PREPORUKA BR. R (2004) 5KOMITETA MINISTARA ZEMLJAMA ČLANICAMA O PROVERI USAGLAŠENOSTI PREDLOGA ZAKONA, POSTOJEĆIH ZAKONA I UPRAVNE PRAKSE SA STANDARDIMA NAVEDENIM U EVROPSKOJ KONVENCIJI O LJUDSKIM PRAVIMA(Usvojena 12. maja 2004. godine, na 114-om zasedanju Komiteta ministara - 12-13. maj 2004. godine) |
Komitet ministara, u skladu sa Članom 15b Statuta Saveta Evrope,
Imajući u vidu da je cilj Saveta Evrope postizanje većeg jedinstva među njenim članicama, i da je jedan od najvažnijih metoda za postizanje tog cilja održavanje i dalje ostvarivanje ljudskih prava i osnovnih sloboda;
Ponovo naglašavajući svoje uverenje da Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: "Konvencija") mora ostati esencijalna referentna tačka za zaštitu ljudskih prava u Evropi, i podsećajući na svoju posvećenost preduzimanju mera za garantovanje dugoročne delotvornosti kontrolnog sistema koji je uvela Konvencija;
Podsećajući na dopunski karakter nadzornog mehanizma koji je ustanovila Konvencija, što implicira, u skladu sa Članom 1, da prava i slobode koje garantuje Konvencija budu zaštićeni pre svega na nacionalnom nivou i da ih primenjuju nacionalni organi;
Pozdravljajući u ovom kontekstu što je Konvencija sada postala integralni deo domaćeg pravnog poretka svih država strana i napominjući u tom pogledu važnu ulogu koju igraju nacionalni sudovi,
Podsećajući da, prema Članu 46, stav 1, Konvencije, visoke strane ugovornice preduzimaju da poštuju pravosnažne presude Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: "Sud") u svakom slučaju u kome su strane;
Uzimajući u obzir, međutim, da zemlje članice treba da naprave daljnje napore da bi se dao puni efekat Konvenciji, naročito kroz stalnu adaptaciju nacionalnih standarda u skladu sa onim od Konvencije, u svetlu precedentnog prava Suda;
Uvereni da je provera usaglašenosti predloga zakona, postojećih zakona i upravne prakse sa Konvencijom neophodna da se doprinese sprečavanju kršenja ljudskih prava i ograničavanju broja predstavki Sudu;
Naglašavajući značaj konsultovanja različitih nadležnih i nezavisnih tela, uključujući nacionalne institucije za promovisanje i zaštitu ljudskih prava i nevladine organizacije;
Uzimajući u obzir raznolikost tradicija i prakse u zemljama članicama vezano za proveru usaglašenosti;
Preporučuje da zemlje članice, uzimajući u obzir primere dobre prakse date u dodatku:
I. osiguraju da postoje odgovarajući i delotvorni mehanizmi za sistematsku proveru usaglašenosti predloga zakona sa Konvencijom u svetlu precedentnog prava Suda;
II. osiguraju da postoje takvi mehanizmi za proveru, kad god je to neophodno, usaglašenosti postojećih zakona i upravne prakse, uključujući kako je izraženo u propisima, naloge i cirkulare;
III. osiguraju adaptaciju, što je brže moguće, zakona i upravne prakse da bi se sprečilo kršenje Konvencije;
Instruira Generalnog sekretara Saveta Evrope da osigura da se neophodna sredstva stave na raspolaganje za propisnu pomoć zemljama članicama koje zatraže pomoć u primeni ove preporuke.
1. Uprkos reformi, koja rezultira iz Protokola br. 11, kontrolnog sistema ustanovljenog prema Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (u daljem tekstu: "Konvencija"), broj predstavki podnetih Evropskom sudu za ljudska prava (u daljem tekstu: "Sud") stalno raste, što uzrokuje značajne zastoje u procesuiranju slučajeva.
