PREPORUKA BR. R (2000) 2 KOMITETA MINISTARA UPUĆENA DRŽAVAMA ČLANICAMA ZA PREISPITIVANJE ILI PONOVNO OTVARANJE ODREĐENIH PREDMETA NA DOMAĆEM NIVOU PO IZRICANJU PRESUDA EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA (koju je Komitet ministara usvojio 19. januara 2000. godine na 694. sastanku zamenika ministara)

Komitet ministara, shodno uslovima iz člana 15b Statuta Saveta Evrope,

Imajući u vidu da je cilj Saveta Evrope stvaranje tešnjeg saveza između njegovih članica,

Imajući u vidu Konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: "Konvencija"),

Konstatujući da su, shodno članu 46. Konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama ("Konvencija"), Strane ugovornice prihvatile obavezu da poštuju pravosnažnu presudu Evropskog suda za ljudska prava ("Sud") u svakom predmetu u kojem su one strane, kao i to da Komitet ministara nadzire njeno izvršenje,

Imajući na umu da pod određenim okolnostima gore pomenuta obaveza može podrazumevati usvajanje mera osim pravičnog zadovoljenja koje Sud dosudi u skladu s članom 41. Konvencije i/ili opštih mera, kojima se osigurava da se oštećena strana stavi, u meri u kojoj je to moguće, u isti položaj kao što je onaj koji je imala pre kršenja Konvencije (restitutio in integrum),

Konstatujući da je na nadležnim organima tužene države da odluče koje su mere najadekvatnije za postizanje restitutio in integrum uzimajući u obzir sredstva koja su na raspolaganju u okviru domaćeg pravnog sistema,

Imajući na umu, međutim, i to da praksa Komiteta ministara u pogledu nadziranja izvršenja presuda Suda pokazuje da se u vanrednim okolnostima preispitivanje predmeta ili ponovno otvaranje postupka pokazalo najefikasnijim, ako ne i jedinim, sredstvom za postizanje restitutio in integrum,

I. Poziva, u svetlu ovih razmatranja, Strane ugovornice da osiguraju da na nacionalnom nivou postoje adekvatne mogućnosti za postizanje restitutio in integrum u meri u kojoj je to moguće,

II. Ohrabruje Strane ugovornice da, konkretno, analiziraju svoje domaće pravne sisteme kako bi osigurale postojanje adekvatnih mogućnosti za preispitivanje predmeta, uključujući i ponovno otvaranje postupka, u slučajevima kada Sud ustanovi da je došlo do kršenja Konvencije, a naročito kada:

(i) oštećena strana i dalje trpi veoma ozbiljne negativne posledice zbog ishoda domaće odluke o kojoj je reč, a koje nisu adekvatno sanirane pravičnim zadovoljenjem i ne mogu se popraviti izuzev putem preispitivanja ili ponovnog otvaranja predmeta, i

(ii) presuda Suda dovodi do zaključka:

(a) da je pobijena domaća odluka zasnovana na meritumu koji je suprotan Konvenciji, ili

(b) da je ustanovljeno kršenje zasnovano na procesnim greškama ili nedostacima koji su tako teški da se može ozbiljno posumnjati u ishod domaćeg postupka koji je predmet žalbe.

* * *

Obrazloženje

Uvod

1. Strane ugovornice Konvencije uživaju slobodu, zavisno od nadzora Komiteta ministara, u pogledu toga kako ispunjavaju obavezu iz člana 46. Konvencije "da poštuju pravosnažnu presudu Suda u svakom predmetu u kojem su one strane".

2. Sud je stao na stanovište da se "(zbog postojanja) presude za koju Sud nađe da predstavlja povredu od tužene strane zahteva da preuzme pravnu obavezu da će okončati povredu i obezbediti odštetu za njene posledice na takav način da, u meri u kojoj je to moguće, ponovo uspostavi stanje koje je vladalo pre povrede" (videti, između ostalog, presudu Suda u predmetu Papamichalopoulosprotiv Grčke od 31. oktobra 1995. godine stav 34, Serija A 330-B). Ovde je Sud izneo dobro poznat princip u međunarodnom pravu restitutio in integrum koji je i Komitet ministara često primenjivao u svojim rezolucijama. U ovom kontekstu, postaje sve više očigledna potreba da se poboljšaju mogućnosti u okviru domaćih pravnih sistema kako bi se osigurala restitutio in integrum za oštećenu stranu.

