REZOLUCIJA (77) 31O ZAŠTITI POJEDINCA U ODNOSU NA AKTE ORGANA UPRAVE(Usvojena od strane Komiteta ministara na 275. sednici održanoj 28. septembra 1977. godine na nivou zamenika ministara) |
Komitet ministara,
Imajući u vidu da je cilj Saveta Evrope da se postigne veće jedinstvo među njegovim članicama;
Imajući u vidu da, uprkos razlikama među sistemima uprave i pravnim sistemima zemalja članica, postoji široka saglasnost o osnovnim načelima koja treba da regulišu upravne postupke, a posebno potrebu da se obezbedi pravičnost u odnosima između pojedinca i organa uprave;
Imajući u vidu da je poželjno da se akti organa uprave donose na način koji vodi postizanju tih ciljeva;
Imajući u vidu da je, s obzirom na sve veću saradnju i međusobnu pomoć zemalja članica u upravnim stvarima i sve veće međunarodno kretanje ljudi, poželjno unapređivati zajedničke standarde zaštite u svim zemljama članicama,
Preporučuje vladama zemalja članica:
a. da se u svojoj zakonskoj i upravnoj praksi rukovode načelima koja se nalaze u prilogu ove rezolucije,
b. da blagovremeno obaveštavaju generalnog sekretara Saveta Evrope o svim značajnijim događanjima u vezi sa stvarima spomenutim u ovoj rezoluciji;
Nalaže generalnom sekretaru Saveta Evrope da sa sadržajem ove rezolucije upozna vlade Finske i Španije.
Sledeća načela se primenjuju na zaštitu lica, bilo fizičkih bilo pravnih, u upravnim postupcima u vezi s bilo kojim pojedinačnim merama ili odlukama koje se donose prilikom vršenja vlasti, a koje su takve prirode da neposredno pogađaju njihova prava, slobode i interese (upravni akti).
U primeni ovih načela treba uzimati u obzir potrebu za dobrom i efikasnom upravom, kao i interese trećih strana i značajnije javne interese. Kada je zbog te potrebe neophodno modifikovati ili isključiti jedno ili više tih načela, bilo u pojedinačnim slučajevima bilo u posebnim oblastima javne uprave, treba ipak uložiti svaki napor u skladu s osnovnim ciljevima ove rezolucije da se postigne najveći mogući stepen pravičnosti.
1. U pogledu bilo kog upravnog akta takve prirode da verovatno može nepovoljno pogađati njegova prava, slobode i interese, zainteresovano lice može izložiti činjenice i argumente i, u odgovarajućim slučajevima, izvoditi dokaze koje će organ uprave uzimati u obzir.
2. U odgovarajućim slučajevima zainteresovano lice se blagovremeno i na način koji odgovara slučaju obaveštava o pravima izloženim u prethodnom stavu.
Na svoj zahtev, zainteresovano lice se, pre nego sto se donese upravni akt, na adekvatan način obaveštava o svim raspoloživim faktorima relevantnim za donošenje tog akta.
Zainteresovanom licu se može pružiti pomoć i pravna zaštita u upravnom postupku.
Kada je upravni akt takve prirode da nepovoljno pogađa njegova prava, slobode ili interese, zainteresovano lice se obaveštava o razlozima na kojima se on zasniva. To se čini bilo što se u aktu navode razlozi, bilo što se oni po zahtevu saopštavaju zainteresovanom licu pismenim putem u razumnom roku.
V - Ukazivanje na pravne lekove
Kada upravni akt koji se daje u pismenoj formi nepovoljno pogađa prava, slobode ili interese zainteresovanog lica, ukazuje se na uobičajene pravne lekove, kao i na rokove za njihovo korišćenje.
1. Jedna od karakterističnih osobina razvoja moderne države jeste sve veći značaj rada javne uprave. Od početka ovog veka, pored tradicionalnog zadatka očuvanja reda i zakona, organi uprave su se sve više angažovali u najrazličitijim akcijama u cilju obezbeđivanja dobrobiti građana i unapređenja društvenih i fizičkih uslova društva.
Rezultat tog razvoja jeste taj da je pojedinac sve češće pogođen upravnim postupcima. Sledstveno tome, preduzimani su napori u raznim zemljama da se poboljša proceduralni položaj pojedinca u odnosu na upravu kako bi se usvojila pravila kojima bi se obezbedila pravičnost u odnosima između građana i organa uprave.
