PREPORUKA BR. R (2000) 6KOMITETA MINISTARA ZEMLJAMA ČLANICAMA O STATUSU DRŽAVNIH SLUŽBENIKA U EVROPI(Usvojena od strane Komiteta ministara 24. februara 2000. godine na 699. sastanku zamenika ministara) |
Komitet ministara, u skladu sa uslovima iz člana 15.b Statuta Saveta Evrope,
Smatrajući da je cilj Saveta Evrope da se postigne veće jedinstvo između njegovih članica;
Smatrajući da organi javne uprave igraju važnu ulogu u demokratskim društvima i da oni moraju da imaju na raspolaganju odgovarajuće osoblje kako bi pravilno obavljali zadatke koji im se dodeljuju;
Smatrajući da osnivanje i konsolidovanje demokratskih institucija zahteva javnu upravu koja poštuje vladavinu zakona, koja je neutralna i lojalna demokratskim institucijama i poštuje ljude kojima služi;
Smatrajući da državni službenici predstavljaju ključni element javne uprave i da oni treba da imaju neophodne kvalifikacije i primereno pravno i materijalno okruženje kako bi adekvatno obavljali svoje zadatke;
Smatrajući da je neophodno podsticanje učešća državnih službenika u procesima odlučivanja u pogledu organizacije, strukture i načela koji regulišu obavljanje javnih funkcija;
Smatrajući da državni službenici imaju specifične dužnosti i obaveze usled činjenice da služe državi, ali da su oni iznad svega građani i da, u meri u kojoj je to moguće, treba da imaju ista prava kao i ostali građani;
U okolnostima opšte tendencije reformisanja sistema državne službe u evropskim zemljama, kako bi se povećala njihova efikasnost, produktivnost i standardi usluga koje pružaju javnosti i, s tim u vezi;
Imajući u vidu Preporuku Parlamentarne skupštine 1303 (1996) o predlogu za održavanje drugog sastanka na vrhu šefova država i vlada Saveta Evrope koji je od Komiteta ministara tražio da (u dnevni red) uvrsti izradu evropskih pravnih instrumenata o državnoj službi;
Imajući u vidu Preporuku Parlamentarne skupštine 1322 (1997) o državnoj službi u proširenoj Evropi i dva kolokvija koje je Parlamentarna skupština organizovala u Portorožu, u junu, 1994. godine, i u Ženevi, u oktobru, 1995. godine, koji su okupili članove parlamenata, funkcionere vlada, eksperte i predstavnike međunarodnih organizacija;
Privržena evropskim dimenzijama državne službe i postojanju zajedničkih vrednosti, koje dele zemlje članice Saveta Evrope i koje bi zato trebalo poštovati u vezi sa državnim službama,
Preporučuje da se vlade zemalja članica u svojim zakonima i svojoj praksi rukovode načelima dobre prakse priloženim uz ovu preporuku.
PRILOG UZ PREPORUKU BR. R (2000) 6
Za potrebe ove preporuke, državni službenici su svi članovi osoblja, bilo da su statutarni ili pod ugovorom, koje zapošljavaju državni organi vlasti ili službe, čija se plata isplaćuje iz državnog budžeta, isključujući izabrane predstavnike i određene kategorije osoblja u meri u kojoj one potpadaju pod posebne propise.
Sistemi koji regulišu pitanje državnih službenika u Evropi kreću se između dva modela koji generalno mogu da se definišu kao ugovorni sistem i sistem napredovanja u karijeri. U okviru ovog prvog, državni službenici su pod ugovorom, gde važe uslovi koji su manje ili više slični uslovima zaposlenih u privatnom sektoru. U okviru drugog sistema, državni službenici imaju specifičan status definisan zakonom ili propisom.
Izbor sistema zavisi od konkretnih okolnosti u svakoj zemlji. Pa ipak, važno je osigurati da se, bez obzira na sistem, poštuje izvestan broj bitnih načela dobre prakse, koja su navedena u daljem tekstu, pošto ova načela predstavljaju samu osnovu efikasne državne službe koja je posvećena građanima.
