STRATEGIJA RAZVOJA POLJOPRIVREDE SRBIJE ("Sl. glasnik RS", br. 78/2005)

 

UVOD

Posle pedeset godina planske privrede, deset godina izolacije i poslednjih nekoliko godina nesigurnosti i sveopštih diskusija o pravcu razvoja, nastupilo je vreme u kome je neophodno da Srbija dobije Strategiju razvoja poljoprivrede (u daljem tekstu: Strategija), kako bi se omogućio nesmetan razvoj Republike i integracija u Evropsku uniju. Promene koje je neophodno izvršiti u poljoprivrednom sektoru obuhvataju tri najvažnija elementa, i to:

- završetak tranzicije iz socijalističke ka potpunoj tržišnoj ekonomiji;

- integraciju i pridruživanje Evropskoj Uniji;

- radikalnu rekonstrukciju i modernizaciju celog poljoprivrednog sektora.

Strategija je nastala kao rezultat zajedničkog rada Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, brojnih lokalnih eksperata, predstavnika proizvođača i prerađivača, stručnih službi i međunarodnih eksperata koji su kroz projekat Evropske agencije za rekonstrukciju dali viđenje kojim putem treba ići da bi se postigao dugoročni cilj prosperiteta i efikasnosti u poljoprivrednom sektoru i ruralnim područjima.

Tokom izrade Strategije održano je preko 20 radionica sa aktivnim učešćem preko 400 predstavnika svih zainteresovanih grupa u poljoprivrednom sektoru (ministarstava, stručnih službi, prerađivača, instituta, proizvođača) od čega su napravljeni izveštaji o sektorskim potencijalima, mogućnostima, slabostima i predložene određene mere za ostvarivanje zacrtanih ciljeva. Takođe je urađena analiza nivoa konkurentnosti, po modelu Portera i Saha za merenje na mikro nivou ili nivou proizvođača, za najznačajnije proizvode. Kao rezultat saradnje Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede i Evropske agencije za rekonstrukciju napisana je knjiga "Poljoprivreda Srbije ka Evropskim integracijama" koja ukazuje na postojeću situaciju u poljoprivredi Srbije, na osnove Zajedničku poljoprivrednu politiku Evropske unije i pravi presek između njih ukazujući na to šta je sve potrebno uraditi da se srpska poljoprivreda integriše u Zajedničku poljoprivrednu politiku Evropske unije. Svi ovi dokumenti, studije i analize bili su neophodni da bi se imala jasnija slika o sektoru poljoprivrede u Srbiji, i iako se ne nalaze u Strategiji oni čine osnov za izradu ove strategije.

Strategija je predstavljena javnosti oktobra 2004. godine i javna diskusija je trajala gotovo pola godine, a organizovano je i preko 30 javnih rasprava širom Srbije. Tokom tog perioda pristigle su brojne primedbe, sugestije i komentari u pisanom obliku, koje su razmotrene i unete u tekst Strategije u obimu u kome je to bilo potrebno da bi se pojedina pitanja potpunije uredila.

Skraćenice

Skraćenice koje se koriste u tekstu Strategije imaju sledeće značenje:

AP - Agencija za privatizaciju;

CAP - Common Agricultural Policy / Zajednička poljoprivredna politika EU;

Direkcija - Direkcija za robne rezerve;

EAR - Evropska Agencija za rekonstrukciju;

EU - Evropska Unija;

FAO - Food and Agricultural Organization / Organizacija Ujedinjenih Nacija za hranu i poljoprivredu;

GATT - General Agreement on Tariff and Trade;

GM - Genetička modifikacija ;

GMO - Genetički modifikovani organizmi;

ICA - International Cooperative Alliance / Međunarodni zadružni pokret;

LS - Lokalna samouprava;

MCPFE - Ministry Conference of Protection Forest in Europe / Ministarska konferencija o zaštiti šuma u Evropi;

MDULS - Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu;

MEOI - Ministarstvo za ekonomske odnose s inostranstvom;

MF - Ministarstvo finansija;

Ministarstvo - Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede;

MNZŽS - Ministarstvo za nauku i zaštitu životne sredine;

MPR - Ministarstvo privrede;

MPR - Ministarstvo pravde;

MPS - Ministarstvo prosvete i sporta;

MRZSP- Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike;

MTTU - Ministarstvo trgovine, turizma i usluga;

MZ - Ministarstvo zdravlja;

NSRS - Narodna Skupština Republike Srbije;

OECD - Organization for Economic Co-operation and Development / Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj;

IPGRI - International Plant Genetic Resources Institute / Međunarodni institut za biljne genetičke resurse;

PAU - Policy Advisory Unit / Jedinica za savetodavnu podršku;

PSS - Poljoprivredne stručne službe;

PZF - Zakon o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz poljoprivrednog otkupa poljoprivrednih proizvoda;

RDI - Republička direkcija za imovinu Republike Srbije;

RGZ - Republički geodetski zavod;

RZS - Republički zavod za statistiku;

JP - Javna preduzeća;

SAA - Stabilisation and association agreement / Ugovor o stabilizaciji i asocijaciji;

SPS - Sanitary Phitosanitary Agreement / Sanitarni i fitosanitarni sporazum;

SAP - Stabilisation and associations procces / Proces stabilizacije i asocijacije;

SS - Savetodavna služba;

STO - Svetska Trgovinska Organizacija / World Trade Organization;

ZUR - Zakon o udruženom radu.

Uspostavljanje tržišne ekonomije

Uspostavljanje tržišne ekonomije će imati snažne posledice na ulogu države u poljoprivredi, kao i na odnose između poljoprivrednog proizvođača i države. Država će se povući sa mnogo funkcija na kojima je bila, povući će se iz uloge upravljanja kombinatima i društvenim firmama kojima je dodeljivala subvencionisane inpute i kredite ili im još direktnije pomagala preko robnih rezervi. Mnoge od ovih aktivnosti će biti premeštene u privatni sektor, a sadašnje državne ustanove i institucije moraće da prođu kroz velike promene. U isto vreme, država će morati da preuzme ili ojača mnoge druge funkcije koje su neophodne da bi tržište funkcionisalo i da bi svi koji u njemu učestvuju imali pristup informacijama i resursima potrebnim za uspešno poslovanje. Ovo uključuje sistem tržišnih informacija, jačanje i reorganizaciju sistema obrazovanja, edukacije i savetodavstva, kao i novo zakonodavstvo koje mora da osigura uslove za slobodnu i poštenu razmenu i takmičenje ali u isto vreme da spreči monopolsko ponašanje na tržištu i ispravi greške tržišta.

Uspostavljanje tržišne ekonomije odraziće se na privatnika - poljoprivrednog proizvođača ili trgovca na taj način što će on imati više slobode, a pravila koja mora da poštuje biće jasnija, objektivnija i primenljiva na sve. S druge strane, on neće više moći da se oslanja na državu u tom smislu da očekuje da mu se kaže šta da proizvodi ili da mu država kupuje sve što proizvede. Poljoprivredni proizvođač postaje preduzetnik, i njegov profit ili gubitak će zavisiti od mudrosti njegovih sopstvenih odluka. Za mnoge, ova promena je velika. Zbog nje mnogi imaju osećaj nesigurnosti i zastrašujuće perspektive. Međutim, tokom proteklih godina proizvođači u mnogim zemljama širom sveta prošli su kroz ovakav proces promena i suočili se sa sličnim strahovima, ali posle toga su se našli u uslovima u kojima je poljoprivreda efikasnija, produktivnija i profitabilnija nego što je to ikad bila. Različite mere podrške opisane su u ovoj strategiji i one bi trebalo da pomognu proizvođačima da prođu uspešno kroz tranziciju i da poljoprivredu u Srbiji učine konkurentnom u poređenju sa okruženjem.

Ova strategija je jedinstvena i zbog toga što ne sadrži preporuke i savete proizvođačima šta bi to oni trebalo da proizvedu. Ona ne sadrži petogodišnji plan, površine koje treba da se poseju, planirane količine za izvoz, niti sadrži sve one brojeve iz postojećih planova koji su, pre svega, bili nerealni. Konačni rezultat proizvodnje i trgovine biće zbir svih pojedinačnih odluka proizvođača i trgovaca koji čine poljoprivredu Srbije. Odluka koju donosi neko ko proizvodi određuje njegov život i život njegove porodice i on je taj koji ima pravo ali i odgovornost da je donosi sam. Svaki poljoprivrednik na pitanje šta proizvoditi, mora sam da nađe odgovor imajući u vidu sledeće činjenice:

Prvo, treba da ima u vidu svoja interesovanja, sposobnosti i iskustvo, kao spremnost da uloži određeno vreme, svoj trud i trud svoje porodice u razvoj gazdinstva. Takođe, treba da ima u vidu spremnost da istražuje, stiče nova znanja i preuzima rizik za nove stvari, jer svaki novi posao je veliki rizik.

Drugo, poljoprivrednik mora da sagleda svoje gazdinstvo. Potencijal koji ima njegova zemlja, mehanizacija, zgrade, stoka i ljudi. Mora da uzme u obzir kapital koji mu je na raspolaganju, kao i mogućnost kako da ga uveća kroz korišćenje kredita. Pri odgovoru na ova pitanja, država može i hoće da pomogne, kroz servis poljoprivredne službe koji bi trebalo da pomogne poljoprivredniku u njegovoj analizi, kroz povećan pristup kreditima za one koji su ozbiljno rešili da zarade.

Treće, poljoprivrednik mora da zna i gde je njegovo tržište, šta potrošači žele da kupe, koliko su spremni da plate za to, kakav kvalitet oni traže? Cena je najvažniji barometar, ona je signal šta se događa na tržištu, ne samo u Srbiji, nego i u regionu i svetu. Da bi vodio uspešan posao, poljoprivrednik mora da zna da tumači ovaj barometar, barem toliko uspešno koliko može da protumači najavu vremena - jer njegov uspeh zavisi od obe stvari.

Pored iznetog, poljoprivrednik mora da prati aktivnosti države u poljoprivrednom sektoru, odnosno kakve mu poruke tim aktivnostima šalje, šta će da štiti, a šta da subvencioniše Tradicionalno, države širom sveta su koristile ovaj dvostruki pristup, spoljnotrgovinske strategije i domaće podrške, da pošalju jasnu poruku proizvođačima i da ih usmere u pravcu u kojem ona, država, misli da je to najbolje.

Imajući u vidu da je poljoprivreda poslednja uvrštena u politiku STO, kojoj Srbija želi da se priključi, to je postavilo jasan cilj da se eliminišu svi podsticaji za povećanje proizvodnje i dozvoljavanje samo onih oblika subvencionisanja koje nemaju direktni uticaj na odluku šta će poljoprivrednik da proizvede.

Zajednička poljoprivredna politika EU je glomazna i komplikovana strategija, koja menja svoj pravac menjajući cene ka nivou svetskih cena i progresivno domaću podršku odvaja od proizvodnje, čime se šalje jasna poruka o sopstvenoj odgovornosti proizvođača za svoju proizvodnju.

Prema tome, cilj ove strategije, koji je identičan cilju Strategije EU, jeste da se progresivno reformiše sistem carinske zaštite i domaćih subvencija u Srbiji tako da one imaju sve manje uticaja na odluku proizvođača šta da proizvode, ostavljajući im slobodu praćenja tržišta i izbora načina prilagođavanja tom tržištu.

U prvoj fazi ovih reformi postojeće subvencije će se smanjivati i sredstva će se preusmeravati ka investicijama koje će poljoprivredu u Srbiji učiniti profitabilnijom (bespovratna sredstva, krediti, subvencije inputa i dr.). Neki od ovih oblika podrške, kao npr. krediti, biće potpuno neutralan i neće davati instrukciju šta bi to proizvođač trebalo da proizvodi, dok će bespovratna sredstava i podrška inputima biti više usmerena na određene proizvode. Sve mogućnosti podrške moraju biti publikovane i dostupne svima, tako da proizvođači mogu da imaju potpunu informaciju kad odlučuju šta će proizvoditi. U sledećoj fazi reforme, smanjiće se i subvencije za inpute jer će se to zahtevati od Srbije po pristupu u STO i programi dodele bespovratnih sredstava će biti povećani i usmereni na razvoj sela, na isti način kako je to trend i u EU, što će imati za posledicu dalje slabljenje veze između podrške države i odluke proizvođača šta da proizvodi.

U trećoj fazi, koja će se završiti pridruživanjem EU, u Srbiji će biti stvoreni uslovi za prihvatanje sistema podrške SAR, koje će se tada primenjivati. Sistemi podrške tada će najverovatnije biti koncentrisani na sistem plaćanja po jedinici površine i vezani za različite kriterijume zaštite životne sredine, ali ni na koji način vezane za odluke proizvođača šta da proizvode.

Detalji ovih planiranih promena, uključujući podršku za svaku od mera su iznete u ovoj strategiji u poglavlju IV. Upravljanje šumskim resursima.

Integracija u EU

Na konferenciji predstavnika petnaest zemalja EU koja je održana u Kopenhagenu 1993. godine doneti su istorijski zaključci kojima je ukazano na potrebu da se Evropa, koja je podeljena od Drugog svetskog rata, ujedini, a da se spremnost države da se pridruži EU meri jasnim i objektivnim kriterijumima. Ovi standardi su poznati kao "kopenhagenški kriterijumi". Oni sadrže i neke političke ciljeve, kao što su uspostavljenje demokratije, vladavine prava, zaštita prava manjina, kao i tri ekonomska kriterijuma koja se odnose i na poljoprivredu kao i na svaki drugi sektor:

- stvaranje i funkcionisanje tržišne ekonomije koja će biti sposobna da se integriše u tržišne ekonomije ostalih zemalja članica;

- sposobnost da se izdrži konkurencija, tako da ekonomija države ne bi bila uništena poplavom uvoznih roba u trenutku pridruživanja velikom slobodnom tržištu;

- prilagođavanje celom setu EU pravila i praksi koje su poznate pod zajedničkim nazivom acquis communitaire.

Ovi kriterijumi su nepromenjeni od 1993. godine i predstavljaju standarde po kojima se Srbija mora uskladiti pre pridruženja EU.

Prvi kriterijum, koji se odnosi na uspostavljanje tržišne ekonomije, već je obrađen u ovoj strategiji, a drugi kriterijum, gradnja ekonomije sposobne da izdrži međunarodnu konkurenciju je najveći izazov za poljoprivredu i prema tome i najvažniji deo ove strategije. Dva prateća dokumenta "konkurentnost poljoprivrede" i "Sektorske analize" uređuju pitanja konkurentnosti, iz kojih proizlazi da Srbija ima pojedine proizvode koji su već konkurentni na nekim tržištima. Podaci u knjizi "Poljoprivreda Srbije na putu ka EU" ipak pokazuju da za mnoge proizvode produktivnost, efikasnost i kvalitet poljoprivrede u Srbiji je u velikom zaostatku za svojim evropskim konkurentima. Da bi se zadovoljio drugi kriterijum potrebne su radikalne promene u svakom aspektu proizvodnje, prerade i marketinga. Pre nego što Srbija postane član EU "Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju", stvoriće zonu slobodne trgovine koja će uključiti Srbiju, njene susede i 25 zemalja EU. Unutar ove slobodne zone trgovine, Srbija ima malo, ili nimalo, mogućnosti da se zaštiti od uvoza, i zato je osnovno da poljoprivredni i prehrambeni proizvodi mogu da se takmiče sa EU proizvodima i cenom i kvalitetom.

Drugi važan cilj jeste podizanje standarda kvaliteta i bezbednosti, tako da Srbija svoj ulazak u EU mora da obezbedi kvalitetom proizvoda, a ne samo cenom.

Treći ekonomski kriterijum, koji je postavljen u Kopenhagenu, bio je usvajanje acquis communitaire: združenog seta zakona, pravila i procedura po kojima EU funkcioniše. U delu poljoprivrede, acquis pokriva tri grupe: zakonski standardi, CAP, i tzv. "strukturalni fondovi". Iako Srbija mora da prihvati acquis potpuno, redosled po kojem bi trebalo to da radi je prilično važan ali i različit za sva tri područja.

Zakonski standardi koji se odnose na poljoprivredu su obimni. Obuhvataju sve potrebne standarde za sektor poljoprivrede, od zdravlja životinja, zdravlja biljaka i bezbednosti hrane do obeležavanja proizvoda i zaštite potrošača. Neka od ovih pravila, kao što su EU standardi za klanice i mlekare, potrebno je da se implementiraju što je pre moguće, jer bez njih Srbija neće dobiti prolaz na EU tržište. Neki standardi kao npr. standardi za pakovanje školjki su praktično beznačajni za Srbiju i mogu da se implementiraju pred sam pristup EU.

CAP predstavlja mehanizme kojima se administrira centralni masivni EU agrarni budžet koji sa 40 milijardi eura predstavlja skoro pola celokupnog zajedničkog budžeta EU. Pre nego što se Srbija pridruži EU i počne da učestvuje u podeli ukupnog EU budžeta, nema obavezu da primenjuje CAP, ali ona mora da razvije i testira različite implementirajuće mehanizme.

Iako CAP obezbeđuje mnogo veću prosečnu podršku po hektaru nego sadašnja politika u poljoprivredi Srbije, on predstavlja samo 0,5% bruto nacionalnog dohodka EU, dok postojeća davanja za poljoprivredu iz budžeta Republike Srbije čine preko 2% bruto nacionalnog dohodka. Drugim rečima, relativna podrška poljoprivrednicima od strane poreskih obveznika je u Srbiji viša nego u EU. Odvajanje više novca za poljoprivredu bi, sasvim sigurno, dovelo do usporavanja rasta drugih privrednih grana, a takav korak se ne bi mogao preporučiti u ovom trenutku. Kada Srbija dobije pristup EU agrarnom budžetu, tada će biti trenutak da podigne nivo pomoći na evropski nivo.

Postoje naravno nekoliko izuzetaka od ovog pravila i oni su vezani za politiku koja omogućava preferencijalni pristup tržištu EU od čega Srbija ima trenutnu korist.

I konačni element acquis communitairea koji se tiče poljoprivrede je EU sistem strukturalnih fondova, finansijskih mera za ruralni i regionalni razvoj. EU sistem strukturalnih fondova se neće primenjivati dok Srbija ne postane član EU. Mnoge zemlje su već imale korist od predpomoći koja je podeljena kroz mehanizme slične onima koji se koriste kod strukturalnih fondova. Što pre Srbija uspostavi ove mehanizme moći će da koristi pomenuta sredstva, zbog čega je neophodno doneti plan podrške ruralnom razvoju.

Modernizacija poljoprivrede u Srbiji

Tehnološki razvoj mehanizacije donosi kontinuirana unapređenja u proizvodnji i uspehe u skoro svakoj sferi ekonomskih delatnosti. Ovo se odražava i u oblasti poljoprivrede na sledeća tri načina:

Prvo, napredak u sektoru mehanizacije i agrohemikalija omogućava da čovek može da obrađuje velike površine ili da uzgaja veća stada stoke. Na taj način obezbeđuje se da manji broj ljudi obrađuje veće površine zemljišta.

Drugo, povećanje produktivnosti po hektaru znači da razvijene zemlje proizvode sve veće količine hrane, a populacija im je sve manja ili se ne menja. Ova kombinacija povećane ponude i statične potražnje može samo da obara cene uprkos svim intervencijama države. Dugoročni je trend pada cene poljoprivrednih proizvoda. Ovo znači da će jedan proizvođač moći da se sam izbori s velikim posedom, i da će morati da povećava svoje gazdinstvo da bi obezbedio isti nivo zarade.

Treće, povećanje produktivnosti u nepoljoprivrednom sektoru će doneti i povećanje zaposlenosti u tim delatnostima. Kako u toj situaciji zadržati svoj stil života u selu? Tipično naše mešovito gazdinstvo veličine od 3 do 5 hektara može da zadovolji potrebe porodice za hranom i da obezbedi mali višak za prodaju na lokalnoj pijaci. U prošlosti to je obezbeđivalo način života koji se mogao porediti sa onim u gradu, naročito kad su osnovni servisi bili uveliko subvencionisani od strane države. Međutim, ovakav način obrade zemlje više neće moći da pruži prihode potrebne za današnje potrošačko društvo ili da zadovolji povećane troškove energije - benzina i struje. Kako se bude oporavljao ostali deo naše ekonomije, kako zarade budu rasle, tako će zemljoradnja biti sve manje i manje zanimljiva.

Pred poljoprivrednim proizvođačem postoje tri moguća izbora.

Prvo da nastavi da se bavi poljoprivredom na tradicionalan način, dok će budžet domaćinstva dopunjavati zaradama na nekom drugom poslu. Ova opcija je prilično zastupljena i doživljava rast u zajednici evropskih poljoprivrednika.

Drugo, može da intenzivira proizvodnju i da se povodi zahtevima tržišta za skupljim proizvodima, kao što su voće i povrće i tako da zarađuje mnogo veći dohodak sa iste površine.

Treće, on može da poveća svoju zemljišnu površinu i na taj način da dobija prihvatljiv dohodak proizvodeći osnovne proizvode kao što su pšenica, mleko ili govedina.

Opcija da nastavi da živi na tradicionalan način i da se nada velikoj podršci od države, je opcija koju Srbija danas ne može sebi da priušti. Kako realne cene poljoprivrednih proizvoda budu padale, a standard ostalih delova društva bude rastao, ovakav pristup bi zahtevao sve veći nivo subvencionisanja, a to bi bio veliki pritisak na ekonomiju države koji je neprihvatljiv.

Zapadna društva su koristila poljoprivrednu strategiju da zadrže neke aspekte tradicionalne poljoprivrede, ali i pored toga u Evropi opada broj ljudi koji rade u poljoprivredi a veličina prosečne farme se udvostručuje svakih 25 godina. U Srbiji je slična situacija zbog čega će Srbija morati mnogo brže da se prilagođava zahtevima EU.

Poteškoće izazvane ekonomskim reformama i privatizacijom donele su velike probleme industrijskom sektoru, i mnogo ljudi je otpušteno ili dugo vremena nisu dobijali plate. U takvim okolnostima, život na selu, na farmi učinio se kao atraktivna alternativa, jer je garantovao makar redovno snabdevanje hranom i ogrevom. Tako se desio povratak na selo koji je suprotan onom trendu koji se dešava u Evropi. Međutim, kako se privreda bude oporavljala, standard života koji pruža seosko gazdinstvo neće biti tako privlačan i opet će, naročito mladi, napuštati sela u potrazi za boljim mogućnostima u gradu.

Strategija ruralnog razvoja koja se intenzivno implementira u EU može da ublaži ovaj trend i da smanji njegove negativne efekte.

U sledećim godinama u Srbiji je u oblasti poljoprivrede realno očekivati da:

1) poljoprivreda može da proizvede više bogatstva nego što to čini sad i na taj način značajno doprinese oporavku i rastu celokupne ekonomije;

2) poljoprivreda može da proizvede bezbednu i visoko kvalitetnu hranu, atraktivnu za potrošače u Srbiji i inostranstvu;

3) poljoprivreda može da utiče na zaštitu životne sredine i ima potencijal da razvije profitabilnu turističku ponudu;

4) poljoprivreda može da podnese promene koje su potrebne da omoguće Srbiji da se pridruži EU i STO, i ona će definitivno imati korist od toga;

5) poljoprivreda može da bude kratkoročni pufer i pomogne da se olakšaju posledice bolne tranzicije;

Međutim, poljoprivreda ne može da nastavi da zapošljava broj ljudi koji je trenutno uposlen, niti da im obezbedi prihvatljiv standard života na maloj mešovitoj farmi koja preovlađuje danas.

Budućnost sa kojom ćemo se suočiti je ona s manje poljoprivrednika, većim gazdinstvima, proizvodnjom koja je više specijalizovana i fokusirana na zahteve tržišta. Pravi je izazov kako najbolje upravljati tranzicijom, kako napraviti ravnotežu između ekonomskih sila brze rekonstrukcije poljoprivrede nasuprot ekonomskim i socijalnim potrebama onih ljudi čija se budućnost više neće oslanjati na zemljoradnju.

Deo rešenja leži u razvijanju uspešnog tržišta zemljišta i kredita, kako bi se olakšalo povećanje gazdinstva za neke, a davanje fer cene za one koji odluče da je rasprodaju.

Drugi deo rešenja je u obuci, obrazovanju i savetima za poljoprivrednike, kao i u njihovom udruživanju, kako bi se poljoprivrednici modernizovali i unapredili proizvodnju, bolje ispunili zahteve tržišta i sustigli svoje konkurente u Evropi.

Obnova ekonomije Srbije ne zavisi samo od poljoprivrede. Drugi sektori bi trebalo da obezbede posao za ljude koji moraju da napuste poljoprivredu, da održe socijalnu sigurnost i obezbede podršku ostarelim poljoprivrednicima. To su pitanja koja su van ove Strategije i pod odgovornošću drugih ministarstava. Poljoprivreda ne egzistira u vakumu, pa ova strategija predstavlja bazu koja će doprineti unapređenju poljoprivrede i sela Srbije.

I CILJEVI STRATEGIJE

1. Postojeće stanje

(1) Zbog svojih prirodnih karakteristika zemljišta, klime i vodnih resursa Srbija ima veliki potencijal u poljoprivrednom sektoru, koji nije u potpunosti iskorišćen. Uz adekvatnu agrarnu politiku, poljoprivreda može dati značajan doprinos ekonomskom razvoju zemlje. Ona je zbog svoje povezanosti i uticaja na ostale sektore izuzetno značajna za razvoj Srbije, s obzirom na to da zapošljava, direktno ili indirektno, veliki broj ljudi, učestvuje značajnim delom u spoljnoj trgovini, obezbeđuje prehrambenu sigurnost građana, doprinosi ruralnom razvoju i ekološkoj ravnoteži.

(2) Poljoprivreda u Srbiji suočava se sa mnogim problemima, koji su, između ostalog, rezultat ograničenja nastalih u uslovima ekonomskog okruženja i agrarne politike vođene posle drugog svetskog rata do raspada SFRJ, teškoća nastalih u proteklih petnaestak godina i teškoća u prilagođavanju tržišnoj ekonomiji. Poljoprivreda u Srbiji je opterećena posledicama centralno planske privrede u delu vlasništva i korišćenja zemljišta. Za razvoj je potrebna politika koja može uticati na povećanje produktivnosti putem prestruktuiranja i investicija, što podrazumeva jasna vlasnička prava i formiranje efikasnog tržišta zemljišta, kredita i inputa.

(3) Često, promene usporavaju politički razlozi i pritisak interesnih grupa. Napredak poljoprivrede je snažno povezan sa napretkom opštih ekonomskih reformi, a naročito sa stopom demokratičnosti i otvorenosti političkog sistema.

(4) Nedostatak jasnih vizija u sektoru poljoprivrede uslovio je i agrarnu politiku koja predstavlja nasleđe i nastavak vođenja politike iz socijalističkog perioda bez značajnijih strukturnih promena. Veći deo poljoprivrednog zemljišta je u privatnoj svojini koja i daje najveći deo poljoprivrednog proizvoda. S druge strane, politika koja se sprovodi orijentisana je ka pružanju pomoći i održavanju poljoprivrednog zemljišta koje je prethodno bilo u društvenoj svojini, uz istovremeno, postepeno usmeravanje te politike ka najvitalnijem delu - komercijalno orjentisanim poljoprivrednim proizvođačima.

(5) Prelaz Srbije na tržišnu ekonomiju praćen je značajnim razvojem trgovine. Proces otvaranja prema svetu, već je imao za rezultat krupne trgovinske koncesije koje su omogućile dalje povećanje trgovinske razmene. Proces se nastavlja potpisivanjem regionalnih bilateralnih sporazuma o slobodnoj trgovini koji su integralni deo ovog procesa. Prijem Srbije u članstvo STO ubrzaće liberalizaciju trgovine, što će za rezultat imati veći pritisak konkurencije, ali i mogućnost otvaranja novih tržišta. Upravo zbog toga je važno da se Srbija brzo prilagodi ovim novim izazovima. Rešenje je u postizanju efikasnog funkcionisanja tržišta tako da o raspoređivanju sredstava odlučuje privatni sektor, a da uloga države bude u stvaranju okruženja koje će olakšati taj proces.

(6) Poljoprivreda u bruto nacionalnom dohodku učestvuje sa oko 21%, zapošljava više od 10% zaposlenih, a u izvozu učestvuje sa 26%. Struktura gazdinstva je vrlo nepovoljna sa prosečnom veličinom gazdinstva od oko 3ha, a samo 5,5% proizvođača od ukupno 778.891 obrađuje preko 10ha.

(7) Generalno gledano, trenutno, poljoprivredni sektor u Srbiji nije u stanju da se uključi u ravnopravnu utakmicu sa konkurencijom oličenom prvenstveno u zemljama EU. Takođe, izuzetno je teško da se takmiči i sa zemljama iz okruženja usled nagomilanih problema koji se odnose na sledeće:

- robna razmena za inpute, većine poljoprivrednih proizvoda, prikriva stvarne troškove i vrednosti proizvoda, tako da poljoprivredni proizvođači ne dobijaju prave signale o cenama nego se njihov potencijalni profit preliva drugima;

- tržište zemljišta, koje bi trebalo da omogući prilagođavanje u pogledu veličine zemljišta kao i efikasniju strukturu gazdinstava, ne funkcioniše na zadovoljavajući način. Razlozi leže u zastarelom registru zemljišta i katastarskom sistemu, nemogućnosti da se ponudi na prodaju ili u zakup zemljište državnih poljoprivrednih gazdinstava, nedostatak dugoročnog kreditiranja za kupovinu zemljišta, neuspešna primena zakona za plaćanje zakupa, kao i neizvesnost u širem ekonomskom smislu koja obeshrabruje dugoročno ulaganje;

- tržište ruralnih kredita jedva da postoji zbog opšteg nedostatka kreditiranja, nedostatka likvidnosti, znanja i iskustva u bankarskom sektoru za poljoprivredne kredite, nepostojanja poljoprivredne profitabilnosti, visokog rizika, nepostojanja prava nad zemljištem koje bi moglo da obezbedi jemstvo;

- privatizacija je spora, sa malo stranih ulaganja, tako da država još uvek predstavlja glavnog nosioca vlasništva u mnogim prerađivačkim fabrikama i većini kombinata. U drugim privredama u tranziciji strana ulaganja predstavljaju osnovni vid oživljavanja industrije, što u Srbiji još nije slučaj;

- tržišna infrastruktura, institucije i organizacije se slabo razvijaju. Ekonomičnost proizvodnje je niska, a takođe nedostaju znanja o funkcionisanju tržišta i marketingu proizvoda. Proizvodni učinak na mnogim gazdinstvima, veoma je nizak. Prerađivački kapaciteti za razliku od proizvođača nemaju problema sa malim kapacitetima i usitnjenom proizvodnjom, ali često monopolski položaj i veliki nivo subvencija kroz jeftine kredite i otpise dugova, čine da se održava neefikasna proizvodnja;

- funkcionisanje tržišta je ograničeno manjkavom zakonskom regulativom i nepostojanjem institucionalnog okvira, što naročito otežava uključivanje komercijalnih porodičnih gazdinstava u distribuciju poljoprivredno prehrambenih proizvoda.

- institucije koje pružaju podršku nisu na adekvatan način tehnički, organizaciono i kadrovski osposobljene.

2. Definisanje strateških ciljeva

(8) U sadašnjem trenutku ne postoje zvanično definisani ciljevi politike u Srbiji, koji bi bili obuhvaćeni Zakonom o poljoprivredi. Zato je neophodno da se oko ovih ciljeva napravi konsenzus svih zainteresovanih i da se ciljevi ugrade u Zakon o poljoprivredi. Polazna tačka strategije je definisanje opštih strateških ciljeva za poljoprivredni sektor. Opšti strateški ciljevi poljoprivrede Srbije obuhvataju jedan ekonomski, tri socijalna, dva politička i jedan ekološki i u tom smislu potrebno je:

- izgraditi održiv i efikasan poljoprivredni sektor koji može da se takmiči na svetskom tržištu, doprinoseći porastu nacionalnog dohotka;

- obezbediti hranu koja zadovoljava potrebe potrošača u pogledu kvaliteta i bezbednosti;

- osigurati podršku životnom standardu za ljude koji zavise od poljoprivrede a nisu u stanju da svojim razvojem prate ekonomske reforme;

- osigurati podršku održivom razvoju sela;

- sačuvati životnu sredinu od uticaja efekata poljoprivredne proizvodnje;

- pripremiti poljoprivredu Srbije za integraciju u EU;

- pripremiti politiku domaće podrške i trgovine u poljoprivredi za pravila STO.

(9) Potreba za određivanjem strateških pravaca razvoja nastala je kao rezultat vrlo jasnog definisanja svih neophodnih ciljeva. Pokazalo se da je neophodno da se promene odvijaju u tri pravca, i to:

- promena strukture (proizvođača, vlasništva i institucija) koja obuhvata zemljišnu reformu, institucije u poljoprivredi, privatizaciju u poljoprivredi i upravljanje šumskim i vodnim resursima;

- razvijanje tržišta i njegovih mehanizama koje obuhvata: odgovarajuće mere ekonomske politike u tržišnoj ekonomiji, poljoprivredna tržišta, politiku cena i ostale mere agrarne politike za podršku tržištu, kao i tržište kredita;

- razvoj sela i očuvanje sredine obuhvata: razvoj sela i pitanja poljoprivrednog okruženja.

(10) Strategija sadrži još 22 cilja koji će biti izloženi u daljem tekstu po strateškim pravcima i takođe mnoštvo preporuka i aktivnosti kao mogućih mera agrarne politike koje bi imale za cilj najefikasnije ostvarivanje zacrtanih ciljeva.

(11) Preporuke su brojne i pokrivaju širok niz akcija koje su sumirane u formi Akcionog plana koji je odštampan uz ovu strategiju i čini njen sastavni deo. Čak i da postoji najbolja volja svih aktera, ne mogu se sve akcije odmah preduzeti, istovremeno, zbog ograničenih resursa i kapaciteta Ministarstva. Neke od akcija Ministarstvo može prihvatiti da preduzme samo, dok će za druge stručna pomoć iz zemlje i inostranstva biti neophodna. Za realizaciju ovih akcija potrebno je napraviti detaljan program i predlog projekta koji će se uklapati u Strategiju. Neka pitanja zahtevaju velika sredstva i doneće korist samo dugoročno posmatrano. To nije razlog da se čeka sa rešavanjem - troškovi zbog nečinjenja često su jako veliki.

(12) Razvijanje tržišta zemljišta i kredita svakako da je prioritetni cilj, kao i poboljšanje nivoa i protok tehničkih i ekonomskih saveta poljoprivrednicima preko obrazovnih, istraživačkih i SS, kao i razvoj tržišne infrastrukture. S druge strane prepoznatljiva su brojna pitanja za koja treba brzo preduzeti akcije, a koje nisu vezane za sredstva nego za političku volju. Te akcije uključuju sprovođenje odredbi potpisanih ugovora, stvaranje transparentne politike i prilagođavanje tarifnog režima konkurentnijoj strukturi.

