PREPORUKA BR. R (2004) 6KOMITETA MINISTARA ZEMLJAMA ČLANICAMA O POBOLJŠANJU DOMAĆIH PRAVNIH SREDSTAVA(Usvojena 12. maja 2004. godine, na 114-om zasedanju Komiteta ministara - 12-13. maja 2004. godine) |
Komitet ministara, u skladu sa Članom 15.b Statuta Saveta Evrope,
Imajući u vidu da je cilj Saveta Evrope postizanje većeg jedinstva među njenim članicama, i da je jedan od najvažnijih metoda za postizanje tog cilja održavanje i dalje ostvarivanje ljudskih prava i osnovnih sloboda;
Ponovo ističući svoje uverenje da Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: "Konvencija") mora ostati esencijalna referentna tačka za zaštitu ljudskih prava u Evropi, i podsećajući na svoju posvećenost preduzimanju mera za garantovanje dugoročne delotvornosti kontrolnog sistema kojeg je uvela Konvencija;
Podsećajući na dopunski karakter nadzornog mehanizma kojeg je uspostavila Konvencija, što podrazumeva, u skladu sa Članom 1, da prava i slobode koje garantuje Konvencija budu zaštićeni pre svega na nacionalnom nivou i da ih primenjuju nacionalne vlasti;
Pozdravljajući u ovom kontekstu što je Konvencija sada postala integralni deo domaćeg pravnog poretka svih država strana;
Naglašavajući da, kako to zahteva Član 13 Konvencije, zemlje članice preduzimaju da osiguraju da za svakog pojedinca koji ima prihvatljivu tužbu vezano za kršenje njegovih prava i sloboda, kako je navedeno u Konvenciji, postoji delotvorno pravno sredstvo pred nacionalnim organima;
Podsećajući da, uz obavezu da se utvrdi postojanje takvih delotvornih pravnih sredstava u svetlu precedentnog prava Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: "Sud"), zemlje imaju generalnu obavezu da rešavaju probleme koji leže u osnovi ustanovljenog kršenja;
Naglašavajući da zemlje članice treba da osiguraju da domaća pravna sredstva budu delotvorna u pravu i u praksi, i da mogu rezultirati u odluci o meritumu tužbe i adekvatnom obeštećenju za svako ustanovljeno kršenje;
Primećujući da priroda i broj predstavki uloženih Sudu, i presuda koje on donosi, pokazuju da je više nego ikad neophodno da zemlje članice efikasno i redovno utvrđuju da li takva pravna sredstva zaista postoje u svim okolnostima, naročito u slučajevima neprihvatljive dužine sudskih postupaka;
Imajući u vidu da bi postojanje delotvornih domaćih pravnih sredstava za sve prihvatljive tužbe za kršenje Konvencije omogućilo smanjenje radnog obima Suda, kao rezultat sve manjeg broja predmeta koji bi dolazili do njega, i činjenice da bi detaljan tretman predmeta na nacionalnom nivou olakšao njihovo kasnije ispitivanje od strane Suda;
Naglašavajući da bi poboljšanje pravnih sredstava na nacionalnom nivou, naročito vezano za predmete koji se ponavljaju, takođe trebalo da doprinese smanjenju radnog obima Suda;
Preporučuje da zemlje članice, uzimajući u obzir primere dobre prakse koji su dati u dodatku:
I. utvrđuju, kroz stalno preispitivanje, u svetlu precedentnog prava Suda, da li postoje domaća pravna sredstva za svakog sa prihvatljivom tužbom za kršenje Konvencije, i da li su ova pravna sredstva delotvorna, u tome da mogu rezultirati u odluci o meritumu tužbe i adekvatnom obeštećenju za svako ustanovljeno kršenje;
II. preispituju, posle presuda Suda koje ukazuju na strukturalne ili generalne nedostatke u nacionalnom zakonu ili praksi, delotvornost postojećih domaćih pravnih sredstava i, gde je to neophodno, obezbede delotvorna pravna sredstva da bi se izbeglo iznošenje pred Sud predmeta koji se ponavljaju;
III. obraćaju naročitu pažnju, vezano za gore pomenute stavke I i II, na postojanje delotvornih pravnih sredstava u slučajevima prihvatljivih tužbi vezano za preteranu dužinu sudskih postupaka;
Instruira Generalnog sekretara Saveta Evrope da osigura da se stave na raspolaganje neophodna sredstva za propisnu pomoć zemljama članicama koje zatraže pomoć u primeni ove preporuke.