1. Pravni okvir za državne službenike i primena načela
Potrebno je utvrditi pravni okvir i opšta načela u pogledu statusa državnih službenika zakonom ili kolektivnim ugovorima i njihovu primenu treba prepustiti vladi i/ili nekim drugim nadležnim organima, ili da se ona reši putem kolektivnih ugovora.
2. Ovlašćeni organ odgovoran za državne službenike
Politika upravljanja i rukovođenja koja se odnosi na državne službenike treba, generalno, da budu u nadležnosti vlade. U svim slučajevima, da bi državna služba bila efikasna, neophodno je da se izbegne mogući sukob nadležnosti između raznih organa vlasti odgovornih za državne službenike.
3. Kategorije i rangovi državnih službenika
U slučajevima gde je to primereno, trebalo bi definisati kategorije i rangove državnih službenika u svetlu funkcija koje obavljaju, za koje je vezan određeni stepen odgovornosti.
4. Uslovi i zahtevi za zapošljavanje
Zapošljavanje državnih službenika treba definisati jednakošću u pristupu javnim radnim mestima i odabiru na osnovu sposobnosti, pravednim i otvorenim konkurisanjem i odsustvom diskriminacije. Mogu da postoje neki preduslovi za pristup javnim radnim mestima. Osim toga, mogu da postoje i opšti uslovi i posebni uslovi za zapošljavanje. U meri u kojoj oni predstavljaju izuzetke u odnosu na ova načela, treba ih prihvatiti samo ako su zakonski opravdani.
S obzirom na napred navedena načela, sistemi i postupci zapošljavanja treba da budu otvoreni i transparentni, a njihova pravila treba da budu jasna. Oni treba da omoguće da se na radno mesto postavi najbolji kandidat koji će zadovoljiti specifične potrebe date službe ili organizacije.
Zemlje treba da obezbede pravnu zaštitu kandidata za javna radna mesta uključujući i, između ostalog, osiguranje zakonske obaveze čuvanja osetljivih informacija dostavljenih u okviru postupka izbora, i neki pravni lek za kandidate protiv odluke nadležnog organa.
6. Premeštaji državnih službenika
U meri u kojoj je to moguće, državne službenike ne treba premeštati bez njihovog pristanka, izuzev ukoliko to zahteva javni interes a, naročito, dobra javna uprava. U svim slučajevima, premeštaj ne bi trebalo da predstavlja prikrivenu sankciju. Državni službenici treba da imaju pravni lek protiv eventualne protivzakonitosti takve mere.
Unapređenja koja podrazumevaju viši stepen odgovornosti treba da se zasnivaju na zaslugama.
U principu, državni službenici treba da uživaju ista prava kao i svi građani. Međutim, ostvarivanje ovih prava može da se reguliše zakonom ili putem kolektivnih ugovora, kako bi se ono uskladilo sa njihovim javnim dužnostima. Njihova prava, naročito politička i sindikalna, treba jedino zakonski da se ograniče u meri u kojoj je to neophodno za pravilno obavljanje njihovih javnih funkcija.
Ne treba da bude nepravedne diskriminacije na osnovu, između ostalog, starosnog doba, invaliditeta, pola, bračnog stanja, seksualnih sklonosti, rase, boje, etničkog ili nacionalnog porekla, društvenog porekla, političkog ili filozofskog uverenja i veroispovesti, naročito u pogledu pristupa javnim radnim mestima i unapređenja.
10. Učešće državnih službenika
Javne uprave treba da podstiču učešće ili konsultacije osoblja u procesima odlučivanja u pogledu organizacije, strukture i načela koji regulišu obavljanje javnih funkcija.
Države treba da osiguraju socijalnu zaštitu državnih službenika, uključujući i penzije, kroz opšte sisteme socijalnog i penzijskog osiguranja ili kroz posebne sisteme osiguranja.
Državni službenici treba da imaju primerenu naknadu, srazmernu njihovim odgovornostima i funkciji. Naknada treba da se posmatra kao sredstvo za postizanje željenih organizacionih ciljeva i treba da bude dovoljna kako bi obezbedila da se državni službenici ne dovedu u opasnost od korupcije ili bavljenja aktivnostima koje su nespojive sa obavljanjem javnih dužnosti.