2. Zaštita građanina u vezi s proceduralnim aspektima u upravnim stvarima koje ga pogađaju deo je zaštite osnovnih prava i sloboda pojedinca, što je jedan od osnovnih zadataka datih Savetu Evrope njegovim Statutom. Savet Evrope se stoga zainteresovao za ovo pitanje, a 1970. godine njegov Komitet ministara je odlučio da proučavanje zaštite pojedinca u odnosu na akta organa uprave uključi u Program rada organizacije.
3. Godine 1971. osnovan je potkomitet Evropskog komiteta za pravnu saradnju i dat mu je zadatak da pripremi pilot studiju. Glavna svrha te studije je bila da ustanovi da li je moguće u različitim pravnim sistemima u Evropi razaznati opšta pravila o zaštiti projedinca u odnosu na upravne akte i da izloži zaključke do kojih dođe u pogledu eventualne akcije na evropskom nivou.
Potkomitet je, sastavši se četiri puta od 1971. do 1974. godine, pripremio "Analitički pregled prava pojedinca u upravnom postupku i pravne lekove u pogledu upravnih akata". Taj dokument, objavljen 1975. godine, rađen je na osnovu odgovora na upitnik koji je sačinio potkomitet i poslao ga vladama. U njemu su nabrojana načela koja se primenjuju u zemljama članicama Saveta Evrope (sa izuzetkom Islanda i Malte), kao i u Finskoj i Španiji, i daje spisak novih tendencija u njihovom upravnom pravu i praksi.
4. U izveštaju Evropskom komitetu za pravnu saradnju, potkomitet konstatuje da je, uprkos razlika između pravnih sistema i sistema uprave zemalja članica, bilo moguće razaznati veliki stepen saglasnosti u vezi sa osnovnim načelima koja regulišu pravila o upravnim postupcima ustanovljena radi zaštite pojedinca. Ideja koja prožima pravila koja se primenjuju i tendencije koje postoje u različitim zemljama bila je da se obezbedi pravičnost u odnosima između pojedinca i uprave.
Potkomitet je zaključio da je, u cilju unapređenja zajedničkih standarda zaštite u svim zemljama članicama, poželjno sačiniti jedan instrument u okviru Saveta Evrope.
5. Pošto je taj zaključak odobrio Evropski komitet za pravnu saradnju, a potom i Komitet ministara, potkomitetu je onda dat zadatak da sačini preporuke koje obuhvataju sledeće aspekte zaštite pojedinca u odnosu na upravne akte:
- pravo na saslušanje;
- pristup informacijama;
- pravna pomoć - besplatna pravna pomoć;
- navođenje razloga; i
- ukazivanje na pravne lekove.
6. Potkomitet je u toku četiri sednice održane od 1975. do 1976. godine pripremio nacrt rezolucije o zaštiti pojedinca u odnosu na akte organa uprave koji je finalizovao Komitet stručnjaka za upravno pravo na sednici održanoj od 13. do 15. aprila 1977. godine. Taj nacrt je razmotrio i revidirao Evropski komitet za pravnu saradnju na svojoj 27. sednici, a onda je tekst onakav kakav mu je podnet od strane Evropskog komiteta za pravnu saradnju usvojio Komitet ministara na 275. sednici održanoj 28. septembra 1977. na nivou zamenika ministara.
7. U skladu sa svojim mandatom (vidi gornji stav 5), potkomitet je sačinio rezoluciju koja u prilogu sadrži pet opštih načela upravnog prava za koje se vladama zemalja članica daje preporuka da se njima rukovode u pravu i praksi. Izraz "da se rukovode", uključen u operativni deo rezolucije, koristi se da bi se zemljama ostavilo što više slobode da odaberu sredstva kako bi se obezbedilo da upravni postupci budu suštinski u skladu s načelima izloženim u prilogu rezolucije. Iz istog tog razloga upotrebljen je i termin "načelo" pre nego termin "pravilo": jer cilj rezolucije nije da se, usvajanjem uniformnih pravila, usklade različiti nacionalni zakoni o upravnom postupku već da se unapredi opšta prepoznatljivost, u pravu i praksi zemalja članica, određenih načela. Ta ideja se odražava i u formulaciji načela: njima se ne definišu detaljne obaveze uprave, već se opisuje način koji vodi postizanju pravičnosti u odnosima između uprave i pojedinca.
8. Kompletu načela prethodi uvodna napomena koja ima dvostruku svrhu: određuje domet primene rezolucije i daje određena uputstva o načinu na koji bi se načela mogla primenjivati.