3. Mada Konvencija ne sadrži nijednu odredbu kojom se uvodi obaveza Stranama ugovornicama da u svom domaćem pravu predvide preispitivanje ili ponovno otvaranje postupka, postojanje takvih mogućnosti, u posebnim okolnostima, pokazalo se da je značajno i, u nekim slučajevima zaista i jedino sredstvo postizanja restitutio in integrum. Sve veći broj država usvaja posebno zakonodavstvo kojim se predviđa mogućnost takvog preispitivanja ili ponovnog otvaranja postupka. U ostalim državama sudovi i domaće vlasti razvijaju ovu mogućnost prema postojećem zakonu.

4. Ova preporuka je posledica tog razvoja. Njom se sve Strane ugovornice pozivaju da se postaraju da njihovi pravni sistemi uključe neophodne mogućnosti za postizanje, u meri u kojoj je to moguće, restitutio in integrum i, posebno, obezbede adekvatne mogućnosti za preispitivanje predmeta uključujući i ponovno otvaranje postupka.

5. U pogledu termina, preporuka koristi "preispitivanje" kao generički izraz. Izraz "ponovno otvaranje postupka" označava ponovno otvaranje sudskog postupka kao posebno sredstvo preispitivanja. Kršenja Konvencije mogu se ispraviti različitim merama koje se kreću od upravnog preispitivanja predmeta (na primer, izdavanje prethodno uskraćene boravišne dozvole), pa sve do potpunog ponovnog otvaranja sudskog postupka (na primer, u slučajevima izricanja osuđujućih presuda za krivična dela).

6. Preporuka se prvenstveno odnosi na sudske postupke u slučajevima kada postojeći zakon može da predstavlja najveće prepreke za novi postupak. Preporuka je, međutim, takođe primenjiva i na upravne ili ostale mere ili postupke mada će takve pravne prepreke obično u tim oblastima biti manje bitne.

7. U nastavku teksta slede, prvo, komentari koji se odnose na dva operativna stava Preporuke i, drugo, opštiji komentari o pitanjima koja se u ovoj Preporuci eksplicitno ne tretiraju.

Komentari o operativnim odredbama

8. U stavu 1. iznosi se osnovni princip koji je u osnovi preporuke da sve žrtve kršenja Konvencije treba da imaju pravo, u meri u kojoj je to moguće, na efektivnu restitutio in integrum. Strane ugovornice treba, prema tome, da preispitaju svoje pravne sisteme kako bi osigurale postojanje neophodnih mogućnosti.

9. Stavom 2. ohrabruju se države koje to još nisu učinile da obezbede mogućnosti za preispitivanje predmeta, uključujući i ponovno otvaranje domaćih postupaka kako bi se obezbedilo puno dejstvo presuda Suda. U tom stavu takođe se navode one okolnosti u kojima je preispitivanje ili ponovno otvaranje od posebnog značaja, u nekim slučajevima kao možda i jedino sredstvo za postizanje restitutio in integrum.

10. Praksa organa Konvencije je pokazala da je pre svega u oblasti krivičnog prava preispitivanje predmeta uključujući i ponovno otvaranje postupka od najvećeg značaja. Preporuka, međutim, nije ograničena na krivično pravo nego obuhvata svaku kategoriju predmeta, posebno one koji ispunjavaju kriterijume nabrojane u podstavu (i) i (ii). Svrha ovih dodatnih kriterijuma jeste da se identifikuju one vanredne situacije u kojima ciljevi osiguranja prava pojedinca i delotvornog sprovođenja presuda Suda imaju prednost nad principima koji leže u osnovi doktrine res judicata, posebno nad principom određenosti zakona, bez obzira na nesumnjivi značaj tih principa.

