PREPORUKA BR. R (97) 7KOMITETA MINISTARA ZEMLJAMA ČLANICAMA O LOKALNIM JAVNIM USLUGAMA I PRAVIMA NJIHOVIH KORISNIKA(Usvojena od strane Komiteta ministara 1. aprila 1997. godine na 587. sednici održanoj na nivou zamenika ministara) |
Komitet ministara, imajući u vidu član 15.b Statuta Saveta Evrope;
Imajući u vidu da je cilj Saveta Evrope postizanje većeg jedinstva među njegovim članicama u cilju zaštite i ostvarivanja ideala i principa koji predstavljaju njihovo zajedničko nasleđe, kao i podsticanje njihovog ekonomskog i socijalnog napretka;
Smatrajući da lokalne javne usluge oblikuju svakodnevno okruženje lokalnog stanovništva i u velikoj meri određuju kvalitet njihovog života;
Imajući u vidu da lokalne javne usluge predstavljaju jednu od bitnih dimenzija lokalne samouprave, čime ona dobija konkretan izraz, i da su mera njenog stvarnog razvoja;
Imajući u vidu da na njih otpada značajan deo nacionalne ekonomije na osnovu troškova koje iziskuju, te resursa koje angažuju i funkcija koje vrše;
Imajući na umu da takve usluge značajno doprinose lokalnom razvoju i prostornoj organizaciji objekata i usluga na toj teritoriji;
Imajući u vidu da one imaju vodeću ulogu u organizovanju društvene solidarnosti tako što obezbeđuju bitne usluge za zadovoljavanje javnih potreba;
Imajući u vidu sve ovo korisnici tih usluga bi trebalo, koliko god je to moguće, da uživaju ista prava i garancije koje se obezbeđuju preko javnih usluga na nacionalnom i regionalnom nivou, a kada je reč o relevantnim zakonskim propisima treba da uživaju, gde to odgovara; zaštitu koja se može porediti sa Onom koja se obezbeđuje klijenteli preduzeća iz privatnog sektora;
S obzirom na veliku raznovrsnost dužnosti koje obavljaju lokalne javne službe i na pojavu novih društvenih zahteva;
S obzirom na doprinos koji lokalne javne službe mogu dati osavremenjivanju javne uprave i unapređenju tehničkih odnosno društvenih inovacija;
Imajući u vidu obim promena koje su sada u toku u tim službama u cilju pronalaženja efikasnijih metoda upravljanja, posebno zbog potrebe bolje kontrole javne potrošnje;
Imajući u vidu napredak koji je već ostvaren u nizu zemalja u pogledu utvrđivanja prava i garancija korisnicima javnih usluga, posebno na lokalnom nivou, ali i ne baš beznačajne nejednakosti koje opstaju u tim oblastima;
Imajući u vidu da lokalne javne službe mogu dati značajan doprinos rešavanju pitanja koja ozbiljno zabrinjavaju zemlje članice i njihove građane, kao što su otvaranje novih radnih mesta, društvena solidarnost i kohezija, jačanje demokratije, poštovanje ljudskih prava u praksi odnosno zaštita životne sredine;
Imajući u vidu potrebu lakšeg uključivanja lokalnih javnih službi u savremene ekonomske mehanizme, ali bez stvaranja prepreka slobodnoj konkurenciji;
Smatrajući da zemlje članice treba da daju prioritet modernizaciji načina upravljanja i funkcionisanja lokalnih javnih službi, uz poštovanje principa lokalne samouprave, prava korisnika i pravila tržišne privrede,
Preporučuje vladama zemalja članica:
- da poštuju "Smernice za lokalne javne službe u Evropi" koje se nalaze u prilogu uz ovu preporuku, kada koncipiraju svoju politiku i propise, kako bi se lokalni organi podstakli da razvijaju svoje javne službe radi efikasnijeg zadovoljavanja potreba zajednice i poštovanja prava korisnika u većoj meri;
- da obezbeđuju odnosno olakšavaju pružanje relevantnih informacija o različitim načinima upravljanja lokalnim javnim službama i o tome kako da se unaprede odnosi sa korisnicima, u saradnji s lokalnim organima, njihovim udruženjima i organizacijama za obučavanje;
- da prevedu ovu preporuku i Smernice na jezik odnosno jezike koji su kod njih u zvaničnoj upotrebi i da te tekstove distribuiraju u okviru lokalnih organa.