9. Rezolucija se primenjuje na one upravne postupke koji se tiču donošenja upravnih akata.
10. Kako bi se izbegle terminološke teškoće u pogledu korišćenja termina "upravni akt", rezolucija daje sopstvenu definiciju. Ona je sadržana u prvom stavu uvodne napomene.
Akt se mora doneti "prilikom vršenja vlasti". Rezolucija se stoga ne primenjuje na akte organa uprave koji nisu doneti prilikom vršenja vlasti. S druge strane, ona se može primeniti na lica koja nisu organi uprave kojima je poverena određena količina vlasti. Staviše, ovaj deo definicije treba tumačiti u vezi sa uvodnim iskazom u kome se kaže da se načela primenjuju samo "u upravnim postupcima". Time se stavlja do znanja da su sudski postupci, istraga u vezi s krivičnim delima radi krivičnog gonjenja pred sudom, zakonski postupci (tj. po ovoj rezoluciji donošenje statuta i statutarnih propisa) izvan dometa primene rezolucije.
Spominjanje "pojedinačnih mera ili odluka" obuhvata one mere i odluke koje se primenjuju na jedan broj posebnih lica, ali ima za cilj da isključi mere i odluke čija je primena opšta.
Štaviše, rezolucija se primenjuje samo na akte takve prirode koji "neposredno" pogađaju prava, slobode ili interese, te se stoga ne primenjuju na lica koja samo posredno pogađaju.
11. U uvodnoj napomeni jasno se stavlja do znanja da se načela primenjuju na zaštitu i fizičkih i pravnih lica. Iz tog razloga u celom tekstu priloga termin "zainteresovano lice" se zamenjuje terminom "pojedinac", kako se koristi i u navođenju zadatka i mandata potkomiteta.
12. Drugi stav uvodne napomene sadrži opšti uslov koji se primenjuje na sva načela. Cilj mu je da se obezbedi da se načela primenjuju na način saobrazan zahtevima dobre i efikasne uprave i da njihova primena nije u suprotnosti sa interesima trećih strana (npr., s poverljivošću informacija kojima raspolaže organ uprave) ili sa značajnijim javnim interesima (npr. s bezbednošću zemlje, održavanjem javnog reda, zdravljem građana).
U posebnim slučajevima i zbog značajnijih interesa zainteresovanih lica može biti opravdano modifikovati primenu načela (npr., u pogledu pristupa zdravstvenim informacijama, što bi štetilo zainteresovanom licu).
13. Kako bi se primena načela učinila fleksibilnijom, dodat je opšti uslov klauzulom kojom se omogućuje da se modifikuju ili ne primenjuju određena načela u posebnim slučajevima ili u određenim oblastima javne uprave (na pr. u nekim javnim službama ili institucijama koje imaju poseban disciplinski režim ili u slučaju ispitivanja), ali se ipak naglašava da je poželjno ostvariti najveći mogući stepen pravičnosti.
14. Tokom pripreme ove rezolucije, postavilo se pitanje da li treba predvideti situacije u kojoj organ uprave neće poštovati nijedno načelo.
Ustanovivši da sadašnja raznolikost pravnih sistema zemalja članica onemogućava izradu zajedničkih pravila u ovoj oblasti, potkomitet je smatrao da svaka zemlja treba da primenjuje pravila koja se primenjuju u slučajevima kada se organi uprave ne pridržavaju mera u vezi s primenom načela izloženih u ovoj rezoluciji.
Podseća se da se u ovoj rezoluciji ustanovljavaju ona načela koja sve zemlje članice prihvataju kao najmanje moguće zajedničke standarde. Stoga ništa u ovoj rezoluciji ne sprečava neku zemlju da ide iznad ovog minimuma i da prizna dodatna ili šira prava i garancije u zaštiti pojedinaca u odnosu na akte uprave.
Isto tako, ništa u ovoj rezoluciji se ne tumači tako da implicitno umanjuje bilo koje pravo ili garanciju u odnosu na akte uprave koje već priznaje neka zemlja članica.
Načelo I - Pravo na saslušanje
15. U skladu sa idejom koja se provlači kroz rezoluciju - da se postigne visok stepen pravičnosti u odnosima između uprave i pojedinca - ovim načelom se predviđa da se zainteresovanom licu pruži prilika da bude saslušano tokom upravnog postupka: ono može izlagati činjenice i argumente i, gde to odgovara, izvoditi dokaze. Zainteresovanom licu će se na taj način omogućiti da učestvuje u postupku koji se tiče upravnog akta i može braniti svoja prava, slobode i legitimne interese.