2. Ovo je rezultat lakšeg pristupa Evropskom sudu, kao i stalnog poboljšanja zaštite ljudskih prava u Evropi, ali ne treba zaboraviti da su Strane ugovornice Konvencije te koje, u skladu sa principima supsidijarnosti, ostaju prvenstveni garanti prava navedenih u Konvenciji. Prema Članu 1 Konvencije "Visoke strane ugovornice će osigurati unutar svoje jurisdikcije svakome prava i slobode definisane u Odeljku 1 ove Konvencije". Tako se na nacionalnom nivou treba da osigura najdelotvornija i najdirektnija zaštita prava i sloboda garantovanih u Konvenciji. Ovaj zahtev tiče se svih državnih vlasti, naročito sudova, uprave i zakonodavnog tela.
3. Preduslov da Konvencija delotvorno štiti ljudska prava u Evropi je da države obezbede puno dejstvo Konvencije u svom pravnom poretku, u svetlu precedentnog prava Suda. Ovo implicira, naime, da one treba da osiguraju da zakoni i upravna praksa budu usklađeni s Konvencijom.
4. Ova preporuka stimuliše države da uspostave mehanizme koji omogućavaju proveru usaglašenosti Konvencije i predloga zakona i postojećeg zakonodavstva, kao i upravne prakse. Primeri dobre prakse su navedeni dole. Primena preporuka bi tako trebalo da doprinese sprečavanju kršenja ljudskih prava u zemljama članicama, i shodno tome da pomogne da se ograniči upliv predmeta koji dolaze na Sud.
PROVERA USAGLAŠENOSTI PREDLOGA ZAKONA
5. Preporučuje se da zemlje članice ustanove sistematsku proveru usaglašenosti predloga zakona sa Konvencijom, naročito onih koji mogu da ugroze prava i slobode koje ona štiti. To je ključna stavka: usvajanjem zakona za kojeg je provereno da je u skladu sa Konvencijom država smanjuje rizik da kršenje Konvencije ima svoje poreklo u tom zakonu i da Sud ustanovi takvo kršenje. Osim toga, država tako nameće svojoj upravi okvir u skladu sa Konvencijom za akcije koje preduzima vis-a-vis svakoga unutar svoje jurisdikcije.
6. U sprovođenju ove provere može se predvideti pomoć Saveta Evrope u određenim slučajevima. Takva pomoć je već na raspolaganju, naročito vezano za predloge zakona o slobodi veroispovesti, prigovoru savesti, slobodi informisanja, slobodi udruživanja, itd. Ipak, svaka zemlja treba da odluči da li da uzme u obzir zaključke donete unutar ovog okvira ili ne.
PROVERA USAGLAŠENOSTI VAŽEĆIH ZAKONA
7. Provera usaglašenosti bi takođe trebalo da se sprovede, gde je to odgovarajuće, vezano za važeće zakone. Razvojno precedentno pravo Suda može zaista da ima retroaktivno dejstvo za neki zakon koji je inicijalno bio usaglašen sa Konvencijom ili koji nije bio predmet provere usaglašenosti pre usvajanja.
8. Takva provera se pokazuje naročito važnom vezano za zakone koji dotiču oblasti za koje iskustvo pokazuje da postoji naročiti rizik od kršenja ljudskih prava, kao što su policijske aktivnosti, krivični procesi, uslovi zatvaranja (pritvora), prava stranaca, itd.
PROVERA USAGLAŠENOSTI UPRAVNE PRAKSE
9. Ova preporuka takođe pokriva, gde je to neophodno, usaglašenost upravnih propisa sa Konvencijom, i stoga ima za cilj da osigura da se poštuju ljudska prava u svakodnevnoj praksi. Zaista je od suštinske važnosti da organi, naročito oni koji imaju ovlašćenja koja im omogućavaju da ograniče ostvarenje ljudskih prava, imaju sva neophodna sredstva da osiguraju da njihova delatnost bude usaglašena sa Konvencijom.
10. Mora se učiniti jasnim da preporuka pokriva i upravnu praksu koja nije priključena tekstu nekog propisa. Od najvećeg je značaja da zemlje osiguraju proveru njihove usaglašenosti sa Konvencijom.
POSTUPCI KOJI OMOGUĆAVAJU DELATNOSTI PO PREDUZETIM PROVERAMA
11. Da bi provera imala praktično dejstvo, a ne samo vodila do izjave da je data odredba usaglašena sa Konvencijom, od vitalnog je značaja da zemlje članice osiguraju delatnosti posle ovih vrsta provere.