PRILOG UZ PREPORUKU BR. R (97) 7
Smernice za lokalne javne službe u Evropi
I Lokalne javne usluge i javni interes
Javne usluge su jedan od najkonkretnijih izraza samouprave lokalnih organa i moćno sredstvo tih organa u službi javnog interesa.
1. Lokalne javne službe doprinose vršenju nadležnosti lokalnih organa koji su odgovorni za njih prema relevantnim nacionalnim odnosno regionalnim propisima.
Stvaranje i upravljanje lokalnim javnim službama proističe iz principa lokalne samouprave i doprinosi ostvarivanju nadležnosti lokalnih organa. U sklopu relevantnih nacionalnih odnosno regionalnih propisa, lokalni organi imaju nadležnost nad svojim službama i organizuju ih tako da efikasno odgovore na potrebe stanovnika koji žive na njihovoj teritoriji i idu u korak s tendencijama u pogledu zahteva društva i opštih prioriteta politike, te zahteva za zdravim ekonomskim upravljanjem i tehnološkim promenama.
Sloboda lokalnih organa da biraju između različitih pravnih odnosno finansijsko-organizacionih modela usluga je veća ili manja u zavisnosti od interesa koje država želi da zaštiti (ravnopravnost, zaštita javnih finansija, transparentnost kod prenošenja usluga na privatni sektor itd.).
Lokalne javne službe, ipak, poštuju određene principe koji su posebno potrebni u današnjim uslovima, što je već široko prihvaćeno u zemljama članicama Saveta Evrope.
2. Lokalne javne usluge treba da osiguraju princip potpune i praktične ravnopravnosti korisnika i da poštuju principe nediskriminacije i neutralnosti.
Lokalne javne usluge treba da poštuju opšte principe javnih usluga: ravnopravnost, neutralnost, nediskriminacija i kontinuitet i zadužene su da vode računa o javnom interesu, kao i da obezbede razumnu ravnotežu između prihoda i rashoda. U tom cilju, one treba da pribegavaju svim oblicima međuopštinske saradnje koja im može biti od pomoći u popravljanju rezultata.
Cilj je da se obezbedi stvarna i potpuna ravnopravnost korisnika, a to može da zahteva različit tretman (tarife, pomoć, uslove pristupa itd) u odgovarajućim slučajevima kako bi se uzele u obzir de facto razlike u položaju korisnika odnosno kandidata za korisnike usluga.
One poštuju principe neutralnosti i nediskriminacije u pogledu korisnika, slobode mišljenja i čitavog niza javnih sloboda koje su dužne da jemče i unapređuju.
3. Lokalne javne službe treba da garantuju kontinuitet osnovnih usluga stanovništvu u okvirima ekonomskih i budžetskih ograničenja.
U skladu s principom kontinuiteta, one treba da garantuju neprekidno pružanje osnovnih usluga stanovništvu, u okviru ekonomskih i budžetskih ograničenja.
Stalnost i kontinuitet su svojstveni mnogim lokalnim javnim službama: snabdevanje pijaćom vodom, gasom i električnom energijom, gašenje požara, odnošenje smeća iz domaćinstava, lokalni grejni sistemi, obrazovanje itd. Ta načela moraju biti pomirena s pravima radnika tih servisa, uključujući i onih koje upošljava ugovarač koji obezbeđuje uslugu u ime lokalnog organa. Stoga je potrebno regulisati položaj javnih službi u celosti na nacionalnom/regionalnom nivou putem propisa ili sporazuma između zaposlenih i njihovih poslodavaca.
Davanje prioriteta zaštiti velike većine interesa stanovnika može da dovede do sačinjavanja liste službi u kojima je potpuna obustava rada, čak i privremena, neprihvatljiva. U takvim slučajevima mora se prethodno najaviti neizbežna obustava rada i/ili se mora obezbediti minimum procesa rada.