(13) Predloženi ciljevi ne uzimaju, u potpunosti, u obzir šire državne ciljeve o integraciji u međunarodnu zajednicu preko članstva u STO ili potpisivanje SAA sa EU, ali su u skladu sa ovim procesima. Potpisivanje oba ugovora podrazumevaće veću liberalizaciju trgovine uz smanjenje spoljne zaštite. Stoga je implicitni cilj poljoprivrede u Srbiji povećanje konkurentnosti.

(14) Kontradikcije između ciljeva i metoda nisu nepoznate u tržišnim ekonomijama. Cilj o efikasnosti može biti, na primer, u nesaglasnosti sa ciljem u vezi sa zaštitom životne sredine. Stoga je izvesna nedoslednost neizbežna. Pod uslovom da ciljevi podržavaju dugoročnu viziju, mogu se pomiriti kratkoročni sukobi između različitih ciljeva.

(15) Važno je, što pre, dati jasnu viziju o ulozi poljoprivrednog sektora u celokupnom ekonomskom okruženju, a takođe i oceniti efekte predstojećih ciljeva i mera na ekonomski razvoj. Industrija, pojedinci i kompanije koje vrše ulaganja, želeće da daju svoj doprinos razvoju ove vizije, jer će to odrediti zakonski i ekonomski okvir pod kojim će se raditi. Ovo će biti od krucijalnog značaja za relativnu profitabilnost njihovih preduzeća i njihove odluke o ulaganju.

(16) Ovom strategijom su predloženi ciljevi i mere agrarne politike koje samo odražavaju glavne odluke koje su već donete na nacionalnom nivou da bi se Srbija integrisala u međunarodnu zajednicu, kao i tipične ciljeve za poljoprivredu u tržišnoj ekonomiji. To nije dovoljno. Mora se voditi stalna diskusija između svih koji imaju svoj interes u ovom sektoru: predstavnika proizvođača, agrokombinata, prerađivača, potrošača, poreskih obveznika, odbora za zaštitu životne sredine, upravljača resursima i drugih, i naravno, samog Ministarstva. Ministarstvo ima vodeću ulogu u jasnom definisanju i doslednoj implementaciji politike i prezentovanju vizije za poljoprivredni sektor.

(17) Ministarstvo treba da formuliše različite mere agrarne politike za ostvarivanje zacrtanih ciljeva. Ove mere treba da budu pažljivo planirane i odgovorno evaluirane. Ministarstvo, zato, treba da pripremi Predlog nacionalnog programa za poljoprivredu koji sadrži ciljeve, mere, rokove izvršenja, iznos potrebnih sredstava za sprovođenje pojedinačnih mera i očekivane rezultate. Donošenje Nacionalnog programa treba da bude i zakonska obaveza koja bi bila sadržana u Zakonu o poljoprivredi.

II MERE EKONOMSKE POLITIKE I SLOBODNO TRŽIŠTE

(18) Na efikasno i racionalno korišćenje resursa u poljoprivredi može da se utiče merama ekonomske politike ili putem tržišnog mehanizma. Važno pitanje je koji odnos između ove dve mogućnosti obezbeđuje najveću dobrobit društvu. Pod uslovom da su izvesni zahtevi zadovoljeni, ponuda privatnih roba i usluga najčešće se najefikasnije obavlja kroz tržišni sistem. "Izvesne uslove", međutim, treba da obezbedi država. Pored toga, država igra važnu ulogu u pružanju onih usluga koje tržište neće obezbediti.

(19) Tržište će funkcionisati efikasno kada postoji poverenje da će razmena biti korisna za učesnike. Poverenje podrazumeva da se ponašanje učesnika i tržišno okruženje u velikoj meri mogu predvideti. Predvidljivost može, delom, biti zasnovana na običajima i tradiciji ali u modernoj tržišnoj ekonomiji ona zahteva da se odredi pravilima. Država je odgovorna za uspostavljanje pravila u ovoj oblasti, kao i za obezbeđivanje uslova za njihovu primenu. Ova pravila se odnose na oblast bezbednosti privatne svojine, slobodu ugovaranja, pravnog položaja korporacija i na zaštitu konkurencije. Bez uspostavljanja pravila u navedenim oblastima ne može efikasno da funkcioniše.

(20) Posebnu aktivnost država mora da usmeri na otklanjanje nedostatka tržišta u delu koji se odnosi na javna dobra i usluge, kao i na eksterne efekte.

(21) Odgovornost za obezbeđenje javnih dobara i usluga koje tržište ne može da obezbedi - ili ih ne može obezbediti u društveno optimalnim količinama - zato što snabdevači tržišta ne mogu da naplate ove usluge od korisnika, snosi država. Ova javna dobra odnose se na tržišne informacije, obrazovanje, infrastrukturu, zakonski sistem kao i političko okruženje, a sve to stvara veću sigurnost i smanjuje neizvesnost. Ovde se pravi razlika između "obezbeđenja usluge" i finansiranja. Nema razloga da se neka javna dobra ne bi mogla finansirati od strane korisnika, a ne od poreskih obveznika ako se korisnici lako mogu odrediti i ako je administrativno, ekonomski i društveno prihvatljivo da se naplata vrši od njih.

(22) Država takođe ima odgovornost za prevazilaženje eksternih efekata. Najčešći primer jeste zagađenost, bilo vazduha ili vode, buka, ili prosto odbačeni otpad. Propisi ili porezi (plus obrazovanje) jesu sredstva koje država ima na raspolaganju da smanji ove pojave na prihvatljivi nivo.

(23) Aktivnosti vezane za mere ekonomske politike mogu da se grupišu u tržišne i netržišne. Netržišne aktivnosti preduzimaju različite institucije, od kojih je glavna institucija Ministarstvo. Ove institucije imaju ključnu ulogu u obezbeđivanju pravilnog tržišnog okruženja za poljoprivrednike, isporučioce inputa, prerađivače i potrošače dok tip, količina inputa i proizvoda, proizvodna metoda i upravljanje su odluke privatnih firmi.

(24) Dodatne aktivnosti države, odnose se na aktivnosti koje su specifične za prelazni period sa planske na tržišnu ekonomiju, a koje se odnose na privatizaciju, razvoj institucija odgovornih za registraciju zemljišta i razgraničenje javnog i privatnog u vodoprivredi. Dodatne aktivnosti države u prelaznom periodu su aktivnosti vezane za razvoj kreditnog tržišta i unapređenja trgovine poljoprivrednim proizvodima. Obe ove funkcije tržišta zahtevaju određene aktivnosti države da bi se ubrzao njihov razvoj.

(25) Dugoročne aktivnosti Ministarstva obuhvataju oblast kontrole bolesti, bezbednosti hrane, zaštite sredine, dobrobiti životinja, ruralnog razvoja i razvoja agrarne politike. S obzirom da je uloga institucija bitna za razvoj poljoprivrednog sektora, pažnju bi trebalo posvetiti poboljšanju njihove efikasnosti. U pogledu nadležnosti Ministarstva potrebno je u zakonu kojim će se urediti oblast poljoprivrede, precizno definisati nadležnosti Ministarstva u smislu obezbeđivanja uslova za njegovo delovanje sa ciljem podsticanja, razvoja i kontrole poljoprivrednog sektora.

Takođe je potrebno stvoriti uslove da Ministarstvo i druge institucije koje obezbeđuju uslove za razvoj poljoprivrednog sektora imaju adekvatne uslove za rad.

(26) Subvencije u poljoprivredi prenose se iz drugih sektora. Bilo koje subvencije nominalno povećavaju poljoprivredni proizvod i profitabilnost, ali ne povećavaju nacionalni dohodak. Naprotiv, one ga umanjuju jer se podstiče korišćenje resursa u manje profitabilne aktivnosti. Ovo ne znači da država ne bi trebalo da obezbedi subvencije da bi se postiglo određeno socijalno prilagođavanje ili ostvarili ciljevi koje tržište može da ignoriše. Takva intervencija je legitimna i važna, međutim država ne bi trebalo da umanji ulogu tržišta određivanjem koji sektori treba da budu konkurentni a koji ne ili obezbeđivanjem na kontinualnoj osnovi mnogo većeg nivoa subvencija jednom podsektoru u odnosu na drugi. Uloga države bi trebalo da bude usmerena na otklanjanje mogućih uzroka neefikasnosti.

(27) U periodu pre demokratskih promena Srbija je primenjivala visoku i netransparentnu carinsku zaštitu, koja se ogledala kroz dozvole, kvote, prelevmane. U sklopu predstojećih promena koji očekuju Srbiju, priključenje STO i EU, biće neophodno smanjivati nivo carinske zaštite čime će dodatno biti ugrožena u mnogim oblastima nekonkurentna domaća proizvodnja. Zbog toga će biti neophodno prilagoditi nivoe podrške dozvoljenim merama koji se prvenstveno ogledaju u domaćoj podršci proizvodnji za šta će biti potrebno obezbediti sredstva u agrarnom budžetu.

Potrebno je subvencije koristiti prvenstveno radi otklanjanja neefikasnosti tržišta pošto one povećavaju blagostanje primaoca ali umanjuju nacionalni dohodak. Domaća podrška bi trebalo da bude okrenuta prvenstveno institucionalnim merama sa ciljem unapređenja strukture, gazdinstva, zemljišta, preduzeća, vodoprivrede, institucija, tržišta i tržišnih mehanizama i ruralnog razvoja.

Agrarni budžet bi trebalo da bude dovoljan da može da eleminiše uzroke neefikasnosti u poljoprivrednom sektoru i da ne bude kočnica procesu priključenja u EU.

III POLJOPRIVREDNA STRUKTURA

1. Struktura gazdinstva

(28) Poljoprivredni sektor u Srbiji karakteriše dvojna struktura. Gazdinstva se mogu podeliti na:

- velike korporativne farme, sa 15% ukupno obradive površine (0.8 miliona hektara), koje obuhvataju Agrokombinate1 i poljoprivredne zadruge;

- porodična gazdinstva, sa 85% ukupno obradive površine (3,6 miliona hektara). Ona se mogu prilično proizvoljno podeliti na "gazdinstva za sopstvenu proizvodnju" i "privatna komercijalna gazdinstva".

________________
1 Postoji nesklad u terminologiji. Često se agrokombinatima smatraju stukture velikih proizvodno povezanh preduzeća, koje su se u većini slučajeva razjedinili i postali samostalne jedinice ili poljoprivredna preduzeća. Shodno tome, agrokombinati u ovom smislu obuhvataju obe strukture i poljoprivredna preduzeća i agrokombinate koji su ostali kao celina.

(29) Korporativne farme jesu važni dobavljači poljoprivrednih proizvoda tržištu, uprkos njihovom malom udelu u ukupnom poljoprivrednom zemljištu. One su dominirajući snabdevači svinjskog mesa i jaja i dele tržište približno podjednako sa porodičnim gazdinstvima kada su u pitanju ratarske kulture, goveđe i ovčije meso, kao i vinsko grožđe. Privatni sektor dominira u snabdevanju tržišta voćem, povrćem i mlekom.

Agrokombinati

(30) Agrokombinati su počeli da se formiraju od 1953. godine kada je država konfiskovala ili na drugi način stekla zemlju. Oni se konstituišu kao "društvena preduzeća". Neki od njih su vremenom dodatno kupili zemlju. Zvanična statistika beleži da je 2000. godine bilo 411 poljoprivrednih agrokombinata, prosečne veličine od 1.600 hektara. Među njima ima i onih sa više od 10.000 hektara. Agrokombinati su ukupno obrađivali oko 650.000 hektara što predstavlja 15% od ukupno obradivog zemljišta. Ipak, deo ove zemlje su koristili privatni poljoprivrednici tako da površina koju su obrađivali agrokombinati iznosi približno 500.000 hektara, ili 12% ukupne obradive površine.

(31) Kao deo procesa tranzicije, svi agrokombinati treba da se privatizuju, a konfiskovano zemljište treba da se vrati prvobitnim vlasnicima ili njihovim naslednicima. Međutim, ovaj proces teče sporo. Razlozi su brojni, uključujući i otpor institucija kao i teškoće u razjašnjavanju originalnog vlasništva nad zemljom. Većina agrokombinata do sada je prošla kroz preliminarnu fazu privatizacije tokom koje su se transformisali u akcionarska "mešovita preduzeća", pri čemu je država i dalje ostala većinski vlasnik akcija.

(32) Agrokombinati su bili delotvorna, velika državna preduzeća kada je na tokove proizvoda presudan uticaj imala država, a ne tržište. U uslovima tržišne ekonomije mnogi od njih imaju probleme upravljanja, nedostatka investicija i prekobrojne radne snage. Isti problemi prisutni su u skoro svim državnim i društvenim preduzećima. Zajednički imenitelj agrokombinata i ostalih preduzeća jeste bolna ali neminovna transformacija u konkurentna profitabilna privatna preduzeća. Postoji otpor prema razbijanju ovih velikih organizacija. Kombinati su, generalno, znatno veći nego većina komercijalnih farmi u zapadnoj Evropi - čak do tačke neekonomičnosti - tako da će za uspešnu tranziciju verovatno biti potrebno stvaranje manjih jedinica kojima je lakše upravljati i koje su fleksibilnije prema promenama tržišta.

(33) Postoji verovanje da su velika preduzeća osnovana u vreme socijalizma neophodna radi konkurentskih uslova tržišne ekonomije, jer jedino ona imaju dovoljno velike količine proizvoda da bi bila tržišno orjentisana. Ali, konkurentnost je bar u istoj meri povezana sa upravljanjem koliko i sa veličinom. Mala je verovatnoća da će ova preduzeća zadržati svoju sadašnju veličinu (bilo da se meri veličinom zemlje ili radnom snagom) kada se izvrši privatizacija u uslovima tržišne ekonomije. Suprotno tome, u EU pažnja je usmerena ka pružanju podrške porodičnim farmama. Ova preduzeća ili farme, mada znatno manja po veličini svoje proizvodnje, u poređenju sa agrokombinatima, pokazala su se kao veoma efikasna.

(34) Agrokombinati koji u sebi obuhvataju razna preduzeća, preradne kapacitete i velike površine dominantnog društvenog zemljišta, veliki broj radnika i koji svojom strukturom i ulogom imaju važnu ulogu u ruralnom i ekonomskom razvoju sredine2 zahtevaju poseban tretman restruktuiranja pre nego što se kao celina ili njihovi delovi ponude na tendersku privatizaciju.

_________________
2 Postoje nekoliko organizacionih jedinica ovog tipa među kojima se ističu Poljoprivredni kombinat Beograd - PKB i PIK Bečej.

Poljoprivredne zadruge

(35) Srbija ima dugu tradiciju zadružne proizvodnje, koja je počela u drugoj polovini 19. veka. Poljoprivredne zadruge u njihovom sadašnjem obliku nastale su iz državne kolektivizacije u periodu od 1948-54. One su prošle kroz procese likvidacija (1953), osnivanja novih zadruga (1954-1958), prisilnih integracija (1972-1976) i dezintegracija (1990) i proces osnivanja novih zadruga posle 1990. godine. Pri kraju 1954. godine zadruge samo u Vojvodini su imale 10.438ha poljoprivrednog zemljišta koje zadrugari nisu povukli iz zadruga (državna svojina) a zadruge su u periodu 1962-1968 godine u Vojvodini stekle poslovanjem, odnosno kupile 192.245ha poljoprivrednog zemljišta (zadružna svojina) koje je, zbog primene ZUR-a bez naknade (prisilnim integracijama) preneto na ranije opštinske kombinate (sada društvena preduzeća) i upisano, u državne evidencije, kao društvena svojina koje po Zakonu o zadrugama treba da se vrate zadrugarima.

(36) Zbog strukture gazdinstva udruživanje proizvođača se nameće kao imperativ. Međutim, zadrugarstvo je često zloupotrebljavano kako od strane "državnih zadruga" koje ne omogućavaju da proizvođači u potpunosti upravljaju i kontrolišu rad zadruge, a koje imaju veliki pasivni kapital, tako i od strane "privatnih zadruga" koje samo koriste ime zadruge, a u stvari su privatne kompanije, u kojima proizvođači nemaju nikakav uticaj. Ovakvo stanje je neodrživo, naročito usled činjenice da ovi tipovi zadruga predstavljaju veliku većinu od svih zadruga, jer se u oba slučaja ideja zadrugarstva uništava. U poslednje vreme počinju da se osnivaju zadruge modernog tipa u kojima proizvođači učestvuju u potpunosti u odlučivanju i gde su spremni da zajedno prihvate rizik osvajanja novih tržišta. Međutim, ove zadruge još nisu spremne da preuzmu značajniju ulogu u razvoju tržišta.

(37) Neke od poljoprivrednih zadruga poseduju svoje prerađivačke, a naročito skladišne kapacitete. Većinom su to "državne zadruge" koje upravljaju njima na isti način kao agrokombinati.

(38) Proces tranzicije zahteva da poljoprivredne zadruge vrate nasilno oduzetu zemlju originalnim vlasnicima ili njihovim naslednicima kao i da se zemljište oduzeto od zadrugara vrati na upravljanje zadrugama. Ovaj posao u određenoj meri je završen. Neke poljoprivredne zadruge su se raspale, ali većina je nastavila da živi na poljoprivrednom zemljištu koje pripada njenim članovima kao i na zemlji koju su kupili tokom godina. Ne postoji zakonski imperativ za dalji proces restruktuiranja, mada postoji potreba da se u poljoprivredne zadruge i njihovo okrilje, kao i Zadružne saveze uvede modernije zakonodavstvo i da se osavremeni njihov način rada.

(39) Mada obično nisu tako velike kao agrokombinati, poljoprivredne zadruge imaju iste probleme vezane za upravljanje, manjak investicija i višak radne snage, i suočavaju se sa sličnim izazovima na putu ka profitabilnosti. S obzirom da se poljoprivredne zadruge pretežno nalaze u rukama zaposlenih, problem viška radne snage biće naročito težak za rešavanje.

Porodična gazdinstva koja proizvode za svoje potrebe

(40) Postoji oko 700.000 gazdinstava sa manje od 10 hektara zemlje. Većina od njih poseduje manje od pet hektara zemljišta i ona je obično podeljena u brojne male odvojene parcele. Zbog njihove male veličine, veći deo ovih gazdinstava proizvodi za potrebe sopstvenog domaćinstva ili prodaje samo mali deo svog proizvoda. Međutim, ove seoske porodice su veoma prehrambeno zavisne od svoje poljoprivredne proizvodnje iako često imaju i nepoljoprivrednih izvora prihoda.

Porodična komercijalna gazdinstva

(41) U okviru privatnog poljoprivrednog sektora moguće je uočiti rastuću grupu komercijalnih gazdinstava koja prvenstveno proizvode za tržište. Među ovim proizvođačima izdvajaju se dve grupe: prvu grupu čine oni koji poseduju veće površine zemlje i koji su pretežno orjentisani na ratarsku proizvodnju; drugu grupu čine gazdinstva sa nekoliko hektara posvećenih visokokvalitetnoj proizvodnji voća i povrća.

(42) Porodična gazdinstva čine glavni tok poljoprivredne proizvodnje u zapadnoj Evropi. Ako se Srbija bude razvijala sličnim putem, može se očekivati da će se ova grupa proizvođača razviti na račun prenosa zemlje od malih gazdinstava koja proizvode samo za sebe, odnosno od agrokombinata. Država treba da merama agrarne politike stimuliše ovaj proces u oba smera na račun malih gazdinstava i na račun agrokombinata.

Iz iznetog proizlazi da je u narednom periodu potrebno stimulisati proces povećanja broja porodičnih komercijalnih gazdinstva na račun agrokombinata i porodičnih gazdinstava koja proizvode za sopstvene potrebe.

2. Unapređenje strukture gazdinstva

(43) Najvažniji zadatak agrarne politike je izgradnja efikasnog poljoprivrednog sektora sposobnog za takmičenje na svetskom tržištu, što direktno vodi povećanju konkurentnosti proizvodnje. Sa postojećom prosečnom veličinom gazdinstva samo mali broj poljoprivrednih gazdinstava ima preduslove koji će garantovati da mogu biti konkurentni, pa se stvaranje strukture komercijalnih gazdinstava koja će odgovarati potrebama moderne tržišne ekonomije nameće kao prioritetni strateški cilj.

Tržište samo treba da odredi svoju strukturu, a država treba da je tu da pomogne da se takva promena ostvari.

Neophodno je stvoriti strukturu komercijalnih gazdinstava koja će odgovarati potrebama moderne tržišne ekonomije, kao i razmotriti sve mogućnosti koje vode ka ukrupnjavanju porodičnih komercijalnih gazdinstva i merama agrarne politike stimulisati ovaj proces.

(44) Srbija se već nalazi u procesu povećanja produktivnosti, promene strukture ka ukrupnjavanju gazdinstva i procesima liberalizacije poljoprivredne trgovine. Za mnoge proizvođače je teško da prate ove promene i zato je neophodno razdvajanje i priprema različitih programa agrarne i socijalne politike za komercijalna i nekomercijalna gazdinstva.

Prema tome, potrebno je definisati različite mere agrarne i socijalne politike za komercijalna i nekomercijalna poljoprivredna gazdinstva.

(45) U proteklih pedeset godina, a to je karakteristično i za period posle demokratskih promena 2001. godine država je veću pažnju posvećivala korporativnim farmama što se ogledalo kroz lakši pristup kreditima, savetodavnoj službi, subvencijama i korišćenju državnog zemljišta. U okolnostima orjentacije ka tržišnoj ekonomiji i ruralnom razvoju, komercijalna porodična gazdinstva su se u zapadnoj Evropi i zemljama u tranziciji pokazala kao najoptimalnija, vitalnija i komercijalno najprofitabilnija grupa i u isto vreme grupa koja je najzainteresovanija za razvoj zajednice. Zato, najveća pažnja treba da bude usmerena ka komercijalnim porodičnim gazdinstvima u tom smislu što prioritet treba dati razvoju porodičnih komercijalnih gazdinstava, kao i poboljšanju starosne i obrazovne strukture proizvođača.. U ovoj grupi leži ogroman potencijal, naročito među mladim, edukovanim proizvođačima u ruralnim sredinama. Ovaj potencijal je neophodno prepoznati i omogućiti mu nesmetan razvoj kroz unapređenje servisa, pristupa inputima i finansijama, orjentaciji savetodavne službe ka njima, prilagođenom sistemu obrazovanja, olakšanom udruživanju u proizvođačke i tržišne grupe.

(46) Srbija ima izuzetno heterogene uslove za poljoprivrednu proizvodnju. Od izuzetno povoljnih do izuzetno nepovoljnih, pa se samim tim i proizvođači nalaze u različitim uslovima. Uzimajući u obzir potrebu za ravnomernim regionalnim razvojem potrebno je odrediti veće nivoe podrške i formulisanje specifičnih programa u područjima sa težim uslovima poljoprivrednog privređivanja.

3. Prerađivačke strukture

(47) U strukturi proizvodnje prerađivačka industrija je izuzetno važna za Srbiju, jer ta industrija učestvuje sa četvrtinom u kreiranju nacionalnog bruto proizvoda i u ukupnoj zaposlenosti. Zbog postojećih kapaciteta predstavlja značajan potencijal ali u isto vreme i priličan problem zbog postojećih dugova, lošeg upravljanja i ostalih problema koji su se javili u poslednjoj deceniji.

(48) Generalno prerađivačke kapacitete možemo podeliti na: primarnu preradu i čuvanje poljoprivrednih proizvoda, preradu stočarskih proizvoda i preradu ribe (mlinovi, silosi, klanice, hladnjače, šećerane, uljare, sušionice), kao i proizvodnju prehrambenih proizvoda za široku potrošnju.

(49) Prioritetni cilj u prerađivačkoj industriji predstavlja povećanje potrošnje što se može postići: povećanjem domaće potrošnje - usled snižavanja cene koštanja kao rezultata povećanja produktivnosti ili/i povećanja kupovne moći domaćeg stanovništva; pronalaženjem novih inostranih tržišta. U tom cilju potrebno je definisati buduće pravce razvoja prerađivačkog sektora pojedinačno po granama.

(50) Mnogi od agrokombinata imaju sopstvene prerađivačke kapacitete i sopstvene trgovačke aktivnosti. Postoji približno 220 društvenih preduzeća čiji je glavni posao prerada hrane a ne proizvodnja; oni se, takođe mogu nazvati agrokombinati i prolaze kroz sličan put privatizacije.

(51) Neke od poljoprivrednih zadruga takođe poseduju prerađivačke kapacitete kao agrokombinati. Pored toga što su konstituisane kao zadruge, one rade kao preduzeća koja imaju sopstveni cilj i ne mogu se generalno smatrati predstavnicima interesa poljoprivrednika čije proizvode prerađuju i iznose na tržište.

(52) Poljoprivrednici često sami obavljaju preradu osnovnih proizvoda svoje delatnosti. Prerada čini klanje životinja na farmi, proizvodnju kobasica, sira, rakije i slično. Njihovi proizvodi se mogu prodavati na različite načine: prodaja prijateljima i susedima; prodaja na zelenim pijacama, ili trgovcima; prodaja prerađivačkim ili trgovačkim kompanijama. Ovakva prerada i prodaja poljoprivrednih proizvoda, mada se teško može kvantitativno odrediti, čini značajan doprinos nacionalnoj potrošnji hrane i predstavlja pretežni vid prodaje za određene proizvode. Uređenje ove materije predstavlja jedan od većih izazova za politiku razvoja jer proizvodi često ne odgovaraju higijenskim standardima EU, a imaju izuzetno značajan udeo u snabdevanju zemlje hranom. Stoga preradu proizvoda je neophodno usmeravati u one tokove kojim će se obezbediti standarde EU.

3.1 Višak proizvodnih kapaciteta u sektoru prerade

(53) Srbija ima, očigledan, višak proizvodnih kapaciteta u većini sektora. Klanični sektor, na primer, radi sa 40% kapaciteta a postoji višak kapaciteta i u mlinarskom i mlekarskom sektoru. Veliki deo kapaciteta nasleđen je iz socijalističkog perioda kada se težilo ostvarenju visokog nivoa proizvodnje, a cilj nije bila profitabilnost. Deo tih kapaciteta se ne može koristiti jer je tehnički zastareo. Uvođenje standarda EU u procese proizvodnje hrane još će povećati stepen ove zastarelosti. Na kraju, čak i prerađivačke linije koje najbolje posluju ne postižu iskorišćenost kapaciteta od 100%.

(54) Višak kapaciteta u prerađivačkoj grani je politički problem. Centralno političko i socijalno pitanje je zaposlenost fabričkih radnika, dok oprema i cena koštanja prerade je bivši trošak. Restruktuiranjem mogu da se stvore konkurentne kompanije, ali kratkoročna politička cena često se smatra previsokom. Posledica ovog stanja se odražava i na sadašnji aspekt privatizacije kojim se odgovornost za održavanje nivoa zaposlenosti prenosi na nove vlasnike. Preduzeća ne mogu da pređu na brzu stazu privatizacije sa takvim hendikepom.

(55) Restruktuiranje se može odložiti, međutim što duže traje odlaganje to će manje biti stranih ulaganja, a veća ekonomska cena odupiranja je neizbežna. Razvijena politika socijalnog i regionalnog razvoja mogla bi olakšati tranziciju.

Imajući u vidu da odlaganje restruktuiranja prerađivačkog sektora povećava ekonomske troškove taj proces treba ubrzati a socijalne probleme rešavati kroz oblike socijalne politike.

4. Tržište zemljištem

(56) Važni preduslovi za razvoj poljoprivrede u tržišnoj ekonomiji jesu sigurna prava zakupa zemljišta i dobro funkcionisanje tržišta zemljišta. Sigurno pravo na zemljište bilo da je u pitanju vlasnik ili zakupac motiv je za ulaganje i poboljšanje produktivnosti zemljišta što je u funkciji koristi iz takvog ulaganja. Tržište koje dobro funkcioniše, kako po pitanju prodaje, tako i po pitanju zakupa zemljišta, olakšava raspodelu zemljišta od manje produktivnih ka produktivnijim poljoprivrednicima. Rezultat izgrađenog tržišta zemljišta je produktivnija struktura gazdinstava i postojanje većih i bolje konsolidovanih privatnih farmi.

(57) Srbija ima velike probleme u odnosu na oba ova uslova. Iako je veći deo zemljišta u privatnom vlasništvu, postoji značajan deo zemljišta čiji je status sporan ili u najboljem slučaju nejasan. To je zemljište koje koriste poljoprivredna preduzeća i zemljoradničke zadruge. Deo zemljišta koje koriste zadruge i poljoprivredna preduzeća državno je vlasništvo i u budućnosti delom će se vratiti starim vlasnicima3, a delom će ostati državno. Međutim, očigledno da nekim poljoprivrednim preduzećima odgovara da se zadrži trenutno stanje i da ne dođe do razgraničenja vlasništva nad zemljištem, tako da oni mogu da nastave da ga koriste, i to obično, bez plaćanja zakupnine koja bi po zakonu pripala državi, a kasnije i pojedincima.

_______________
3 Vraćanje zemljišta koje je nacionalizovano ili konfiskovano je u razmatranju. Postoji bojazan od razbijanja velikih celina poljoprivrednog zemljišta u male neekonomične parcele ako bi došlo do vraćanja zemljišta njenim ranijim vlasnicima. Veliki deo zemljišta koje je vraćeno po osnovu PZF-a je prodato, izdaje se u zakup ili se ne obrađuje. Postojeća poljoprivredna preduzeća izgubiće pristup zemljištu koje su obrađivali u poslednjih 50 godina.

(58) Nepostojanje jasnih vlasničkih prava, za znatan deo zemljišta, predstavlja prepreku za razvoj zemljišnog tržišta. Međutim, ovo nije jedini razlog za njegovu neefikasnost. Sistem registracije zemljišta nije ažuriran i vrše se napori da se informacije objedine u jedan registar. Vlasništvo nad zemljištem nije bilo obavezno registrovati zato što nije postojao zakonski ili ekonomski imperativ. Veličina gazdinstva bila je ograničena tako da je registracija mogla imati za rezultat konfiskaciju. Kada držanje maksimuma nije bio problem, još uvek, su postojale takse za registraciju.

(59) Ukidanje pravila o držanju maksimuma zemljišta otklonilo je jednu barijeru ka uspešnom tržištu zemljišta. Međutim još uvek postoji zakonska potreba da se registruje vlasništvo tako da je tržište delom nefunkcionalno zbog troškova, a u nekim slučajevima i nemogućnosti da se dokaže vlasništvo.

(60) Postoji takođe, generalno, nizak stepen ponude i potražnje zemljišta. Ponuda je slaba zbog neizvesne ekonomske situacije. U takvoj ekonomiji zemljište se često vidi kao pouzdan izvor sredstava za život kada su drugi izvori prihoda neizvesni. Tome ide u prilog i vrlo nizak porez, pa sa te strane ne postoji pritisak za prodaju. Na strani potražnje, postoji - pored neizvesnosti u vezi sa budućom profitabilnošću zemljišta i kamatnim stopama - teškoća u finansiranju ove transakcije. Banke ne daju kredite za kupovinu zemljišta jer se zemljište vidi kao loša garancija, a moguće i poljoprivreda kao rizičan posao.

4.1 Tržište zakupa

(61) Prodaja zemljišta predstavlja jedno, a zakup zemljišta drugo tržište. Jedno ne mora biti superiorno drugom, pod uslovom da zakonodavstvo obezbeđuje nivo sigurnosti potrebne da podstakne efikasno ulaganje. Vlasnici zemljišta se pre opredeljuju za rentiranje zemljišta zato što ono podrazumeva niže troškove transakcije i zato što nije trajno. Potencijalni korisnici zemljišta se pre odlučuju na zakup, ako je visok stepen neizvesnosti ulaganja u poljoprivrednu proizvodnju. Promene u korišćenju i upravljanju zemljištem moraju biti brze. Neophodno je zbog toga da se jasno zakonski regulišu odnosi između zakupodavaca i zakupoprimaca. U slučaju spora nužno je nezavisno posredovanje.

(62) Tržište zakupa trenutno je aktivnije u Srbiji, nego tržište prodaje. Posledica ovog odnosa je u tome što su zakupi najčešće kratkoročni i ne ohrabruju srednjoročno ulaganje u zemljište niti razvoj zemljišne infrastrukture. Srbiji očigledno nedostaje odgovarajući zakonski okvir koji bi regulisao ovu oblast. Postojao je relativno visok porez za zakup (20% od vrednosti zakupa) koji je obeshrabrivao zvaničnu registraciju zakupa tako da ni jedna strana nije imala čak ni tu malu zaštitu4. Nesigurna vlasnička prava i porez na zakup imaju za rezultat da mnogi poslovi zakupa nisu zvanično prijavljeni. Zakup je zato mnogo češći između onih koji se poznaju i veruju jedan drugome. Tržište očigledno ne uspeva da dovede u poslovni odnos one koji nemaju lične kontakte i one koji žele dugoročni aranžman.

________________
4 Porez na zakup zemljišta je smanjen krajem 2004. godine.

(63) Tržište zakupa takođe je nekonkurentno kada je u pitanju državno zemljište. Agrokombinati i zemljoradničke zadruge ne plaćaju zakup što ima za posledicu da se državni budžet lišava prihoda i što potencijalno mnogo efikasniji korisnik zemljišta ne dobija mogućnost da koristi to zemljište. Neplaćanje rente predstavlja još jedan vid subvencije korporativnim gazdinstvima.

(64) Sve je to dovelo do lošeg funkcionisanja tržišta zemljišta, gde sada postoji potreba, zbog velikog broja malih usitnjenih gazdinstava i promena u vlasništvu agrokombinata, da se stvori dinamično tržište koje će biti u stanju da omogući konsolidaciju, povećanje gazdinstava i brzi prelazak na drugi oblik korišćenja, bez obzira da li je u pitanju zemljište u vlasništvu ili u zakupu.

Da bi se obezbedila efikasna upotreba poljoprivrednog zemljišta kroz uspostavljanje funkcionisanja poljoprivrednog zemljišnog tržišta (prodaja, kupovina i zakup), neophodno je:

- poboljšati i ubrzati sistem uknjižbe poljoprivrednog zemljišta;

- ukinuti ili smanjiti porez na zakup zemljišta;

- povećati porez vlasnicima koji ne obrađuju poljoprivredno zemljište;

- smanjiti porez na prenos apsolutnih prava kada se radi o kupovini poljoprivrednog zemljišta.

4.2. Agencija za poljoprivredno zemljište

(65) Završetak procesa transformacije zemljišta koje je u društvenom vlasništvu i njegov prelazak u državno i privatno vlasništvo predstavlja prioritet. Sadašnji korisnici ovog zemljišta treba da dobiju određeni krajnji rok do kada treba da dostave potpunu dokumentaciju o poreklu zemljišta.5

________________
5 Već je dato dovoljno vremena. Ovaj proces počeo je 1992. godine i očekivalo se da će se završiti do kraja 1997. godine.