11. Namera podstava (i) je da se obuhvati situacija kada oštećena strana nastavlja da trpi veoma ozbiljne negativne posledice, koje pravično zadovoljenje ne može popraviti, zbog ishoda domaćeg postupka. Posebno se odnosi na ona lica koja su osuđena na duge kazne zatvora i koji se još uvek nalaze u zatvoru kada organi Konvencije ispituju "predmet". Odnosi se, međutim, i na one druge oblasti, na primer, kada se nekom licu neopravdano uskrate određena građanska ili politička prava (konkretno, u slučaju gubitka ili nepriznavanja pravne sposobnosti ili subjektiviteta, proglašenja stečaja ili zabrane političkog delovanja), ukoliko se neko lice protera kršenjem njegovog ili njenog prava na porodični život ili ukoliko se nekom detetu neopravdano zabrane kontakti s roditeljima. Podrazumeva se da mora postojati direktna uzročna veza između konstatovanog kršenja i kontinuirane patnje oštećene strane.

12. Namera koja leži u osnovi podstava (ii) jeste da se navede, u slučajevima kada su ispunjeni gore pomenuti uslovi, ona vrsta kršenja kod kojih će preispitivanje predmeta ili ponovno otvaranje postupka biti od posebnog značaja. Primeri situacija koje se ciljaju u tački (a) su osuđujuće presude za krivična dela kojima se krši član 10. jer izjave koje su domaće vlasti okarakterisale kao krivične predstavljaju legitimno ostvarenje slobode izraza oštećene strane ili kojima se krši član 9. zbog toga što ponašanje okarakterisano kao kriminalno predstavlja legitimno ostvarenje slobode veroispovesti. Primeri situacija koje se ciljaju u tački (b) su one kada oštećena strana nije imala vremena i pogodnosti da pripremi svoju odbranu u krivičnom postupku, kada je osuđujuća presuda zasnovana na izjavama koje su iznuđene torturom ili na materijalu koji oštećena strana nije imala mogućnost da proveri ili kada u parničnom postupku strane nisu tretirane uz dužno poštovanje principa ravnopravnosti stranaka u sporu. Svi takvi nedostaci moraju, kao što se da videti iz teksta same Preporuke, biti tako teški da se može ozbiljno posumnjati u ishod domaćeg postupka.

Ostala razmatranja

13. Preporuka se ne bavi problemom ko treba da bude ovlašćen da traži ponovno otvaranje ili preispitivanje predmeta. Budući da je osnovni cilj Preporuke da se osigura adekvatna zaštita žrtava od određenih teških kršenja Konvencije koje Sud bude ustanovio, logika sistema pretpostavlja pravo pojedinaca kojih se ovo tiče da podnose neophodne zahteve nadležnom sudu ili drugom domaćem organu. Međutim, imajući u vidu različite tradicije Strana ugovornica, u Preporuku nije uključena nijedna (preciznija) odredba u tom smislu.

14. Preporuka se ne bavi posebnim problemom "masovnih slučajeva", tj. slučajevima kada određeni strukturni nedostatak dovede do velikog broja povreda Konvencije. U takvim slučajevima je, u principu, najbolje prepustiti odnosnoj državi da odluči da li su ponovno otvaranje ili preispitivanje predmeta realne solucije ili ne, odnosno da li su neke druge mere odgovarajuće.

15. Prilikom pisanja Preporuke uočeno je da bi ponovno otvaranje ili preispitivanje predmeta moglo predstavljati probleme trećim stranama naročito onda kada su te treće strane stekle prava u dobroj veri. Ovaj problem postoji, međutim, već u primeni uobičajenih domaćih pravila u preispitivanju predmeta ili ponovnom otvaranju postupaka. Rešenja koja se primenjuju u tim slučajevima treba da budu primenjiva, bar mutatis mutandis, i na slučajeve kada je nalog za preispitivanje ili ponovno otvaranje postupka izdat kako bi se obezbedilo dejstvo presuda Suda.

16. U slučajevima preispitivanja ili ponovnog otvaranja postupka u kojima je Sud dosudio neko pravično zadovoljenje pitanje da li, i ako da na koji način to uzeti u obzir, biće rešeno po nahođenju nadležnih domaćih sudova ili državnih organa koji će uzeti u obzir posebne okolnosti svakog pojedinog slučaja.