Nacionalnu i regionalnu regulativu, gde odgovara, trebalo bi kompletirati lokalnim sporazumima kojima se predviđa izbegavanje potpunog prestanka rada tih službi u posebnim prilikama kao što su praznici i produženi odnosno dugi vikendi, kako takve službe ne bi sasvim prestale da rade tokom perioda koji su nespojivi sa interesima koje bi navodno trebalo da štite.
Princip kontinuiteta i princip ravnopravnosti se podudaraju kada je potrebno održati određene javne servise čak i na mestima gde su oni neisplativi zbog retke naseljenosti, posebno u seoskim sredinama. U takvim slučajevima, ukidanje javnog servisa treba da bude plod odluke potkrepljene navođenjem razloga koji pokazuju da alternativna rešenja poput pregrupisavanja usluga, punktova sa kojih se pristupa većem broju usluga ili korišćenje modernih tehnologija, nisu moguća.
Lokalni javni servisi treba da doprinose socijalnoj koheziji, bilo putem obezbeđenja solidarnih usluga predviđenih zakonom, čime se doprinosi ostvarivanju politike socijalne pomoći kojom se obuhvata nacionalna zajednica u celini, bilo korišćenjem svojih nadležnosti za upotpunjavanje i dalju izgradnju te politike, u zavisnosti od potreba i resursa koji postoje na lokalnom nivou.
Njihov posao je jačanje kohezije lokalne zajednice da ne dođe do cepanja društvenog tkiva, te očuvanje solidarnosti između lokalnih zajednica zahvaljujući uslugama koje pružaju stanovništvu, a posebno ugroženim kategorijama. Njihov cilj je očuvanje skladnog života zajednice podsticanjem ekonomskog progresa, bez kojeg nema održivog društvenog napretka.
4. Lokalne javne službe treba da doprinose održivom razvoju i uravnoteženoj i racionalnoj raspodeli postojećih resursa na celoj teritoriji lokalnog organa.
Lokalni javni servisi treba da imaju u vidu međuzavisnost gradskih i seoskih sredina, poljoprivrednih i industrijskih područja, s jedne strane, i nerazvijenih područja koja zaslužuju da budu zaštićena, s druge strane. Oni treba da pomire ekonomske zahteve sa zaštitom životne sredine, uz pomoć, gde to odgovara, regija, države i međunarodnih organizacija.
Oni predstavljaju zasebne ekonomske entitete u okviru značenja moderne ekonomske doktrine koja ih uključuje među institucionalne sektore koji proizvode robu i usluge a čija vrednost ulazi u nacionalni proizvod.
Oni, međutim, zavise od brojnih i različitih ekonomskih razmišljanja.
Neke od ovih službi su čiste javne usluge koje uživaju pravno ili de facto monopol (bezbednost, policija, kontrola korišćenja zemljišta, građenje i održavanje puteva) a pretežno se finansiraju od poreza ili državnim dotacijama.
Druge pripadaju komercijalnim uslugama kojima su glavni, a nekada i isključivi, izvor finansiranja takse i naplata usluga. Ove druge mogu, u zavisnosti od slučaja, da predstavljaju monopol (vodosnabdevanje, gas, električna energija, kablovska televizija i drugo) ili, naprotiv, da budu izložene raznim oblicima konkurencije, ponekad indirektne (obrazovanje, lokalni prevoz, zdravstvena zaštita, bazeni i sportski objekti itd).
One treba da biraju u svakom konkretnom slučaju načine upravljanja i sredstva finansiranja koji na najbolji način vode računa o svim odnosnim interesima, uključujući i interese lokalnih organa, a koji obezbeđuju najbolji odnos troškova i prihoda. U tu svrhu, one uzimaju u obzir direktne i indirektne efekte aktivnosti u domenu usluga, uključujući i one koji se tiču društvene solidarnosti, zaštite životne sredine i adekvatnog korišćenja zemljišta.