(66) Neizvršavanje obaveze iz tačke (65) trebalo bi novčano kažnjavati. Kazna bi se obračunavala na osnovu tržišne vrednosti zakupnine i obnavljala u određenim intervalima ili bi se zemljište proglašavalo državnim i time moglo da se izda u zakup. Posle dostavljanja dokaza da zemljište nije državno i isteka zakupa zemljište bi se vratilo preduzeću.

(67) Agencija za poljoprivredno zemljište koju bi, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast poljoprivrede, trebalo da osnuje Vlada, čiji bi osnovni zadatak bio da bude odgovorna za upravljanje svim poljoprivrednim zemljištem čije je vlasništvo državno ili vlasništvo nije utvrđeno, uključujući i svo seosko i šumsko zemljište koje je sada u nadležnosti RDI.

(68) U Agenciji za poljoprivredno zemljište trebalo bi da se vodi centralni registar poljoprivrednog i šumskog zemljišta (katastar zemljišta u državnoj svojini za namene poljoprivrede i šumarstva), obavljali poslovi za otuđenja, arondacije i zamene, najmanje u smislu ovlašćenja za pripremu predloga akata za RDI. Ovo objedinjavanje je važno zbog tesne povezanosti šumskog i poljoprivrednog zemljišta, posebno u brdskim i planinskim područjima i činjenice da sadašnje stanje u katastru ne odgovara stanju na terenu odnosno da su mnoge površine koje se vode kao poljoprivredne sada šumske i obratno. Sa druge strane osnovna logika svrstavanja šuma u Ministarstvo je zajedničko korišćenje prostora. Ova agencija bi bila zadužena i za davanje saglasnosti za promene namene zemljišta iz poljoprivrednog u šumsko, odnosno pošumljavanje napuštenih poljoprivrednih parcela lošijih kategorija.

Prema tome, neophodno je radi obezbeđivanja uslova za jedinstveno upravljanje svim poljoprivrednim i šumskim zemljištem koje je vlasništvo države ili čije vlasništvo nije dokazano, osnovati Agenciju za poljoprivredno zemljište, koja bi bila nadležna za upravljanje tim zemljištem.

(69) Postoje brojni propisi o načinu na koji nerazgraničeno zemljište može da se koristi dok se ne utvrdi njegovo vlasništvo, ali oni se ili izbegavaju, ili ne sprovode. Problem je niska cena po kojoj se vrši prenos zemljišta različitim korisnicima bilo privremeno ili trajno. Agencija za poljoprivredno zemljište bi trebalo da uvede sistem na osnovu koga će, počev od krajnjeg roka za dostavljanje dokumenata o vlasništvu, svi korisnici morati da plaćaju tržišnu zakupninu za zemljište s tim što će ova zakupnina moći da se refundira ako se dokaže da korisnik poseduje zemlju. Ovo će ohrabriti korisnike da što pre razjasne svoj status po pitanju zemljišta tako da mogu da prestanu da plaćaju zakupninu. Prihod od zakupnine državnog zemljišta treba da se raspoređuje između državnog budžeta i budžeta lokalne samouprave uz obavezu da sva naplaćena sredstva budu u funkciji unapređenja zemljišta kroz programe konsolidacije i meliorativne radove. Agencija za poljoprivredno zemljište bi trebalo da bude dotirana jednom godišnje iz državnog budžeta ili od zakupnina za zemljište.

Prikupljena sredstva od zakupa državnog zemljišta trebalo bi namenski koristiti za unapređenje zemljišta.

(70) Pošto se ustanovi vlasništvo nad zemljištem, sledeći korak je da se obezbedi da se to zemljište efikasno koristi. U slučaju privatnog zemljišta postoji mogućnost da se ono vrati svojim prvobitnim vlasnicima ili njihovim naslednicima, ili da se stvore održivi blokovi zemljišta i da se prodaju putem tendera. Naknada vlasnicima bi se isplaćivala iz te prodaje. Obe opcije ostavljaju mogućnost da postojeći korisnici nastave da koriste zemljište, ali je ne garantuju. Vraćanjem zemljišta prvobitnim vlasnicima ili njihovim naslednicima, vrlo je verovatno, da će veći deo tog zemljišta biti prodat ili dat u zakup jer vlasnici neće imati ni znanje ni iskustvo da ga koriste. Isto iskustvo imaju i druge zemlje. Upravo iz tih razloga, tržište će obezbediti da zemljište pripadne onima koji će ga koristiti na najprofitabilniji način, što će se dogoditi u slučaju ako se stvore parcele i daju na aukciju.

(71) Pitanje poboljšanja ili pogoršanja stanja zemljišta od momenta konfiskacije, zahteva odgovarajuće rešenje, u tom smislu što svaki slučaj treba da se odredi i proceni pojedinačno, a visinu naknade vlasnicima treba prilagoditi postojećem poboljšanju ili pogoršanju stanja zemljišta.

To znači da u narednom periodu treba preduzimati odgovarajuće mere radi podsticanja uređenja poljoprivrednog zemljišta.

(72) Nejasan status vlasništva ne bi trebalo da postane smetnja za ulaganje. Dok Agencija za poljoprivredno zemljište rešava vlasništvo nad zemljištem korisnik bi trebalo da ima mogućnost da ulaže u njega na osnovu odobrenja takve investicije od strane Agencije za poljoprivredno zemljište. Ovo odobrenje uključilo bi i specifikaciju kompenzacione formule ako korisnik bude morao da vrati zemljište kada se utvrdi njeno vlasništvo.

Agencija za poljoprivredno zemljište trebalo bi:

- da bude finansirana na osnovu godišnje dotacije iz budžeta ili prihoda od zemljišta (zakup, prodaja državnog zemljišta, promene namene poljoprivrednog zemljišta i drugih izvora);

- da naplaćuje i primenjuje zakupnine za svo zemljište koje je u njenoj nadležnosti;

- upravlja zemljištem kao da je vlasnik.

4.3. Dugoročni krediti za kupovinu zemljišta

(73) Zbog nedostatka kreditnog tržišta, što predstavlja problem koji se verovatno neće rešiti u narednih nekoliko godina, proces nadmetanja za zemljište teško može biti takmičarski. Proces nadmetanja ugrožen je i nedostatkom sredstava ukoliko je veći zemljišni blok predviđen za prodaju. Neophodno je, dakle, uspostavljanje dugoročne hipotekarne šeme preko komercijalnog bankarskog sektora. Da bi se obezbedila potrebna sredstva država treba da osnuje hipotekarnu korporaciju koja će prikupljati sredstva putem izdavanja srednjoročnih obveznica koje bi se ponovo pozajmljivale za kupovinu zemlje na dugoročnoj osnovi.

Dugoročni kredit za kupovinu državnog i drugog zemljišta može se obezbediti osnivanjem poljoprivredne hipotekarne korporacije sa kapitalnom osnovom izvedenom iz prodaje srednjeročnih korporacijskih obveznica.

4.4. Državno zemljište

(74) Državno zemljište, koje je utvrdila i dokazala Agencija za poljoprivredno zemljište, može se u blokovima davati u zakup na osnovu programa korišćenja poljoprivrednog zemljišta koje bi predlagala lokalna samouprava, uz donošenje zakonske regulative koja bi regulisala dužinu zakupa i uslove za izdavanje u zakup. Zakupoprimac zemljišta bio bi određen tenderom. Početak realizacije prodaje državnog zemljišta bi trebalo da zavisi od završetka restitucije i raspoloživosti dugoročnih kredita.

Iz tih razloga prioritet u korišćenju državnog zemljišta treba dati porodičnim komercijalnim gazdinstvima.

Državno zemljište bi trebalo podeliti u individualne blokove prihvatljive veličine koji će se rentirati, a kasnije prodavati putem tendera nakon restitucije i ako postoji mogućnost dugoročnih kredita. Do uspostavljanja tržišta dugoročnih kredita zemljište davati u zakup putem tendera.

Neophodno je doneti Zakon o zemljištu, koji će obuhvatiti, pored ostalog, i zakup zemljišta, uvesti zakupninu za svo državno poljoprivredno zemljište i utvrditi osnov za korišćenje državnog poljoprivrednog zemljišta.

4.5. Konsolidacija gazdinstava

(75) Pomoć u zemljišnim transakcijama da bi se ostvarila konsolidacija gazdinstava neće biti od koristi ako drugi zakoni neprestano ugrožavaju ovaj proces. Zakon o nasleđivanju sadrži odredbe slične zakonu o nasleđivanju u mnogim Evropskim zemljama. Zakon obuhvata sub-podelu imovine između naslednika, uključujući i zemlju, kada vlasnik umre bez testamenta i pravo vlasnika da ostavi svoju imovinu jednom ili većem broju naslednika. Srbija, međutim, ima problem jer subpodelom privatnog gazdinstva, koje je već usitnjeno, nastaje gazdinstvo sa posedom ispod prihvatljivog minimuma za proizvodnju. Dalje usitnjavanje povećava broj malih sitnih gazdinstava i osuđuje veći deo srpske poljoprivrede na stalnu nekonkurentnost.

(76) Da bi se zaustavila dalja podela zemljišnih parcela koje čine jedno individualno gazdinstvo, trebalo bi predložiti izmene Zakona o nasleđivanju. Mogla bi se razmotriti opcija da se uključi odredba kojom se traži odobrenje od Agencije za poljoprivredno zemljište za dalju podelu zemljišnih parcela. Podela bi bila u skladu sa određenim, unapred jasno definisanim kriterijumima, zasnovanim na veličini, kvalitetu, tipu obrade zemljišta i sl. Kriterijume bi utvrdila Agencija za poljoprivredno zemljište. Korisnici bi mogli da reše nastalu situaciju zajedničkim sporazumom ili prodajom, ako se dozvola za dalju podelu odbije.

(77) Postoji, takođe, problem starih sitnih poljoprivrednika koji žive na malim parcelama. Treba razmotriti načine za podsticanje transfera ovakvog zemljišta na susedne poljoprivrednike koji su više komercijalni, možda, kroz uslovno plaćanje prihoda.

(78) Postojeći program konsolidacije gazdinstava bi trebalo ponovo razmotriti i otkloniti sadašnje slabosti. Nova organizaciona struktura treba da se usredsredi na ukazivanje poljoprivrednim zajednicama o koristima koje se mogu dobiti od konsolidacije zemljišta. Potrebno je usvojiti prilaz inicijativama za konsolidaciju koje bi dolazile od samih poljoprivrednika i doneti program konsolidacije zemljišta.

(79) Budući programi konsolidacije zemljišta treba da uključe i Agenciju za poljoprivredno zemljište. Komponenta strukturalne reforme pružiće Agenciji za poljoprivredno zemljište dugoročnu ulogu i posle završetka procesa privatizacije zemljišta u društvenom i državnom vlasništvu.

Potrebno je predložiti izmene Zakona o nasleđivanju u pogledu uvođenja odredbe kojom će se razmotriti mogućnost sprečavanja podela zemljišnih parcela ispod minimalne veličine.

Kao moguće sredstvo za unapređenje strukture gazdinstava može da se razmotri kao mogućnost i penzionisanje poljoprivrednika.

Poljoprivrednici bi trebalo da budu u centru odlučivanja vezanim za konsolidaciju zemljišta a Agencija za poljoprivredno zemljište treba da ima vodeću ulogu u programima konsolidacije zemljišta.

IV UPRAVLJANJE ŠUMSKIM RESURSIMA

Ovaj odeljak oslanja se na Nacrt šumarske politike koji je proizašao iz dvogodišnjeg rada na FAO/TCP/2902 Projektu "Institucionalnog jačanja i izgradnje kapaciteta za Nacionalni program šumarstva Srbije"

(80) U kontekstu Strategije, a uz uvažavanje celokupnog društva u odnosu na šume, osnovni cilj šumarske politike predstavlja održivo gazdovanje šumama što podrazumeva da se njima upravlja i da se one koriste na takav način i u takvom obimu da se održava njihova biološka raznovrsnost, unapređuje proizvodnost, sposobnost obnavljanja, vitalnost i njihov potencijal da u sadašnjosti i budućnosti ispunjavaju ekološke, ekonomske i društvene funkcije, a kako je to zacrtano X2 rezolucijom MCPFE;

1. Uloga države u razvoju sektora šumarstva

(81) Stanje šuma, kao resursa koji se prostire na oko 2.5 miliona hektara (oko 1/3 ukupne teritorije Srbije), je nezadovoljavajuće i karakteriše ga visoko učešće šuma lošeg kvaliteta, na neodgovarajući način negovanih veštački podignutih šuma i nedovoljno učešće visoko kvalitetnih i vrednih visokih prirodnih šuma.

Očuvanje i unapređivanje stanja šuma i razvoj šumarstva kao privredne grane jeste prioritetni zadatak države.

(82) Ostvarivanje ovog cilja izvršiće se kroz pronalaženje najoptimalnijeg oblika upravljanja šumama, trajnih finansijskih mehanizama za unapređenje stanja šuma, obezbeđenje regulatornih i institucionalnih okvira za postizanje krajnjih ciljeva politike, harmonizovanje ovih okvira sa EU, aktivno učešće u međunarodnim organizacijama i programima, jednaku pravnu zaštitu, uvođenje sistema kvaliteta u poslovanje, izradu Nacionalnog programa šumarstva, realno vrednovanje šumskih resursa i unapređenje komunikacije, koordinacije i saradnje sa ostalim srodnim sektorima.

2. Uloga šumarskog sektora u ekonomskom razvoju i rešavanju socijalnih problema

(83) Postojeći nivo proizvodno-tehnološkog procesa u šumarstvu, usled tehničko-tehnološke i organizacione zastarelosti i nedovoljno razvijene mreže šumskih puteva utiče na otežano gazdovanje šumama. Postojeći zakonodavno - regulatorni instrumenti i nedovoljno razvijene institucije i kadrovski potencijal ne obezbeđuju na odgovarajući način zaštitu i unapređenje postojećih šumskih resursa i ruralni razvoj u celini.

Povećanje doprinosa šumarskog sektora ekonomskom i društvenom razvoju Srbije jeste osnovni cilj u šumarskom sektoru.

Radi ostvarivanja navedenog osnovnog cilja potrebno je utvrditi šumarsku politiku Srbije, donošenjem novog Zakona o šumama i izradom Nacionalnog programa šumarstva.

(84) Zadati cilj ostvariće se povećanjem površine i produktivnosti šuma, izgradnjom saobraćajnica i infrastrukture, saradnjom sa ostalim sektorima u aktiviranju svih potencijala šumskih područja, podsticanjem razvoja privatnih šuma i šumarstva, razvoju SME, razvojem IS šumarstva u skladu sa EFICS-om, unapređenjem korišćenja biogoriva i skladištenje ugljenika i pravednu raspodelu prihoda lokalnim zajednicama.

3. Uloga šumarskog sektora i šuma u očuvanju i unapređenju životne sredine i zaštiti prirode

Šume u zaštićenim prirodnim dobrima

(85) U Srbiji je do sada na različite načine stavljeno pod dodatnu zaštitu oko 500,000 ha šuma, odnosno više od 60% ukupne površine pod šumama. Do sada ispoljeni nedostatci u osnivanju i gazdovanju zaštićenim prirodnim dobrima svode se na nedostatak fundamentalnih istraživanja i mapiranja staništa, ekonomskih, regionalnih i ostalih aplikativnih analiza, nedovoljnu podršku države u održavanju zaštićenih prirodnih dobara, nedostatak komunikacije između institucija i sektora i pasivno učešće lokalnih zajednica u pripremi predloga za osnivanje zaštićenih prirodnih dobara.

Razvoj i održavanje sistema zaštite i unapređenja šuma u zaštićenim prirodnim dobrima, zasnovanog na realnoj valorizaciji ekonomske, ekološke, socijalne i kulturne funkcije šuma, ostvaruje se u skladu sa Nacionalnom strategijom održivog razvoja.

(86) Ostvarivanje ovog cilja izvršavaće se kroz: utvrđivanje i primenu nacionalnih kriterijuma i indikatora za ustanovljenje delova šumskih ekosistema kao zaštićenog prirodnog dobra i njihovo kvalitativno i kvantitativno usklađivanje nacionalnim kriterijumima i indikatorima, utvrđivanje i primena smernica održivog gazdovanja šumama u zaštićenim prirodnim dobrima uz unapređenje sistema pravne, fizičke i biološke zaštite šuma; podizanje i održavanje infrastrukture u zaštićenim prirodnim dobrima; utvrđivanje najpovoljnijeg oblika upravljanja zaštićenim prirodnim dobrima uz obavezno uključivanje lokalnih zajednica i vlasnika šuma; unapređenje kvaliteta informisanja o značaju zaštićenih prirodnih dobara.

Očuvanje i unapređenje biodiverziteta u šumskim područjima

(87) Zbog složenog i specifičnog biljno-geografskog položaja Srbija je bogat izvor autohtonih biljnih i životinjskih resursa. Broj od 4300 biljnih vrsta određuje teritoriju Srbije i Balkana, kao jedan od najznačajnijih centara florističkog diverziteta Evrope.

(88) Očuvanje, realno unapređenje, održivo korišćenje i valorizacija biodiverziteta šuma ostvaruje se kroz: utvrđivanje i primenu nacionalnih kriterijuma i indikatora održivog upravljanja biodiverzitetom; razvoj i usaglašavanje propisa sa savremenim zahtevima u održivom upravljanju divljim biljnim i životinjskim vrstama, propisima EU i multilateralnim konvencijama o zaštiti biodiverziteta; unapređenje kvaliteta informisanja o značaju biodiverziteta u šumskim ekosistemima na svim nivoima.

Zaštitne, socijalne i kulturne funkcije šuma

(89) Očuvanje, unapređenje, održivo korišćenje i valorizacija zaštitnih, socijalnih, kulturnih i regulatornih funkcija šuma u odnosu na vazduh, vodu, zemljište, predele, buku, ublažavanje klimatskih promena na globalnom nivou, ali i ostale socijalne i kulturne funkcije šuma značajno poboljšavaju opšte uslove života.

(90) Postizanje ovog cilja zahteva obezbeđivanje zakonske i institucionalne okvire za podršku zaštitnim funkcijama šuma regulisanjem i ograničavanjem prakse gazdovanja šumama u cilju zaštite zemljišta od erozije, zaštite vodnih resursa i infrastrukture, ali i unapređenju rekreativnih i zdravstvenih (lekovitih) funkcija šuma; izradu smernica za gazdovanje šumama pri planiranju i sprovođenju prakse koje će u potpunosti uvažiti potrebu za očuvanjem, unapređenjem i održivim korišćenjem zaštitnih funkcija šuma; razvoj metodologija za ekonomsku valorizaciju zaštitnih funkcija šuma i merama ekonomske politike utvrditi realnu nadoknadu za korišćenje zaštitnih funkcija šuma; redovno sprovođenje inventarizacije i izradu katastra površina šuma kojima se prioritetno gazduje radi očuvanja zaštitnih funkcija šuma; država će strogo kažnjavati odlaganje otpada u šumskim ekosistemima; država će pružiti podršku istraživanju i analizi mogućeg obima i metoda za skladištenje ugljenika u šumama i promovisati efikasno generisanje i upotrebu bioenergije iz šuma kojima se održivo gazduje.

4. Status i briga o šumama

Status i briga o državnim šumama

(91) Državne šume, s obzirom na svoju specifičnu javnu funkciju, smatraju se državnim kapitalom i predstavljaju garant ostvarivanja ekoloških i socijalnih interesa društva. Država, kao vlasnik ovog kapitala, ima u odnosu na šumu, dva osnovna interesa: da se vrednost tog kapitala (šuma) ne sme umanjiti, odnosno mora se povećavati, i da vlasnik (država) zahteva ostvarivanje profita od tog kapitala (šume). Održivo gazdovanje državnim šumama podrazumeva obavezu stalne zaštite, održavanja, obnavljanja i time ostvarivanja brojnih opšte-korisnih funkcija šuma.

(92) Predložene mere zadržavanja vlasništva, njegovo pravovaljano osiguranje, razgraničavanje, arondacija, uspostavljanje i ažuriranje katastra šuma je neminovnost u ostvarivanju zadatog cilja.

(93) Obezbeđenje održivog razvoja i profitabilnosti državnog šumarskog sektora uzimajući u obzir ekološke i socijalne zahteve, kao i stvaranje najveće moguće dodatne vrednosti proizvoda šuma može se postići putem: unapređenja sistema planiranja i razvoja nacionalnih kriterijuma i indikatora za održivo gazdovanje šumama; primene savremenih metoda gazdovanja, monitoringa stanja šuma, zaštite šuma i biološke raznovrsnosti šumskih ekosistema, ostvarivanja funkcije obrazovanja, istraživanja, rekreacije, turizma i ostalih funkcija šuma; zadržavanja i utvrđivanja vlasništva nad šumama kojima raspolaže; identifikovanja i razgraničenja poljoprivrednog i šumskog zemljišta u državnom vlasništvu; dogradnje i usaglašavanja propisa o promeni namene i otuđivanju, kao i pribavljanja državnih šuma i šumskog zemljišta; stvaranja zakonskih uslova, stimulativnih mera i mehanizama u cilju ukrupnjavanja državnog šumskog poseda; ažuriranja katastra šuma i šumskog zemljišta; kontrole aktivnosti u gazdovanju šumama i šumskim zemljištima u državnoj svojini; razvoja partnerskog odnosa između države i ostalih interesnih grupa na odgovarajući način definišući prava i odgovornosti u održivom gazdovanju šumama.

Status i briga o privatnim šumama

(94) Istorijski iznuđen odnos vlasnika prema svojoj šumi i dosta pasivna podrška države u zaštiti i unapređivanju tih šuma, ukazuju na potrebu ulaganja zajedničkih i usklađenih napora države i vlasnika kako bi se stalno obezbeđivale one funkcije šume koje su u opštem i u interesu vlasnika. Odgovornost države u rešavanju problema tog dela šumskog fonda zahteva preuzimanje inicijative naročito u slučajevima kada izostane inicijativa vlasnika, kao i odlučne izvršne uloge, kako bi se uspostavio i dostigao istovetan odnos prema šumi bez obzira na svojinski oblik.

(95) Stvaranje efikasnog sistema podrške privatnim vlasnicima šuma radi zadovoljenja ličnog i opšteg interesa i ostvarivanja ciljeva održivog gazdovanja postiže se: identifikacijom i razgraničenjem šumskog i poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu; utvrđivanjem stanja šuma u privatnom vlasništvu i razvojem sistema planiranja i kontrolom gazdovanja privatnim šumama; osnivanjem odgovarajućeg sistema savetodavne službe za privatne šume; stvaranjem zakonskih preduslova za neometano sprovođenje održivog gazdovanja u slučajevima kada vlasnici nisu u mogućnosti, ne žele ili nemaju interes da sprovode planska dokumenta; zaštitom privatnih šuma kroz odgovornost vlasnika; obezbeđivanjem stalne i dugoročne finansijske podrške za unapređenje stanja privatnih šuma; podsticanjem ukrupnjavanja šumskih poseda u privatnoj svojini i onemogućavanjem dalje fragmentacije šumskih poseda; dogradnjom i usaglašavanjem propisa o promeni namene i otuđivanju privatnih šuma i šumskog zemljišta; podsticanjem i podrškom organizovanju vlasnika šuma.

5. Status i briga o divljači

(96) Trenutno stanje u populaciji divljači nije na zadovoljavajućem nivou, između ostalog, zbog nedoslednog i nepotpunog određivanja države prema pitanjima svojine nad divljači, imovinsko-pravnih problema koji proističu iz prava gazdovanja divljači i svojinskih prava nad prostorima u kojima se divljač razmnožava i gaji, kao i neodgovarajućeg definisanja lovstva kao privredne i profitabilne delatnosti i lovstva radi zadovoljenja ličnih potreba pojedinca ili grupa (lovstvo kao hobi).

Odgovarajućim merama gazdovanja šumama potrebno je obezbediti uslove za gazdovanje populacijama divljači da bi se očuvao njihov genetski potencijal, brojnost i kvalitet i omogućila kontrola upravljanja populacijama divljači.

(97) Za ostvarivanje ovih ciljeva neophodno je: stvaranje optimalnih uslova za unapređivanje stanja autohtone divljači i reintrodukciju autohtone divljači; pokretanje procesa izrade politike i strategije lovstva; stvaranje regulatornih, institucionalnih i ekonomskih okvira za sprovođenje strategije održivog gazdovanja divljači i lovstva.

6. Drvna industrija i tržište proizvoda

(98) Ukupan značaj sektora drvne industrije, koji ima važnu ulogu u stvaranju društvenog proizvoda, zapošljavanju i spoljnoj trgovini Srbije, znatno je manji od potencijala koji poseduje. Proces privatizacije velikih društvenih preduzeća za preradu drveta nije do kraja završen i korišćenje tih kapaciteta je na niskom nivou, kao i organizovanost sektora. Gotovo istovetna situacija je i u međusobnom informisanju i saradnji sa ostalim zainteresovanim stranama. U izvozu je mala zastupljenost proizvoda sa većom dodatnom vrednošću. Primenjena tehnologija je pretežno zastarela u velikim sistemima, tako da su proizvodi uglavnom nekonkurentni na zahtevnim inostranim tržištima. Inovacije procesa i proizvoda su na vrlo niskom nivou, kao i standardi kvaliteta koji se skoro ne primenjuju. Dakle, sektor se odlikuje vrlo niskom efikasnošću.

(99) Stvaranje održivog i ekonomski efikasnog sektora drvne industrije koji će biti konkurentan na svetskom tržištu i time doprinositi unapređenju sektora šumarstva, zaštiti životne sredine i razvoju domaće privrede se može postići kroz: sagledavanje stanja postojećih kapaciteta za preradu drveta; prioritetno definisanje strategije razvoja sektora drvne industrije; završetak procesa privatizacije preduzeća drvne industrije; trajni dijalog predstavnika sektora šumarstva, drvne industrije i ostalih zainteresovanih strana; stalno međusobno informisanje predstavnika sektora šumarstva i drvne industrije o promenama u okruženju i izazovima na stranim tržištima; ustanovljavanje sistema upravljanja kvalitetom proizvodnje i harmonizacija tehničkih normi iz oblasti drvne industrije sa evropskim i međunarodnim standardima; podsticaj podizanju konkurentnosti na tržištu merama ekonomske politike; stimulacija izvoza proizvoda sa većom dodatnom vrednosti, destimulacija izvoza sirovine i stimulacija izvoza finalnih proizvoda; stimulisanje primene novih tehnologija i inovacija; podrška interesnom udruživanju; jačanje sistema praćenja tokova sirovina i gotovih proizvoda kao uslova za definisanje srednjoročnih mera za razvoj sektora; obezbeđenje kreditiranja pod povoljnim uslovima; podsticanje onih programa za preradu šumskih sortimenata manje vrednosti koji su projektno orijentisani na domaću sirovinsku osnovu; stvaranje mogućnosti za započinjanje procesa sertifikacije šuma.

7. Obrazovanje i usavršavanje

(100) Nedostatci u šumarskom obrazovanju koji se u praksi uočavaju odnose se na nedovoljna praktična znanja stečena u procesu školovanja i nedovoljno poznavanje oblasti kao što su zaštita životne sredine, socijalne i kulturološke funkcije šuma, šumarsko zakonodavstvo i organizacija upravljanja, ekonomija i tržište proizvoda i usluga, poslovno rukovođenje, primena informatičkih tehnologija, nepoznavanje jezika, kao i hiperprodukciju kadrova fakultetskog obrazovanja bez dugoročnih izgleda za zaposlenje. Postojeće stanje šumskih resursa nameću potrebu institucionalizovanja kontinuiranog i intenzivnog unapređivanja znanja šumarskih i stručnjaka u praksi. Stanje privatnih šuma i problemi privatnih vlasnika šuma zahtevaju poseban pristup u njihovom stalnom i kvalifikovanom obrazovanju i informisanju.

Potrebno je obrazovati odgovarajuće stručne kadrove za sektor šumarstva, koji će biti u stanju da efikasno ispunjavaju zadatke usmerene na održivo gazdovanje šumskim resursima i koji će biti u mogućnosti da aktivno učestvuju u razvoju ekološke svesti građana Srbije.

(101) Za ostvarivanje ovog cilja neophodno je: uspostaviti savremen sistem obrazovanja u skladu sa potrebama i razvojnim pravcima struke u izmenjenim socio-ekonomskim, naučnim i tehnološkim uslovima; inoviranje i razvoj programa obrazovanja šumarskih stručnjaka u broju i kvalifikaciji; obrazovanje privatnih šumovlasnika organizovanjem i razvijanjem posebnih programa obuke; osnivanje savetodavnog tela za obrazovanje i obuku u šumarstvu koje će definisati potrebe za stručnim kadrovima, odgovarajućem institucionalnom prilagođavanju i sadržajem nastavnih programa; obrazovanje i inoviranje znanja kroz stalnu obuku za zaposlene u državnim organima i javnim službama sektora šumarstva.

8. Istraživanje

(102) Nedovoljni istraživački kapaciteti u postojećim istraživačkim institucijama (kadrovski, a posebno materijalni, izraženi kroz nedovoljno opremljene i nesavremene laboratorije), nedostatak koordinacije u definisanju potreba za rešavanjem akutnih problema prakse, predstavljaju glavni problem u naučno-istraživačkom radu u oblasti šumarstva. Ovakvo stanje, pored multidisciplinarnog pristupa, nameće i imperativnu promenu orijentacije sa pretežno fundamentalnih istraživanja na primenjena istraživanja namenjena korisniku, kako velikim sistemima (javnim preduzećima), tako i privatnim šumovlasnicima, kao i malim i srednjim preduzećima. U ovom smislu, značaj koordinacije u istraživačkim delatnostima ima izuzetan značaj.

(103) Podsticanje primenjenih multidisciplinarnih istraživanja, razvoj tehnologija u šumarstvu i unapređenje kapaciteta u istraživačkim institucijama će se ostvariti kroz: osnivanje savetodavno-koordinacionog tela za istraživanja; institucionalno jačanje i izgradnja postojećih istraživačkih kapaciteta u šumarstvu, drvnoj industriji i zaštiti prirode; sprovođenje nacionalnog plana i strategije istraživanja u šumarstvu; uspostavljanje sistema kontrole realizacije i implementacije rezultata istraživanja; podrška primenjenim istraživanjima; jačanje međunarodne saradnje u istraživanju i usavršavanju; podrška učešću naših istraživača u međunarodnim projektnim timovima stranih naučno-istraživačkih i obrazovnih institucija; pokretanje istraživanja vezanih za skladištenje ugljenika u šumskim ekosistemima i korišćenje drveta kao biogoriva.

9. Informisanje, odnosi sa javnošću i obrazovanje javnosti

(104) Nepostojanje adekvatne međusektorske, ali i unutarsektorske saradnje, dovodi do usporavanja realizacije zadataka postavljenih šumarskom politikom, ali i do pojačavanja konflikata između različitih interesnih grupa. Stvaranje preduslova za informisanje sveukupne javnosti o stanju šumskih resursa je imperativ koji se postavlja pred sektor koji želi da ima veću ulogu u ukupnom razvoju Srbije. Takođe, osnovno obrazovanje i masovni mediji ne pružaju dovoljno informacija o značaju šuma za dobrobit ljudi i ukupan razvoj Srbije, pa se taj nedostatak uočava kroz nerazvijenu ekološku svest naših građana koja se ispoljava u različitim negativnim vidovima.

(105) Uspostavljanje i održavanje mehanizama za efikasno prikupljanje, pohranjivanje, analizu i efikasnu razmenu informacija unutar sektora šumarstva i između ostalih sektora, kao i podizanje nivoa svesti najšire javnosti o važnosti šuma i šumarstva za društvo u celini uz aktivno učešće svih interesnih grupa podrazumeva: uspostavljanje sistema razmene informacija i efikasne komunikacije sa drugim sektorima i unutar sektora šumarstva u zemlji i na međunarodnom nivou; informacije o stanju resursa, merama i aktivnostima na unapređenju, zaštiti i korišćenju šuma, a posebno na implementaciji budućeg Nacionalnog programa šumarstva dostupne su svim zainteresovanim stranama; pomoć u razvoju nevladinih organizacija, kao partnera države, u informisanju javnosti o sprovođenju ciljeva šumarske politike i unapređenju stanja šuma, kao i u podizanju ekološke svesti; izrada strategije odnosa sektora šumarstva sa javnošću; razvoj i pokretanje procesa obrazovanja celokupne javnosti u cilju podizanja svesti o značaju šuma i šumarstva za dobrobit ljudi i ukupan razvoj Srbije.

10. Međunarodna i regionalna saradnja

(106) Rezultat dugogodišnjih sankcija UN prema Srbiji, baš u periodu najznačajnijih zbivanja na polju šumarstva, je i kašnjenje u uključivanju u globalne procese u šumarstvu, a posebno u izradi strateških dokumenata i njihovoj implementaciji.

(107) Uspostavljanje i ojačavanje međunarodne saradnje u svim aspektima šumarstva i srodnim oblastima radi uključivanja u aktivnosti vezane za šume i šumarstvo na globalnom i regionalnom nivou podrazumeva: stvaranje uslova za implementaciju ratifikovanih međunarodnih rezolucija, konvencija i sporazuma u oblasti šumarstva i zaštite prirode; redovno prisustvo na međunarodnim skupovima u cilju aktivnog učešća u procesima i pripremi dokumenata od važnosti za razvoj sektora; promovisanje regionalne saradnje u oblasti šumarstva u cilju održivog korišćenja, gazdovanja i očuvanja šumskih ekosistema na Balkanu.

V UPRAVLJANJE VODNIM RESURSIMA

1. Globalni ciljevi razvoja sektora voda

(108) Voda sve više postaje jedan od osnovnih strateških resursa XXI veka, ne samo kao uslov kvalitetnog funkcionisanja i razvoja društva, već i uslov opstanka ljudske zajednice i prirodnog okruženja. Sektor voda posebno je značajan za poljoprivredu, kao faktor za stabilizaciju i unapređenje poljoprivredne proizvodnje.

(109) Sektor voda obuhvata državnu strukturu vezanu za rad ministarstava (poljoprivreda, šumarstvo i vodoprivreda; nauka i zaštita životne sredine; zdravlje; državna uprava i lokalna samouprava), kao i privredne, organizacione, pravne, fiskalne i druge subjekte, forme i strukture u delatnostima povezanim sa vodom.

(110) Vodoprivreda je skup struktura i delatnosti sa osnovnom funkcijom - integralno upravljanje vodama, a sastoji se od vodoprivrednih oblasti i grana: korišćenja voda (snabdevanje vodom stanovništva i industrije, navodnjavanje, hidroenergetika, i sl.); zaštite od voda (odbrana od poplava, odvodnjavanje, i sl.) i zaštite voda (kvalitet).

(111) Ciljevi čije izvršavanje se obezbeđuje ovom strategijom odnose se na:

- obezbeđenje zdrave vode za piće;

- ostvarivanje infrastrukturnih preduslova za stabilizaciju poljoprivredne proizvodnje;

- unapređenje društvene i privredne infrastrukture u oblasti voda;

- uklapanje u standarde EU (dobar ekološki status voda), čime se obezbeđuje lakše pristupanje zemlje evropskim integracijama, i

- pokretanje novog investicionog ciklusa u zemlji.