12. Preporuka naglašava potrebu da zemlje članice deluju da postignu ciljeve koje ona navodi. Tako, posle provere zemlje članice treba da, kad je to potrebno, odmah preduzmu korake potrebne da se izmene njihovi zakoni i upravna praksa da bi bili usaglašeni sa Konvencijom. Da bi to uradili, i gde se to pokaže neophodnim, oni treba da poboljšaju ili uspostave odgovarajuće mehanizme revizije koji bi trebalo da se sistematski i odmah koriste kad se konstatuje za neku nacionalnu odredbu da nije usaglašena sa Konvencijom. Međutim, treba istaći da je često dovoljno usvojiti izmene u precedentnom pravu i praksi da bi se osigurala ova usaglašenost. U nekim zemljama članicama usaglašenost se može osigurati kroz neprimenjivanje zakonodavnih mera koje krše Konvenciju.
13. Ova sposobnost za adaptaciju bi trebalo da se olakša i stimuliše, naročito kroz brzu i efikasnu distribuciju presuda Suda svim vlastima kojih se tiče dato kršenje, i odgovarajuće usavršavanje osoba koje donose odluke. Komitet ministara je posvetio dve specifične preporuke ovim važnim aspektima: jednu o objavljivanju i distribuciji u zemljama članicama teksta Konvencije i precedentnog prava Suda (Rec(2002)13), a drugu o Konvenciji u univerzitetskom obrazovanju i stručnom usavršavanju (Rec(2004)4).
14. Kada neki sud konstatuje da nema ovlašćenje da osigura neophodnu adaptaciju zbog teksta datog zakona, neke zemlje omogućavaju ubrzan zakonodavni postupak.
15. U okviru gornjeg bi se mogle razmotriti sledeće mogućnosti.
16. Pozivaju se sve zemlje članice da pruže informacije vezano za praksu i njen razvoj, naime informisanjem Generalnog sekretarijata Saveta Evrope. On će, zauzvrat, povremeno informisati sve zemlje članice o postojećoj dobroj praksi.
I OBJAVLJIVANJE, PREVOĐENJE I DISTRIBUCIJA SISTEMA ZA ZAŠTITU LJUDSKIH PRAVA, I USAVRŠAVANJE VEZANO ZA NJEGA
17. Kao preliminarna primedba, treba se prisetiti da delotvorna provera prvo zahteva odgovarajuće objavljivanje i distribuciju Konvencije i relevantnog precedentnog prava Suda na nacionalnom nivou, naročito preko elektronskih medija i na jeziku (jezicima) date zemlje, i razvoju programa univerzitetskog obrazovanja i stručnog usavršavanja u ljudskim pravima.
18. Sistematski nadzor predloga zakona se generalno sprovodi i na izvršnom i na parlamentarnom nivou, a nezavisna tela takođe treba da se konsultuju.
19. Generalno, provera usaglašenosti sa Konvencijom i njenim protokolima započinje unutar ministarstva koje je iniciralo predlog zakona. Uz to, u nekim zemljama članicama, specijalna odgovornost je poverena određenim ministarstvima ili sektorima, na primer Kancelariji premijera, Ministarstvu pravde i/ili Ministarstvu spoljnih poslova, da provere takvu usaglašenost. Neke zemlje članice poveravaju predstavnika vlade Sudu u Strazburu, koji treba, pored ostalog, da osigura da nacionalni zakoni budu usaglašeni sa odredbama Konvencije. Taj predstavnik stoga ima ovlašćenje, na ovoj osnovi, da podnosi predloge za izmene postojećih zakona ili nekog novog zakona koji se predviđa.
20. Nacionalni zakon brojnih zemalja članica predviđa da kad se predlog teksta prosledi parlamentu, on treba da bude praćen obimnim objašnjenjem, koje mora takođe da ukaže na, i da navede moguća pitanja u odnosu na Ustav i/ili Konvenciju. U nekim zemljama članicama ono treba da bude praćeno formalnom izjavom o usaglašenosti sa Konvencijom. U jednoj zemlji članici ministar odgovoran za predlog teksta mora da potvrdi da su, po njegovom/njenom mišljenju, odredbe predloga zakona usaglašene sa Konvencijom, ili da navede da on/ona nije u poziciji da dâ takvu izjavu, ali da on/ona ipak želi da parlament nastavi sa predlogom zakona.