Njihov sistem finansiranja trebalo bi najviše da odgovara njihovim posebnim funkcijama, zahtevima za ekonomskom racionalnošću kao i zahtevima društva. U zavisnosti od prilika koje variraju prema vrsti usluga i lokaciji, mogući sistemi finansiranja uključuju: sistem cena kojima se u najmanju ruku obezbeđuje uravnotežen budžet, finansiranje iz opštih poreza ili namenskog poreza (npr. primena načela "zagađivač plaća"), subvencijama drugih organa ili od strane države ili kombinovanjem svih ovih načina, što je najčešće korišćeno rešenje.
5. Lokalni organi treba stalno da poboljšavaju kvalitet svojih usluga kako bi odgovorili na izmenjene potrebe društva, zahteve za racionalnim upravljanjem finansijama, kao i razvoju tehnologije.
Lokalne javne službe doprinose modernizaciji javne uprave. One su često u prvim redovima tehničkih inovacija odnosno društvenih eksperimenata.
One treba da se prilagođavaju izmenjenim potrebama stanovništva i da prihvate nove tehnologije u funkciji promovisanja progresa i doprinosa većem zadovoljstvu korisnika.
One doprinose razvojnim kretanjima time što pružaju mogućnosti za eksperimentisanje zbog svoje raznovrsnosti, fleksibilnosti i sposobnosti odlučivanja svojih upravljača. Upravo se na lokalnom nivou najčešće izvode prvi eksperimenti s novim metodama javnog upravljanja. One čak mogu da većim nacionalnih službama pokazuju koji je put napred. Primer toga je unapređenje kvalitetnog upravljanja preko izdavanja sertifikata lokalnim javnim službama koje se pridržavaju garantovanih standarda.
Njihovi upravljači treba da imaju na umu pouke koje se mogu izvući iz iskustava drugih organa, uključujući i one u inostranstvu. Oni se tako podstiču da učestvuju u razmeni informacija na nacionalnom i međunarodnom nivou u cilju unapređenja prakse lokalnog javnog upravljanja.
One treba da koriste tehnike koje pogoduju promenama i poboljšanjima: kanalizacija i odlaganje smeća, saobraćaj i drugo. One tako prirodno služe kao poligon za probe odnosno prilagođavanja i upravo se u toj grupi usluga nove tehnologije postepeno šire, s obzirom da lokalni organi obnavljaju svoju infrastrukturu.
Lokalni organi učestvuju u brojnim pilot projektima za uvođenje novih tehnika, čak i u oblastima u kojima njihov interes nije dominantan. Oni imaju vodeću ulogu u demonstriranju politike u oblasti štednje energije i kontrole zagađivanja.
Međutim, inovacije nisu samo stvar tehnologije. One mogu isto tako lako da se izraze u novoj društvenoj praksi u oblastima socijalnog staranja, zdravlja, bezbednosti, sprečavanja narkomanije, školstva, učešća građana u donošenju javnih odluka itd. Ima bezbroj primera da su lokalni organi uticali na dinamiku promena i spremnost za prilagođavanje kod svojih službi.
Međutim, postoje i slučajevi kada lokalne javne službe ne mogu da zadovolje sve različite zahteve. Nastojanja građana i demografske promene često dolaze u sukob s pritiskom da se štedi.
Budući da svi organi ne mogu da napreduju istim tempom, bitno je da se obezbedi slobodan prostor duhu preduzetništva kadgod je moguće i da se tako šire uspešni projekti. Davanjem osećaja sigurnosti onima koji se oslanjaju na njihove rezultate, eksperimentisanje postaje jedan od krupnih faktora promena u javnoj upravi.
Na osnovu samog karaktera usluga koje se pružaju korisnicima, mnoge lokalne javne službe efektivno doprinose jačanju slobode, što je zajednički cilj demokratskih društava. One doprinose ovom cilju i organizovanjem na najbolji mogući način svojih odnosa sa korisnicima.
Od obaveze javnosti do prava na informisanje
6. Lokalne javne službe treba da organizuju komuniciranje s korisnicima tako da svim zainteresovanim obezbede odgovarajuće informacije o njihovim pravima i o uslugama koje mogu dobiti, kao i o važećim pravilima.