(112) Navedene ciljeve moguće je ostvariti putem valorizacije vodnih resursa i cena usluga u oblasti voda, uz odgovarajuće pravne, finansijske, organizacione i političke preduslove i mehanizme.

2. Osnovne odlike postojećeg stanja

(113) Srbija raspolaže dovoljnim količinama voda, samo ako se one na racionalan način koriste, štite od zagađivanja kako unutar zemlje tako i u saradnji sa okruženjem, kao i ako se izgrade neophodni objekti za umanjenje unutargodišnje neravnomernosti proticaja unutar naše zemlje i u okruženju. Od svih raspoloživih voda manje od 8%, ili oko 500 m3/s, vodi poreklo sa državne teritorije. Preostalih 92% su tranzitne vode, pa saradnja sa zemljama na slivu Dunava dobija izuzetan značaj. Takođe od velikog značaja je i razvijanje regionalne saradnje u oblasti upravljanja vodnim resursima

(114) Stanje u značajnom delu sektora voda, u periodu od sredine šezdesetih do sredine osamdesetih godina bilo je prihvatljivo. Poslednjih petnaestak godina naglo je palo ulaganje u sektor voda. Reforma sektora voda, posle donošenja Zakona o vodama iz 1991. godine nije završena. Organizacione promene nisu urađene, jedan broj podzakonskih akata nije donet i sl. Kasnije, stanje se još više pogoršalo: ukinut je Fond za vode, nisu realizovana ni smanjena planirana sredstva za vodoprivredu. Ekonomske sankcije i rat na ovim prostorima još više su otežali situaciju.

(115) U periodu posle 2000. godine negativan trend ulaganja u vodoprivredu je zaustavljen i došlo je do porasta sredstava koja se ulažu u sektor voda. Sredstva koja se prikupljaju na godišnjem nivou od oko 250 miliona € nekoliko puta su manja od potreba koje se procenjuju na oko 900-1000 miliona €. Naknade i cene vode i usluga u vodoprivredi u prethodnom periodu bile su nekoliko puta niže od realnih i daleko niže od cena vode u okruženju.

(116) Stanje u pogledu izgrađenosti vodoprivrednih objekata i sistema od značaja za poljoprivredu je sledeće:

- korišćenje voda za navodnjavanje je nedovoljno. Sistemi su izgrađeni na oko 115 hiljada ha što predstavlja 2-3% od ukupnih poljoprivrednih površina pogodnih za navodnjavanje, dok se navodnjava znatno manja površina od oko 30.000 ha;

- odvodnjava se 2,67 miliona ha, od kojih podzemnom drenažom 60 000 ha, bez čega, pogotovu u Vojvodini, poljoprivreda gotovo da nije moguća. Izgrađeno je oko 210 crpnih stanica sa instalisanim kapacitetom od 540 m3/s. Usled slabog održavanja, funkcionalnost je znatno niža od projektovane;

- za zaštitu od poplava se koriste uglavnom pasivni sistemi - nasipi i uređena korita. Izgrađeno je oko 4.000 km ovih objekata. Na manjim vodotocima odbrana od poplava je veoma slabo razvijena, javljaju se česte poplave sa ogromnim materijalnim štetama. Posebno se zaostaje u tzv. "neinvesticionim" merama zaštite od poplava, pa se, zbog još uvek prisutne nekontrolisane izgradnje u zonama ugroženim poplavama, obim potencijalnih šteta stalno uvećava;

- stepen prečišćavanja otpadnih voda je zanemarljiv, pa je stanje kvaliteta vode nepovoljno u vodotocima i podzemnim izdanima, čime se ugrožavaju izvorišta vode i otežavaju uslovi za njihovo korišćenje za poljoprivrednu proizvodnju;

- objekti za vremensku preraspodelu voda (akumulacije) nisu izgrađeni u dovoljnoj meri, a ni postojeće akumulacije se uvek ne koriste najracionalnije, pa su izostali njihovi planirani efekti.

(117) Upravljanje vodoprivredom se odvija na više nivoa:

- poslove uprave i nadzora vrši Ministarstvo, Republička direkcije za vode, na osnovu planskih dokumenata - vodoprivredne osnove, srednjoročnih i kratkoročnih planova razvoja pojedinačnih oblasti. Instrumenti sprovođenja planova su vodoprivredna akta (uslovi, saglasnosti i dozvole). Značajna delatnost Republičke direkcije za vode je i sprovođenje međunarodne saradnje u oblasti voda;

- javna vodoprivredna preduzeća "Srbijavode", u čijem su sastavu dva vodoprivedna centra - "Sava-Dunav" i "Morava", i "Vode Vojvodine" su zadužena za obavljanje vodoprivredne delatnosti na vodnim područjima i povereno im je upravljanje vodoprivrednim objektima u državnoj svojini, kao dobrima u opštoj upotrebi. Osnovne delatnosti: gazdovanje vodnim resursima i usklađivanje potreba za vodom raznih korisnika; praćenje, održavanje i unapređivanje vodnog režima; održavanje i rekonstrukcija vodoprivrednih objekata; organizovanje i sprovođenje odbrane od poplava; odvođenje suvišnih voda i organizovanje odbrane od unutrašnjih voda na melioracionom području; organizovanje i sprovođenje mera za zaštitu od bujica i erozije; itd;

- za održavanje i sanaciju objekata, kao i za sprovođenje odbrane od poplava, angažovano je 45 vodoprivrednih preduzeća (društvenih i privatnih) i oko 80 drugih preduzeća. Vodoprivredna preduzeća deluju samostalno i svoje angažovanje realizuju na osnovu ugovora koje sklapaju sa JVP.

Promene u vlasničkoj strukturi, organizacione promene itd. treba da budu takve da ne ugroze funkcionalnost vodoprivrednih sistema.

3. Osnovni principi razvoja sektora voda

(118) Ovom strategijom se uspostavljaju povoljni uslovi za razvoj sektora voda u cilju podsticanja i pomaganja svim subjektima i učesnicima u vodoprivredi u aktivnostima koje se preduzimaju radi ostvarivanja osnovnih principa u razvoju sektora voda. Uspostavljanje povoljnih uslova za razvoj sektora voda obezbeđuje se pre svega donošenjem odgovarajućih zakona i drugih propisa koji za predmet treba da imaju uređivanje opštih uslova korišćenja voda kojim bi se omogućila slobodna privredna aktivnost, zasnovana na tržišnim principima.

U skladu s tim, normativno uređivanje sektora voda treba da se zasniva na sledećim načelima:

- u pogledu dinamike realizacije strateških ciljeva na načelu korišćenja prirodnih resursa i obavljanja vodoprivredne delatnosti preko velikih i inertnih infrastrukturnih sistema, i postepenosti strukturnih promena, kojima se neće izazvati poremećaji u prirodnim procesima ili u obavljanju nekih vitalnih funkcija, kao što su: vodosnabdevanje, odbrana od poplava, ili zaštita od ekscesnih zagađenja;

- u pogledu aktivnosti upravljanja vodama na načelu integralnog korišćenja voda, zaštite voda i zaštite od štetnog dejstva voda, kao i zaštite prirodnih bogatstava (imajući u vidu da je osnovna jedinica upravljanja vodama sliv). Ako je ta jedinica upravljanja postavljena administrativno, upravljanje se vrši tako da se funkcija upravljanja ostvari u potpunosti na svakom od obuhvaćenih slivova;

- usklađivanja sa standardima, tehnologijom i propisima EU. U vezi ovog pitanja neophodno je ukazati da centralno mesto zauzima sistem Direktiva EU vezanih za vode. Ovim direktivama se predviđa da sve zemlje EU sačine vodni plan do 2009. godine, a implementiraju ga do 2015. godine. Naša zemlja bi, takođe, trebalo da ovaj plan uradi do 2009. godine, a implementaciju plana da izvrši u skladu sa ukupnim mogućnostima države, ali i zahtevima EU;

- određivanja ekonomske cene vode i potpuno zatvorenog finansijskog poslovanja u ovoj oblasti koristeći principe: "voda plaća vodu", "korisnik plaća" i "zagađivač plaća";

- razgraničenja ovlašćenja centralne uprave od decentralizovanih nosilaca delatnosti u oblasti voda (država bi trebalo da bude odgovorna za regulativu, plan, nadzor, opšte usmeravanje uprave u oblasti voda u okvirima slivova ili vodoprivrednih celina), podsticanja razvoja i međunarodne saradnje;

- dostupnosti informacija o raspoloživim resursima, njihovom korišćenju i integralnom sistemu zaštite životne sredine što podrazumeva razvoj vodnog informacionog sistema i primenu savremenih informacionih tehnologija.

4. Ciljevi reforme sektora voda

(119) Osnovni ciljevi reformi sektora voda realizovaće se kroz politiku održivog upravljanja vodama, pokretanje privrede, Evropske integracije i konstituisanje sistema voda kompatibilnog zahtevima EU.

Održivo upravljanje vodama - postizanje dobrog ekološkog statusa voda: izrada skoro svih postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda; uređenje vodosnabdevanja (povećanje količina voda i popravljanje kvaliteta); povećanje površina koje se navodnjavaju; podizanje nivoa zaštite od voda (odbrana od poplava, odvodnjavanje) i uređenje ostalih grana (erozija i sl.).

(120) Pokretanje privrede: povećanje godišnjeg obrta u sektoru voda sa oko 250.000.000 €, na oko 1.000.000.000 €; ukupne investicije 6-8 milijardi € u sledećih 20 godina; podizanje kapaciteta domaćih preduzeća i poboljšanje standarda stanovništva.

(121) Evropske integracije: Ispunjenje zahteva EU iz oblasti voda i zaštite životne sredine; uključenje stranog kapitala i obezbeđenje povoljnijeg kreditiranja, pa i donacija, za izgradnju novih kapaciteta.

(122) Konstituisanje sistema voda kompatibilnog zahtevima EU: Kompatibilnost zakonodavstva, institucija, finansijskog sistema, kao i organizacije sektora voda sa zahtevima EU.

5. Radovi od značaja za poljoprivredu

Hidromelioracije

(123) Razvoj navodnjavanja u budućem periodu u velikoj meri će zavisiti od interesa privatnog sektora. Zadatak vodoprivrede biće obezbeđenje izvorišta i glavnih dovoda. Aktivnosti vezane za navodnjavanje moraju obuhvatiti: rehabilitaciju postojećih objekata i sistema, proširenje kapaciteta postojećih i izgradnja novih vodozahvata gde za to postoje konkretni interesi, itd. Pod pretpostavkom da će se u prelaznom periodu površine pod sistemima za navodnjavanje godišnje povećavati po 10 000 ha, vodoprivreda bi u narednih petnaestak godina trebalo da obezbedi značajne količine vode za navodnjavanje. Ako se kao ekonomski najpodobnije odaberu za navodnjavanje one površine gde se kao osnovna izvorišta za obezbeđenje dopunskih količina vode mogu koristiti postojeći hidrosistemi (uz eventualnu dogradnju) i otvoreni vodotokovi, može se oceniti da bi vodoprivreda trebalo da obezbedi ukupno oko 100-150 miliona € (1000 € po hektaru), ili oko 10-15 miliona € godišnje. Za radove na poboljšanju odvodnjavanja i njegovom unapređenju u narednom periodu, tj., za dogradnju postojećih i izgradnju novih sistema otvorenih kanala, na površini od oko 150 hiljada hektara, i proširenje postojećih i razvoj novih sistema cevne drenaže, na površini od oko 70 hiljada ha, usmeriće se oko 15-25 miliona €.

Zaštita od štetnog dejstva voda

(124) Pored neophodnog postepenog uvođenja neinvesticionih mera zaštite koje, u početnoj fazi, obuhvataju pripremu podloga plavne zone (mape rizika, planovi, zakonska i tehnička regulativa, itd), neophodno je graditi i hidrotehničke objekte i sisteme za zaštitu od poplava i uređenje vodotokova. Prioritetne aktivnosti bi trebalo usmeriti na uspostavljanje i poboljšanje zaštite najznačajnijih centara štete (gradovi, veliki privredni kompleksi, saobraćajna infrastruktura i sl.) i izvršavanje međudržavnih obaveza. U prelaznom periodu bi se trebalo orijentisati na završetak započetih objekata, rekonstrukciju ili dogradnju postojećih objekata i uređenje međudržavnih vodotokova, saglasno preuzetim obavezama. U oblasti antierozionog uređenja slivova i zaštite od bujičnih poplava, u prelaznom periodu radove bi trebalo koncentrisati na prostore koji gravitiraju akumulacijama (postojećim i budućim), radi njihove zaštite.

5.1. Instrumenti postizanja ciljeva

Zakonodavna aktivnost

(125) Postoji više razloga zbog kojih je neophodna promena zakonske regulative iz oblasti voda, a najvažniji su sledeći:

- neusaglašenost postojećeg Zakona o vodama sa mnogobrojnim drugim, u međuvremenu donetim zakonima i drugim propisima: nerešene teritorijalne i ostale nadležnosti između JVP "Srbijavode" i JVP "Vode Vojvodine", nastale usvajanjem "Omnibus" zakona; preciznije razgraničenje ingerencija sa ministarstvom nadležnim za životnu sredinu i drugim ministarstvima (lokalna samouprava, zdravlje, itd.); pitanje svojine nad objektima i zemljištem koje onemogućava sprovođenje vlasničke transformacije, itd;

- neodgovarajuća organizaciona i finansijska struktura u sektoru voda: Otklanjanje dispariteta između potrebe za finansiranjem u sektoru voda (amortizacija, servis i održavanje, investicije) i postojećih naknada i cena; regulisanje načina ubiranja sredstava; nužnost formiranja Fonda za vode (podrška investicionoj politici), potreba adekvatnog uključenja stranog i domaćeg kapitala i omogućavanje kadrovskog jačanja sektora voda;

- prilagođavanje propisa zakonskoj regulativi EU u oblasti voda: u oblasti voda, naša zemlja, uz saradnju sa međunarodnim organizacijama, mora da teži izradi jasnog plana kao odgovora na zahteve postavljene Okvirnom direktivom o vodama i njegovu implementaciju;

- Republička direkcija za vode je pripremila nacrt novog Zakona o vodama i u toku je finalizacija nacrta Zakona o finansiranju sektora voda. Potrebno je do kraja 2005. godine doneti oba ova zakona.

Finansiranje

(126) U pogledu finansiranja vodoprivrede moraju se ostvariti sledeći ciljevi:

- stabilno finansiranje, koje podrazumeva stabilne izvore finansiranja, kontinuirani priliv sredstava i utvrđene mehanizme za redovnu i prinudnu naplatu;

- samofinansiranje vodoprivrede, zasnovano na ekonomskim cenama usluga i principa povraćaja punih troškova korišćenja voda, odnosno, visina naknada, ključno je za buduće delovanje vodoprivrede, u skladu sa svetskim trendovima i principima da "voda plaća vodu".

(127) Moguće izvore u finansiranju sektora voda u narednom periodu činiće: cena vode, sredstva opšte vodne naknade, sredstva od naknada za korišćenje i upotrebu dobara od opšteg interesa (vodosnabdevanje, navodnjavanje, hidroenergetika, hlađenje u termo-energetskim postrojenjima, plovidba i drugo, kao i korišćenje vodnih resursa kao recipijenta), naknade za izvršene usluge odvodnjavanja, naknade za korišćenje vodoprivrednih objekata i sistema, i ostali izvori: koncesiona naknada, sredstva budžeta Republike Srbije i jedinica lokalne samouprave, deo premije osiguranja, sredstva od zajedničkog ulaganja, sredstva od prodaje državne imovine, sopstvena sredstva investitora, samodoprinos građana, takse i drugo. Kombinovanjem mogućih izvora se povećava potencijalna baza korisnika vode i stvaraju uslovi za sigurnije i stabilnije finansiranje vodoprivrede.

(128) Fond za vode - Obezbeđivanje investicionih ulaganja je neophodno za pokretanje procesa u vodoprivredi. Finansiranje bi trebalo da bude obezbeđeno direktno od korisnika, podsticajnim sredstvima, kao i kreditima na osnovu refinansiranja iz cene vode ili usluge. Nosioci investiranja bi trebalo da budu korisnici. Država bi trebalo da, zakonskim i drugim instrumentima, podstiče prioritetne investicije u svim oblastima (zaštita voda, vodosnabdevanje, navodnjavanje, i sl.). U tu svrhu, potrebno je oformiti odgovarajući Fond za vode, koji bi trebalo da obezbedi oko 100 miliona € podsticajnih sredstava godišnje. Osnovne funkcije Fonda bi bile direktno finansiranje razvojnih projekata od značaja za državu i podrška, u vidu garancija ili srazmernog dela učešća, za sufinansiranje. Model i način funkcionisanja Fonda za vode i njegovo usklađivanje sa svim drugim činiocima u sektoru voda biće uređen Zakonom o finansiranju sektora voda.

(129) Saradnja privatnog i javnog sektora (Private Public Partnership, PPP) - Značajni deo investicija u budućnosti potrebno je ostvariti na principu PPP (Private Public Partnership - saradnja javnog i privatnog sektora,) sa ciljem realizacije deoničarskih društava u vlasništvu lokalnih samouprava sa deoničkim udelima investitora ili komercijalnih banaka. Takođe je potrebno ostvariti dobru saradnju sa međunarodnim finansijskim institucijama (EBRD, EIB, WB).

Organizacija

(130) Osnovne državne strukture u sektoru voda su:

- Republička direkcija za vode u okviru Ministarstva;

- Javno vodoprivredno preduzeće.

(131) Glavni razlog da i u narednom periodu nema suštinskih razlika po pitanju osnovnih nosilaca aktivnosti u sektoru voda u odnosu na postojeće stanje je, generalno, prihvatljiva postojeća struktura, kao i težnja da se naglim promenama ne ugrozi funkcionisanje sektora voda.

(132) Republička direkcija za vode bi trebalo da delimično proširi svoj delokrug rada i nadležnosti, a posebno bi bila značajna njena uloga u obezbeđenju jedinstvenih standarda za celu teritoriju Republike, što se, pre svega, odnosi na izdavanje licenci za obavljanje poslova u sektoru voda. Relacije između Republičke direkcije za vode i JVP u pogledu funkcija planiranja, održavanja i finansiranja poslova u sektoru voda ne bi trebalo suštinski menjati. Očekuje se da će uspešnije poslovanje sektora voda biti ostvareno, pre svega: obezbeđenjem jedinstvenih standarda, kriterijuma i normativa za različite aktivnosti sektora voda, sprovođenjem utvrđenih procedura za ocenu efikasnosti ulaganja u različite oblasti sektora voda, kadrovskim i materijalnim jačanjem osnovnih nosilaca vodoprivrednih aktivnosti, licenciranjem i jačanjem osnovnih nosilaca održavanja i pogona sistema voda, realnim planiranjem, zasnovanim na pouzdanim podlogama, blagovremenim donošenjem planova i programa za tekuću godinu, a, posebno, postepenim dovođenjem cena vode i usluga na ekonomski nivo (uz obezbeđene mehanizme naplate).

Vodoprivredna preduzeća

(133) Transformacija i privatizacija vodoprivrednih preduzeća moraju biti postepene i osmišljene, kako bi se izbeglo da, usled eventualnih radikalnih poteza, dođe do propadanja ovih preduzeća i na taj način budu izgubljeni značajni potencijali (kadrovi, dokumentacija, mehanizacija, poznavanje prilika na terenu, tradicija i sl.). Potrebno je, na odgovarajući način, definisati mesto, ulogu i status postojećih vodoprivrednih preduzeća. Vodoprivredna preduzeća bi, prema predlogu novog Zakona o vodama, poslovala sa JVP na ugovornom principu, slično kao i do sada. Ovi ugovori bi morali biti dugoročni, što bi ovim preduzećima dalo određenu prednost u odnosu na ostale potencijalne izvođače radova. Neophodno je obezbediti licenciranje i standardizaciju rada vodoprivrednih preduzeća, čime se obezbeđuje odgovarajuća kontrola realizacije ugovorenih obaveza, kao i ostvariti adekvatan uticaj korisnika na terenu na rad i ocenu rezultata rada ovih preduzeća.

Udruženja korisnika voda

(134) Trebalo bi podržati formiranje udruženja korisnika voda i drenažnih odbora. Ova udruženja imaju uporište u našoj tradiciji.

5.2. Redosled aktivnosti

Prioritetni zadatak u ovoj oblasti je donošenje novog zakona kojim će se urediti uslovi i način korišćenja voda i način finansiranja vodoprivrede, odnosno usvajanje nove zakonske regulative u oblasti voda treba da bude do kraja 2005. godine.

(135) Priprema državnog plana - U 2005. godini biće izrađen preliminarni Plan razvoja sektora voda koji će sadržati neophodne aktivnosti, nosioce, rokove, troškove, izvore i načine finansiranja, itd. U skladu sa zahtevima Okvirne direktive o vodama, do 2009. godine se mora uraditi detaljan plan harmonizovan sa drugim zemljama na slivu Dunava, za čiju su izradu neophodni akcioni planovi pojedinih vodoprivrednih oblasti i grana, izrada katastara objekata i zagađivača, rekonstrukcija i unapređenje mreže osmatračkih stanica, itd.

(136) Izrada katastara i informacionog sistema - Neophodno je što pre uspostaviti adekvatan informacioni sistem voda i potrebne katastre i izvršiti njegovo usklađivanje sa srodnim informacionim sistemima.

(137) Reforma finansiranja sektora voda - Postepeno povećanje cene vode koja na kraju mora dostići ekonomsku cenu i postojanje Fonda za vode koji na nivou države u proseku treba da obezbedi trećinu kapitalnog investiranja u oblasti voda, uslov su za adekvatno finansiranje sektora voda. Fond za vode mora da potpomogne procesu davanja državnih garancija u oblasti voda. Za ostali deo vodoprivrede potrebno je obezbediti realne izvore sa merenim i postepenim povećanjem odgovarajućih izvora finansiranja.

(138) Priprema investicija - Priprema investicija mora da se nastavi i intenzivira u nekoliko pravaca: dalji razvoj Državnog plana voda i priprema kapitalnih investicija na nivou države, podsticanje pripreme investicija na lokalnom nivou, itd.

(139) Rad na standardizaciji i transformaciji vodoprivrednih preduzeća - kroz njihovu privatizaciju, licenciranje i uspostavljanje koncesionih odnosa u delu redovnog održavanja državnih vodoprivrednih sistema - oročiti na period od 3-5 godina.

6. Institucije koje pružaju podršku poljoprivrednom sektoru

6.1. Ministarstvo

(140) Struktura Ministarstva nije se u potpunosti prilagodila izmenjenim potrebama tržišne ekonomije niti su njegovi kapaciteti dovoljni za niz nadležnosti sa kojima se sada suočava. Ministarstvo se, zapravo, suočava sa većim nadležnostima nego jedno dobro utemeljeno ministarstvo u zemlji EU, zato što ima dodatne zadatke za vođenje poljoprivrednog sektora kroz proces tranzicije, što uključuje privatizaciju i razvijanje funkcionalnog poljoprivrednog tržišta. Integracija u EU, priključenje STO, takođe, zahtevaju dodatna sredstva i kapacitete. Nažalost, Ministarstvu nedostaje kapacitet za analizu i, na osnovu nje, formulisanje najadekvatnije politike koja bi u potpunosti odgovarala željenim ciljevima. Takođe, postoji izražen nedostatak kapaciteta za adekvatnu implementaciju i naročito praćenje zacrtane politike.

Stoga je neophodno formulisati jasnu viziju i stvoriti uslove tako da Ministarstvo upravlja razvojem, definiše načela i pravi dugoročne programe.

Potrebno je ustanoviti sistem praćenja rezultata i mera agrarne politike na osnovu kojeg će se procenjivati postignut napredak.

(141) Struktura Ministarstva je više usmerena na administraciju nego na razvoj politike. Postojeće strukture za definisanje i nadgledanje politike takođe su nedovoljne jer nedostaju kadrovi sa znanjem i iskustvom iz oblasti tržišne ekonomije. Sadašnji postupak imenovanja kao i struktura plata u državnoj službi otežava razvoj profesionalnog Ministarstva, pa je potrebno usvojiti moderne tehnike upravljanja u Ministarstvu.

(142) Posao Ministarstva je da stvori pravne uslove za poslovnu aktivnost a na privatnom sektoru da iskoristi komparativne prednosti koje Srbija ima, ali u isto vreme i da preuzme rizik. Poslovni ljudi, koji rizikuju sopstveni kapital, znaju mnogo bolje od kreatora politike koji proizvodi su profitabilni i koji će u dinamičkom tržišnom okruženju biti najprofitabilniji proizvodi u budućnosti. Pogađanje ili procenjivanje gde leže ove komparativne prednosti nije korisna praksa za Ministarstvo.6

____________________
6 Postoje brojne studije ekonomista o komparativnim prednostima ali obično praksa pokazuje da njihove tvrdnje o tome gde leže komparativne prednosti nisu od velike koristi. Analize obično uzimaju u obzir, kombinaciju istorijske proizvodnje i podataka o troškovima za prosečno gazdinstvo, pretpostavke o budućim kursevima i svetskim cenama inputa i proizvoda, brzinu usvajanja nove tehnologije i strukturalne promene unutar sektora. Male promene u pretpostavkama mogu promeniti komparativnu prednost u nedostatak i obrnuto. Ali, ove studije imaju svoju vrednost koja leži u njihovim analizama nedostataka tržišta pre nego u kvantitativnom određivanju komparativne prednosti.

(143) Čak i kad bi Ministarstvo znalo koji sektori imaju komparativnu prednost, to bi bilo od male važnosti jer se komparativne prednosti menjaju tokom vremena i ono što važi jedne godine ne mora važiti posle nekoliko godina ili kraće. S obzirom da politika treba da doprinosi poboljšanju uslova sredine, svi sektori će imati koristi od takvog poboljšanja. Bilo bi sasvim neproduktivno pružiti više pomoći sektoru sa komparativnom prednošću. Takva intervencija bi još više poremetila tržište.

(144) Ostali važni preduslovi, da Ministarstvo može da ispunjava svoju ulogu i naročito uspešno obavi proces integracije u EU, jesu pouzdana statistička baza za razvoj i analizu, koordinaciju spoljnih i domaćih politika podrške, perspektiva ruralnog razvoja i politika razvoja ljudskih resursa. Potrebno je, kao deo ovog procesa izvršiti pregled strukture i funkcija Ministarstva tako da bi ono moglo efikasnije da funkcioniše. Svako restruktuiranje zahtevaće i ulaganje u ljudske resurse a to će uključiti redovne programe obuke za novo i postojeće osoblje.

Prema tome, potrebno je kadrovski i stručno ojačati Ministarstvo kroz redovne programe obuke zaposlenih, kao deo ukupne reforme državne uprave u kojoj će partner u fazi planiranja koordinisanja obuke biti MDLUS i na taj način stvoriti moderno i efikasno Ministarstvo koje će moći da razvija, sprovodi i nadgleda efikasnu politiku i da uspešno pregovara sa EU i ostalim partnerima Ministarstvo treba da izvrši pregled svojih funkcija, strukture i organizacije sa ciljem da odgovori svojim institucionalnim nadležnostima unutar tržišne ekonomije i zadovolji svoje aspiracije ka evropskoj integraciji.

U procesu ispunjenja ovog strateškog cilja preporučuje se pomoć od strane EU i ostalih donatorskih institucija jer će integracioni uslovi zahtevati sve tešnju saradnju sa Evropskom komisijom i međunarodnom zajednicom.

6.2. Veterinarska i fitosanitarna kontrola i kontrola hrane

(145) Tokom proteklih 15 godina usled pojava bolesti ludih krava, slinavke i šapa i dioksina u hrani došlo je do reforme sistema kontrole proizvodnje hrane čime je istaknut značaj povećanja sigurnosti potrošača. U tom cilju donet je veliki broj međunarodnih propisa. Radi povećanja sigurnosti potrošača, uključenja Republike Srbije u STO i EU, a pre svega u međunarodne trgovinske tokove, neophodno je uskladiti nacionalnu legislativu sa međunarodnom i izvršiti njenu implementaciju. Zbog toga od svih oblasti u kojima država doprinosi unapređenju poljoprivrede, oblast bezbednosti hrane, zdravlja životinja i zaštita bilja su najsloženije.

(146) Pojava zaraznih i parazitskih bolesti kod životinja ili biljnih štetočina kod jednog poljoprivrednika ne utiču samo na njega već i na njegove neposredne susede a potencijalno i na mnogo veću teritoriju, proizvodnju širom zemlje pa čak i preko granice. Država ima važnu ulogu u sprečavanju pojava i širenja zaraznih bolesti životinja i biljnih karantinskih organizama kao i njihovoj kontroli. Da bi se ovo obezbedilo i da bi kupci životinja, biljaka, priplodnog i reprodukcionog materijala ili hrane bili sigurni da nema prisustva štetočina i bolesti, neophodno je izvršiti analizu same proizvodnje, uspostaviti stalni nadzor i kontrolu uz adekvatnu laboratorijsku podršku. Potrebno je da se izvrši reformu sistema bezbednosti hrane, zdravlja životinja i zaštite bilja, i time unapredi zaštitu potrošača na našem tržištu i omogući nesmetan izvoz naših proizvoda.

(147) Reforme treba da obezbede povećanje sigurnosti potrošača, veću profitabilnost i konkurentnost industrije hrane, povećanje izvoza ispunjavanjem zahteva zemalja uvoznika, zamena uvoznih artikala sa domaćim istog kvaliteta i sigurnosti, smanjivanje troškova u kontroli a time i jeftinu proizvodnju, obezbeđivanje međunarodne integracije, članstva u STO i EU.

(148) Od posebnog značaja je primena SPS sporazuma STO kojim se jasno definišu uslovi koji moraju da se zadovolje kada je u pitanju međunarodna trgovina tako da samo primenom preporuka ili dokumenata STO, OIE, Codex Alimentarius i EU može se obezbediti sistem integrisane kontrole u proizvodnji hrane, vršiti stalni nadzor i kontrola prisustva određenih zaraznih i karantinskih bolesti kod životinja i bilja, a time omogućiti slobodan i nesmetan promet hrane.

(149) Posebno EU ima detaljan propis u ovoj oblasti, koji se postepeno razvijao tokom poslednjih trideset godina. Za razliku od CAP, koja se samo primenjuje za članice EU, svaka druga zemlja koja izvozi hranu ili poljoprivredne proizvode u EU mora u potpunosti da se povinuje postojećem zakonodavstvu EU. S obzirom na dugoročni cilj Srbije da postane član EU, da izvozi hranu u EU koristeći povoljne trgovinske povlastice koje su joj date od strane EU, cilj politike je potpuna harmonizacija sa veterinarskim, fitosanitarnim i sanitarnim standardima EU. Ostvarivanje ovog cilja će zahtevati fazni pristup da bi se ostavilo vreme za prilagođavanje proizvodnje i strukture kontrole.

U tom cilju potrebno je harmonizovati veterinarske, fitosanitarne i sanitarne standarde sa mađunarodnim standardima uključujući i standarde EU i utvrditi strategiju o bezbednosti hrane.

(150) Ono što je bitno u integrisanom lancu proizvodnje hrane od njive do trpeze je sledljivost. Ona se sprovodi putem registracije proizvođača, proizvodnje, životinja i biljaka tako da je, u slučaju bilo kakvog incidenta, moguće ustanoviti uzrok i mesto incidenta i sprovesti neophodne mere. U slučaju životinja to je individualno obeležavanje, dok u slučaju biljaka uspostavljanje sistema biljnih pasoša. Na ovaj način se preko centralnog registra prati njihov promet. Pored obezbeđivanja sigurnosti potrošača, praćenjem će moći i da se izvrši bolja kontrola i nadzor bolesti i štetočina biljaka i životinja i izvrši iskorenjivanje određenih zaraza koje predstavljaju prepreku za izvoz naših proizvoda.

(151) Izgradnja sveobuhvatnog, koordinisanog i integrisanog nacionalnog sistema nadzora nad bolestima biljaka i životinja je osnova očuvanja zdravlja životinja, biljaka, ljudi i životne sredine kao i proizvodnje bezbedne hrane. Ovakav sistem nadzora će obezbediti mehanizam zaštite i poboljšanja zdravlja čitave populacije životinja, dati podršku proizvodnji bezbednih, zdravih i kvalitetnih proizvoda životinjskog i biljnog porekla i pomoći u pristupu domaćem kao i regionalnim i međunarodnim tržištima.

(152) Srbija ima uspostavljene veterinarske, fitosanitarne i sanitarne službe i dobar deo posla na usvajanju standarda EU može se graditi na postojećoj osnovi. Kontrolni sistem za lanac hrane, koji se prethodno zasnivao na 75 laboratorija, mora da se racionalizuje. Određene su četiri nacionalne referentne laboratorije, za zdravstveno stanje životinja, fitosanitarna, za rezidue i za bezbednost hrane, i 32 regionalne laboratorije. Nabavljena je nova laboratorijska oprema i obezbeđena obuka za osoblje na osnovu programa tehničke pomoći koje finansira EAR. Ovo smanjuje postojeći broj laboratorija u sistemu na polovinu. Laboratorije koje će biti isključene iz sistema biće privatizovane ili će se koncentrisati na druge funkcije. Opšta nadležnost za ove laboratorije pripašće Nacionalnoj agenciji laboratorija koja je u postupku osnivanja. Nacionalna agencija laboratorija će odgovarati Koordinacionom komitetu za kontrolu hrane čiji će članovi biti predstavnici Ministarstva i MZ a oba će učestvovati u finansiranju sistema.

Stoga je potrebno nastaviti i ubrzati organizacionu, stručnu i institucionalnu postavku lanca laboratorija.

(153) Potrebno je jačati kapacitete Ministarstva i MZ da analiziraju, usvoje i sprovedu standarde EU. Prioritetna akcija treba da bude institucionalno jačanje kroz obuku osoblja, reorganizaciju relevantnih odeljenja unutar Ministarstava, i reformu relevantnih inspektorata da bi se politika sprovodila efikasno i dosledno u celoj zemlji. Takva reforma bila bi osnovni preduslov za širenje trgovine sa EU.

(154) Kroz reformu Uprave za zaštitu bilja i Uprave za veterinu potrebno je obezbediti rigoroznu kontrolu i nadzor na granici i celoj teritoriji Republike Srbije. Da bi to bilo moguće, potrebno je uspostaviti informacionu mrežu, obezbediti efikasniji sistem rukovođenja, poboljšati tehničku opremljenost službi, izgraditi stalni sistem kontrole kvaliteta rada službi. Nacionalni sistem nadzora ima za cilj rano otkrivanje i brzo reagovanje na pojavu zaraznih bolesti životinja i karantinskih bolesti kod biljaka u skladu sa međunarodnim zahtevima. Izgradnjom Nacionalne strategije kada je u pitanju bioterorizam omogućiće se adekvatno reagovanje na bilo koju promenu zdravstvenog statusa životinja uključujući egzotične bolesti.