21. Uz proveru koju vrše izvršne vlasti, ispitivanje takođe preduzimaju i pravne službe parlamenta i/ili različiti parlamentarni komiteti.
22. Druge konsultacije za osiguravanje usaglašenosti sa standardima za zaštitu ljudskih prava se mogu predvideti u različitim fazama zakonodavnog procesa. U nekim slučajevima konsultacije su opcione. U drugim, naročito ako je verovatno da će predlog zakona ugroziti osnovna prava, konsultovanje specifične institucije, na primer Conseil d'Etat, u nekim zemljama članicama je obavezno po zakonu. Ako vlada nije obavila konsultacije kako se to zahteva, tekst će biti opterećen proceduralnom neregularnošću. Ako, pošto je obavila konsultacije, ona odluči da ne sledi dobijeno mišljenje, ona prihvata odgovornost za političke i pravne posledice koje mogu rezultirati iz takve odluke.
23. Često se predviđa i opciono ili obavezno konsultovanje ne-sudskih tela kompetentnih u oblasti ljudskih prava. Ova mogu naročito biti nezavisne nacionalne institucije za promovisanje i zaštitu ljudskih prava, ombudsmani, ili lokalne ili međunarodne nevladine organizacije, instituti ili centri za ljudska prava, ili advokatska komora, itd.
24. Eksperti ili tela Saveta Evrope, naročito Evropska komisija za demokratiju kroz zakon ("Venecijanska komisija"), mogu se zamoliti da daju mišljenje o usaglašenosti predloga zakona koji se odnose na ljudska prava sa Konvencijom. Ovaj zahtev za mišljenjem ne zamenjuje interno ispitivanje usaglašenosti sa Konvencijom.
III PROVERA POSTOJEĆIH ZAKONA I UPRAVNE PRAKSE
25. Dok se od zemalja članica ne može tražiti da sistematski proveravaju sve svoje postojeće zakone, propise i upravnu praksu, može biti neophodno da vrše sistematsku proveru, na primer kao rezultat domaćeg iskustva u primeni zakona ili propisa, ili posle nove presude Suda protiv druge zemlje članice. U slučaju presude koja se direktno tiče nje, prema Članu 46, zemlja je pod obavezom da preduzme neophodne mere da se presuda poštuje.
26. U nekim zemljama članicama, ministarstvo koje pokreće donošenje zakona je odgovorno i za proveru postojećih propisa i praksi, što podrazumeva znanje o najnovijem razvoju u precedentnom pravu Suda. U drugim zemljama članicama, vladine agencije usmeravaju pažnju nezavisnih tela, a naročito sudova, na određene razvoje u precedentnom pravu. Ovaj aspekt naglašava značaj inicijalnog obrazovanja i stalnog usavršavanja vezano za sistem Konvencije. Nadležni organi države moraju da osiguraju da odgovorne osobe u lokalnim i centralnim vlastima vode računa o Konvenciji i precedentnom pravu Suda da bi se izbegla kršenja.
27. Zahtevi za proveru usaglašenosti se mogu postavljati unutar okvira parlamentarnih debata.
28. Provera se takođe može odigravati u okviru sudskih postupaka koje pokreću pojedinci koji imaju pravni osnov za to, ili čak državni organi, osobe ili tela koja nisu direktno pogođena (na primer pred Ustavnim sudom).
OD STRANE NEZAVISNIH NE-SUDSKIH INSTITUCIJA
29. Uz svoje druge uloge kad su ustanovljeni od strane vlade ili parlamenta, nezavisne nesudske institucije, a naročito nacionalne institucije za promovisanje i zaštitu ljudskih prava, kao i ombudsmani, igraju važnu ulogu u proveri toga kako se zakoni primenjuju, a naročito Konvencija koja je deo nacionalnog zakona. U nekim zemljama ove institucije mogu takođe, pod određenim uslovima, razmatrati pojedinačne tužbe i pokretati upite na sopstvenu inicijativu. One treba da osiguraju da se nedostaci u postojećim zakonima koriguju, i mogu u tu svrhu slati formalne dopise parlamentu ili vladi.
Tekst Preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope preuzet sa web site-a Zastupnika Republike Srbije pred Evropskim sudom za ljudska prava - www.zastupnik.sr.gov.yu