U savremenim komunikacionim društvima gde informacije igraju sve značajniju ulogu, informacije koje se pružaju korisnicima lokalnih javnih usluga služe raznim ciljevima, tj. pružaju zainteresovanim stranama odgovarajuće pojedinosti o njihovim pravima kao i uslugama koje mogu koristiti, i predstavljaju sredstvo jačanja kvaliteta usluge intenziviranjem odnosa između nje i društva kojem služi.
Javnost akata i razmatranja lokalnih, regionalnih odnosno nacionalnih javnih organa je jedan od osnovnih principa na kojima počivaju evropski pravni sistemi i obično je preduslov za sprovođenje administrativnih odluka.
Ali uobičajene metode ostvarivanja javnosti nisu uvek zadovoljavajuće sa stanovišta kako nesmetanog odvijanja usluga tako i prava korisnika. Trebalo bi uložiti poseban napor da se spreči upotreba preterano stručnog jezika, a time i nerazumljivog za deo stanovništva, kao i u pogledu odabranih metoda i dostupnosti osnovnih informacija.
Čini se, međutim, poželjnim da se ide i dalje od toga tako što će se od javnih službi tražiti da definišu i sprovode stvarnu informacionu politiku, što ide na ruku pravima korisnika na informisanje.
Obaveza pružanja opštih i sveobuhvatnih informacija odnosi se ne samo na zakonska pravila već i na ceo spektar informacija o organizaciji i radu službe (prirodi usluga, cenama, kvalitetu, radnom vremenu). Takve informacije treba učiniti opšte dostupnim različitim sredstvima u zavisnosti od karaktera usluge i karakteristika odnosne grupe stanovništva.
Javni organi bi stoga trebalo da obezbede da informacije budu dostupne na efikasan način. Iako je to opravdano iz razloga ravnopravnosti, takve informacije su bitne i za nesmetano odvijanje javnih usluga, što podrazumeva da su svi - i službeno osoblje i korisnici - potpuno svesni važećih pravila.
Dužnost pružanja informacija zapravo predstavlja prirodnog pratioca principa ravnopravnosti u tretmanu. Sve veća složenost pravila čini ih sve težim za razumevanje sve većem broju ljudi. Diskriminacija, kao rezultat nesposobnosti velikog broja ljudi da obezbede adekvatna saznanja o tome šta se može dobiti od javnih službi, nastaviće se osim ako ove druge ne nastoje da korisnicima daju odgovarajuće informacije, kako po formi tako i po sadržaju.
Informatička i komunikacijska nauka, kao i iskustva koja su tokom godina stekli lokalni organi, sada omogućuju izbor najadekvatnijeg medija za konkretnu situaciju: oglašavanje plakatima, specijalna služba prijema, lokalna štampa, opštinski bilten, radio, televizija, informativni sistemi, telefonija itd.
Svaka služba bira tehnike koje koristi u zavisnosti od svog specifičnog karaktera i ciljne klijentele.
Pre svih značajnijih projekata kao što je uvođenje odnosno gašenje nekog javnog servisa ili institucije, korisnici treba da dobiju detaljne prethodne informacije. Nakon toga, treba im pružiti priliku da iznesu svoje mišljenje nadležnim javnim organima.
Davanje izbora korisnicima
7. Lokalni organi treba da organizuju svoje javne službe kako bi omogućili korisnicima, kadgod je to moguće, da biraju iz kruga različitih usluga ili čak različitih ponuđača.
Lokalne javne službe često uživaju monopol i upravo on, pre nego njihov javni status, predstavlja moguće objašnjenje za određene teškoće s kojima se suočavaju u odnosima s korisnicima. Kada je ponuda javnih usluga raznovrsna, korisnici imaju način da predoče čemu daju prvenstvo. To je podsticaj da se više vodi računa o njihovim potrebama i može da rezultira ekonomskim odnosno društvenim progresom.
Prema tome, lokalnim organima se preporučuje da organizuju svoje javne službe komercijalnog ili proizvodnog karaktera tako da korisnici mogu da biraju između različitih usluga ili čak između različitih ponuđača usluga, kadgod priroda odnosnog servisa to omogućava ili čini umesnim. U zakonu treba izbegavati postavljanje isključivih pravila, osim u ograničenom broju slučajeva koji su, naravno, opravdani.