(155) Postojeća raspodela odgovornosti između Ministarstva, MZ i organa Srbije i Crne Gore ima za posledicu lošu komunikaciju i sukobe interesa koji povremeno stvaraju praznine ili dolazi do dupliranja poslova. Stoga je potrebno jasno razgraničiti nadležnosti između organa uprave i formirati Koordinacioni komitet za kontrolu hrane za pitanja koja se tiču više ministarstava i uspostaviti neophodne strukture za sprovođenje sledljivosti i kontrole hrane kao što su Agencija za laboratorije, Registar gazdinstava, sistem biljnih pasoša i sistem obeležavanja životinja.

(156) Acquis communitaire u okviru fitosanitarnih mera podrazumeva i regulativu koja se odnosi na semenarstvo i sadni materijal. Uporedo sa procesom izgradnje što jedinstvenijih pravnih normi vezanih za seme i sortu koji se dešavao u razvijenim zemljama (OECD), u Jugoslaviji i Srbiji procesi razgradnje su vodili sve većoj neusaglašenosti domaćih propisa ne samo među sobom nego i sa međunarodnim propisima.

Radi prevazilaženja takve situacije neophodno je:

- uskladiti propise koji se odnose na proizvodnju semena i sadnog materijala sa međunarodnim standardima;

- uspostaviti sistem zaštite biljnih sorti (kao intelektualne svojine);

- unaprediti sistem priznavanja sorti kroz stvaranje pravnog osnova za izvođenje DUS testova;

- unaprediti opštu prosvećenost proizvođača jer je potrošnja deklarisanog semena direktno proporcionalna nivou obrazovanosti potrošača semena i stručne svesti i savesti selekcionera i semenara.

(157) Postoje dve oblasti gde je potrebna značajna promena u pristupu: sistemi overavanja i mehanizmi finansiranja. Sve do sada, kontrolni sistemi u Srbiji najviše su bili orijentisani na ispitivanje i overavanje finalnih proizvoda, bez obzira da li je to biljka, životinja ili namirnica. Ovo je stvorilo mnogo posla institutima i laboratorijama ali je neefikasan i nedelotvoran način za kontrolu bezbednosti hrane. Pristup EU ima za cilj kontrolu u svakoj fazi proizvodnje, od inputa do finalnih proizvoda, ostavljajući u zadatak proizvođačima i trgovcima da kontrolišu svoj deo sistema. Glavna uloga državnih inspektora jeste da verifikuju da se ova kontrola obavlja kako treba, kroz redovnu ili slučajnu kontrolu proizvođača i trgovaca i kroz statistički nadzor određenih tačaka u lancu hrane. Da bi Srbija usvojila ovaj pristup, njena ministarstva i inspektorati moraće bliže uzajamno da sarađuju i da preduzmu aktivni pristup uvođenju promena u industriju u čemu će laboratorije prvenstveno imati ulogu podrške.

(158) Mnoge slabosti postojećeg sistema potiču od neodgovarajućih finansijskih aranžmana. Jedan od elemenata slabosti je način na koji proizvođači i trgovci plaćaju usluge direktno laboratorijama, koje analiziraju pa čak i verifikuju njihove proizvode, stvarajući značajan prostor za nedoslednu ili čak korumpiranu praksu. Drugi je nedostatak javnog finansiranja za aktivnosti "javnih dobara" kao što je praćenje rezidua gde se pojedinci biraju nasumice ali je bitno da se prati cela populacija. Takve aktivnosti treba finansirati kroz određena ministarstva, bilo novcem od poreza ili iz sredstava prikupljenih iz odgovarajućeg industrijskog sektora kroz dažbine i takse za registraciju.

U tom cilju potrebno je:

- stvoriti veterinarsku i fitosanitarnu službu koja će odgovarati međunarodnim standardima i pravim očekivanjima potrošača u Srbiji;

- zaštititi zdravlje ljudi od bolesti koje potiču od hrane i od životinja; štetnih uticaja pesticida, veterinarskih lekova i aditiva za hranu;

- povećati profitabilnost poljoprivrede putem kontrole poljoprivrednih inputa, kontrole delovanja štetnih organizama od značaja za poljoprivredu i obezbeđenja visokog zdravstvenog statusa roba koje se razmenjuju u međunarodnoj trgovini;

- zaštititi životnu sredinu od štetnih uticaja sredstava za zaštitu i ishranu bilja i veterinarski lekova.

Harmonizacija sa standardima EU o bezbednosti kontrole hrane zahteva fazni pristup, sa jasnom strategijom u svakoj oblasti. Funkcije politike na nivou Ministarstva treba da se ojačaju kao i primena zakona.

Sistemi verifikovanja i finansiranja treba da se promene da bi zadovoljili kriterijume efikasnosti i delotvornosti.

Usvojiti zakone za veterinarsku kontrolu, kontrolu zdravstvenog stanja biljaka i kontrolu bezbednosti hrane kao osnovu za sistematsku harmonizaciju sa EU.

6.3. Istraživanje

(159) Razvoj poljoprivrede se više nego ikad oslanja na rezultate naučnih istraživanja i njegovoj praktičnoj primeni. Istraživanje je u nadležnosti MNZŽS. Istraživanja u oblasti poljoprivrede obavlja široka mreža državnih instituta, zavoda i univerziteta i uglavnom su usmerena ka poboljšanju proizvodnje. Generalni zaključak se može izvesti da postojeća mreža univerziteta i instituta koji se bave istraživanjem u poljoprivredi ne opravdava svoje troškove i nije dobro prilagođena potrebama tržišne privrede, naročito u upravljanju i ekonomiji. Ekonomsko istraživanje, na nivou gazdinstva, proučavanje tržišta, ili analize i procene ekonomske politike je slabo razvijeno, pa bi trebalo poboljšati profitabilnost poljoprivrede i industrije hrane podrškom odgovarajućeg istraživanja i primenom dobijenih rezultata.

(160) Programi istraživanja treba da odgovaraju potrebama porodičnog komercijalnog gazdinstva kako bi rezultati ovih istraživanja povećali konkurentnost ove grupe proizvođača i time pojačali njihovu poziciju na tržištu. Ova istraživanja treba da budu orjentisana ka samom korisniku jer istraživanje čiji rezultati ne dođu do proizvođača ne zaslužuju da se u njih uloži ni jedan dinar.

(161) Potrebno je pojačati saradnju između istraživačkih stanica i time izbeći dupliranje po pravilu skupih istraživanja a takođe promovisati i podsticati realizaciju istraživačkih programa koji se obavljaju u saradnji sa naučnim institucijama u inostranstvu.

(162) Sadašnji način distribucije i visina sredstava namenjenih poljoprivrednom istraživanju nisu dovoljna s obzirom na potrebe, zato se institucije koje se bave istraživanjem oslanjaju na dodatne izvore finansiranja. Međutim, mora biti jasno razgraničeno šta je istraživanje koje je "javno dobro", a šta je komercijalni deo rada institucije. Stoga je potrebno promovisati konkurentne proizvode koji nastaju kao rezultat istraživanja u okviru Nacionalnog programa MNZŽS.

Reorganizovati/osnovati Nacionalne centre za istraživanja u oblasti ratarstva, voćarstva, vinogradarstva, povrtarstva i stočarstva koji će biti finansirani iz Agrarnog budžeta a na osnovu dugoročnih programa istraživanja koji se usklađuju s Nacionalnim programom za poljoprivredu i u skladu sa strategijom istraživanja koju je odredilo MNZŽS.

(163) Deo istraživanja orjentisan ka unapređenju proizvodnje je dao rezultat ali, generalno niski stepen produktivnosti ukazuje na slabe rezultate koji se odnose na profitabilnost proizvodnje. Potreban je detaljan pregled istraživanja u poljoprivredi, razvijanje strategije istraživanja, promovisanje i podsticanje saradnje sa međunarodnim istraživanjem.

U saradnji sa MNZŽS obaviti sveobuhvatan pregled poljoprivrednog istraživačkog sektora, a u cilju njegovog restruktuiranja da bi zadovoljio potrebe moderne tržišne ekonomije izvršiti racionalizaciju instituta i centara koji se bave istraživanjima u poljoprivredi.

6.4. Savetodavna služba

(164) Osnovna uloga SS je prenos znanja, informacija i veština na poljoprivrednike. Deo tog znanja nastaje kao rezultat tehničkog, naučnog istraživanja, iskustava, ali dobar deo toga čine, ili bi trebalo da čine, saveti o poslovnom upravljanju, tržištu, komercijalnom poslovanju. SS u Srbiji je organizovana kroz rad Instituta za primenu nauke u poljoprivredi i regionalnih poljoprivrednih stanica - PSS. Aktivnosti službe su primenjeno istraživanje u vidu organizovanja oglednih polja i ispitivanja zemljišta, semena, biljaka i stoke, a sve u cilju prenošenje znanja na proizvođače. Mogućnosti SS da pruži savete o strategiji investiranja ili o drugim vidovima poslovnog planiranja su ograničene i ne dopiru do većine poljoprivrednika. PSS takođe obavljaju funkcije kontrole u ime Ministarstva što predstavlja sukob interesa i ne može se sprovoditi ako se očekuje da savetodavna služba efikasno funkcioniše. Osnov finansiranja PSS predstavljaju prihodi iz budžeta dobijeni na osnovu plaćanja za savetodavni rad i oni variraju u zavisnosti od stanice od 10% do 90% ukupnog budžeta stanice i prihodi ostvareni na osnovu plaćanja korisnika za kontrolu gde najveći deo prihoda dolazi od kontrole semena.

Prema tome, potrebno je jasno razgraničiti savetodavne od kontrolnih funkcija u postojećoj SS.

(165) U poslednje vreme javljaju se nagoveštaji privatne SS. Ona se ogleda u pojedincima koji svoje znanje prenose proizvođačima a za uzvrat dobijaju odgovarajuću novčanu nadoknadu, ili kompanijama koje kroz distribuciju inputa obezbeđuju i kvalitetni savetodavni servis. Trenutno postoji veliki broj proizvođača koji primenjuju adekvatna znanja u proizvodnji i marketingu. Međutim, mnogi poljoprivrednici ili nemaju dovoljno finansijskih sredstava ili ne shvataju u dovoljnoj meri vrednost znanja da bi bili spremni da plate za uslugu u sadašnjem trenutku. Mnogi, takođe, smatraju da na tržištu ne postoji servis koji zaslužuje da bude plaćen za pružene usluge.

(166) Očigledno je da postoji tržišni potencijal, kao što postoji i u drugim zemljama, ali uslovi za njegovo razvijanje su ograničeni. S obzirom da SS može da ima jak i brz uticaj na produktivnost gazdinstava preovlađuje sklonost ka javnom finansiranju sve dok ne dođe vreme da se tržište samo od sebe razvija. Razvoj tržišta bi mogao trajati deset-dvadeset godina s obzirom na nizak nivo obrazovanja većine poljoprivrednika. Ovaj proces umnogome će zavisiti od uspeha ostalih mera a naročito za poboljšanje strukture gazdinstava. Na povećanje tržišnog potencijala za SS značajno će uticati rad SS na razvoju i stvaranju udruženja proizvođača, za koja se pretpostavlja da će da predstavljaju buduće primarne klijente. Takođe SS mora da bude u stanju da pruža servis ne samo proizvođačima nego i prerađivačima i trgovcima i da pruži servis vezan za sve aktivnosti u proizvodnom lancu: o proizvodnji, o tržišnim informacijama, o ekonomici proizvodnje na nivou farme, fabrike, trgovine, o zahtevanim standardima i protokolima, o zahtevima za zaštitu sredine i brizi o životinjama, o biznisu i planovima koji idu uz njega. Znači potreban je i jedan integrisan sistem savetodavnog lanca isti za sve u proizvodno-prodajnom lancu.

Poljoprivredna savetodavna delatnost treba da se obavlja kao javna i privatna PSS.

(167) S obzirom na potrebu finansiranja SS od strane države, glavno pitanje je kako to obaviti na što efikasniji način. Postoje brojni različiti modeli. Jedan od njih je da može postojati državna SS koju će u potpunosti finansirati država. Opasnost od takvog pristupa je u tome što takva služba nije rukovođena potražnjom i raspoloživo vreme obično se troši na periferne stvari jer se ne pravi razlika u zahtevima korisnika. Pored toga, služba bi koristila stanje velike "potražnje" da bi dobijala veća budžetska sredstva. Istovremeno efikasnost službe, u smislu veće profitabilnosti na gazdinstvima u odnosu na budžetske troškove službe bila bi niska zbog nedostatka znanja o potražnji.

(168) Druga krajnost je uvođenje discipline tržišta od samog početka što podrazumeva ohrabrivanje konkurencije čime se postiže da davanje usluga odgovara potražnji. Država bi obezbeđivala finansiranje poljoprivrednika strogo namenskim sredstvima, koji bi onda mogli da biraju kompaniju ili savetodavca koga žele. Kada veruju da savetodavac ne pruža valjane savete mogu da izaberu drugog. Da bi se postigla mera efikasne potražnje, poljoprivrednik bi morao da plaća doprinos. Prvih nekoliko godina doprinos bi bio ravan nuli, a kasnije bi progresivno rastao.

(169) Model koji odgovara Srbiji treba da uzme u obzir dvojnu strukturu poljoprivrede kao i slabu postojeću tradiciju u korišćenju SS od strane privatnog sektora u poljoprivredi. Najefikasnija služba, trebalo bi da se finansira kombinacijom države i korisnika gde bi veći deo dolazio od države. Paralelno bi se stvarali uslovi i pružila puna pomoć nesmetanom razvoju privatne službe i konkurencije.

U narednom periodu pružanje usluga usmeravati ka potražnji i razvijati konkurentnost kroz stvaranje jednakih uslova za privatnu ili državnu službu.

(170) Postojeći sistem poljoprivrednih stanica nije u stanju da pruži kvalitetan servis proizvođačima, zbog neadekvatne strukture, nedostatka opreme, sredstava, znanja i kadrovskog kapaciteta. U postojećim okolnostima poljoprivredne stanice su neprilagođene nastalim promenama i tranzicionim procesima. Potrebno je usmerenje aktivnosti koje bi trebalo da se kreće u pravcu od pružanja usluga agrokombinatima ka komercijalnim proizvođačima, od proizvodno orjentisane poljoprivrede ka tržišno orjentisanoj, od proizvodnje kvantiteta ka proizvodnji kvaliteta. Postoji opravdana bojazan da služba bez velikih kadrovskih i strukturnih promena neće moći da odgovori predstojećim zahtevima procesa priključenja EU.

U skladu sa iznetim, potrebno je:

- izgraditi SS koja će moći da zadovolji potrebe proizvođača, i odgovori promenama i zahtevima tržišta;

- izvršiti sveobuhvatan pregled stanja u SS u cilju njihovog restruktuiranja i zadovoljenja potreba komercijalnog poljoprivrednog sektora;

- orjentisati savetodavnu aktivnost ka porodičnim komercijalnim gazdinstvima i ponuditi im i druge sadržaje potrebne seoskoj zajednici kao što su vođenje gazdinstva, komercijalizacija proizvodnje, obezbeđivanje tržišnih informacija;

- proširiti savetodavne aktivnosti na sve učesnike u proizvodno prodajnom lancu;

- organizovati edukacione centre za obuku savetodavaca;

- uvesti licenciranje savetodavaca, koje bi se obnavljalo svake dve-tri godine u zavisnosti od postignutih rezultata;

- kadrovski i stručno ojačiti SS kroz uspostavljenje sistema kontrole odgovornosti i edukacije.

6.5. Obrazovanje

(171) Srbija ima sistem obrazovanja u oblasti poljoprivrede organizovan kroz brojne poljoprivredne škole i poljoprivredne fakultete. Celokupni sistem obrazovanja u poljoprivredi je pod nadležnošću MPS koje je odgovorno za formulisanje i sprovođenje programa obrazovanja.

Potrebna je bliža saradnja Ministarstva i MPS sa ciljem uspostavljanja funkcionalne veze između formalnog obrazovanja i razvojnih potreba poljoprivrede.

Nastavne programe u srednjim i visokim školama treba usmeriti na interdisciplinarni pristup koji će omogućiti usvajanje novih znanja iz oblasti tržišta (upravljanje, planiranje, komercijalno poslovanje, marketing), očuvanja seoskog područja i njegova integracija u savremene društvene tokove (informatička, ekološka, sociološka, humanistička znanja).

(172) Poljoprivredne škole su uglavnom prilagođene za obrazovanje i obuku poljoprivrednih tehničara za agroprerađivački sektor, niže upravljačke položaje u agrokombinatima i za javne službe. Veći deo zemlje, međutim, obrađuju porodična gazdinstva. Potrebna je preorijentacija obrazovnog programa u poljoprivrednim školama ka opsluživanju privatnog poljoprivrednog sektora. Veću pažnju treba posvetiti poslovnom upravljanju u poljoprivredi i praktičnim veštinama u oblasti poljoprivrede. Takođe treba organizovati programe u vidu dnevnih kurseva za postojeće poljoprivrednike što bi trebalo da bude pre u nadležnosti SS nego MPS.

Prema tome, potrebno je izgraditi obrazovni sistem koji zadovoljava potrebe moderne tržišne ekonomije i izvršiti sveobuhvatan pregled poljoprivrednog obrazovnog sistema od osnovnog do univerzitetskog nivoa i uspostaviti funkcionalnu vezu između istraživanja, obrazovanja i plasmana znanja kroz SS.

6.6. Poljoprivredne zadruge

(173) Poljoprivredne zadruge su jedno od sredstava poljoprivrednog razvoja u zapadnim ekonomijama, posebno na polju marketinga, prerade i snabdevanja inputima. Pored duge tradicije, tokom poslednjih godina u Srbiji iskustvo sa zadrugama pokazuje da su poljoprivredne zadruge koje su uspešno poslovale sada blizu stanja nesolventnosti ili potpuno bez posla. Stare, "državne" poljoprivredne zadruge pružale su usluge poljoprivrednoj zajednici tokom socijalističkog perioda snabdevajući je poljoprivrednim inputima, kupujući i prerađujući primarne proizvode koji su dolazili od privatnog poljoprivrednog sektora. Međutim, ove zadruge, generalno, nisu uspele da ostvare prelazak na nove tržišne uslove. U suštini "državne" zadruge su to bile samo po nazivu, dok su po metodu upravljanja u suštini više bila preduzeća.

(174) Glavni problem u zadrugarstvu Srbije je u tome da se najveći broj zadruga ne pridržava zadružnih pravila tj. njima ne upravljaju zadrugari nego su to ili zaposleni u zadrugama kod kojih su radnici - zadrugari, u upravljačkom smislu nadvladali proizvođače odnosno nastavili da samoupravljaju ili su to tkz. "privatne zadruge" koje su registrovane kao zadruge a zapravo su privatne kompanije u vlasništvu jednog ili nekoliko pojedinaca. Ukupni razvoj zadružnog sektora u Srbiji trajno koči i dalje će kočiti ove zadruge jer većina njih nema nameru pretvoriti se u istinske zadruge. Njihov cilj je da zadrže trenutni status. Jasno je da je njihov interes suprotstavljen zadružnom razvoju. Zadružni savezi ne žele ili nisu u stanju da se suoče sa ovim problemom u svojim redovima, prvenstveno iz razloga što su u svojim strukturama predstavljeni mahom direktorima zadruga koje se ne pridržavaju zadružnih pravila a ne proizvođačima. Njima, naravno, ovakav položaj odgovara i ne žele promene. Zadružni savezi, takođe, nemaju jasno artikulisanu ulogu i položaj u institucionalnoj strukturi i postoji odsustvo vertikalne i horizontalne povezanosti.

Transformaciju postojećeg zadružnog sektora potrebno je izvršiti u skladu s načelima ICA-e i EU.

(175) Neki od razloga za neuspeh zadruga mogu se pripisati nedostacima tekućeg Zakona o zadrugama koji je usvojen 1996. godine i izmenjen 1998. godine. Zato je potrebno da se usvoji novi zakon o zadrugama koji će se baviti sledećim pitanjima:

- finansijska osnova zadruga;

- velika prava zaposlenih i radnika u odnosu na članove;

- uloga zadružnih udruženja (unija);

- provera računa zadruga.

(176) Zakon treba da omogući jednostavno osnivanje, upravljanje, zatvaranje, i transparentnost u poslovanju zadruga uz pridržavanje svih zadružnih pravila. Zakonom treba obavezati postojeće zadruge da izvrše restruktuiranje prema novim zakonskim odredbama u periodu od godinu dana od donošenja novog zakona.

Potrebno je utvrditi strategiju razvoja zadrugarstva u Srbiji.

(177) Nerešeno i nerazgraničeno vlasništvo nad imovinom zadruga onemogućava razvoj i funkcionisanje mnogih zadruga. Komplikovana pojedinačna situacija može se rešiti uspostavljanjem generalnog pravila, ali uz uvažavanje i sagledavanje svakog slučaja pojedinačno. U rešavanje treba uključiti sve zainteresovane a vodeću ulogu u ovom procesu trebalo bi da imaju zadrugari. Vlada treba da osnuje Kancelariju za podršku zadrugarstvu koja bi, pored ostalih, imala dve osnovne uloge: pomoć pri restruktuiranju i rešavanju vlasništva zadruga i podršku pri osnivanju novih zadruga. Kancelarija treba da privremeno ispravi neuspeh tržišta vezan za funkcionisanje zadružnih unija.

(178) Zadruge i udruženja su izuzetno važne organizacione jedinice sa aspekta unapređenja proizvodnje, tržišnosti i za razvoj sela. Zato, u dodeljivanju bespovratnih sredstava za razvoj sela, kao i ostalih subvencija, one moraju biti podržane i imati prioritet. Sredstva bi trebalo prvenstveno da budu usmerena u unapređenje kvaliteta, prodaje, organizovanosti zadruga i njenih članova.

Iz iznetog proizlazi da je u vezi sa ovim pitanjem potrebno:

- rešiti problem vlasništva nad imovinom zadruga;

- osnovati Kancelariju za podršku zadrugarstvu;

- usvojiti zakonsku osnovu po kojoj će se vršiti rešavanje prava vlasništva i restruktuiranje zadruga kod kojih ima spora;

- prilagoditi program subvencija Ministarstva s ciljem nadgradnje proizvodnih kapaciteta i marketinške funkcije u poljoprivrednim zadrugama;

- poreskim olakšicama za sredstva uložena u nedeljivu imovinu zadruge podstaći razvoj zadrugarstva.

7. Privatizacija preduzeća u poljoprivredi

(179) Privatizacija treba da donese korist privredi kroz efikasnije korišćenje resursa i eliminisanje sukoba između javnih ciljeva i privatnih profita unutar organizacija. Privatizacija može da donese dodatne koristi koje se ogledaju u većem ulaganju kapitala, poboljšanju tehnologije, kvalitetnijem upravljanju, itd.

(180) Dosadašnja privatizacija pokazuje da je mali broj preduzeća iz poljoprivredno-prehrambenog sektora privatizovan7. Pošto je broj privatizovanih preduzeća mali u odnosu na ukupan broj preduzeća, teško je govoriti da je došlo do značajnijih strukturnih promena, koje bi dovele do primene novih tehnologija i povećanja produktivnosti, uz istovremeno kreiranje novog broja radnih mesta. Poseban problem predstavlja privatizacija velikih "strateških" kombinata.

________________
7 Po izvorima Agencije za privatizaciju (avgust 2004.) ukupan broj preduzeća u poljoprivredno - prehrambenom kompleksu koji treba da se privatizuje je 599, od toga 402 koja se bave primarnom poljoprivrednom proizvodnjom i 197 preradom. Do avgusta 2004. iz prve grupe je privatizovano 83 preduzeća (75 akcijskim modelom a 8 tenderom) dok je u postupku privatizacije 319 preduzeća. U grupi preduzeća koja se bave prehrambenom industrijom privatizovano je 64 (62 aukcijskim modelom a 2 tenderom) dok na privatizaciju čeka 133 preduzeća.

(181) Proces strukturnih promena u smislu promene vlasništva nailazi na teškoće i može se očekivati da će proces unutrašnjih strukturnih promena biti još teži. Restruktuiranje malih i srednjih preduzeća bio je jednostavniji proces, tako da je u nekim slučajevima došlo i do unutrašnjih strukturnih promena i povećanja konkurentnosti preduzeća. Velika preduzeća se često opiru procesu restruktuiranja.

Može se konstatovati da će se promenom vlasništva obezbediti povećanje proizvodnje, konkurentnosti, zaposlenosti uz brigu za ruralni razvoj i očuvanje sredine.

(182) Privatizacija i prilagođavanje tržišnoj ekonomiji zahtevaće znatne promene koje bi trebalo da se sprovedu u kratkom roku. Posledica privatizacije je neizbežan porast nezaposlenosti u prvim fazama tranzicije. Sve zemlje u tranziciji imale su istu početnu situaciju u državnim preduzećima: višak radnika i nisku produktivnost. Uloga države bi trebalo da bude pre svega u tome da obezbedi sredstva koja omogućavaju egzistenciju nezaposlenima.

Završiti transfer poljoprivrednih i prehrambenih preduzeća iz državnog u privatno vlasništvo, tako da se poboljša poslovna efikasnost i ohrabri investiranje.

7.1. Pristup privatizaciji

(183) Priroda posla u preduzećima koja se bave poljoprivredom zahteva brzo delovanje. Potrebno je identifikovati preduzeća kod kojih postoji zajednička zainteresovanost i gde ne postoje prepreke za obavljanje privatizacije. Privatizacija takvih preduzeća stvara impuls koji će omogućiti da se mnogo teži slučajevi takođe uspešno reše. Pre nego što uđu u postupak privatizacije preduzeća moraju razgraničiti svojinska prava nad zemljištem i za ovaj proces potrebno je definisati jasan rok.

Rešiti pitanja vlasništva nad zemljištem pre nego što se preduzeća ponude na prodaju.

(184) U procesu privatizacije, država treba da postavi minimum kvalifikacionih kriterijuma za buduće kupce. Oni treba da uključe prethodno i sadašnje iskustvo i stručnost u aktivnostima koje se razmatraju, dokazane sposobnosti u sektoru i zdravu finansijsku bazu. Bez ovih kriterijuma, na licitaciji može pobediti i nepouzdan kupac koji nema interes da razvija aktivnosti već da iskoristi mogućnost sticanja kratkoročnih koristi.

(185) Potencijalni kupci treba da prezentuju plan investicija koje će značajno doprineti efikasnosti preduzeća. Ponude kupaca treba vrednovati po kriterijumu zbirne vrednosti ponuđene cene i investicija, pri čemu investicije treba da dobiju značajniji ponder nego što je to sadašnja praksa. Dokument o planiranim investicijama i njihovim efektima treba da bude deo kupoprodajnog ugovora.

(186) Tender je poželjniji metod prodaje poljoprivrednih preduzeća od metoda aukcije. U okviru tendera moguće je postaviti specifične zahteve za kupce poljoprivrednih preduzeća. Na drugoj strani, ponude za nadmetanje biće rezultat razmatranja i pažljivog promišljanja o ceni i investicijama koje se mogu ponuditi. Aukcije nisu podesan način prodaje poljoprivrednih preduzeća jer je ponuđena cena isključivi kriterijum. Najviša cena postignuta na aukciji može, u krajnjem slučaju, biti rezultat rivalskog pritiska u prostoriji gde se obavlja prodaja i ne mora da bude indikator da se radi o kvalitetnom kupcu.

Neophodno je obezbediti da potencijalni kupci imaju sposobnost da vode preduzeće, kao i da u pogledu finansijskog kapaciteta imaju dovoljno sredstava da vrše ulaganja.

Takođe je potrebno obezbediti da se prodaja kapitala u ovoj oblasti vrši, pre svega, putem tendera, a manje putem aukcije.

VI RAZVOJ TRŽIŠTA

1. Politika cena i ostale politike za podršku tržištu

1.1. Ekonomsko okruženje

(187) Ekonomsko okruženje u okviru kojeg funkcioniše poljoprivreda Srbije menja se, i ubrzo će pretrpeti transformaciju na osnovu međunarodnih ugovora o kojima Srbija sada pregovara. Neophodne će biti velike promene u politici poljoprivrede, da bi ovaj sektor mogao da odgovori novim tržišnim mogućnostima. Politička situacija do sada je zahtevala sprovođenje politike samodovoljnosti bez posebnog osvrtanja na troškove. Trošak nije samo budžetski trošak subvencija, već, i ekonomski trošak korišćenja resursa da bi se proizvela dobra koja bi negde drugde mogla mnogo jeftinije da se dobiju. Trošak je i uskraćivanje ovih resursa drugim, potencijalno, ekonomičnijim sektorima.

(188) Dva glavna politička kursa koji će izmeniti okruženje jesu članstvo u STO i evropska integracija kroz SAP koji vodi ka SAA. Ovi sporazumi imaju potencijal da poboljšaju ekonomsku situaciju u zemlji ali samo ako Srbija poštuje pravila i stvori preduslove za razvoj tržišta.

(189) Članstvo u STO zahtevaće nekoliko važnih promena u trgovačkom režimu Srbije, koje će pre svega zavisiti od pregovora o priključenju sa članicama STO. Ove promene će verovatno uključivati:

- uspostavljanje konsolidovanih tarifnih linija;

- prilagođavanje svih tarifa na dozvoljeni nivo;8

- smanjenje nivoa domaće podrške direktno povezane sa proizvodnjom;

- smanjenje do potpunog ukidanja izvoznih subvencija.

________________
8 Podrazumeva odobren nivo carinske zaštite posle procesa pregovaranja.

(190) Ova prilagođavanja, potrebno je sprovoditi fazno tokom godina tako da domaća poljoprivreda i industrija mogu da se prilagode novim uslovima, ali srednjoročna perspektiva ogleda se u mnogo otvorenijoj ekonomiji koja će omogućiti i bolji pristup za proizvođače iz Srbije tržištima u inostranstvu. Pregovore za pristupanje STO i članstvo treba započeti što pre kao i prilagođavanje i pripremu poljoprivrede Srbije pravilima STO. Razumljivo je, da može postojati otpor od strane onih sektora i subjekata na koje reforma negativno utiče. Po pristupanju potrebno je koristiti sve dozvoljene mehanizme zaštite domaće poljoprivredne proizvodnje kroz primenu posebnih zaštitnih mera, osetljivih proizvoda i klauzule o specijalnoj zaštiti predviđene Sporazumom o poljoprivredi STO.

Podršku poljoprivrednom sektoru u potpunosti prilagoditi pravilima STO.

(191) Pod pokroviteljstvom Pakta za stabilnost jugoistočne Evrope stvorena je zona slobodne trgovine koja obuhvata 8 zemalja: Bugarska, Rumunija, Hrvatska, BiH, Makedonija, Albanija, SCG i Moldavija. Ovaj sporazum kao i ostali koji jačaju regionalnu saradnju u oblasti poljoprivrede i trgovine su od izuzetnog značaja i treba ih održavati i dodatno proširivati.

(192) Proces stabilizacije i asocijacije, već je imao za rezultat značajne autonomne trgovačke povlastice odobrene Srbiji i drugim balkanskim zemljama od strane EU. Međutim, Srbija nije iskoristila sve mogućnosti koje sporazum pruža, zbog drugih prepreka u trgovini poljoprivrednim proizvodima, kao što je neodgovarajuća veterinarska i fitosanitarna kontrola, nedovoljno posvećena pažnja zahtevima EU, ili slabe trgovačke veze. Trgovačke veze, razumljivo, su slabe jer Srbija nije imala pristup stranim tržištima u poslednjih nekoliko godina. Jačanje ovih veza nastaće tek sa razvijanjem poverenja između stranih i domaćih trgovaca.

Napominje se da je od velikog značaja jačanje regionalne saradnje u ovoj oblasti kao integralnog dela procesa priključenja u EU.

(193) SAP uključuje dva pravca trgovačkog razvoja: slobodnu trgovinu sa EU putem SAA; i slobodnu trgovinu sa drugim zemljama u regionu koje su takođe deo SAP. Ovi sporazumi o slobodnoj trgovini će:

- povećati potencijalno tržište za srpske proizvode sa ekonomskom dobiti od specijalizacije i trgovine;

- povećati nivo konkurencije, koja će ubrzati usvajanje novih tehnologija;

- obezbediti bolju prehrambenu sigurnost s obzirom da će vremenski uslovi i druge prirodne pojave koje utiču na nivo proizvodnje biti od manje važnosti.

(194) Povećanje slobodne trgovine značiće da će Srbija morati da svoju politiku zaštite približi načinu na koji to rade njeni trgovački partneri. Ako Srbija pokuša da održi visoke cene, onda će privući uvoz iz zemalja sa nižim cenama u regionu što će izvršiti pritisak na smanjenje cena u zemlji. U suprotnom, ako Srbija pokuša da zadrži znatno niže cene, onda će rasti izvoz, domaća ponuda će opasti a cene će porasti u svakom slučaju, uprkos ciljevima politike. U okruženju slobodne trgovine, zemlje imaju slične cene za proizvod datog kvaliteta sa razlikama uglavnom zbog troškova transporta i rizika, tako da u regionalnom okruženju nastupajuće slobodne trgovine Srbija nema slobodu da postavi svoj sopstveni nivo efikasne spoljne zaštite.

Stimulisanje procesa regionalne saradnje koju treba intenzivirati u narednom periodu, obezbediće se kroz unapređivanje slobodne trgovine dobara i usluga.

1.2. Politika cena i podrške u Srbiji

(195) Politika cena i zaštite domaće proizvodnje je jedna od najosetljivijih pitanja sa kojim se susreće poljoprivredni sektor. Postoje razmišljanja da, u mnogim proizvodnjama nekonkurentnu domaću proizvodnju, ne bi trebalo stavljati u konkurentsku utakmicu nego bi je trebalo štititi prvenstveno visokim carinama. Takav pristup bi podrazumevao dalju izolaciju, neučlanjenje u STO i nepristupanje EU, a takođe i dalji udar na budžet potrošača. Prioritetni zadatak naše poljoprivrede jeste potpisivanje međunarodnih sporazuma, koji će imati za cilj sigurnost u ulaganjima, u definisanju jasne politike i integraciju u tržište EU. Prostor EU predstavlja tržište sa relativno visokim cenama u odnosu na svetsko tržište, ali se i samo nalazi pod velikim pritiskom da smanji zaštitu svoje poljoprivrede. Srbiji je potrebno da preuzme signale cena od ovog velikog tržišta u onoj meri u kojoj joj je obezbeđen pristup, kao i signale cena od svojih drugih regionalnih trgovačkih partnera. Signali cena na ovim tržištima predstavljaju one na koje bi srpska poljoprivreda trebalo da odgovori.

Carinska zaštita

(196) Poljoprivredni sektor se štiti od konkurencije iz uvoza carinskim taksama, i prvenstveno posebnim dažbinama, koje često koče trgovinu zbog njihove veličine i zbog njihove potencijalne nepredvidljivosti. Mnoge od postojećih tarifa i dažbina imaju ograničen ili nikakav efekat, jer proizvodi koje pokrivaju ili se izvoze ili se njima uopšte ne trguje.