Termin "pravo na saslušanje" ne treba uzeti bukvalno. Zainteresovano lice može izložiti svoj slučaj pisano ili usmeno, šta god da mu više odgovara.
16. Načelo se primenjuje samo na upravne akte takve prirode koji verovatno mogu nepovoljno pogađati prava, slobode ili interese zainteresovanog lica. Kada se odlukom koja se donosi zainteresovanom licu garantuje pravo podneska čija je svrha potpuno zadovoljenje, pravo na saslušanje ne treba odobriti.
17. Ne predviđa se u kojoj fazi upravnog postupka zainteresovanom licu treba dati mogućnost da izloži činjenice, argumente i dokaze. Ustvari, prvobitna namera potkomiteta je bila da predvidi da se ta mogućnost da pre donošenja upravnog akta. Međutim, s obzirom na veliku raznolikost upravne prakse kojom se često omogućava revizija akta tokom upravnog postupka, smatralo se da je teško ustanoviti strogo pravilo. Usvojena formula je fleksibilna u pogledu trenutka kada se daje pravo na saslušanje. Međutim, da bi se obezbedilo da načelo bude efikasno, predviđa se da organi uprave uzmu u obzir svaku činjenicu, argument ili dokaz koje iznese zainteresovano lice u ostvarivanju prava na saslušanje.
18. Pravo na saslušanje zavisi od opšteg uslova da mora biti saobrazno zahtevima dobre i efikasne uprave (vidi gornji stav 12). Ako se, na primer, donošenje upravnog akta ne može odložiti, zainteresovano lice ne treba da se saslušava. Isto važi kad god je njegovo saslušavanje nemoguće ili nepraktično iz drugih relevantnih razloga. Saslušanje zainteresovanog lica može u izvesnim slučajevima neprimereno usporiti upravni postupak, a u javnom je interesu da uprava funkcioniše uz odgovarajuću efikasnost.
19. Ako zainteresovano lice treba efikasno da koristi ovo pravo, mora ga biti svesno. U drugom se stavu stoga traži od uprave da ga obavesti - u odgovarajućim slučajevima i blagovremeno, tj. ostavljajući dosta vremena da mu se omogući da se koristi svojim pravom - o mogućnosti da iznese činjenice, argumente i dokaze. To obaveštenje se može dati na bilo koji način koji odgovara slučaju o kome je reč, tj. u formi pisma, afiša u novinama ili postavljanjem oglasa na odgovarajućem mestu.
Načelo II - Pristup informacijama
20. Ovo načelo dopunjuje načelo I; ono ima za cilj da zainteresovanom licu omogući da se efikasno koristi pravom na saslušanje tako što će mu omogućiti pristup relevantnim faktorima na kojima treba da se zasniva upravni akt.
Termin "faktori" je usvojen da bi se obuhvatile relevantne činjenice i ukazalo na pravne osnove upravnog akta. "Raspoloživi faktori" su oni faktori koji su na raspolaganju upravi u vreme kada se uputi zahtev i mogu se saopštiti zainteresovanom licu u istoj onoj formi u kojoj se nalaze u evidenciji, osim kada je reč o kodiranim informacijama, na pr. o informacijama pohranjenim u računaru, koje treba transkribovati tako da se mogu čitati.
21. Odlučeno je da se ne navode sredstva kojima se zainteresovano lice obaveštava o relevantnim faktorima (na pr. dostava rezimea ili omogućavanje pristupa evidenciji). Usvojenom formulom ("odgovarajućim sredstvima") omogućava se organima uprave da biraju sredstva koja im najviše odgovaraju u datom slučaju, a u skladu s relevantnom upravnom praksom.
22. Što se tiče mogućnosti uskraćivanja određenih informacija na osnovu značajnijeg javnog interesa ili iz razloga poverljivosti, nije se smatralo da je potrebno predvideti izričit izuzetak; ti slučajevi su obuhvaćeni opštim uslovom (vidi gornji stav 12).
23. Informacije treba dati kada ih zainteresovano lice izričito traži. To nije na uštrb mogućnosti da se informacije daju u svakom slučaju.
24. Domet načela je ograničen na slučajeve u postupku. Zainteresovano lice može, naravno, imati potrebu da pristupi informacijama i pošto je donet upravni akt, na primer radi revizije akta, a načelo to ne isključuje (vidi stav 14).
Načelo III - Pomoć i pravna zaštita
25. Svrha ovog načela je da se omogući zainteresovanom licu da mu se pruži pomoć ili pravna zaštita u upravnom postupku, pri čemu se podrazumeva da ono uvek može samo voditi svoj slučaj ako to želi. Načelo se ne bavi pitanjem bilo kakve obaveze zainteresovanog lica da načini bilo kakav akt u okviru postupka ili da samo učestvuje u određenim fazama postupka.