8. Lokalne javne službe treba da se zalažu za razvoj prava korisnika i njihovu zaštitu u okviru odnosnih zakonskih propisa.
U vršenju svojih mandata izabrani lokalni predstavnici moraju obezbediti adekvatan nivo zaštite.
Pored toga, ako se radi o uslugama komercijalnog ili proizvodnog karaktera (vodovod, prevoz, čistoća, energija itd.), lokalni organi mogli bi prihvatiti "princip najpovoljnijeg obezbeđivanja", što znači da u sličnim situacijama i okolnostima korisnici javnih usluga treba da uživaju ništa manje garancije od onih koje se daju korisnicima usluga privatnih preduzeća. Korisnik javnog servisa trebalo bi da ima uporište u celokupnom zakonodavstvu koje se odnosi na potrošače, osim u onim slučajevima kada se zbog specifičnih potreba javnih servisa, karaktera određenog servisa ili izričite zakonske odredbe, takva mogućnost isključuje.
Razvoj u domenu javnog prava doprineo je sve većem zvaničnom priznavanju ličnosti i prava građana. Takav razvoj se mora nastaviti u interesu korisnika javnih servisa - koji nisu uvek ista ona grupa koja je pokrivena opštijim terminom "građani" - a koji moraju uživati isto takvo poštovanje, jer predstavljaju krajnji raison d'etre svakog servisa.
Administrativno pojednostavljivanje
9. Uopšteno, treba ohrabrivati uspostavljanje jedinstvenih i jasnih pravila koja važe za sve lokalne javne usluge, kao i upotrebu administrativnog i pravnog jezika koji je razumljiv korisnicima.
Sve veća složenost upravljanja savremenim društvima predstavlja konstantu koja se mora ne samo prihvatiti već i prevazići. U tom smislu, bilo bi razumno da se poštuje nekoliko veoma skromnih pravila ponašanja.
Bez obzira na potrebu preciznosti, administrativni i pravni jezik bi trebalo shvatiti kao sredstvo olakšavanja odnosa u društvu. Zato ga treba prilagoditi modernoj kulturi, kako bi bio razumljiv što većem broju pojedinaca.
Što je više moguće, naglasak treba stavljati na to da pravila budu jasna, dosledna i da se odnose na ceo spektar lokalnih javnih usluga tako da ih svi korisnici mogu da razumeju, poštuju i oslanjaju se na njih.
10. Odnose lokalnih javnih servisa i njihovih korisnika trebalo bi organizovati tako da se neprijatnosti i troškovi koje snose korisnici svedu na najmanju meru.
Lokalne javne službe treba da vode računa da izbegavaju suvišne, nepotrebne odnosno preterano skupe postupke i da od korisnika odnosno lokalnog stanovništva traže samo ono što je striktno neophodno za vršenje funkcija.
U okviru raspoloživih sredstava, odnose sa korisnicima treba organizovati tako da se maksimalno smanje neprijatnosti i troškovi koji su s tim skopčani, posebno vreme čekanja odnosno putovanja. To bi se moglo postići dobrom organizacijom sredstava komunikacija: telefona, informacionih sistema, telefaksa, video konferencija i drugih.
Motivisanje i obučavanje radnika u javnim službama
11. Radnici lokalnih javnih službi treba da budu posebno obučeni za zadatke koje obavljaju i da poznaju prava korisnika.
Sa aspekta korisnika, javni servis prevashodno čine radnici s kojima oni dolaze u neposredan kontakt i koji im pružaju ili ne pružaju usluge koje traže. Stoga je izuzetno važno da radnici tih servisa budu obučeni za svoje poslove i da su potpuno svesni svojih dužnosti, kao i prava korisnika kojima pružaju uslugu. Takvi radnici treba da imaju posebno povećanu ličnu odgovornost.
Organizacija radnog prostora, izbor radnog vremena, identifikacione kartice službenog osoblja, personalizacija kontakata, uključujući pisano kontaktiranje, sastavni su deo sredstava koja koriste javne službe u ostvarivanju tih ciljeva.
Rešavanje pritužbi korisnika
12. Procedure žalbe treba da budu nekomplikovane, da se građani s njima lako upoznaju i koriste, a da su organizovane tako da se odmah po njima postupa.