(197) Na osnovu analize nivoa postojeće zaštite, proizvodi se mogu grupisati u sledeće grupe: konkurentni, carine nisu potrebne, ne proizvode se u Srbiji, carine nisu potrebne; nisu konkurentni, ali mogu postati, carine potrebne na određeni rok; nisu konkurentni, ali su carine potrebne kao odgovor na postojeće izvozne subvencije u EU; nisu konkurentni, ali je proizvodnja od "strateškog značaja", carine se održavaju na određenom nivou zbog neekonomskih ciljeva; konkurentni, ali samo zbog povlašćene trgovine sa EU, carine čuvati u tom periodu.

(198) Generalno se proizvodi mogu podeliti u tri kategorije i to: proizvodi u neto izvozu gde carinski režim ne može uticati; proizvodi u uravnoteženom trgovačkom bilansu ili blizu njega gde je carinski režim potencijalno uticajan; proizvodi u neto uvozu gde carine imaju uticaja.

(199) Neto izvozniku nije potrebna carinska zaštita. Veći deo tarifnih zaštita je zapravo suvišan jer se na konkurentskom tržištu domaća cena određuje na osnovu izvozne cene sa potrebnim dodavanjem troškova transporta i transakcije. Dok su ove izvozne cene uobičajeno svetske trgovačke cene, SAP i regionalni trgovački ugovori otvaraju mogućnost prodaje na tržištima viših cena, posebno u EU za određene proizvode kao što su šećer, mlečni proizvodi i govedina. U ovim slučajevima, spoljna zaštita biće efikasna za održavanje cena iznad svetskih nivoa.

Prema tome, u pogledu ovog pitanja potrebno je:

- pronaći optimalni nivo carinske zaštite koji će zaštititi domaći proizvod, a u isto vreme omogućiti postojanje konkurencije;

- izvršiti sve neophodne pripreme za pregovore sa članicama STO;

- izvršiti veće sniženje tarife za proizvode koji su najviše zaštićeni, a manje sniženje za proizvode koji su najmanje zaštićeni;

- izmeniti politiku koja održava cene domaćih proizvoda iznad cena njenih konkurenata.

(200) Trgovačke barijere između Srbije i ino kupaca i dobavljača uključuju često proizvoljan tretman uvozne robe na granici, višestruke inspekcijske zahteve i teškoće u primeni međunarodno priznatih veterinarskih i fitosanitarnih standarda. Prevazilaženje tih barijera je u primeni transparentnih i efikasnih carinskih procedura, restruktuiranju i reformi institucija koje su nadležne za standarde i inspekciju.

Prema tome, u pogledu prevazilaženja navedenih problema, potrebno je:

- uspostaviti transparentne i efikasne carinske i inspekcijske postupke;

- unaprediti postupke inspekcije i overavanja da bi bili u saglasnosti sa praksom u EU.

Izvozne subvencije

(201) Često primenjivana mera bogatih zemalja jeste obezbeđivanje izvoznih subvencija. Takođe je Srbija, naročito u prošlosti, primenjivala ovu meru kao podršku domaćoj proizvodnji i smanjenju trgovinskog deficita. Pravilima STO izvozne subvencije su svrstane u nedozvoljene mere i "julskim paketom "Doha pregovora postignut je sporazum da se ove mere postupno ukinu. Srbija u procesu predstojećeg priključenja STO će biti u obavezi da poštuje ovaj sporazum. Srednjoročno naši proizvođači ne mogu računati na ovu vrstu podrške ali do priključenja STO podsticaji za izvoz obezbeđivaće se kako bi se pružila podrška izvozu strateških proizvoda na tržišta koja se mogu pokazati kao dugoročno profitabilna, i nakon toga što Srbija postane član STO i kada više ne bude u mogućnosti da plaća izvozne subvencije.

(202) Izvozni podsticaji će se isplaćivati samo u cilju: unapređenja i promovisanja domaće proizvodnje; rasterećenja domaćih viškova; pronalaženja novih tržišta za proizvode za koje nije postignuta konkurentnost.

Interventna kupovina

(203) Podrška cenama obezbeđuje se i procesom kupovine od strane Direkcije, pri čemu aktivnosti Direkcije donose korist onim organizacijama od kojih ona kupuje. Te organizacije su prerađivači i agrokombinati, a retko poljoprivrednici.

(204) Aktivnosti Direkcije, budući da su poverljive, ad hoc, diskrecione i selektivne, ne doprinose razvoju transparentnih i konkurentskih tržišta. Tokom perioda trgovinskih i ekonomskih sankcija ona je igrala važnu ulogu u postizanju stabilizacije cena i sigurnosti snabdevanja hranom. Sada kada Srbija ulazi u novu eru integracije u međunarodnu tržišnu ekonomiju, uloga Direkcije bi morala da se menja tako da ne ugrožava ovaj proces.

(205) Kada Srbija postane članica EU biće potrebno da implementira mehanizme tržišne intervencije koji se primenjuju kroz sprovođenje Zajedničke agrarne politike EU. Kako se i EU, pod pritiskom STO, sve više okreće smanjenju tržišnih intervencija a naročito interventnim kupovinama i podršci cenama vrlo je verovatno da će se i uloga intervencija u EU svesti na svoju prvobitnu ulogu "kupca u krajnjoj nuždi". Kada Srbija postane zemlja kandidat za članstvo u EU ona će morati da priprema i prilagođava mehanizme intervencije mehanizmima zacrtanim CAP-om. Do tada Srbija kao zemlja u tranziciji ne može sebi da obezbedi značajniju podršku cenama i značajnim tržišnim intervencijama od strane Direkcije. Sa nemogućnošću da se imaju ista pravila za sve preporuka je da Direkcija smanjuje svoje interventne funkcije, a da svoju ulogu više usmeri ka obezbeđivanju prehrambene sigurnosti. Prethodno je potrebno razviti strategiju o prehrambenoj sigurnosti koja bi jasno definisala grupe, vreme i načine distribucije hrane. Primer delovanja je distribucija hrane ugroženim grupama u društvu, usled privremenih prekida u snabdevanju hranom izazvanih vremenskim neprilikama, i slično. Njena uloga kao agencije za prehrambenu sigurnost ne sme da se meša sa ulogom podrške tržištu. Prehrambena sigurnost se odnosi na držanje zaliha hrane za vanredne situacije. Ona ne podrazumeva česte promene nivoa zaliha i stoga nema uticaj na cene, sem, kada nastanu vanredne okolnosti. Međunarodno integrisana ekonomija u boljoj je mogućnosti da ima uvid u svoje potrebe za hranom zbog toga što lakše može sebi da priušti kupovinu hrane, koja joj je potrebna, i zato što je nedostatak hrane zbog klimatskih promena ređa pojava ukoliko je veće područje izvora hrane.

Diskrecione aktivnosti intervencije na tržištu od strane Direkcije treba da prestanu. Njene aktivnosti treba da budu usmerene ka vođenju agencije za prehrambenu sigurnost, a posle priključenja EU da prilagode svoje aktivnosti politici EU.

Stoga je potrebno utvrditi strategiju prehrambene sigurnosti koja će jasno definisati grupe, vreme i načine distribucije hrane.

Direktna podrška

(206) Druga vrsta podrške poljoprivredi jeste kroz direktna plaćanja. Sve do 2001. godine ova podrška se ogledala samo u nekoliko mera koje su prvenstveno bile u funkciji podršci tržištu - najvećim delom kroz interventne kupovine. Ovaj trend se nastavio i narednih godina s tim što su uvedeni novi strukturni podsticaji za podizanje zasada šljiva i vinograda, kalcizaciju zemljišta i proširenje poseda. Ustanovljeni su i podsticaji po litri mleka i po hektaru za proizvođače suncokreta, soje i šećerne repe. Situacija se donekle menja 2004. godine, kada se budžet povećava, za oko tri puta, ali mu se takođe menja i struktura u cilju povećanja udela strukturnih promena i ustanovljenja podrške izgradnji tržišta kredita i dodele bespovratnih sredstava za ruralni razvoj. Postojeća plaćanja nisu u potpunosti u skladu sa zahtevima STO i EU. Prilagođavanje je zbog toga, neophodno, ali uz poštovanje specifičnosti poljoprivrede Srbije, dovoljnost budžeta i specifičnosti ciljeva koji se žele ostvariti.

(207) Dosadašnja direktna podrška imala je za cilj da se postigne dovoljnost za potrebe zemlje, za neke vrste roba ili da se podrže "uspešni" - sektori u kojima Srbija poseduje komparativnu prednost i gde može profitabilno da obavlja izvoz bez subvencija. Trenutno, najveći korisnici cenovne podrške su prerađivači i organizatori proizvodnje, a ne direktni proizvođači. Proizvođači još uvek ne mogu da u punoj meri utiču na cenovnu formulu usled svoje nedovoljne organizovanosti i očigledne veće ponude nego tražnje. Država ne bi trebala da kroz direktnu podršku podstiče ovakvu situaciju, nego suprotno, da se merama direktne podrške utiče na pravedniju cenovnu distribuciju.

(208) Mere agrarne politike su često ograničene nepostojanjem mehanizama za sprovođenje iste. Trenutni nivo podrške je ograničen i uslovljen nepostojanjem Agencije za plaćanje, nepotpunim registrom proizvođača, životinja i vinograda, nezavršenim zemljišnim katastarskim registrom, često nepostojanjem zakonske regulative i ostalim ograničavajućim faktorima. Uspostavljanjem gore navedenih institucija - pored ostalih funkcija - proširuje se mogućnost direktne podrške. Naravno, ono što najviše utiče na mere agrarne politike i nivo podsticaja je visina sredstava, koja su u mogućnosti da se obezbede za ove namene.

Prema tome u pogledu navedenih pitanja potrebno je stvoriti uslove jednake za sve prilikom određivanja podrške i izgrađivati institucije po modelima zemalja EU koje će pored ostalih uloga imati i proširenje mogućnosti za korišćenje mera agrarne politike, a direktna plaćanja usmeriti ka registrovanim poljoprivrednim gazdinstvima.

(209) Državne intervencije bi trebalo, prioritetno, usmeriti na politiku prilagođavanja EU, na obezbeđenje onih usluga koje tržište po pravilu sporo ili uopšte ne pruža i na intervencije koje pomažu da se poboljša funkcionisanje tržišta. To su pre svega uspostavljanje informacionog sistema o tržištu, savetodavne službe, sistema klasifikacije i gradiranja proizvoda, jedinice za unapređenje međunarodnog izvoza, poboljšanje carinske i domaće inspekcijske službe, i slično. Dalje, poljoprivredi Srbije je potrebno da u što je moguće kraćem roku poveća svoju konkurentnost jer izazovi međunarodnih integracija će podrazumevati otvoreniju utakmicu i veću izloženost konkurenciji. Konkurentnost se može povećati usvajanjem novih znanja i tehnologija koji podrazumevaju investicije i povećanje kapaciteta pojedinaca i opreme. Zato je neophodno da se što više sa direktne podrške cenama pređe na investicionu podršku koja u većoj meri obezbeđuje povećanje konkurentnosti.

Prema tome, potrebno je stvoriti sigurnost podrške kroz obezbeđivanje dugoročnih stabilnih podsticaja i podržati komercijalne proizvođače organizovanjem i finansiranjem službe tržišnih informacija, sveobuhvatne SS i standarda proizvodnje u svim sektorima.

(210) S obzirom na sadašnju strukturu poljoprivrede u Srbiji: veliki broj malih gazdinstava, mali broj komercijalnih gazdinstava, postojanje vrlo velikih agrokombinata sa još uvek postojećom državnom nadležnošću, država bi trebalo da osmisli mere za ona gazdinstva koja neće moći da se prilagode novonastupajućim promenama. Komercijalni sektor će zahtevati jasnu i dugoročnu tržišnu politiku koja će ohrabrivati ulaganje i razvoj tržišta. Nekomercijalnim gazdinstvima će biti potrebna pomoć u pogledu dodatka prihodu ili podsticaja za prodaju ili davanja u zakup zemljišta komercijalnim proizvođačima.

U skladu sa iznetim, potrebno je Agrarni budžet usmeriti u pravcu unapređenja strukture, tržišta, invensticionoj podršci i ruralnog razvoja, a za poljoprivrednike koji ne proizvode za prodaju, razviti mere podrške za prihod i podsticaje za prodaju zemlje ili njeno davanje u zakup komercijalnim proizvođačima.

Promenljivi uslovi

- Evropska integracija

(211) CAP znatno se promenila tokom poslednje decenije, pri čemu je pravac reforme sasvim jasan. Spoljna zaštita se smanjuje i delom zamenjuje direktnim plaćanjima. Reforma je počela 1992. godine i sada je u mnogim proizvodima dostignut nivo svetskih tržišnih cena. Politika proizvodnje i "finansiranja prehrambene piramide koja se ne može prodati"9 privedena je svom kraju. Uprkos promenama do danas, sadašnji CAP ne može da preživi, već mora da se dodatno menja usled prilagođavanja pravilima STO, prvenstveno vezanim za izvozne subvencije i domaću podršku.

________________
9 Sopstvene reči EZ.

Videti http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/publi/reports/mtrimpact/index_en.htm

(212) U okviru CAP, podrška cenama zamenjena je direktnim plaćanjima, ali ova plaćanja su još uvek vezana za faktore proizvodnje. Svrstana su kao mere "plave kutije" prema Sporazumu o poljoprivredi GATT-a, što znači, da one nisu, za sada, klasifikovane kao mere koje ometaju tržište. CAP koji se tradicionalno oslanja na politiku tržišta i cena (prvi oslonac CAP-a) sve više se koncentriše na drugi oslonac koji uzima u obzir ciljeve po pitanju životne sredine i pitanja ruralne privrede. Direktna plaćanja, su sada deo prvog oslonca ali se polako prenose u drugi oslonac, promenom oblika i uslova za plaćanje. Dalje, reforme idu u pravcu razdvajanja plaćanja od proizvodnje pri čemu razdvojena plaćanja nisu izložena nikakvim ograničenjima na osnovu obaveza STO. Ova promena će imati uticaj na nivo i intenzitet proizvodnje.

Zajednička politika poljoprivrede znatno se izmenila tokom vremena a očekuju se i dalje promene. Ne bi trebalo da postoji nikakva sumnja da će i CAP biti drugačiji u vreme kada Srbija bude pristupala EU. Tržišne cene, generalno, će biti niže nego što su danas i bliže nivou ili na nivou svetskog tržišta. Poljoprivredni proizvođači će dobijati manje sredstava za proizvodnju a umesto toga dobijaće subvencije za troškove vezane za aktivnosti opšteg društvenog interesa, uključujući pitanja životne sredine.

(213) Srbija uživa povoljne uslove trgovine sa EU koji se prvenstveno ogledaju u višim cenama EU, u odnosu na svetske tržišne cene, u poređenju sa nižom cenom u Srbiji, tako da svi delovi proizvodno-potrošnog sistema imaju koristi od pristupa tržištu EU. Da bi se to desilo tržišta bi morala biti konkurentna da bi se obezbedilo da koristi dele između sebe trgovci, prerađivači i proizvođači. Ovo zahteva dostupnost tržišnih informacija svim učesnicima na tržištu i obezbeđenje da ne postoji disparitet u podeli profita između različitih interesa.

Potrebno je izgraditi sistem tržišnog informisanja, razviti i unaprediti postojeći STIPS, koji bi omogućio proizvođačima da lakše donose kratkoročne i dugoročne komercijalne odluke a takođe omogućio da se promovišu cene domaćih proizvoda u inostranstvu.

(214) Jedan od osnovnih ciljeva poljoprivrede Srbije je integracija u CAP i da po ulasku ostvari zahtev sporazuma iz Kopenhagena - da može da bude konkurentna u takvom okruženju. Na ovom putu EU pruža sve vidove pomoći, koja se povećava sa približavanjem dana priključenja zemlje u EU i sa ostvarivanjem prethodno zacrtanih ciljeva. Nijedan korak u razvoju se ne može preskočiti, niti se može ići drugim putem nego putem kojim su prošle sve zemlje sadašnje članice. Zbog toga i domaću podršku bi trebalo usmeriti u tom pravcu. Na tom putu mogu se definisati tri faze koje će se karakterisati sledećim trendovima.

(215) I Faza. Ova faza je već uveliko počela i osnovni ciljevi koje bi trebalo ostvariti direktnom podrškom su: ukidanje robne razmene, izgradnja tržišta kredita, izgradnja tržišne infrastrukture, ukidanje postojećih monopola, unapređenje produktivnosti, promena strukture proizvodnje u pravcu gajenja profitabilnijih kultura, uvećanje gazdinstva, orjentisanost ka kvalitetu i bezbednosti hrane, izgradnja mehanizama i modaliteta za pravilnu upotrebu sredstava za ruralni razvoj, formiranje registra proizvođača, stoke, vinograda uspostavljanja plaćanja životne sredine.

Pretpostavke koje bi trebalo ostvariti da bi se ova faza završila su: pristupanje STO, završena registracija, oformljena agencija za ruralna plaćanja, potpisan sporazum o Stabilizaciji i asocijaciji, završetak privatizacije u agrokompleksu i smanjenje robne razmene na minimalni nivo.

Trendovi koji bi trebali da karakterišu ovu fazu direktne podrške su:

- postupno smanjenje podrške tržištu s tim da se subvencije za industrijsko bilje smanjuju brže nego za mleko;

- podršku bi trebalo da dobijaju samo registrovani proizvođači. Za industrijsko bilje i sve ostale potsticaje počevši od 2005. godine a za mleko kada se završi obeležavanje goveda;

- podršku kroz regresiranje inputa - goriva i đubriva - održavati na postojećem nivou;

- postupno povećanje sredstava namenjenih ruralnom razvoju;

- postupno uvođenje plaćanja odvojenog od proizvodnje za područja sa nepovoljnim uslovima za proizvodnju i staračkim gazdinstvima;

- povećanje i ustanovljenje novih mera za podršku usmerenu na strukturne promene. Povećanje regresa za stoku, unapređenja kvaliteta zemljišta, regresa za nove zasade, uvođenje standarda, premije osiguranja, informacionog sistema o tržištu, savetodavne službe, sistema klasifikacije i gradiranja proizvoda, jedinice za unapređenje međunarodnog izvoza, podrška izgradnji tržišta zemljišta, poboljšanje carinske i domaće inspekcijske službe;

- podrška izgradnji tržišta kredita bi trebala da ostane, najmanje, na postojećem nivou.

(216) II Faza. Ova faza se nalazi između sadašnjeg stanja i faze pred pristupanje EU. Koliko će da traje zavisi od brzine reforme i stepena ispunjenja zacrtanih ciljeva iz prve faze. Okruženje podrazumeva prihvatanje obaveza i prilagođavanje podrške pravilima STO. Ciljevi koje bi trebalo ostvariti se ne razlikuju od prethodnih ali sada postoje izgrađeni mehanizmi za plaćanje što omogućava dalje usmeravanje potsticaja odvojenih od proizvodnje.

Pretpostavke koje bi trebalo da se ostvare da bi se ova faza završila su: izgrađeni mehanizmi plaćanja, delimično izgrađeno tržište zemljišta, kredita, inputa i proizvoda, Srbija postala kandidat za EU.

Trendovi koji bi trebali da karakterišu ovu fazu direktne podrške su:

- dalje smanjenje, do potpunog ukidanja, podrške tržištu;

- postupno ukidanje regresiranja inputa;

- postupno smanjivanje podrške kreditnom tržištu i prepuštanje bankarskom sektoru;

- povećanje bespovratnih sredstava za ruralni razvoj;

- povećanje plaćanja za slabije razvijena područja i staračka domaćinstva odvojena od proizvodnje;

- održavanje na istom nivou podrške usmerene na strukturne promene;

- uspostavljanje plaćanja za očuvanje sredine.

(217) III Faza. Ova faza podrazumeva da se poljoprivreda Srbije nalazi pred pristupanje CAP i shodno tome prihvata EU sistem direktne podrške. To će najverovatnije podrazumevati direktno plaćanje po hektaru potpuno odvojenim od proizvodnje, usmeravanje sredstava na ruralni razvoj i zaštitu sredine kroz izgradnju multifunkcionalne poljoprivrede.10

_________________
10 Multifunkcionalna poljoprivreda podrazumeva akcije koje nisu usmerene jedino na povećanje proizvodnje nego i na ostale koristi života na selu i bavljenje poljoprivredom kao što su: korist od očuvanja sredine (biodiverzitet, zaštita od poplava, erozije, očuvanje prirodnih pejzaža...); korist od obezbeđivanja prehrambene sigurnosti u ruralnim područjima; razvoj ruralnih područja (obezbeđivanje zaposlenosti i povezivanje poljoprivrede sa ostalim sektorima); socijalno ekonomska korist (očuvanja tradicionalnih seoskih vrednosti, kulturnog nasleđa...)

2. Poljoprivredna tržišta

2.1. Nezvanični, nekontrolisani kanali

(218) Tržišta u Srbiji, bez obzira na proizvod, imaju brojne zajedničke odlike koje oslikavaju istoriju Jugoslavije u poslednjih 50 godina. Tako, najveći deo proizvodnje dolazi sa malih gazdinstava i veći deo, te proizvodnje, nikada nije prodavan zvaničnim kanalima već se trošio ili na gazdinstvu ili je plasiran preko familijarnih i prijateljskih veza. Deo ove proizvodnje, malog obima, prodaje se zvaničnim kanalima ali prodajni lanac je kratak sa tipičnom prodajom proizvoda preko malih lokalnih prerađivača. Samo neznatni deo proizvoda od sitnih proizvođača stiže na šire regionalno ili nacionalno tržište. Suprotno tome, društveni sektor je u potpunosti orjentisan na proizvodnju za tržište. Generalno, postoji trend smanjenja proizvodnje u ovom sektoru u korist individualnog sektora, čime on gubi na važnosti.

(219) Prema zvaničnoj statistici 81% žitarica, 93% krompira, 78% jabuka, 79% mleka, 68% svinjskog mesa se potroši na farmama ili se prodaje preko familije ili prijatelja. Ovi podaci ukazuju na izuzetno visok procenat prodaje koji nije evidentiran i u kome se prodaja obavlja različitim kanalima.

(220) Problemi sa nezvaničnim kanalima trgovine sastoje se u nemogućnosti da se sprovedu standardi bezbednosti hrane i higijene, u postojanju povećanog rizika od bolesti biljaka i životinja, izbegavanju plaćanja poreza i nelojalne konkurencije u odnosu na kontrolisane kanale. Skoro sva proizvodnja bi trebalo da se prodaje preko zvanično kontrolisanih kanala bez obzira da li je to prodaja trgovcima, prerađivačima, ili je direktna prodaja potrošačima preko tržišta sveže robe.

2.2. Nedostatak ekonomičnosti

(221) Jedna od opštih karakteristika srpske poljoprivrede je usitnjenost gazdinstva. 94,5% gazdinstava poseduje manje od 10 ha ili pak 75% proizvođača mleka isporučuju mlekarama manje od 20 litara mleka dnevno. Ovo ima za rezultat veliki broj veoma malih količina koje se proizvode i prodaju, tako da se tržišnoj neekonomičnosti pridodaje proizvodna neekonomičnost.

(222) Dugoročno posmatrano, funkcionisanje tržišta zemljišta, ekonomski rast, zdrava politika ruralnog razvoja i programi konsolidacije zemljišta dovešće do ostvarenja takve veličine gazdinstva, kojom će se izbeći ova neekonomičnost. Kratkoročno, ova proizvodna struktura je činjenična, i srećom, tržišne strukture su mnogo fleksibilnije od struktura gazdinstava. Većina glavnih funkcija tržišta: sakupljanje, klasiranje, skladištenje i transport, koje su potrebne na nivou gazdinstva, se nalaze iznad finansijskih mogućnosti pojedinačnih poljoprivrednika ili pak ukoliko ih proizvođač poseduje sklone su tome da budu potpuno neekonomične. Potrebna su zato, grupisanja bilo u formi udruženja, tržišne zadruge ili kompanije. Međutim, kapacitet, čak bez obzira na početni kapital, koji je potreban za uspešno vođenje takvih tržišnih organizacija, teško se može naći kod malih proizvođača i postoji jaka ekonomska potreba za stvaranjem mehanizama koji će pomoći u razvoju takvih organizacija.

U narednom periodu potrebno je razviti mehanizme koji će biti u funkciji razvoja udruživanja poljoprivrednika i proizvodnji bilo u formi udruženja, zadruga ili kompanija.

(223) Potencijal za razvijanje ovih aktivnosti je ogroman. Druge funkcije kao što su sušenje, čišćenje i klasiranje mogu se, takođe, obavljati ili direktno od strane prodajne organizacije ili se mogu dati pod ugovorom drugim poslovnim organizacijama. Stvaranje proizvođačko prodajnih organizacija ne samo da poljoprivrednicima omogućava pristup ekonomičnoj proizvodnji već im takođe daje moć da razviju tržište a ne samo da budu oni koji će naplatiti cenu za svoj proizvod.

Specijalističke proizvodno prodajne organizacije mogu obezbediti ekonomičnost u prodaji koja malim poljoprivrednim proizvođačima trenutno nedostaje. Ovakve organizacije bi trebalo da budu podržane od strane države kroz programe za osnivanje takvih organizacija.

2.3. Razlike između cene i kvaliteta

(224) Tržište služi da prenose informaciju potrošača o njihovoj spremnosti da plate za različite vrste i kvalitete proizvoda. Cena je ključ ove informacije, a kupljena količina po toj ceni pokazuje koliku vrednost potrošači daju proizvodu. Ako, međutim, ne postoji razlika u ceni plaćenoj za različite kvalitete na nivou gazdinstva, onda poljoprivredni proizvođači neće imati podsticaj da pruže traženi kvalitet. Slično tome, ako na nivou veleprodaje ili maloprodaje ne postoji klasiranje proizvoda na različite grupe, potrošači neće imati priliku da izraze svoje želje. Trenutno u Srbiji ovakvo tržište uglavnom neuspešno funkcioniše.

(225) Kvalitet u smislu u kojem se ovde razmatra ne odnosi se na higijenske standarde ili standarde o bezbednosti hrane koji predstavljaju minimum zahteva za sve proizvode. Tržišni kvalitet definiše kupac i može da obuhvati veličinu, oblik, izgled (voće); pasminu, stepen masnoće, jednoobraznost (stoka); sadržaj vlage, procenat primesa, nivo proteina (žitarice); protein, masnoće, bakteriološki sastav (mleko). Ukus je ključni aspekt kvaliteta za krajnjeg potrošača a on spada u fizičke karakteristike proizvoda. Drugi činilac kvaliteta jeste metod proizvodnje. Neki potrošači se opredeljuju za kupovinu organskih proizvoda zbog pretpostavljenih zdravijih kvaliteta, iako bi veličina, oblik i izgled bili neprihvatljivi za druge. Klasiranje omogućava da se udovolji različitim zahtevima kupaca. Potrebno je nastojati da se, pored proizvodnje, maksimalno podrži poboljšanje kvaliteta ali i pravilna klasifikacija po kvalitativnim principima. Siromašniji sloj potrošača može se opredeliti za jeftinije proizvode, slabijeg kvaliteta. Drugi mogu želeti da plate veću cenu da bi dobili ujednačeniji i bolji proizvod. Na svim tržištima traže se proizvodi različitog kvaliteta i samo diferencijacija proizvoda kroz klasiranje ili sortiranje može omogućiti da se ovim zahtevima udovolji.

(226) U Srbiji u sektoru voća i povrća ne postoji sistem klasifikacije koji bi omogućio da se ponude različite klase proizvoda po različitim cenama. Želje kupaca se zbog toga ne mogu izmeriti. Ovo, takođe, sprečava proizvođače da maksimiziraju svoje profite ciljajući na tržište koje bi najbolje mogli da opsluže. Sistem klasifikacije je javno dobro od kojeg ima koristi ceo sektor, od poljoprivrednog proizvođača pa sve do potrošača, ali njega ne može da uvede nijedan pojedinac. Potrebna su jaka tržišna udruženja ili subjekti sa znatnim udelom na tržištu za lansiranje i sprovođenje takvog sistema. Često je potrebno javno finansiranje, da bi se pomoglo da ovi sistemi klasifikacije brzo budu prihvaćeni. Međutim, bez obzira koji se sistem klasifikacije ili sortiranja uvede, njegovi koreni bi trebalo da budu u samoj privrednoj grani koja podrazumeva proizvod i tržište. Država ne bi trebalo da određuje niti nameće ove klase proizvoda.11

_________________
11 Tačno je da je EU ustanovila određene klase za voće i povrće. Međutim, ovo je u cilju podrške tržištu a ne da poveća efikasnost tržišta. Klase su postojale pre podrške tržišta.

 

(227) U sektoru stočarstva stoka se klasifikuje prema standardu EUROP koji uzima u obzir jednoobraznost i stepene masnoće. Međutim, ova praksa nije široko rasprostranjena i, očigledno, klasifikacija pravi vrlo malu razliku u ceni koja se plaća. Mnogo češće, živa mera i vrsta su jedini faktori koji određuju cenu tako da dobar i loš kvalitet odlaze na tržište bez mogućnosti za poljoprivrednike da dobiju tržišne informacije o željama potrošača.

(228) Razlog za ovakvo stanje jeste nedostatak predstavničkih organizacija privatnog sektora koje bi zastupale interese pojedinih grupacija - poljoprivrednih proizvođača, prerađivača, izvoznika i davalaca usluga podrške. Iako uloga Vlade nije da stvori ovakve organizacije, ona bi trebalo da podrži i ohrabri njihov razvoj. Štaviše, ove zastupničke organizacije bi trebalo da budu zastupljene u poljoprivrednoj komori, bilo u okviru strukture sadašnje trgovinske komore ili, što bi bilo poželjnije, kao nezavisne nevladine organizacije. Osnovu iznetog, potrebno je stalno prilagođavanje međunarodnim standardima sastava i kvaliteta.

Treba ohrabriti tržišne organizacije da razviju sisteme za sortiranje i klasifikaciju za svoje proizvode i za plaćanje razlika. Treba obezbediti javna sredstva za unapređenje upotrebe takvih sistema.

- država treba da podrži i ohrabri formiranje u privatnom sektoru zastupničkih organizacija poljoprivrednika, prerađivača i davalaca usluga kao i postojanje njihovog zastupnika u Poljoprivrednoj komori.

- podržati sisteme certifikacije i registracije koje povećavaju vrednost proizvoda (HACCP, EUROGAP, organska certifikacija, Košer i sl.)

(229) Sektor mlekarstva prešao je deo puta ka plaćanju prema kvalitetu. Plaćanje proizvođačima bazira se na sadržaju masnoće u mleku. Pojedine mlekare započele su plaćanje mleka i prema sadržaju proteina. Za sada još uvek ne postoji plaćanje na osnovu broja bakterija. Sa daljom privatizacijom prerađivačkog sektora i potencijalnim stranim investiranjem u taj sektor, ovo pitanje verovatno će se razrešiti kroz razvoj tržišta. Ostaće poseban problem vezan za isporuke od malih farmi koje prosečno daju petnaest litara dnevno i na koje odlazi 57% ukupnog mleka koje se proda. Ekonomski je teško da ovi proizvođači postignu higijenske standarde koje od njih zahteva komercijalni sektor mlekarstva. Oni čine tržišni i socijalni problem. Na ovom nivou proizvodnje, oni ne mogu ekonomski da se uključe u efikasan tržišni sistem, a ne mogu ni da se ignorišu. Poljoprivredna politika bi trebala da se bavi ovim pitanjem, kao i pitanjem vrlo malih gazdinstava u drugim proizvodnim sektorima, razvijanjem specifičnih socijalnih politika za ove nekomercijalne proizvođače.

Mnogi mali poljoprivredni proizvođači u svim sektorima, ali naročito u sektoru mlekarstva neće biti u mogućnosti da odgovore standardima koji se traže. Trebalo bi da postoje vidovi jasne netržišne politike za ove nekomercijalne proizvođače.

(230) Jedno od važnih pitanja odnosa cene i kvaliteta jeste tačnost i transparentnost ispitivanja kvaliteta. Pošto ispitivanja obavljaju kupci, postoji mogućnost da rezultati reflektuju njihove ekonomske interese. Oni proizvođači koji se grupišu u predložena prodajna udruženja mogli bi organizovati nezavisna ispitivanja, ali i dalje postoji potreba za uspostavljanjem transparentnog, nezavisnog sistema ispitivanja propisanog zakonom.

Testiranje kvaliteta od strane komercijalnih organizacija trebalo bi da podleže transparentnoj nezavisnoj proveri.

2.4. Efikasnost cena

(231) Cene bi trebalo da odražavaju ponudu i potražnju što nije uvek slučaj. Jedan izvor neefikasnog određivanja cena dolazi od barter trgovine. Zemljoradnici koji imaju ugovore za pšenicu, šećernu repu, soju i suncokret, a moguće i za druge kulture, dobijaju "besplatne" inpute. "Cena" se određuje po paritetima pre setve. Međutim, ne postoji jasno izražavanje cena ovih inputa tako da poljoprivrednici malo znaju o njihovim promenama ili o kreditnim zaduženjima koja su s tim u vezi. Obračuni ukazuju da su cene često i 30-80% više od tržišnih cena. Trgovina na ovaj način vezuje proizvođača i ne dele se troškovi nego sav trošak pada na teret proizvođača. Ovakva barter trgovina je dovela da otkupljivači i mnogi organizatori proizvodnje uzimaju profit zaračunavajući visoke netržišne kamate kroz netransparentno poslovanje.

Neophodno je kao prioritet stvoriti uslove da se prekine sa robnom razmenom i barter trgovinom. Ovo se najbolje može uraditi kroz razvijanje tržišta kredita i organizacija proizvođača a u prvoj fazi kroz transparentno izražavanje cena u ugovorima.

(232) Ponuđene cene takođe mogu da ne odraze tržišne uslove zato što poljoprivrednici često veoma malo znaju o tome kakvi su ti uslovi. Poljoprivrednici su povremeni i slabi prodavci a kupci su obično u jakom položaju da mogu da kupuju redovno velike količine imajući mnoge izvore tržišnih informacija na raspolaganju - ili bar mnogo više od onih koje su dostupne poljoprivrednicima. Ovaj nedostatak informacija o tržištu postoji u svim sub-sektorima. Veći privatni proizvođači i agrokombinati lakše dolaze do tržišnih informacija ali većina poljoprivrednika nema nikakve informacije, bilo o tekućim cenama ili o nivou ponude, o kretanjima ili o politici i razvoju trgovine koji će uticati na ova kretanja.

(233) Tržišne informacije jesu javno dobro koje država treba da obezbeđuje u ranim fazama razvoja. Poljoprivredno gazdinstvo ima suviše mali obim posla da bi preduzelo inicijativu u ovoj oblasti. U kasnijoj fazi, kada se sektor razvije i korisnik uvidi korist koju dobija od informacija, finansijski troškovi ili deo bi mogli da se prenesu na korisnike.