1. Ministarska Konferencija održana u Rimu 3. i 4. novembra 2000. za obeležavanje 50-te godišnjice Evropske konvencije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: "Konvencija") naglasila je da su zemlje strane prvenstveno odgovorne za to da se osigura da se poštuju prava i slobode navedeni u Konvenciji, i da one moraju pružiti pravne instrumente potrebne da se spreči kršenje i, gde je neophodno, da se da obeštećenje. Za ovo je naročito neophodno obezbeđivanje delotvornih domaćih pravnih sredstava za sva kršenja Konvencije, u skladu sa njenim Članom 13. Precedentno pravo Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: "Sud") je razjasnilo opseg ove obaveze svih zemalja strana Konvencije ukazivanjem naročito da:
- Član 13 garantuje postojanje pravnog sredstva u domaćem zakonu kojim bi se osigurala prava i slobode navedeni u Konvenciji.
- ovaj član traži da postoji pravno sredstvo koje će se baviti predmetom svake "prihvatljive tužbe" prema Konvenciji koje će obezbediti odgovarajuće obeštećenje. Opseg ove obaveze varira u zavisnosti od prirode tužbe. Međutim, potrebno pravno sredstvo mora biti "delotvorno" u pravu kao i u praksi;
- ovo naročito zahteva da ono može da spreči izvršenje mera koje su suprotne Konvenciji i čiji su efekti potencijalno nepopravljivi;
- "organi" pomenuti u Članu 13 ne moraju biti sudski organi, ali ako nisu, njihova ovlašćenja i garancije koje oni pružaju su relevantni u utvrđivanju da li su pravna sredstva koje oni nude zaista delotvorna;
- "delotvornost" nekog "pravnog sredstva" u okviru značenja Člana 13 ne zavisi od sigurnosti povoljnog ishoda za podnosioca predstavke; ali implicira određeni minimalni zahtev brzine.
2. U skoroj prošlosti je naročito naglašen značaj postojanja takvih pravnih sredstava vezano za neprihvatljivo duge postupke, jer je ovaj problem u poreklu velikog broja predstavki pred Sudom, iako nije jedini problem.
3. Sud se suočava sa sve većim brojem predstavki. Ova situacija ugrožava dugoročnu delotvornost sistema i stoga poziva na snažnu reakciju strana ugovornica. Baš u ovom kontekstu postojanje delotvornih domaćih pravnih sredstava postaje naročito važno. Poboljšavanje postojećih domaćih pravnih sredstava će najverovatnije imati kvantitativne i kvalitativne efekte na radni obim Suda;
- s jedne strane, količina predstavki koje treba ispitati mora da se smanji: manje podnosioca predstavki bi se osećalo primoranim da iznese predmet pred Sud ako je ispitivanje njihovih tužbi pred domaćim organima bilo dovoljno temeljno;
- s druge strane, ispitivanje predstavki od strane Suda će biti olakšano ako su ispitivanje merituma predmeta obavili pre toga domaći organi, zahvaljujući poboljšanju domaćih pravnih sredstava.
4. Ova preporuka stoga podstiče zemlje članice da ispitaju svoje respektivne pravne sisteme u svetlu precedentnog prava Suda i da preduzmu, ako je potrebno, neophodne i odgovarajuće mere da obezbede, kroz zakonodavstvo ili precendentno pravo, delotvorna pravna sredstva shodno Članu 13. Ovo ispitivanje se može vršiti redovno ili posle presude Suda.
5. Vlade zemalja članica bi mogle, inicijalno, tražiti da eksperti urade studiju o delotvornosti domaćih pravnih sredstava, sa ciljem predlaganja poboljšanja. Nacionalne institucije za promovisanje i zaštitu ljudskih prava, kao i nevladine organizacije, mogle bi takođe da korisno učestvuju u ovom radu. Postojanje i delotvornost domaćih pravnih sredstava bi trebalo da se stalno preispituju, a naročito bi trebalo da se ispituju kad predlog zakona ugrožava prava i slobode Konvencije. Postoji očigledna veza između ove preporuke i preporuke o proveri usaglašenosti predloga zakona, postojećih zakona i upravne prakse sa standardima navedenim u Konvenciji.
6. U okviru gornjeg, sledeće stavke bi se mogle uzeti u obzir.
Konvencija kao integralni deo domaćeg pravnog poretka
7. Primarni zahtev za postojanjem delotvornog pravnog sredstva je da se prava Konvencije obezbede unutar nacionalnog pravnog sistema. U tom kontekstu je dobrodošlo to što je Konvencija sada postala integralni deo domaćih pravnih poredaka svih zemalja strana. Ovaj razvoj je poboljšao raspoloživost delotvornih pravnih sredstava. On je dalje potpomognut činjenicom da sudovi i izvršni organi sve više poštuju precedentno pravo Suda u primeni domaćeg zakona, i svesni su svoje obaveze da poštuju presude Suda u slučajevima koji se direktno tiču njihove države (vidi Član 46 Konvencije). Ova tendencija je pojačana poboljšanjem, u skladu sa Preporukom Rec(2000)2, mogućnosti da nadležni domaći organi preispitaju ili ponovo otvore određene sudske postupke koji su osnova kršenja koje je ustanovio Sud.