Žalbe korisnika ukazuju gde javni servisi ne funkcionišu kako treba, a upravne strukture treba da ih posmatraju kao mogućnost za unapređenje organizacije službe i odnosa sa strankama.
Rešavanje pritužbi je redovna funkcija u svakom preduzeću, te se mora regulisati i organizovati u skladu s tim. Postupanje po žalbama trebalo bi da ima dvostruki cilj - pronalaženje brzog rešenja za pokrenuta pitanja i ispravljanje uzroka problema tamo gde je žalba osnovana.
Procedura podnošenja žalbi i njihovo rešavanje treba da budu predmet pažnje svih korisnika.
Konkretni uslovi u kojima se žalbe rešavaju neizbežno se mnogo razlikuju, u zavisnosti od veličine servisa, karaktera aktivnosti, da li je vezan za manju ili veću zajednicu ili je pri nekoj industrijskoj grupaciji (voda, gas, prevoz, električna energija) i slično.
Mogla bi se osnovati specijalna služba koja bi, u osnovi, bila u neposrednoj nadležnosti jednog izabranog predstavnika, organa koji predstavlja korisnike ili jedne izbrane komisije. U svakom takvom slučaju njeno osoblje bi moralo biti izuzetno dobro obučeno i da se stara da služba bude efikasna.
Rukovodeći se iskustvom više evropskih zemalja, trebalo bi ohrabrivati imenovanje ombudsmana (ili posrednika) kadgod to opravdava značaj usluga koje se pružaju i gde pogoduje domaćoj pravnoj tradiciji. Neki lokalni organi su već imenovali člana svog izabranog veća ili neko drugo lice da obavlja tu funkciju bilo u odnosu na sve javne službe bilo one koje zbog svog karaktera prouzrokuju probleme u odnosima sa korisnicima.
IV Moderne i bolje organizovane lokalne javne službe
Što se tiče lokalnih javnih službi, građani imaju na raspolaganju brojne kanale lokalne demokratije preko kojih izražavaju svoje zahteve i kritike: izbore za lokalne skupštine i organe, pravo na podnošenje predstavki i pritužbi, prisustvovanje skupštinskim sednicama debatnog karaktera, učešće na referendumima, a povremeno i narodne inicijative itd.
I sami korisnici, koji imaju isti stav prema njima kao i prema privatnim preduzećima, su zainteresovani da utiču na pružaoce javnih usluga; proširivanje mehanizama za nadzor i ocenjivanje bi možda zadovoljilo takva očekivanja.
Unapređenje sredstava korisnika za vršenje uticaja
13. Korisnike lokalnih javnih usluga treba prepoznati i kao takve uslužiti.
Prevashodni interes korisnika je kvalitet usluge koju dobijaju i njena eventualna troškovna efikasnost. Oni žele da se njihovo mišljenje čuje i uzme u razmatranje kao korisnika, a ne samo kao birača odnosno građana. Isto tako, oni žele da im se omogući da vrše neposredan uticaj na pružaoca javnih usluga kako bi obezbedili bolje usluge, kao što je to slučaj u privatnom sektoru.
Na osnovu datih informacija, ponuđenih alternativa i ispoštovane procedure evaluacije, korisnici bi mogli da utiču, preko pravca akcije za koji se opredele, na pružanje i distribuciju javnih usluga u većoj meri nego što bi se to moglo postići preko delegata ili bujanjem institucija i procedura koje se ustanovljuju isključivo u tu svrhu.
Učešće korisnika u upravljanju lokalnim javnim službama
14. U okviru odnosnih zakonskih propisa, lokalni organi treba da podstiču učešće korisnika odnosno njihovih predstavnika u upravljanju lokalnim javnim službama sredstvima koja su u skladu s karakterom konkretne službe i okolnostima.
Učešće korisnika u upravljanju lokalnim javnim službama ne predstavlja alternativu predstavničkoj demokratiji, već sredstvo da se građani približe lokalnom organu.