(234) Postoje dva tipa tržišnih informacija: jedne su neposredne, skoro prolazne, informacije o tekućim nivoima trgovine, cenama i berzanskim kretanjima; druge su podaci o dugoročnijim vremenskim serijama, politički okviri i ekonomski trendovi. Razvoj tržišnog informacionog sistema ima višestruku korist za državu, kupce i proizvođače. Informacija o cenama na tržištu pomaže: prilikom donošenja kratkoročne odluke gde i kada prodati; za donošenje dugoročne odluke - šta sejati; pomaže Vladi u definisanju agrarne politike; a takođe i omogućava da informacija o cenama na domaćem tržištu bude dostupna i potencijalnim inostranim kupcima.

Uspostaviti sistem tržišnih informacija, dalje razvijati STIPS, za različite sektore da bi se poljoprivrednicima i ostalima u poljoprivrednom lancu pružile važne tržišne informacije i analize koje bi im pomogle u donošenju odluka o tome šta da proizvode, kada da prodaju i kakvu cenu da očekuju. U početku država bi trebala da finansira ove sisteme.

(235) Druga pomoć za poboljšanje efikasnosti određivanja cena jeste mogućnost da se cene odrede unapred i da se osigura kupovina. Ovo se može postići razvojem berzi. "Produktna Berza" već radi u tom pravcu za sektor ratarskih kultura. Izgradnjom sistema modernih veletrgovine, distributivnih centara i uspostavljanje kordinisanog tržišnog lanca može se postići bolja povezanost kupaca i proizvođača i poboljšati trgovina na veliko.

Prema tome, potrebno je potsticati osnivanje sistema veletrgovina, distributivnih centara i berzi.

2.5. Nedostatak konkurencije

(236) Tipično je za poljoprivredna tržišta, u svim zemljama, da mala poljoprivredna preduzeća i proizvođači svoje proizvode prodaju većim preduzećima koja imaju mnogo veću tržišnu moć. Međutim, ako se velike poslovne organizacije saglase da se drže postavljenih nivoa cena preko kartelskih aranžmana, onda je problem pre u konkurenciji nego u poljoprivrednoj politici. Sektor za preradu ulja, mleka kao i neki drugi sektori, imaju osobine koje ukazuju na kartelsko ponašanje. Međunarodna konkurencija anuliraće domaći monopol. Za poljoprivrednike položaj je još ozbiljniji jer oni uglavnom prodaju svež proizvod koji podleže brzom propadanju. Njihove prodajne mogućnosti su ograničene.

2.6. Nesigurni ugovori

(237) Sve transakcije unutar prodajnog sistema su ugovori, bilo mali ili veliki, složeni ili jednostavni, pismeni ili usmeni. Nesigurni i neprimenjivi ugovori značajan su hendikep za razvoj poljoprivrednog tržišta. Takvi ugovori stvaraju nepoverenje, neizvesnost i ponašanje koje je usmereno protiv poštenog trgovca bilo da je on proizvođač, prerađivač, trgovac ili veletrgovac. Rešenje ovih problema zahteva hitnu pažnju.

2.7. Nedostatak fizičkih sredstava i infrastrukture

(238) Nestajanje centralizovanih organizacija nadležnih za većinu proizvoda na tržištu i uspon komercijalnog gazdinstva istakao je potrebu za različitim fizičkim sredstvima i za tržišnom infrastrukturom. Dok će neki proizvodi nastaviti da se isporučuju direktno prerađivaču ili veletrgovcu, drugi proizvodi će proći kroz niz fizičkih tržišta, pre nego što dođu do potrošača. Primetno je kod voća i povrća da tržište veleprodaje jedva postoji, ako i postoji, ona funkcioniše na zadnjem delu kamiona. Ne postoji stalno tržište gde se neprekidno može naći širok niz proizvoda za trgovce u maloprodaji ili ugostitelje i gde bi poljoprivredni proizvođači mogli da prodaju svoje proizvode na komisionoj osnovi. Postojeća ovakva mesta prodaje ne funkcionišu ni približno po standardima modernih veletrgovina i više su u funkciji služenja prekupcima nego proizvođačima.

(239) Kod nas, kao i u EU, po pravilu takvim veleprodajnim tržištima upravljaju opštine, mada je sasvim moguće i privatno vlasništvo. U oba slučaja, veletrgovac uzima u zakup prostor za smeštaj svoje robe i prodaju. Lokalne vlasti obezbeđuju sredstva i objekte (obore, mesta za izlaganje i aukciju) dok same funkcije marketinga, oglašavanje, administracija, aukcije i finansije, preduzimaju privatne kompanije. S obzirom na veliki broj malih gazdinstava i verovatnoću da će njihov broj i dalje biti znatan i kroz deset godina, potrebno je da se organizuju slična tržišta u Srbiji. Takav put razvoja potrebno je ostvariti u dogovoru sa poljoprivrednim proizvođačima i trgovcima jer će oni, kao korisnici tržišta, određivati njegov uspeh ili neuspeh.

(240) Pojavom supermarketa i promenom navika potrošača u pravcu kupovine hrane u ovakvim veletrgovinama raste izgradnja marketinških lanaca koji su organizovani direktno od veletrgovca koji želi da ima proizvod koji je potpuno kontrolisan i proizveden po zahtevima potrošača - protokolima proizvodnje. Ovaj način oganizovanja prodajno-proizvodnog lanca ističe kao svoju prednost zdravstvenu ispravnost kupljene hrane i mnogi potrošači se sve više okreću ovim tržištima na račun pijačne ili ulične prodaje. Gotovo po pravilu mali proizvođači se isključuju iz ovakvih ugovora. S druge strane, supermarketi imaju interes da određene kompanije ili kooperative odrađuju posao proizvodnje i nadgledanja proizvodnje za njihove potrebe što otvara prostor za razvoj organizovanja malih proizvođača.

(241) Fizička tržišta za mnoge poljoprivrednike nisu odgovor. Veći poljoprivrednici imaće direktne ugovore sa kupcima i proizvodiće strogo određene proizvode na osnovu porudžbina. Isti ugovori će se realizovati sa prerađivačima naročito, kada je u pitanju tržište za smrznute proizvode gde su rukovanje, vreme i brzina ubiranja plodova ključni faktor kvaliteta. Drugi proizvođači će snabdevati samoposluge direktno. Maloprodaja hrane, verovatno, će se transformisati tokom sledećih deset godina pošto samoposluge sve više učestvuju na tržištu i daju svoju specifikaciju proizvoda, koja je uglavnom viša od onih koje propisuje zakon. U sadašnjem trenutku, samo nekoliko proizvođača može da zadovolji ove visoke standarde, ali ono što je danas izuzetak postaće pravilo sutra. Neophodna je fleksibilnost u prilagođavanju zahtevima promenljivog tržišta i od strane poljoprivrednika i od strane Ministarstva.

Potrebna je određena fizička infrastruktura da bi se razvila tržišta veleprodaje što je najbolje ostaviti lokalnoj inicijativi prema kojoj bi potencijalni korisnici (poljoprivrednici i trgovci) mogli da razmotre sa potencijalnim nabavljačima (lokalne vlasti) obim i razmeru razvoja tržišta.

3. Tržište kredita

(242) Poljoprivrednom sektoru potrebni su kratkoročni krediti da bi pokrio potrebe finansiranja proizvodnje do prodaje i naplate proizvoda, srednjoročni krediti za osnovna sredstva, koja bi trebalo da traju više godina i ne mogu se finansirati iz jednog proizvodnog ciklusa i dugoročni krediti za kupovinu zemljišta. Trenutno u Srbiji nema dovoljno kreditnih sredstava na raspolaganju za potrebe ovog sektora. Finansijski sektor obezbeđuje vrlo malo kreditnih sredstava i plasira ih, uglavnom, kroz kratkoročne kredite. Postoje, u maloj meri, i srednjoročni bankarski krediti, ali najveći deo je namenjen pre preradi nego primarnoj proizvodnji. Ne postoje usluge zakupa za mašine, niti postoje dugoročni krediti za kupovinu zemljišta.

Radi postizanja navedenih ciljeva potrebno je izgraditi tržište kredita dostupno svim učesnicima u lancu proizvodnje.

(243) Ostale vrste kredita daje država bilo direktno ili indirektno. Fond za razvoj Republike Srbije i Fond za razvoj Vojvodine odobrava kredite prvenstveno poljoprivrednim preduzećima, što verovatno ima uticaj na iznos kredita koje je odobrio komercijalni sektor. Ovo finansiranje se izvodi uz snižene kamatne stope. Ministarstvo je od 2004. godine započelo program obezbeđivanja kratkoročnih i srednjoročnih kredita poljoprivrednicima i pravnim licima sa ciljem da se ubrza proces povezivanja bankarskog sektora sa proizvođačima i da se unapredi proizvodnja kroz obezbeđenje jeftinih kredita.

(244) Usled činjenice da samo prerađivači i obezbeđivači inputa imaju pristup kreditnim linijama, proizvođači ulaze u vrlo nepovoljne barter aranžmane (preko definisanih pariteta za inpute) sa prerađivačima preko organizatora proizvodnje ili pak direktno sa organizatorima proizvodnje. Kamata, koju na kraju plaća proizvođač, iznosi i nekoliko desetina procenata na period od setve do žetve. Ovaj sistem je neodrživ i izuzetno skup za proizvođača. Najbolji način da se on prekine je da se proizvođačima omogući da imaju pristup kratkoročnim kreditima pred setvu. Država treba da u što skorijem roku eleminiše uzroke koji sputavaju razvoj tržišta kredita i stvori uslove da bankarski sektor preuzme ulogu u finansiranju poljoprivredne proizvodnje omogućujući pristup kredita svima u lancu i da se prestane sa finansiranjem koristeći isključivo mrežu prerađivača i organizatore proizvodnje.

(245) Nedostatak komercijalnih kredita za poljoprivredu može se pripisati:

- generalnom nedostatku kredita u privredi;

- specifičnom riziku i niskoj produktivnosti koji se vezuju za poljoprivredu;

- nepostojanju raspoloživog jemstva;

- relativno maloj visini pozajmice koja je potrebna poljoprivrednom privatnom sektoru i koja se vezuje za relativno visoke fiksne troškove za njegovo uspostavljanje i praćenje;

- nedostatku kreditne istorije proizvođača;

- nedostatak stručnosti u bankarskom sektoru za procenu poljoprivrednih poslovnih planova i nepoznavanje osnovnih karakteristika pojedinih tipova poljoprivredne proizvodnje;

- nedostatak iskustva i stručnosti kod proizvođača za razvijanje i prezentaciju poslovnih planova.

(246) Generalni nedostatak kredita u privredi izlazi iz okvira ove strategije. Porast kreditiranja zavisiće od brojnih političkih, pravnih i ekonomskih faktora razvoja koji će povratiti poverenje u investicije. Poljoprivreda je samo jedan sektor i njen udeo u ukupnom kreditnom tržištu zavisiće od toga koliko su ulaganja u poljoprivredu profitabilna u poređenju sa ulaganjima u druge privredne sektore. Politika razvoja, koja ima za cilj unapređenje profitabilnosti poljoprivrede olakšaće pristup kreditima. Nedostatak kredita, je u stvari, samo simptom drugih problema, a ne problem sam po sebi.

Stvoriti uslove da komercijalno kreditni i finansijski sektor odgovori potrebama poljoprivrednika za kratkoročnim, srednjeročnim i dugoročnim kreditima.

3.1. Kreditno jemstvo

(247) Prvi uslov koji bi trebalo prevazići je problem jemstva. Većina poljoprivrednika ima zemlju kao idealno sredstvo za jemstvo. To je dobro koje se ne može pomerati, lako uništiti ili na drugi način izgubiti. Međutim, često banke nisu voljne da zemljište prihvate kao jemstvo jer se vlasništvo ne može dokazati zbog zastarelog registracionog sistema. Kada je vlasništvo dokazano i zemljište dato u jemstvo, naplata zajma, u slučaju neplaćanja, jeste dugačak i skup posao koji može trajati i nekoliko godina. Dodatni problem je visoka cena registracije prava zadržavanja zemlje, što naročito predstavlja visok trošak za male kredite.

(248) Ponekad, kao jemstvo se mogu uzeti mašine koje se kupuju, ali postoji problem opadanja vrednosti mašina u dugim periodima povraćaja. Krediti se mogu osigurati i uz zajedničku garanciju malih kreditnih zadruga ali ovo nije čest slučaj. Za kratkoročne kredite jemstvo u robi preko sistema "skladišnica" je odlično i široko korišćeno jemstvo. Skladišnica kao kreditno jemstveni dokument obezbeđuje jednostavan sitem prenosa vlasništva nad proizvodima. Ovaj vid jemstva bi trebalo da bude zakonski i institucionalno podržan da bi bio prihvaćen od strane bankarskog sektora12.

Stvoriti zakonsku i institucionalnu osnovu za korišćenje skladišnica.

________________
12 Potrebno je da postoji određeni broj licenciranih skladištara, koji su depozitari za robne vrednosti (isto kao što su banke depozitari za novčane vrednosti).

(249) Problem jemstva iziskuje dve promene. Prva potrebna promena je unapređenje sistema za registraciju zemljišta koji se mora poboljšati, tako da pokazuje tačno stanje sadašnjeg vlasništva. Prioritet bi trebalo da bude ažuriranje postojeće evidencije i modernizovanje sistema. Uvođenje kompjuterizovanog sistema sa jednom bazom podataka bi sledilo nakon toga. Cena uvođenja kompjuterizovanih sistema na nacionalnom nivou veoma je visoka a rezultati su očevidni tek u dugom roku.

(250) Druga potrebna promena je zakonski proces preko koga se koristi jemstvo za pokriće neplaćenog kredita. Banke bi trebalo da imaju više poverenja da će im uloženi novac biti vraćen. Brži proces nadoknade jemstva ne mora obavezno da znači i veću stopu neizvršenja obaveza ali znači veću spremnost za davanje kredita.

Stoga je potrebno:

- uspostaviti sistem jemstva koji neće predstavljati kočnicu prilikom kreditnog ugovaranja;

- ažurirati tekuće evidencije o registraciji zemljišta i poboljšanje administracije tako da se održava u ažurnom stanju;

- smanjiti takse za registraciju jemstva koja treba da pokrije samo administrativne troškove.

- pojednostaviti sudske postupke tako da zajmodavci mogu mnogo brže da dobiju vrednost koja je data kao jemstvo.

3.2. Mogućnosti bankarskog sektora

(251) Usled nepostojanja kreditnih plasmana, banke nemaju dovoljno obučen kadar, koji bi bio u stanju da vrši procenu o kreditnoj sposobnosti i kvalitetu poslovnog plana potencijalnog klijenta. Ovaj nedostatak postepeno se otklanja kroz programe obuke. Postojeća ruralna bankarska mreža nije dobro razvijena da bi mogla da zadovolji zahteve poljoprivrednika, posebno u regionima privatnih gazdinstava. Ovo je posledica pretpostavljene ideje da krediti takvim poljoprivrednicima predstavljaju isuviše velik rizik. Uvođenje mikrofinansijske organizacije u ruralne oblasti približilo bi bankarske usluge i ovoj kategoriji poljoprivrednika.

(252) Mali broj poljoprivrednika poseduje stručnost za razvijanje i prezentaciju odgovarajućih poljoprivrednih investicionih planova (sa predviđanjima o toku gotovine, o profitu i gubitku i sa bilansnim računom) za dobijanje kredita. Savetodavna služba (SS) bi trebalo da pomogne u sticanju znanja iz ove oblasti. Stoga je potrebno:

- razviti programe treninga za zaposlene u bankama za evaluaciju poslovnih planova;

- pomoći proizvođačima u izradi poslovnih planova i zahteva za komercijalne bankarske kredite, preko SS.

3.3. Finansiranje zakupa

(253) Srednjoročni krediti za kupovinu mašina samo su jedan od načina obezbeđivanja kapitala prilikom kupovine. Na tržištu je razvijen niz različitih finansijskih aranžmana koji bi trebalo da dovedu u vezu isporučioce mašina i njihove korisnike. Jedan metod je lizing kojim poljoprivrednik plaća mesečno ili tromesečno zakup za mašinu za određeni broj godina, često s pravom da kupi tu mašinu, ako želi, na kraju tog perioda po smanjenoj vrednosti. Mašina ostaje vlasništvo zakupodavca i može se povratiti u bilo koje vreme u slučaju neplaćanja, bez podnošenja zahteva sudu. Ove transakcije razvijaju pre finansijski posrednici nego sami isporučioci mašina. Drugi metod je kupovina na rate gde poljoprivrednik plaća mesečno za mašinu u određenom vremenskom periodu i na kraju tog perioda mašina pripada njemu. I ove poslove obavljaju finansijski posrednici. Oba procesa olakšavaju problem novčanih tokova i nalaženje početne velike sume za nabavku.

Stvoriti zakonsku osnovu i podržavati finansiranje svih načina zakupa za poljoprivrednu mehanizaciju.

3.4. Mikrofinansijske organizacije

(254) Mikrofinansijske grupe su grupe koje su u drugim zemljama uspešno obezbeđivale kredit u ruralnim područjima, gde komercijalno bankarstvo još uvek nije dobro ustanovljeno. Mikrofinansijske grupe ne primaju depozit od investitora već obezbeđuju kredit svojim članovima iz fondova koji su stvoreni uz pomoć donatora ili komercijalnih banaka. U slučaju kada član ne izvršava obaveze, grupa preuzima kolektivnu odgovornost. Takve grupe bi trebalo da imaju blaže supervizorske zahteve od onih sa kojima se suočavaju banke i kao takve za njih treba stvoriti posebne zakonske propise.

(255) Poljoprivredne kreditne zadruge su, takođe, u drugim zemljama uspešno mobilisale male štednje lokalnih zajednica. Boljim poznavanjem lokalnih uslova i zajmoprimaoca, ove organizacije ne samo da mogu da popune prazninu na tržištu na kojem banke nisu spremne da učestvuju već i da ukažu bankama na postojanje potencijala. Kao i kod mikrofinansijskih organizacija, službena kontrola bi trebala da bude fleksibilnija, supervizorski zahtevi blaži, pa će ukupni troškovi biti niži nego bančini. Potrebno je da se odgovarajućim zakonima obezbede uslovi za razvij kreditnih zadruga (Zakon o zadrugama ili kao poseban Zakon o kreditnim zadrugama, koji će omogućiti razvoj kreditnih zadruga).

Stvoriti uslove za rad mikrofinansijskim organizacijama da bi se iskoristilo lokalno znanje i obezbedili mali krediti.

3.5. Stimulisanje tržišta kredita

(256) Banke i druge finansijske institucije bi trebalo da budu ohrabrene donošenjem i sprovođenjem zakonskih odredbi koje stimulišu diversifikaciju njihovih aktivnosti i kreiranja uslova za sigurnije poslovanje. Ipak, treba biti svestan činjenice da se transformacija neće desiti brzo. Verovatno poslednja delatnost kojom će se banke baviti, jeste obezbeđenje dugoročnih kredita poljoprivredi.

(257) Država ne bi trebalo da igra direktnu ulogu u obezbeđivanju kredita, bilo subvencionisanih ili preko drugih mera. Obezbeđenje kredita je u funkciji tržišta. Angažovanje države znači dodeljivanje kredita na osnovu nekomercijalnih kriterijuma, smanjenje legitimnog tržišta za komercijalni sektor, i smanjenje državnih resursa za pravilno odvijanje njenih funkcija pružanja pomoći. Ako je kredit subvencionisan, kao što je sada, potražnja je veća nego što bi se moglo garantovati stvarnim troškovima, i ulaganje se podstiče u manje profitabilna preduzeća. Kamatna stopa je racionalan mehanizam koji obezbeđuje da profitabilnije investicije dobiju finansijska sredstva na račun manje profitabilnih. Po pravilu, državno kreditiranje preduzeća koja su delimično ili u potpunosti u vlasništvu države ima za rezultat da se vraćanje sredstava ne primenjuje striktno.

(258) Država je preko Fonda za razvoj poljoprivrede značajan davalac kredita. Ovaj izvor kredita treba stoga da se postepeno ukine u određenom vremenskom periodu. Fond bi trebao da se zatvori u periodu od nekoliko godina tako da se ne bi odobravali novi krediti, a istovremeno bi se sprovelo rigorozno prikupljanje zadocnelih uplata i otplata kredita sa dospelim rokom. Umesto dosadašnje prakse, novac bi trebao da se kanališe poljoprivredi preko komercijalnog bankarskog sektora. Deo ovih sredstava mogao bi da se odredi za specifične kreditne linije za strateške potrebe kao što je kupovina poljoprivrednih mašina, sistema za navodnjavanje i slično. Ovo bi mogao postati obrtni fond za tu svrhu. Ministarstvo je pokrenulo ovaj način kreditiranja koji pokazuje odlične rezultate u povećanju invensticija poljoprivrednom sektoru i postepenom otvaranju bankarskog sektora prema poljoprivredi.

Obezbeđivanje kredita treba da uključi:

- povlačenje države iz direktnih kreditnih poslova;

- kratkoročne do srednjoročne kredite i specifične kreditne linije za strateške potrebe koji bi se dobijali preko sektora komercijalnih banaka a na osnovu kreditnih fondova kojima sada upravlja država;

- srednjoročne do dugoročne kredite koji bi se dobijali preko sektora komercijalnih banaka a na osnovu sredstava prikupljenih preko srednjoročnih obveznica.

VII RURALNI RAZVOJ

(259) Sprovođenje politike ruralnog razvoja u Srbiji u nadležnosti je Ministarstva, međutim do danas to sprovođenje nije bilo osmišljeno, niti su sačinjeni konkretni programi u tom cilju. U toku 2003. godine pri MF osnovana je Agencija za ruralni razvoj. Agencija za ruralni razvoj je formirana sa ciljem da formuliše strategiju razvoja seoskih oblasti, sa posebnim naglaskom na programe strukturalnog razvoja poljoprivrede i prerade hrane. Agencija za ruralni razvoj je ukinuta 2004. godine. To, međutim, nije posebno negativno uticalo na ruralni razvoj s obzirom da Agencija za ruralni razvoj nikada nije ni zaživela, a koncept i zadaci za koje je formirana nisu u pravom smislu odgovarali stvarnim potrebama Srbije za obezbeđivanjem kvalitetne podrške ruralnom razvoju. Većina ministarstva je zainteresovana za ruralni razvoj, s obzirom na to da su oblasti za koje su obrazovana povezane sa ruralnim razvojem. Promene u smislu opredeljenosti za razvoj usklađen sa globalnim trendovima, a posebno zainteresovanost za međunarodne integracije (EU, STO), stvorile su uslove za konačno uspostavljanje institucija i politike integralnog ruralnog razvoja u Srbiji.

(260) U zemljama EU, interesovanje i odgovornosti za politike ruralnog razvoja prostiru se preko brojnih ministarstava, agencija i nevladinih organizacija. To je razumljivo jer je ruralni razvoj, zapravo složen socio-ekonomski razvoj posebnog tipa regiona koji uključuje čitav niz pitanja kao što je zaposlenost, industrija, poljoprivreda, zdravlje, transport, životna sredina, socijalne službe, obrazovanje, komunikacije, finansije, kulturno nasleđe i slično. Ruralni razvoj je samo jedna oblast regionalne politike, međutim, on je dovoljno važan da ima specifičnu politiku i ciljeve. U tom smislu neophodno je da na vrhu piramide zainteresovanih institucija i organizacija postoji institucija koja će, u krajnjem slučaju, biti odgovorna za koordinaciju i sprovođenje politike. S obzirom da je ruralno stanovništvo Srbije oslonjeno na poljoprivredu i šumarstvo, kao osnovu ruralne ekonomije, logično je da takva koordinacija bude smeštena u Ministarstvo. Ministarstvo u okviru svojih nadležnosti ima i odgovornosti za najveći deo resursa na koje se oslanja ruralni razvoj i ruralna ekonomija. Od usklađenosti ruralnog razvoja sa raspoloživim resursima, koji se uzajamno oslanjaju zavisi efikasnost poljoprivrede i šumarstva, što snažno utiče na ukupan privredni razvoj zemlje. Dakle ruralni razvoj je od ključnog značaja za razvoj poljoprivrede i šumarstva. To su jedine oblasti privrednog i društvenog razvoja u kojima ruralni razvoj predstavlja ne samo osnovni okvir za njihov razvoj, već njihov sastavni deo.

Planiranje ruralnog razvoja potrebno je obaviti u svim zainteresovanim resorima uz koordinaciju Ministarstva.

(261) U cilju pravilnog postavljanja politike ruralnog razvoja, morala bi se napraviti neophodna distanca između ruralne i poljoprivredne politike. Poljoprivredna politika bavi se postizanjem ciljeva za poljoprivredni sektor. Dometi ove politike su farme i proizvođači. Ciljevi su po pravilu: održavanje i poboljšavanje prihoda, efikasnost i konkurentnost, a u vreme međunarodne nesigurnosti, povećanje proizvodnje čak i ako nije profitabilna. Ruralna politika bavi se postizanjem ciljeva za ruralna područja koja obuhvata širok spektar različitih socio-ekonomskih aktivnosti. Ruralnom ekonomijom u Srbiji dominira poljoprivredna aktivnost i ona gotovo uvek zavisi od poljoprivrede, sem u oblastima koje teže ili se transformišu u suburbana područja. Ruralna ekonomija, međutim, nikada nije samo poljoprivreda. Ruralna ekonomija je mreža ekonomskih aktivnosti koje pokrivaju sela i varoši, a mogu da uključe i gradove. Ona je toliko različita kao i nacionalna ekonomija koja obezbeđuje: javna dobra - obrazovanje, zdravlje, puteve, komunikacije, životnu sredinu; uslužne poslove - prodavce na malo, banke, električare, vodoinstalere, stolare, frizere; profesionalne usluge - kao što su advokati i računovođe; proizvodne kapacitete - poljoprivredna dobra; pomoćnu industriju i drugo. Dakle, problemi ruralne ekonomije su drugačiji od poljoprivrede, a takođe i rešenja, odnosno problemi ruralne ekonomije uključuju probleme poljoprivrede.

Iz iznetog proizlazi da je u što kraćem roku potrebno definisati osnovne principe politike ruralnog razvoja.

(262) Veza između oblasti ove dve politike je u tome da postizanje ciljeva politike u jednoj oblasti u velikoj meri zavisi od uspeha u drugoj. Upravo, koliko uspešan poljoprivredni sektor doprinosi razvoju ruralnih oblasti kroz lokalne prihode i rashode i stvaranje zaposlenosti, tako i uspešna ruralna ekonomija obezbeđuje zapošljavanje za višak radne snage u poljoprivredi. Uspešna ruralna ekonomija sa širokim mogućnostima za zapošljavanje, može imati veći uticaj na poljoprivredu nego što profitabilni poljoprivredni sektor ima na ruralnu ekonomiju.

(263) Ključ strukturalnog napretka u poljoprivredi jeste povećanje površine zemljišta po aktivnom poljoprivredniku. Pošto su zemljišni resursi ograničeni višak radne snage treba da privuku nepoljoprivredna zanimanja. Uspešna ruralna ekonomija može da to obezbedi. Koristi koje ima poljoprivreda od različitih mogućnosti za zaposlenje u ruralnoj ekonomiji jeste u prihvatljivijoj veličini gazdinstva za one koji ostaju, preko aranžmana o zakupu, kupovine i programa konsolidacije. Uspešna politika ruralnog razvoja će dopuniti neizbežan proces restruktuiranja poljoprivrede.

(264) Problemi ruralnih oblasti su različiti. Postoje razlike između zemalja, ali i između regiona. Problemi koji se najčešće javljaju u Srbiji odnose se na ograničenu mogućnost zapošljavanja, kako van poljoprivrede, tako i u njoj samoj. Ovo ima za rezultat: relativno visok nivo nezaposlenosti, niži nivo prihoda od prosečnog, ograničene mogućnosti za ostvarenje karijere, lošije javne usluge, emigraciju i smanjenje populacije pošto se posao i uslovi boljeg života traže u gradovima. Oni koji se sele su po pravilu najfleksibilniji i najprilagodljiviji, a to su najčešće mladi. Stanovništvo koje ostaje često je relativno staro i prilično se teško prilagođava novim okolnostima i više zavisi od javnih usluga, a posebno od zdravstvene službe.

(265) Ruralna područja imaju ograničene mogućnosti zapošljavanja zato što ona danas više nisu atraktivna za firme. Smanjen broj stanovnika otežava angažovanje radne snage. Obrazovna dostignuća stanovništva su slabija i primetno je manja fleksibilnost potencijalne radne snage, udaljenost od potencijalnih tržišta, i za inpute i za proizvode. Sve to stavlja firme u ruralnim područjima u nepovoljan položaj po pitanju troškova. Postoji potencijalna opasnost za dalje pogoršavanje uslova i povećanje migracije i pored toga što postoji blagi pozitivni trend dnevne i sezonske migracije iz urbanih u suburbane i stabilne ruralne sredine.

(266) U cilju definisanja politike ruralnog razvoja, potrebno je definisati ruralno područje. Pojam "ruralno" stvara sliku seoskog predela, polja, njiva, pašnjaka, brdovitih predela. Ekonomska oblast koja predstavlja cilj politike ruralnog razvoja uključuje sela i gradove koji imaju ekonomski efekat koji može da se širi na okolinu. Zadovoljavajuće definisanje ruralnog područja pokazalo se veoma teškim. Upotrebljeni indikatori čine proporciju radnog stanovništva u poljoprivredi u okviru lokalne administrativne jedinice i gustine stanovništva. Srbija je u prošlosti definisala ruralno stanovništvo na osnovu prihoda, a to je stanovništvo koje bar deo svog prihoda ostvaruje iz poljoprivrede, što je imalo efekat svrstavanja njihovih suseda koji nisu imali prihod od poljoprivrede u urbano stanovništvo. OECD određuje kao ruralna područja one lokalne administrativne jedinice koje imaju manje od 150 stanovnika po kvadratnom kilometru, i na toj osnovi definiše i ruralne regije13. Nijedna od ovih statističkih definicija nije sasvim zadovoljavajuća jer one zanemaruju činjenicu da ljudi ne rade obavezno tamo gde žive. Ipak, interes poljoprivrede, s obzirom na strukturu prihoda domaće ruralne populacije je da se nacionalna politika ruralnog razvoja bavi onim oblastima u kojima je poljoprivreda osnovni izvor prihoda za većinu stanovništva. Takođe, u interesu je razvoja poljoprivrede, da se politika ruralnog razvoja najpre u detalje koncipira za oblasti u kojima je direktna intervencija države u ruralnom razvoju neophodna, jer oslonjenost na poljoprivredu kao osnovnu delatnost ne daje odgovarajuće rezultate. Intervencije su potrebne da se efikasnost poljoprivrede poveća u skladu sa raspoloživim resursima, a takođe u cilju diverzifikacije poljoprivrede ili diverzifikacije ruralne ekonomije i rasterećenja poljoprivrede kao dominantne ekonomske grane. Tek zatim, politika ruralnog razvoja treba da se bavi i ostalim ruralnim oblastima u kojima direktna intervencija države nije potrebna, već je dovoljno da ona za njih izgradi odgovarajući povoljan ambijent.

________________
13 Ruralni regioni pretežno imaju bar 50% stanovništva koje živi u definisanim ruralnim područjima.

 

U vezi sa iznetim potrebno je:

- stvoriti odgovarajuće socijalne i ekonomske uslove u seoskim sredinama i obezbediti njihov doprinos privrednom rastu zemlje;

- da politika ruralnog razvoja mora da poštuje teritorijalne specifičnosti;

- uraditi kategorizaciju po EU modelu o manje povoljnim područjima (Less favourite areas, LFA) za proizvodnju i ovu činjenicu uzeti u obzir prilikom kreiranja mera agrarne politike.

(267) Proteklih godina, EU je znatnu pažnju posvetila ruralnom razvoju. Od 2000. godine, ona ima jednak status u okviru CAP, kao drugi "temeljni stub". Ruralni razvoj u EU se vidi i kao sredstvo kanalisanja sredstava u poljoprivredni sektor, delom da bi se izbegla ograničenja za podršku gazdinstvima koja nameće članstvo u STO, a delom da bi se pomoglo poljoprivrednicima da unesu raznolikost u svojim izvorima prihoda pored poljoprivrede. Ovo se ogleda u vrstama aktivnosti koje se finansiraju kroz:

- ulaganje u farme da bi se smanjili proizvodni troškovi, poboljšao kvalitet, poboljšala proizvodnja, unapredila prirodna životna sredina, higijena, dobrobit životinja i unela raznolikost u poljoprivredne aktivnosti;

- pomaganje mladim poljoprivrednicima da zasnuju posao;

- obučavanje proizvođača;

- rano penzionisanje za starije poljoprivrednike;

- novčane naknade proizvođačima u oblastima težih uslova privređivanja;

- plaćanja proizvođačima koji obrađuju zemlju na način koji se smatra ekološkim;

- poboljšanje prerade i marketinga poljoprivrednih proizvoda;

- ulaganje u šumarstvo;

- poboljšanje zemljišta, komasacija, uspostavljanje službi pomoći i upravljanja farmama, marketing kvalitetnih proizvoda, poboljšanje uslova života, zaštita i konzervacija ruralnog nasleđa, diversifikacija aktivnosti da bi se obezbedile višestruke aktivnosti ili alternativan prihod*, upravljanje vodenim resursima u poljoprivredi, razvoj i poboljšanje ruralne infrastrukture*, podsticanje turističke i zanatske aktivnosti*, očuvanje sredine i upravljanje ruralnim područjima, obnavljanje poljoprivrednog proizvodnog potencijala koji je narušen prirodnim nesrećama.

(268) Samo tri od ovih mera (*sa zvezdicom) tiču se, zapravo, nepoljoprivrednog dela ruralne ekonomije. Činjenica da ove tri mere potpadaju pod zajedničku poljoprivrednu politiku jeste indikator njihove istinske vrednosti za poljoprivredu.

(269) Osnovna pitanja u strategiji ruralnog razvoja su:

- prenošenje budžetskih sredstva iz drugih područja, putem oporezivanja, neophodna su tamo gde se mogu upotrebiti na produktivniji način kroz podsticaj ruralnoj ekonomiji i tamo gde postoji samo neto društvena korist od redistribucije prihoda. U tom smislu većina akcija koje će proisteći iz politike ruralnog razvoja moći će se, kao i u naprednim ekonomijama opravdati samo socijalnim, a ne i ekonomskim argumentima;

- ruralna politika bi trebalo da pomogne da se sredstva namenjena podršci razvoju sela usmere u perspektivne ekonomske aktivnosti i to kroz podršku lokalnoj inicijativi za koje postoje pozitivni signali sa tržišta. Izbor odgovarajućih metoda podrazumeva i pravilno usmerene programe tehnološkog unapređenja, edukacije, razvoja infrastrukture, javnih službi i slično, kao i promocije i ulaganja u lokalnu privredu;

- državna podrška ruralnom razvoju Srbije mora imati stepenasti karakter s obzirom da je bolje usmeriti sredstva na manje geografske oblasti nego istu količinu sredstava podeliti na celu zemlju bez vidljivih efekata. Potrebno je postići kritičnu masu pre nego što se mogu očekivati koristi, koja se zatim može proširiti na okolna područja. Kriterijum za izradu liste prioriteta bi trebalo da sadrže osnovnu procenu potrebe za promenom proizvodne strukture i tehničkim unapređenjima u poljoprivredi. Prioritet bi trebalo da imaju one oblasti u kojima postoji višestruki ekonomski, društveni i interes za očuvanjem resursa/životne sredine, a u kojima je efikasnost poljoprivrede na nedovoljnom nivou bilo zbog ograničenosti resursa ili zaostajanja u tehnološkom smislu;

- diversifikacija treba da obuhvati ne samo poljoprivredu, nego i ruralnu ekonomiju u celini. Na taj način ruralna politika bi mogla dotaći većinu poljoprivrednika odabranog regiona.