8. Poboljšanje domaćih pravnih sredstava takođe zahteva da se preduzme dodatno delovanje, tako da kad se primenjuje nacionalni zakon domaći organi mogu uzeti u obzir zahteve Konvencije, a naročito one koji rezultiraju iz presuda Suda vezano za njihovu državu. Ovo naročito znači poboljšanje objavljivanja i distribucije precedentnog prava Suda (gde je neophodno prevođenjem na nacionalni jezik (jezike) date države) i usavršavanje, vezano za ove zahteve, sudija i drugih državnih zvaničnika. Tako je ova preporuka blisko povezana sa druge dve preporuke koje je usvojio Komitet ministara u ovim oblastima.
Specifična pravna sredstva i generalno pravno sredstvo
9. Većina domaćih pravnih sredstava za kršenje Konvencije je ustanovljena sa ciljanim opsegom predstavki. Iskustvo pokazuje da, ako se propisno tumače i primenjuju, takvi sistemi "specifičnih pravnih sredstava" mogu biti vrlo efikasni i limitirati broj tužbi Sudu i broj slučajeva koji zahtevaju dugotrajno ispitivanje.
10. Neke zemlje su takođe uvele generalno pravno sredstvo (na primer pred Ustavnim sudom) koje se može koristiti za tužbe koje se ne mogu rešavati specifičnim pravnim sredstvima koja su na raspolaganju. U nekim zemljama članicama ovo generalno pravno sredstvo može se koristiti i paralelno sa, ili čak pre nego što se iscrpe druga pravna sredstva. Neke zemlje članice dodaju i zahtev da bi mera koja se dovodi u pitanje uveliko kršila ustavna prava i da bi odbijanje da se rešava molba imalo ozbiljne i nepopravljive posledice za podnosioca. Treba istaći da zemlje koje imaju takvo generalno pravno sredstvo obično imaju manje predmeta pred Sudom.
11. Kad je to rečeno, na zemljama članicama je da odluče koji sistem je najpogodniji za osiguravanje neophodne zaštite prava Konvencije, uzimajući u obzir njihove ustavne tradicije i naročite okolnosti.
12. Koji god da je izbor, sadašnje iskustvo svedoči da još uvek postoje nedostaci u mnogim zemljama članicama vezano za postojanje i/ili delotvornost domaćih pravnih sredstava, i da shodno tome postoji sve veći radni obim Suda.
Pravna sredstva posle prve - "pilot" presude
13. Kad se donese neka presuda koja ukazuje na strukturalne ili generalne nedostatke u nacionalnom zakonu ili praksi ("pilot predmet"), a veliki broj predstavki Sudu vezano za isti problem ("predmeti koji se ponavljaju") predstoji, ili će se verovatno uložiti, tužena država bi trebalo da osigura da potencijalni podnosioci predstavki imaju, gde je to odgovarajuće, delotvorno pravno sredstvo koje im omogućava da podnesu predstavku nadležnim nacionalnim organima, što se može primeniti i na tekuće podnosioce predstavki. Takvo brzo i efektno pravno sredstvo bi im omogućilo da dobiju obeštećenje na nacionalnom nivou, u skladu sa principima supsidijarnosti sistema Konvencije.
14. Uvođenje takvog domaćeg pravnog sredstva bi takođe moglo značajno smanjiti radni obim Suda. Dok brzo izvršenje prve-pilot presude ostaje od suštinskog značaja za rešavanje strukturalnog problema, i tako za sprečavanje budućih predstavki po istoj stvari, možda postoji kategorija ljudi koji su već pogođeni ovim problemom pre njegovog rešavanja. Postojanje nekog pravnog sredstva čiji je cilj pružanje obeštećenja na nacionalnom nivou za ovu kategoriju ljudi može omogućiti Sudu da ih pozove da iskoriste mogućnosti tog novog pravnog sredstva i, ako je odgovarajuće, proglasi njihove predstavke neprihvatljivim.
15. Nekoliko opcija sa ovim ciljem je moguće, u zavisnosti, između ostalog, od prirode datog strukturalnog problema i od toga da li je osoba pogođena ovim problemom podnela predstavku Sudu ili ne.
16. Naročito bi, posle prve-pilot presude u kojoj je ustanovljen određeni strukturalni problem, jedna alternativa mogla biti da se usvoji ad hoc pristup, pri čemu bi data država procenila podobnost uvođenja određenog pravnog sredstva ili proširenja postojećeg pravnog sredstva putem zakona ili putem sudskog tumačenja.