Pogodnost uključivanja korisnika u upravljanje javnim servisom mora se pažljivo vagati; njihovo učešće treba ohrabrivati onda kada je to bolje za njihove interese, a da se pri tom ne podstiče korporatizam odnosno preterano ne usložavaju mehanizmi upravljanja.
Formalno učešće u procesu odlučivanja bi bilo korisno uvesti, posebno u očigledno "komunalnim" uslugama kao što su socijalne, kulturne i obrazovne usluge, na primer, putem: ad hoc komiteta, predstavnika stanovnika u skupštinskim odborima ili u upravnim odborima, godišnjih skupština predstavnika službi i korisnika, uz sastavljanje liste prioriteta na osnovu međusobne saglasnosti itd.
15. Lokalni organi treba da podstiču dobrovoljne usluge, patronatstvo i druge inicijative koje, zajedno i paralelno s njihovim javnim službama, mogu da doprinesu zadovoljavanju zajedničkih potreba stanovništva.
U više zemalja građani okupljeni u udruženja odnosno interesna društva neposredno kontrolišu određene funkcije zajednice kao što su obdaništa, narodne kuhinje, prevoz školskim autobusima, biblioteke itd. Istovremeno, dobrovoljne aktivnosti i sponzorstvo nalaze novu primenu: životna sredina, usluge za stare, zdravstvo, pomoć deci koja imaju teškoće sa učenjem.
Lokalni organi ne smeju da takve inicijative posmatraju kao konkurenciju koju treba obuzdati već, naprotiv, treba da im pomognu da se razviju. One vrlo često, u stvari, predstavljaju značajan prihod u naturi koji se ne može naći u lokalnom budžetu i na izvanredan način demonstrira duh zajedništva i solidarnosti.
Umesto da obeshrabruju pojedince odnosno grupe koje žele da se uključe u ove oblasti da bi dopunili odnosno ojačali njihove aktivnosti, vlasti bi trebalo da se okrenu principu subsidijarnosti i da smatraju da su, po prirodi stvari, lokalni stanovnici pozvani da neposredno rešavaju pitanja koja ih se tiču.
Nadzor i ocenjivanje
16. Svaka važnija lokalna javna služba treba da bude predmet periodičnog ocenjivanja njeni efikasnosti i kvaliteta, a da rezultati budu stavljeni na uvid javnosti.
Korisnici ne raspolažu sredstvima da nadgledaju svaku lokalnu službu ponaosob. One su uostalom predmet stručnog ili opšteg nadzora koji vrše mnogi organi: skupštine opština, nacionalni organi vlasti, sudovi odnosno inspektorati. Politički i upravni nadzor treba skoncentrisati na utvrđivanje ciljeva i ocenjivanje rezultata, ostavljajući dovoljno slobode za akciju i prepuštajući odgovornost rukovodiocima lokalnih javnih službi. Nadzor treba da bude usmeren ne samo na sprečavanje odnosno kažnjavanje nepravilnosti, već i na poboljšanje kvaliteta pružene usluge naglašavanjem jedinstva između definisanih ciljeva i ostvarenih rezultata. Zbog svoje stručne osposobljenosti, takvi organi se moraju smatrati garantima dragocene pomoći korisnicima suočenim s neadekvatnošću javnih službi. Nalaze njihovih inspekcija bi trebalo dostaviti političkoj skupštini koja je nadležna za taj servis i mogu se na odgovarajući način preneti korisnicima.
17. Lokalne javne službe treba da raspolažu računovodstvenim sistemom koji omogućava adekvatnu procenu troškova, obezbeđuje transparentnost i uravnoteženje finansija, te jača odgovornost rukovodilaca.
Lokalne javne službe treba da imaju računovodstveni sistem koji olakšava ocenjivanje troškova, obezbeđuje transparentnost finansija i podupire odgovornost rukovodilaca i interese korektno obaveštenih građana i korisnika.
Rukovodilac lokalne javne službe treba tačno da zna svoje troškove i prihode kako bi ih koristio na najbolji način i time poboljšao njene ekonomske rezultate. Racionalan ekonomski pristup bi omogućio povećanje stvarnog učinka te službe u korist javnog interesa.
(Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope - Zbirka odabranih preporuka Saveta Evrope - Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu - str. 108)