(270) Različita ruralna područja imaju različite ekonomske i fizičke karakteristike i nemoguće je pripremiti preporuku koja će pokriti sva područja. Predložene mere trebalo bi da budu deo nacionalnog programa i lokalnih akcionih planova za razvoj sela koji bi trebalo da slede posle usvajanja Strategije. Vlada bi, dakle, trebalo da ustanovi generalne principe politike, i njenog finansiranja, prioritete i korake ka njenom ostvarivanju ali detaljan razvoj i sprovođenje bi trebalo prepustiti lokalnim i regionalnim vlastima.

Sprovođenje programa koji će se odvijati u datim okvirima trebalo bi da se obavlja na lokalnom nivou.

Politika ruralnog razvoja mora ostaviti prostor za afirmaciju i korišćenje teritorijalnih specifičnosti, tako da se kroz pravilni izbor cilja podrške, omogući njihova maksimalna transformacija od ograničenja ka mogućnostima razvoja.

Decentralizaciju podrške ruralnom razvoju treba da prati izgradnja interaktivne mreže za podršku putem izgradnje kapaciteta u lokalnoj zajednici kroz lokalnu samoupravu, nevladine organizacije, udruženja, savetodavne službe i privredne subjekte.

Poboljšanje komunikacionih veza između urbanih i ruralnih područja jeste jedan od najefikasnijih načina za smanjenje ekonomskih dispariteta između ova dva područja.

Podrška ruralnom razvoju treba da se odvija putem podrške ekonomski atraktivnim programima nastalim na nivou lokalne zajednice i definisanim od strane pojedinaca u ruralnim sredinama, kao i da bude inicirana odozgo, putem promocije i razmene dobrih primera i praksi sa sličnim rejonima.

Prioritet u podršci dati onim regionima, odnosno lokalnim samoupravama koje donesu plan ruralnog razvoja.

1. Pitanja poljoprivrednog okruženja i zaštite živote sredine

(271) Savremena poljoprivreda u budućnosti mora da se usaglasi u potpunosti sa svim propisima o zaštiti životne sredine, kao i da sve programe harmonizuje i donosi u saglasnosti sa nacionalnim programima zaštite životne sredine. Istovremeno postoje strogi propisi za očuvanje prirodnih kvaliteta nacionalnih parkova i drugih područja zaštićenih različitim stepenima zaštite koji posmatraju jednostrano ova područja čime se stvara konflikt između ekonomskih delatnosti čoveka i područja koje se štiti. Na taj način promovisana zaštita, u poljoprivrednim oblastima, trenutno ugrožava opstanak poljoprivrede, šumarstva i stanovništva koje se njome bavi, a sa duge strane na duži period trajno ugrožava samo zaštićeno dobro, koje je zahvaljujući njoj i nastalo. Smatra se da poljoprivredne oblasti koje nemaju posebne prirodne znamenosti ne treba da budu predmet bilo kakve zaštite. Ovo je u jakoj suprotnosti sa politikom EU koja je donela brojne programe za unapređenje poljoprivrednih područja. Znajući da prirodna vrednost područja velikim delom postoji zahvaljujući načinu na koji se koristi, postoje brojni potsticaji koje ohrabruju proizvođače da očuvaju određeni tip životne sredine. Ove šeme uključuju godišnje i dugoročne ugovore o upravljanju, sa naknadom proizvođačima za usvajanje metoda gajenja koje je manje produktivno, ali zato isključuje ili smanjuje upotrebu hemijskih sredstava, ili minimalizuje obradu, zadržava prirodne travnjake umesto veštačkih i sl.

(272) Neke od ovih politika, međutim, zaista se tiču unapređenja životne sredine i razvijaju se u saradnji sa statutarnim i volonterskim organizacijama za zaštitu životne sredine. Ostali ekološki programi, nisu ništa više nego metodi pridobijanja proizvođača da smanje proizvodnju zato što se u suprotnom ne bi zadovoljile obaveze STO. Primeri ovog drugog jesu dugoročno odloženi programi.

(273) U Srbiji je trenutni interes za ekološke poljoprivredne programe veoma mali, osim u područjima koja su zakonom zaštićena zbog svojih prirodnih vrednosti. Razvoj ekoloških poljoprivrednih programa može imati važno mesto u budućnosti i u oblastima gde ekološki pogodna poljoprivredna praksa nije obavezna. S obzirom da Srbija ima aspiracije ka integraciji u EU, uvođenje ovakvih programa u krajnjem slučaju postaće obavezno.

 

1.1. Genetički resursi u poljoprivredi

(274) Osnovu svih dogovora i sporazuma na globalnom nivou o očuvanju biodiverziteta čini Konvencija o biološkoj raznovrsnosti, kojom su definisane obaveze država po pitanju očuvanje genofonda. Te obaveze se prvenstveno odnose na: identifikaciju i praćenje stanja biodiverziteta i procesa ili aktivnosti koje imaju značajan negativan uticaj na stanje biodiverziteta, in situ i ex situ očuvanje biodiverziteta, pristup genetičkim resursima, pristup biotehnologijama i njihovom transferu, razmeni informacija, tehničku i naučnu saradnju na polju očuvanja i održivog korišćenja biodiverziteta, raspodelu koristi i dr. U Republici Srbiji je veliki broj specifičnih i osetljivih ekosistema, u okviru kojih je zastupljena flora i fauna sa velikim brojem bioloških vrsta od međunarodnog značaja. Izuzetno bogati genofond divljih biljaka i životinja, kao i veliki broj autohtonih populacija gajenih biljaka i domaćih životinja, veoma su značajni kao genetički resursi za medicinu, poljoprivredu, šumarstvo, biotehnologiju, a mogu biti iskorišćeni i za dalji ekonomski razvoj naše zemlje. Srbija treba da iskoristi postojeće potencijale i kapacitete i da postane lider u regionu u pogledu očuvanja, upravljanja i korišćenja genetičkih resursa.

(275) Postojeća zakonska regulativa koja reguliše upravljanje i očuvanje genetičkih resursa u Srbiji nije u potpunosti harmonizovana sa propisima EU, a nepostojanje odgovarajućih propisa još više otežava rad u ovoj oblasti. Još nije donet Nacionalni program za očuvanje i održivo korišćenje genetičkih resursa u poljoprivredi, koji treba da bude sastavni deo Nacionalnog programa o očuvanju biodiverziteta. Inicijative za izradu ovog programa treba što pre realizovati uz saradnju nadležnih ministarstava pre svega Ministarstva i MNZŽS.

U cilju očuvanja i održivog korišćenja genetičkih resursa, potrebno je:

- doneti zakonsku regulativu koja će se odnositi na upravljanje i održivo korišćenje genetičkih resursa značajnih za poljoprivredu, a koja mora biti u skladu sa Direktivama EU;

- izraditi nacionalni program za očuvanje i održivo korišćenje genetičkih resursa za poljoprivredu (program treba da obuhvati: identifikaciju i karakterizaciju, sakupljanje, konzervaciju, razmenu materijala, pristup i podelu koristi, obuku kadrova, podizanje javne svesti, unapređenje međunarodne saradnje i itd.);

- prilagoditi postojeću nacionalnu bazu podataka o biljnim i životinjskim genetičkim resursima međunarodnim standardima (FAO, IPGRI);

- podržavati razvoj tradicionalnih kombinovanih farmskih sistema i poljoprivredne proizvodnje zasnovane na autohtonim rasama domaćih životinja i sorti biljaka, zaštitu tradicionalnog znanja i kulturnog nasleđa, razvoj ruralnog turizma, proizvodnju lokalnih proizvoda sa zaštićenim geografskim poreklom, itd.;

- podržavati proučavanje agrobiodiverziteta (stare sorte, stare rase, divlje srodnike, endemske vrste);

- staviti u funkciju nacionalnu banku biljnih gena i slediti iskustva zemalja EU u upravljanju Animalnom bankom gena.

1.2. Organsko gajenje kultura

(276) Organsko gajenje kultura predstavlja poljoprivrednu proizvodnju bez veštačkih inputa. Organski proizvodi smatraju se zdravijim od hrane koja se dobija na konvencionalan način, a za ovakve proizvode postoji značajno tržište, koje poslednjih godina beleži stalni rast. U Srbiji je u primeni Zakon o organskoj poljoprivredi, kao i deo pratećih propisa. On je donet 2000. godine, da bi se 2002. godine donošenjem pravilnika uspostavila i jugoslovenska trgovačka oznaka za organske proizvode. Dakle, u ovom trenutku postoji sistem kontrole organskih proizvoda, ali ne postoji telo za registraciju i sertifikaciju. Razvoj organske proizvodnje do današnjeg dana u potpunosti pripada privatnoj inicijativi, a prvi signal moguće podrške od strane države došao je sa Uredbom o podsticajima za razvoj sela koje su predvidele i subvenciju za organsku poljoprivredu, kao element diverzifikacije poljoprivredne proizvodnje u ruralnim oblastima.

(277) Veruje se da se organska proizvodnja obavlja na približno 15.000 ha u Srbiji. Veći deo ove proizvodnje se izvozi. Pošto Srbija nema svoj sopstveni registracioni sistem, gazdinstva koja se bave organskim gajenjem i žele da izvoze u inostranstvo moraju biti pregledana od strane stranih agencija za odobrenje, koja, sa druge strane nisu autorizovana, niti većinom registrovana za takvu delatnost u Srbiji. Komercijalna privlačnost organskog gajenja sastoji se u premiji za cenu ali ona bi trebalo bar da nadoknadi niže prinose i veće troškove po jedinici koje iziskuje organsko gajenje.

(278) Budućnost organskog gajenja i investiranja u organsku poljoprivredu jeste komercijalno pitanje. Tržište se svakako proširilo u EU i ona uvozi polovinu svojih potreba za organskom hranom. Da bi naši proizvođači ušli na ovo tržište i da bi se omogućilo potrošačima u Srbiji da imaju pristup ovom proizvodu, potrebno je osnovati domaće telo za autorizaciju i sertifikaciju. To telo bi trebalo da se finansira iz sopstvenih prihoda. Takođe je potrebno uspostaviti sistem subvencionisanja organskih proizvođača, kao i omogućiti finansijsku pomoć za period konverzije u organsku proizvodnju. Potrebna je takođe podrška za uvođenje potrebnih standarda u preradne kapacitete i podršku marketinškoj organizaciji proizvođača i promociji srpskog organskog proizvoda. Ovu aktivnost bi trebalo povezati sa promocijom drugih proizvoda specifičnog kvaliteta kao što su proizvodi sa geografskim poreklom, tipični proizvodi i slično. Podsticajne mere za organsku proizvodnju potrebno je u što većoj meri kombinovati sa merama podsticaja ruralnog razvoja, posebno u marginalnim i područjima zaštićene prirode u kojima je razvoj ekološki održivih poljoprivrednih sistema imperativ zbog šireg društvenog interesa za očuvanjem prirodnih resursa na koji se proizvodnja oslanja. U skladu sa mogućnostima razvoja budžeta za ovu namenu, prvi korak predstavlja uspostavljanje podsticajne linije za nadoknadu troškova organske proizvodnje, koja se odvija ili pomaže očuvanju zemljišno-vodnih resursa, očuvanja genetičkih resursa i biodiverziteta u celini, kao i očuvanju i bolje valorizacije tipičnih, lokalnih proizvoda i tradicionalnih tehnologija prerade. Na taj način će biti omogućeno da obezbeđena sredstva za podsticaje budu višestruko društveno korisna i ekonomski opravdano uložena.

U saradnji sa resornim MNZŽS osmisliti program razvoja ekoloških poljoprivrednih sistema, posebno za marginalne i oblasti zaštićene prirode.

Koncept ekološke održivosti mora biti sastavni deo razvojnih programa za sve poljoprivredne proizvodnje, on mora sadržati komponentu procene uticaja na životnu sredinu i favorizovati ekološki pogodne tehnologije.

Razvoj organske proizvodnje kao oblika održive poljoprivredne proizvodnje potrebno je podržati u koordinaciji sa resornim MNZŽS, s obzirom da se radi o poželjnom i perspektivnom obliku privređivanja koji je od značaja za ruralni razvoj i očuvanje resursa, kao i proboj na nova tržišta.

1.3. Genetički modifikovani organizmi

(279) Genetički modifikovani organizmi ili GMO se mogu definisati kao organizmi kod kojih je genetički materijal (DNK) dobijen tehnikama /metodama koje se ne susreću u prirodi. Ova tehnologija često se naziva "moderna biotehnologija" ili "gen tehnologija", a ponekad takođe "tehnologija rekombinantne DNK" ili "genetički inžinjering". Primena ove tehnologije omogućava selekcionisanje jednog ili grupe gena i njegov prenos iz jednog organizma u drugi, često između nesrodnih vrsta. Ove tehnike/metode se koriste za stvaranje genetički modifikovanih biljaka koje se zatim koriste za gajenje useva za genetički modifikovanu hranu.

(280) Proizvodnja genetički modifikovanih organizama, u svetu je doživela ekspanziju u poslednjih 5 godina. 1996 godine GM biljke su se gajile na površini od 1,7 miliona ha u šest zemalja, dok je 2003. godine ta površina iznosila oko 67,7 miliona ha i to u osamnaest zemalja u svetu. Od svih zasejanih površina 85 % se nalaze u razvijenim zemljama.

(281) Sigurno GM biljke nisu jedini put da se poboljša produktivnost (prinos) useva, ali će one imati važnu ulogu u svetskoj poljoprivredi u dolazećim dekadama. Ova uloga će zavisiti od javnog mnjenja, odnosno da li će potencijalne koristi biti značajnije od mogućih štetnih efekata. Potencijalne koristi od genetičke modifikacije su :

- dobijanje biljaka otpornih na štetočine i bolesti;

- uticajem na metabolizam zrenja omogućeno je duže čuvanje plodova;

- razvijene su biljne vrste koje su tolerantne na određeni herbicid ili grupu herbicida;

- povećava se otpornost GM biljaka na spoljne uticaje (visoke ili niske temperature, manjak vode, na sastav zemljišta);

- smanjenje gubitaka prilikom žetve;

- povećavanje mogućnosti nekih biljaka da uklanjaju toksične metale iz zemljišta;

- obogaćivanje proizvoda vitaminima, mineralima i antikancer supstancama;

- uklanjanje alergena iz određenih useva;

- u proizvodnji farmaceutskih preparata.

Potencijalni rizici su, kao i prednosti, brojni:

- nemogućnost da se predvide dugoročni uticaji GM biljaka na hranu i životnu sredinu;

- mogućnost transfera gena sa GM biljaka na divlje srodnike, tako da mogu da nastanu nepoželjne biljke, tzv. "super korovi", koje su npr. otporne na herbicide kao i same GM biljke;

- mogućnost transfera gena sa GM biljaka na gajene biljke koje nisu GM;

- mogućnost uticaja na smanjenje biodiverziteta;

- mogući neželjeni efekti na "prijateljska" bića (pčele, bubamare) zbog toksina koje neke GM biljke poseduju;

- potencijalno neželjeni efekti koje GM biljka može izazvati kod ljudi kao što su toksičnost, alergenost, nutricioni efekti.

Prema tome, neophodno je razviti strateške, zakonske, administrativne i tehničke instrumente u cilju obezbeđivanja adekvatnog nivoa zaštite i kontrole u oblasti rada sa GMO, kao i smanjiti na najmanju moguću meru potencijalne rizike od GMO.

(282) Oblast moderne biotehnologije kod nas je regulisana Zakonom o genetički modifikovanim organizmima koji je donet na saveznom nivou 2001. godine. Zakonom se uređuju uslovi za ograničenu upotrebu GMO, uvođenje u proizvodnju GMO i stavljanje u promet GMO i proizvoda od GMO, kao i uslovi i mere za sprečavanje i otklanjanje neželjenih efekata po životnu sredinu i ljudsko zdravlje. Redefinisanjem odnosa na saveznom nivou, Zakonom o GMO primenjuje se kao republički zakon. Zakonom o GMO uvedena je kontrola uvoza GMO i proizvoda od GMO, ovlašćena je laboratorija za utvrđivanje prisustva genetičke modifikacije, formiran je Nacionalni savet za biološku sigurnost, kao radno telo sa zadatkom da vrši procenu rizika. Mnogi elementi su, međutim, ostali neregulisani: prekogranični promet, obeležavanje, učešće javnosti, praćenje i monitoring GMO i proizvoda od GMO.

Stoga je potrebno preispitati rešenja sadržana u Zakonu o GMO sa ciljem njihovog usklađivanja sa najnovijim direktivama EU u oblasti rada sa GMO.

Zakon bi trebalo da obuhvati sve nivoe u kojima bi GM mogla naći primenu: biotehnologija, poljoprivredna proizvodnja, bezbednost hrane, u oblasti veterinarske i fitosanitarne inspekcije, konzervacije biodiverziteta, zaštita životne sredine.

Potrebno je usaglasiti regulativu sa drugim relevantnim međunarodnim obavezama i instrumentima: Konvencijom o biološkom diverzitetu, Kartagena protokolom, STO, Codex Alimentariusom.

Takođe je potrebno uspostaviti nacionalnu bazu podataka u oblasti moderne biotehnologije i definisati nadležnosti u oblasti moderne biotehnologije između Ministarstva i MZ.

Jačanje svih nivoa uključenih u implementaciju zakonskog okvira za biobezbednost: administrativnog, regulativnog, procesa donošenja odluke, mehanizma za informisanje i učešće javnosti, mehanizma praćenja i kontrole obeležavanja GMO i proizvoda od GMO.

VIII ZAVRŠNI DEO

(283) Ova strategija je osnova za reformu sistema u oblasti poljoprivrede i za izradu normativnih i drugih dokumenata iz oblasti poljoprivrede.

(284) Ovu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".

 

AKCIONI PLAN

1. Ciljevi poljoprivrede Srbije

 

Kod	Osnovni ciljevi poljoprivrede Srbije	Skraćeno	Ekonomski efekat
E1	Izgraditi održiv i efikasan poljoprivredni sektor koji može da se takmiči na svetskom tržištu, doprinoseći porastu nacionalnog dohotka	Povećanje konkurentnosti	Zarada
C1	Obezbediti da hrana zadovoljava potrebe potrošača u pogledu kvaliteta i bezbednosti	Bezbednost hrane	Trošenje
C2	Osigurati podršku životnom standardu za ljude koji zavise od poljoprivrede a nisu u stanju da svojim razvojem prate ekonomske reforme	Podrška standardu	Trošenje
C3	Osigurati podršku održivom razvoju sela	Razvoj sela	Zarada i trošenje
EK1	Sačuvati životnu sredinu od uticaja efekata poljoprivredne proizvodnje	Zaštita sredine	Trošenje
P1	Pripremiti poljoprivredu Srbije za integraciju u EU	Pristup EU	Kompleksno
P1	Pripremiti politiku domaće podrške i trgovine u poljoprivredi za pravila STO	Pristup STO	Kompleksno

 

2. Aktivnosti vezane za Strategiju razvoja poljoprivrede

 

Primarni cilj	Sekundarni cilj	Cilj	Aktivnost	Rok	Zadužen
1	2	3	4	5	6
Promena strukture
Povećanje konkurentnosti	Razvoj sela	Stvoriti strukturu komercijalnih gazdinstava koja će odgovarati potrebama moderne tržišne ekonomije	Definisati različite mere agrarne i socijalne politike za komercijalna i nekomercijalna poljoprivredna gazdinstva	Budžet 2006	MP, MF
			Razmotriti šeme za penzionisanje poljoprivrednika kao sredstvo za unapređenje strukture gazdinstava	Kraj 2006	MRSP, MF, MP, NSRS
			Unaprediti Zakon o nasleđivanju u pogledu uvođenja odredbe kojom će se razmotriti mogućnost sprečavanja podela zemljišnih parcela ispod minimalne veličine	Jun 2006	MP, MF, NSRS
			Završiti transfer poljoprivrednih i prehrambenih preduzeća iz državnog u privatno vlasništvo	Kraj 2007	MP, MPr, AP
Povećanje konkurentnosti	Razvoj sela	Stvoriti efikasno i delotvorno tržište zakupa zemljišta	Završiti katastar zemljišta	Kraj 2012	RGZ
	Podrška standardu		Uvesti zakupninu za svo državno poljoprivredno zemljište	Jun 2006	MP, MF, LS
			Ukinuti ili smanjiti porez na zakup zemljišta	Mart 2005	MF
			Doneti Zakon o zemljištu	Kraj 2005	MP, NSRS
			Unapređenje kvaliteta zemljišta	Trajno	MP, LS
			Osnovati Agenciju za poljoprivredno i šumsko zemljište koja bi bila nadležna za upravljanje svim poljoprivrednim i šumskim zemljištem koje je vlasništvo države ili nije dokazano	Kraj 2005	MP, NSRS
			Razgraničiti vlasništvo nad poljoprivrednim i šumskim zemljištem	Kraj 2006	MP, RGZ
			Podeliti državno zemljište u individualne blokove prihvatljive veličine koje će se rentirati. Napraviti na nivou lokalnih samouprava Program korišćenja državnog zemljišta	Kraj 2006	LS, MP, RGZ,
			Povećati porez vlasnicima koji ne obrađuju poljoprivredno zemljište ili ne obavljaju šumsko-uzgojne radove u šumama u svom posedu	Kraj 2005	MP, MF
			Smanjiti porez na prenos apsolutnih prava kada se radi o kupovini poljoprivrednog zemljišta	Jun 2005	MF
Povećanje konkurentnosti	Razvoj sela	Efikasna upotreba poljoprivrednog zemljišta kroz uspostavljanje funkcionisanja poljoprivrednog zemljišnog tržišta prodajom i kupovinom	Izgradnja tržišta dugoročnih kredita za kupovinu državnog i drugog zemljišta	Kraj 2012	MF, Banke, MP
			Restitucija zemljišta	Kraj 2012	VRS
Povećanje konkurentnosti	Razvoj sela	Podrška udruživanju poljoprivrednika	Usvojiti novi Zakon o poljoprivrednim zadrugama	Kraj 2006	MPr, MP, NSRS
			Doneti Strategiju razvoja zadrugarstva	Kraj 2006	MP, MPr, VRS
			Preregistracija zadruga prema odredbama novog Zakona	Kraj 2007	MF, MPr
			Osnovati Centar za podršku zadrugarstvu	Kraj 2005	MP
			Usvojiti regulativu koja će omogućiti udruživanje vlasnika šuma	Jun 2006	MPr, MP, NSRS
			Usvojiti zakonsku legistativu po kojima će se vršiti rešavanje prava vlasništva i restruktuiranje zadruga kod kojih ima spora	Kraj 2006	MP, MPr, NSRS
			Rešiti problem vlasništva nad imovinom zadruga	Kraj 2008	ZS, MP, MLS, MF
Povećanje konkurentnosti	Razvoj sela	Stvoriti organizaciju za upravljanje vodenim resursima koja može sama da se održava i koja će zadovoljiti potrebe korisnika	Doneti zakon o vodama	Kraj 2005	MP
			Doneti zakon o finansiranju u vodoprivredi	Kraj 2005	MP, MF
			Razgraničiti vlasništvo nad objektima u vodoprivredi	Kraj 2005	MP, MF
			Stvaranje novih servisnih struktura	Kraj 2006	MP
			Pomoć u organizaciji struktura korisnika	Trajno	MP, MPr
			Rehabilitacija vodoprivrednih sistema	Kraj 2005	MP
			Poboljšanje kvaliteta vode	Trajno	MP, MNZŽS
Očuvanje sredine	Ruralni razvoj	Unapređenje stanja resursa i razvoj šumarskog sektora
	Povećanje konkurentnosti		Doneti Zakon o šumama	Kraj 2005	MP, NSRS
			Doneti Nacionalni program šumarstva	Kraj 2007	MP, NSRS
			Doneti Zakon o lovstvu	Kraj 2005	MP, NSRS
			Restruktuiranje javnih preduzeća	Kraj 2007	MP, JPa
			Povećanje površina pod šumom	Trajno	MP, JPa
Veterinarska i fitosanitarna kontrola hrane
Bezbednost hrane	Pristup EU	Zaštiti zdravlje ljudi od bolesti koje potiču od hrane, životinja, štetnih uticaja pesticida, veterinarskih lekova i aditiva za hranu	Harmonizovati veterinarske, fitosanitarne i sanitarne sa standardima EU	Do ulaska u EU	MP, MZ
	Povećanje konkurentnosti	Zaštiti životnu okolinu od pesticida i veterinarskih lekova	Organizovati efikasnu službu koja će odgovarati međunarodnim standardima i pravim očekivanjima potrošača u Srbiji	Do ulaska u EU	MP, MZ
			Usvojiti Strategije za veterinarsku, fitosanitarnu kontrolu i kontrolu hrane	Septembar 2005	MP, MZ,VRS
			Usvojiti Zakon o zdravlju bilja	Kraj 2005	MP, NSRS
			Usvojiti Zakon o veterinarstvu	Septembar 2005	MP, NSRS
			Usvojiti Zakon o sadnom materijalu	u 2005	MP, NSRS
			Usvojiti Zakon o semenu	Jun 2005	MP, NSRS
			Usvojiti Zakon o pesticidima	Kraj 2005	MP, NSRS
			Usvojiti i Zakon o stočnoj hrani	Kraj 2005	MP, NSRS
			Usvojiti Zakon o sredstvima za ishranu bilja	Kraj 2005	MP, NSRS
			Usvojiti Zakon o zaštiti biljnih sorti	Kraj 2005	MP, NSRS
			Uspostaviti lanac laboratorija za kontrolu hrane	Jun 2006	MP
			Uspostaviti sistem overavanja i finansiranja zdravstvene kontrole	Jun 2006	MP, MZ
			Reforma fitosanitarne i veterinarske inspekcije	Kraj 2006	MP
			Osnovati Agenciju za laboratorije	Kraj 2005	MP, NSRS
			Uspostaviti sistem obeležavanja životinja	Jun 2007	MP
			Uspostaviti sistem biljnih pasoša	Kraj 2006	MP
Institucije
Povećanje konkurentnosti	Pristup EU	Moderno i efikasno Ministarstvo poljoprivrede koje razvija, sprovodi i nadgleda efikasnu politiku i uspešno pregovara sa EU i ostalim trgovačkim partnerima	Obezbediti ministarstvu i ostalim institucijama adekvatne uslove za rad	Trajno	VRS
			Doneti Zakon o poljoprivredi	Kraj 2005	MP, NSRS
			Doneti Nacionalni program za poljoprivredu	Kraj 2005	MP, VRS
			Ustanoviti sistem praćenja rezultata i mera agrarne politike na osnovu kojeg će se procenjivati postignut napredak	Trajno	MP
			Jačati kadrovski i stručno kapacitet u Ministarstvu kroz redovne programe i obuke zaposlenih	Trajno	MDULS
Povećanje konkurentnosti	Ruralni razvoj	Izgrađivati institucije koje mogu da kvalitetno i efikasno implementiraju zacrtanu agrarnu politiku	Unapređivati registar poljoprivrednih gazdinstava	Trajno	MP, MF-UJP
		Stvoriti efikasne i delotvorne institucije za sticanje i prenos znanja iz oblasti poljoprivrede i ekonomije	Izgraditi sistem tržišnog informisanja (razviti i unaprediti postojeći STIPS)	Trajno	MP, SS
			Uspostaviti i učiniti operativnom Agenciju za plaćanje	Kraj 2008	MP, NSRS
			Predložiti Predlog reforme obrazovanja u oblasti poljoprivrede	Kraj 2006	MP, MPC
			Nastavne programe u srednjim i visokim školama usmeriti na interdisciplinarni pristup koji će omogućiti usvajanje novih znanja iz oblasti tržišta (upravljanje, planiranje, komercijalno poslovanje, marketing), očuvanja seoskog područja i njegova integracija u savremene društvene tokove (informatička, ekološka, sociološka, humanistička znanja)	Kraj 2007	MP, MPC
			Autorizovati nacionalne centre za voćarstvo, vinogradarstvo, ratarstvo, povrtarstvo i stočarstvo	Jun 2006	MP, MNZŽS
			Doneti Strategiju razvoja Savetodavne službe	Kraj 2006	MP, SS
			Kadrovski i stručno ojačati savetodavnu službu kroz uspostavljenje sistema kontrole, odgovornosti i edukacije	Kraj 2008	MP
			Razgraničiti savetodavne od kontrolnih funkcija u postojećoj savetodavnoj službi	Kraj 2005	MP
			Osnovati Agenciju za savetodavnu službu	Kraj 2006	MP
			Osnovati Edukacione centre za obuku proizvođača i savetodavaca	Jun 2006	MP
			Uspostaviti sistem praćenja ekonomskih i proizvodnih pokazatelja na odabranim gazdinstvima (Farm Acountacy data network)	Kraj 2009	MP, RZS
			Obaviti sveobuhvatan pregled poljoprivrednog istraživanja u cilju njegovog restruktuiranja da bi zadovoljio potrebe moderne tržišne ekonomije	Jun 2006	MP, MNZŽS
			Usvojiti program istraživanja koji će biti usmeren ka unapređenju profitabilnost poljoprivrede i industrije hrane	Kraj 2006	MP, MNZŽS
			Napraviti funkcionalnu vezu između istraživanja, obrazovanja i plasmana znanja kroz savetodavnu službu	Trajno	MP, MPC, MNZŽS
Ruralni razvoj
Ruralni razvoj	Podrška standardu	Stvoriti odgovarajuće socijalne i ekonomske uslove u seoskim sredinama i obezbediti njihov doprinos privrednom rastu zemlje	Donošenje i usvajanje osnovnih principa politike ruralnog razvoja	Kraj 2005	MP, MDULS
	Očuvanje sredine		Napraviti kategorizaciju po EU modelu o manje povoljnim područjima (Less favourable area) za proizvodnju	Kraj 2006	MP, MDULS
			Izraditi Program razvoja ekoloških poljoprivrednih sistema, posebno za marginalne i oblasti zaštićene prirode	Kraj 2006	MP, MNZŽS
			Doneti regionalne, lokalne akcione planove za ruralni razvoj	Kraj 2006	MP, LS
			Formirati Agenciju za ruralni razvoj	Kraj 2006	MP, NSRS
			Pripremiti programe za ruralni razvoj za implementaciju sredstava Agrarnog budžeta i sredstva iz donacija	Kraj 2005	MP, LS
Očuvanje sredine	Ruralni razvoj	Očuvanje i održivo korišćenje genetičkih resursa	Doneti zakonsku regulativu koja će se odnositi na upravljanje i održivo korišćenje genetičkih resursa značajnih za poljoprivredu, a koja mora biti u skladu sa Direktivama EU	Kraj 2007	MP, MNZŽS
	Povećanje produktivnosti		Izraditi Nacionalni program za očuvanje i održivo korišćenje genetičkih resursa za poljoprivredu	Jun 2006	MP
			Prilagoditi postojeću nacionalnu bazu podataka o biljnim i životinjskim genetičkim resursima međunarodnim standardima (FAO, IPGRI)	Trajno	MP
			Podržavati razvoj tradicionalnih kombinovanih farmskih sistema i poljoprivredne proizvodnje zasnovane na autohtonim rasama domaćih životinja i sorti biljaka	Trajno	MP, MNZŽS
			Staviti u funkciju Nacionalnu banku biljnih gena	Kraj 2006	MP
Tržište
Povećanje konkurentnosti	Pristup EU	Obezbediti tržišno okruženje za poljoprivrednike, isporučioce inputa, prerađivače i potrošače.	Uspostaviti transparentne i efikasne carinske i inspekcijske postupke	Kraj 2006	MF, MP
			Stalno prilagođavanje međunarodnim standardima sastava i kvaliteta	Trajno	MP, MUOSCG
			Podsticati osnivanje sistema veletržnica i berzi	Trajno	MP, MTTU
			Osigurati poštovanje ugovora	Trajno	MPra, Sudovi
			Napraviti Strategiju razvoja prerađivačkog sektora koja će definisati buduće pravce razvoja pojedinačno po granama	Jun 2006	MP, MPr
			Doneti Zakon o vinu	Kraj 2005	MP
			Doneti Zakon o etanolu	Kraj 2005	MP
			Doneti zakon o rakiji	Kraj 2005	MP
			Stvoriti zakonsku i institucionalnu osnovu za korišćenje skladišnice	Kraj 2005	MP
			Završiti transformaciju robnih rezervi	Kraj 2006	MTTU, MP
			Jačanje regionalne saradnje kao integralnog dela procesa integracije u EU.	Trajno	MP, MEOI, VRS
Povećanje konkurentnosti		Stvoriti uslove da komercijalno kreditni i finansijski sektor odgovori potrebama poljoprivrednika za kratkoročnim, srednjeročnim i dugoročnim kreditima.	Uspostaviti sistem jemstva koji neće predstavljati kočnicu prilikom kreditnog ugovaranja	Jun 2006	MF
			Smanjiti takse za registraciju jemstva koja treba da pokrije samo administrativne troškove	Kraj 2005	MF, NSRS
			Pojednostaviti sudske postupke tako da zajmodavci mogu mnogo brže da dobiju vrednost koja je data kao jemstvo	Kraj 2005	MPra, sudovi
			Razviti programe treninga za zaposlene u bankama za evaluaciju poslovnih planova	Trajno	MP, banke
			Pomoći proizvođačima u izradi poslovnih planova i zahteva za komercijalne bankarske kredite, preko savetodavne službe.	Trajno	MP, SS
			Stvoriti uslove za rad mikrofinansijskim organizacijama da bi se iskoristilo lokalno znanje i obezbedili mali krediti	2006	MF
Povećanje konkurentnosti	Pristup STO	Stvoriti sistem domaće podrške i spoljne trgovine koji će podsticati konkurentnost i ujedno zadovoljavati socijalne potrebe.	Pronaći optimalni nivo carinske zaštite koji će zaštiti domaći proizvod a u isto vreme omogućiti postojanje konkurencije	Trajno	MEOI, MP, MTTU
			Uspostaviti ekonomski efikasan plan izvoznih subvencija do ulaska u STO	Kraj 2005	MP, MEOI, MPr
			Izvršiti tarifikaciju postojeće zaštite poljoprivrednih proizvoda	Kraj 2005	MP, MEOI, MTTU