26. Treba konstatovati da se načelo ne bavi prirodom pomoći ili pravne zaštite, tj. kvalifikacijama pružaoca ili uslovima pod kojima on pruža pomoć ili pravnu zaštitu.
27. Niti se bavi besplatnom pravnom pomoći, tj. pružanjem, o trošku države, zainteresovanom licu pravne pomoći ili saveta u vezi s postupcima pred organima uprave.
Iako je pitanje besplatne pravne pomoći bilo obuhvaćeno mandatom (vidi gornji stav 5), potkomitet je odlučio da se time ne bavi u ovoj rezoluciji, jer je jedan drugi komitet pod okriljem Evropskog komiteta za pravnu saradnju ("Komitet stručnjaka za ekonomske i druge prepreke u građanskim postupcima između ostalog u inostranstvu") već bio angažovan u sveobuhvatnom razmatranju problema koji se odnose na pravnu pomoć, uključujući pravnu pomoć u upravnim stvarima. Međutim, naglašava se da je ta odluka imala za cilj da se izbegne dupliranje rada dva komiteta, ali ne treba shvatiti da ona odražava negativno mišljenje o poželjnosti pružanja pravne pomoći i saveta licima ograničenih sredstava u vezi sa upravnim postupcima.
28. Kada je upravni akt takve prirode da nepovoljno pogađa prava, slobode i interese zainteresovanog lica, bitno je - posebno u pogledu eventualne žalbe - da se on obrazloži. Inače, zainteresovano lice nije u situaciji da odluči da li vredi pobijati akt.
29. Pitanje koliko detaljno treba da bude obrazloženje i kako ga treba dati ostavljeno je upravi koja će odlučiti o obimu obrazloženja u skladu s prirodom upravnog akta, imajući u vidu svrhu davanja obrazloženja, s ciljem da se zainteresovanom licu omogući da proceni akt.
30. Jedan od načina da se da obrazloženje jeste da se ono iznese u aktu ili u dokumentu kojim se akt dostavlja zainteresovanom licu. Drugi način da se izađe u susret potrebama zainteresovanog lica jeste da mu se obrazloženje dâ na zahtev. U tom cilju, načelom se predviđa mogućnost naknadnog davanja obrazloženja zainteresovanom licu na njegov zahtev. To davanje treba da bude u pismenoj formi i u razumnom roku. Šta se smatra razumnim rokom zavisiće između ostalog i od roka za ulaganje žalbe.
31. Načelo zavisi od opšteg uslova (vidi gornji stav 12). Štaviše, navođenje razloga može biti nepotrebno zato što su već poznati zainteresovanom licu.
Načelo V - Ukazivanje na pravne lekove
32. Ovo načelo dopunjuje načelo IV. Da bi se obezbedila efikasna zaštita prava zainteresovanog lica, svaki upravni akt koji nepovoljno pogađa njegova prava, slobode ili interese treba da prati obaveštenje o pravnim lekovima koji stoje na raspolaganju.
33. Rezolucija je uzela u obzir samo one upravne akte koji su u pismenoj formi. To je stoga da bi se izbegle teškoće u primeni u pogledu drugih akata (na pr. verbalni akti i ono što je u nekim zemljama poznato kao "implicitni akti").
34. Spominjanje "normalnih pravnih lekova" ima za cilj da stavi do znanja da nisu svi mogući pravni lekovi obuhvaćeni načelom. Zna se da se nacionalni sistemi pravnih lekova u mnogome međusobno razlikuju, te da stoga treba prepustiti svakoj zemlji da odlučuje o preciznom dometu načela u okviru svog upravnog ili sudskog sistema. "Normalni lekovi" stavljaju do znanja da može postojati više od jednog pravnog leka u datoj situaciji.
Načelom se ne isključuju izuzetni pravni lekovi koji mogu biti na raspolaganju u vezi s upravnim aktima, kao, na primer, žalba ustavnom sudu ili obraćanje telima kao što su skupštinski ombudsmani koji nisu nadležni da menjaju odluku.
35. Ukazivanje na pravne lekove treba, naravno, da obuhvati sva obaveštenja potrebna za primenu pravnog leka, posebno naznaku tela koje je nadležno da se bavi pravnim lekom i rok.
(Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope - Zbirka odabranih preporuka Saveta Evrope - Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu - str. 202)