17. U okviru ovog ispitivanja svakog pojedinačnog predmeta, zemlje mogu predvideti, ako se ovo smatra preporučljivim, mogućnost ponovnog otvaranja postupaka sličnog onom kod prvog-pilot predmeta koji je ustanovio kršenje Konvencije, sa ciljem da se poštedi Sud bavljenja ovim predmetima i, gde je odgovarajuće, da se pruži brže obeštećenje datim osobama. Kriterijumi izneti u Preporuci Rec(2000)2 Komiteta ministara bi mogli poslužiti kao izvor inspiracije u tom pogledu.
18. Kad se posle nekog pilot predmeta ustanove određena pravna sredstva, vlade bi trebalo da brzo obaveste Sud, tako da on može da ih uzme u obzir u svom tretmanu narednih predmeta koji se ponavljaju.
19. Međutim, ne bi bilo neophodno ili odgovarajuće da se kreiraju nova pravna sredstva, ili da se postojećim pravnim sredstvima da određeni retroaktivni efekat posle svakog predmeta u kome je presuda Suda identifikovala neki strukturalni problem. U određenim okolnostima može biti poželjno da se predmeti ostave ispitivanju Suda, naročito da se izbegne primoravanje podnosioca predstavke da snosi dalji teret ponovnog iscrpljivanja domaćih pravnih sredstava, koja, osim toga, ne bi postojala do usvajanja zakonskih promena.
Pravna sredstva u slučaju prihvatljive tužbe o neprihvatljivoj dužini postupaka
20. Pitanje delotvornih pravnih sredstava je naročito značajno u slučajevima koji uključuju tvrdnje o neprihvatljivoj dužini postupaka, što je razlog velikog broja predstavki Sudu. Tako je Sud naglasio u presudi Kudla protiv Poljske od 26. oktobra 2000. da je važno osigurati da postoji delotvorno pravno sredstvo u takvim slučajevima, kako to zahteva Član 13 Konvencije. Posle podsticaja kojeg je dao Sud u ovoj presudi, zemlje članice su iznele nekoliko rešenja za pružanje delotvornih pravnih sredstava koja omogućavaju da se ustanovi kršenje i da se pruži adekvatno obeštećenje na ovom polju.
U svom nacionalnom zakonu mnoge zemlje članice obezbeđuju, različitim sredstvima (maksimalna dužina, mogućnost traženja da se postupci ubrzaju), da postupci budu prihvatljive dužine. U nekim zemljama članicama određena je maksimalna dužina za svaku fazu krivičnog, građanskog i upravnog postupka. Integracija Konvencije u domaće pravne sisteme zemalja članica, naročito zahtev suđenja sa prihvatljivim vremenom, kako je navedeno u Članu 6, je pojačalo i upotpunilo ove zahteve nacionalnog zakona.
Sprečavanje zastoja, ubrzavanje postupaka
22. Ako se ne poštuju vremenska ograničenja - naročito u krivičnim postupcima, ili ako se dužina postupaka smatra neprihvatljivom, nacionalni zakon mnogih zemalja članica obezbeđuje da data osoba može da uloži zahtev da se ubrza procedura. Ako se ovaj zahtev prihvati, to može rezultirati u odluci koja određuje vremensko ograničenje unutar kojeg sud - ili tužilac, u zavisnosti od slučaja - mora da preduzme određene proceduralne mere, kao zatvaranje istrage, ili zakazivanje datuma za suđenje. U nekim zemljama članicama, sudovi mogu odlučiti da procedura mora da bude završena pre određenog datuma. Gde postoji generalno pravno sredstvo pred Ustavnim sudom, može se uložiti žalba, pod određenim okolnostima, čak i pre iscrpljivanja drugih domaćih pravnih sredstava.
23. U većini zemalja članica postoje procedure koje obezbeđuju obeštećenje za neprihvatljive zastoje u postupcima, bilo da su tekući ili zaključeni. Forma obeštećenja koja se obično koristi, naročito u predmetima koji su već zaključeni, je finansijska kompenzacija. U određenim slučajevima ukoliko odgovorni organi ne donesu presudu unutar određenog vremenskog ograničenja, smatraće se da je predstavka odobrena. Gde su krivični postupci premašili prihvatljivo vreme, ovo može rezultirati u blažoj presudi.
Moguća pomoć za ustanovljavanje delotvornih pravnih sredstava
24. Preporuka instruira Generalnog sekretara Saveta Evrope da osigura da se neophodna sredstva stave na raspolaganje za propisnu pomoć zemljama članicama koje zatraže pomoć u ustanovljavanju delotvornih pravnih sredstava koje zahteva Konvencija. Ona bi mogla uzeti formu, na primer, preispitivanja postojećih domaćih pravnih sredstava, koja vrše eksperti konsultanti, sa ciljem da se poboljša njihova delotvornost.
Tekst Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope preuzet sa web site-a Zastupnika Republike Srbije pred Evropskim sudom za ljudska prava - www.zastupnik.sr.gov.yu).