Uz dužnu pažnju u odnosu na prava svih građana, državnim službenicima se nameću inherentne obaveze u obavljanju njihovih javnih funkcija. One, između ostalog, obuhvataju poštovanje vladavine prava, lojalnost demokratskim institucijama, diskreciju, neutralnost, nepristrasnost, hijerarhijsku subordinaciju i poštovanje građana i odgovornost.
Osim toga, da bi se osiguralo da se ovi službenici u potpunosti posvete svojim javnim funkcijama i izbegne sukob interesa i korupcija, državni službenici mogu da potpadaju pod određena ograničenja u pogledu njihovih dodatnih zaposlenja ili obavljanja određenih aktivnosti ili učešća u njima.
14. Disciplinska odgovornost državnih službenika
Državni službenici su odgovorni za obavljanje zadataka koji su im povereni.
Propust državnih službenika da ispunjavaju svoje dužnosti, bilo namerno ili njihovom nepažnjom, može da dovede do pokretanja disciplinskog postupka. U tom slučaju, disciplinski postupak mora da bude optužni i službenici protiv kojih se pokreće treba da imaju pravo na pomoć od strane zastupnika po njihovom izboru. Zahtev za pokretanje disciplinskog postupka mora da bude zakonski osnovan. Državni službenici treba da imaju neki pravni lek protiv pokretanja disciplinskog postupka.
Stalna obuka predstavlja bitan element za efikasan sistem javne uprave. Zadatak je vlade da državnim službenicima obezbedi odgovarajuću obuku u okviru odgovarajuće politike u pogledu njihove obuke. Stoga državni službenici treba da imaju pravo i dužnost da pohađaju odgovarajuću obuku bez diskriminacije. Osim toga, obuka može da bude i uslov za unapređenje.
16. Prestanak radnog odnosa državnih službenika
Do prestanka radnog odnosa treba da dođe samo u slučajevima i iz razloga koji su utvrđeni zakonom. U svim slučajevima treba da postoji neki pravni lek radi zaštite državnih službenika od zloupotrebe vlasti.
17. Zaštita državnih službenika
Državni službenici treba da imaju na raspolaganju neki pravni lek pred sudom ili nekom drugom nezavisnom institucijom, radi zaštite svojih prava u odnosu na svog poslodavca.
Države treba da obezbede zaštitu državnih službenika koji su, zbog zakonitog obavljanja javne dužnosti, predmet uvredljivih izjava ili drugih nezakonitih činova od strane trećih lica.
Preporuka br. R (2000) 6 predstavlja krajnji rezultat rada koji je obavila Projektna grupa za upravno pravo (CJ-DA) pod pokroviteljstvom Evropskog komiteta za pravnu saradnju (CDCJ). Ovaj rad je inspirisan dvema preporukama: prvo, Preporukom Parlamentarne skupštine 1303 (1996) o predlogu za održavanje drugog sastanka na vrhu šefova država i vlada Saveta Evrope, koji je zatražio od Komiteta ministara da organizuje izradu evropskih pravnih instrumenata o državnoj službi. Drugo, Preporukom Parlamentarne skupštine 1322 (1997) o državnoj službi u proširenoj Evropi, koja je pozvala Komitet ministara Saveta Evrope da u svoj međuvladin program rada uvrsti aktivnosti koje se odnose na opšta načela državne službe u Evropi. Sama Preporuka 1322 (1997) je rezultat dva kolokvija koje je Parlamentarna skupština organizovala u Portorožu u junu, 1994. godine i u Ženevi u oktobru, 1995. godine, kojima su prisustvovali članovi parlamenata, funkcioneri vlada, eksperti i predstavnici međunarodnih organizacija i koji su se bavili ulogom i strukturom državne službe u demokratskoj državi.
Kao odgovor na tu preporuku, Komitet ministara je Projektnoj grupi CJ-DA dodelio poseban projektni zadatak, tražeći od nje da: (a) ispita koja opšta načela karakterišu zapošljavanje, obuku, etiku i status državnih službenika i drugih javnih službenika u evropskim državama; (b) predloži mere predviđene kako bi se poboljšala efikasnost i, tamo gde je to primereno, olakšala reforma državne službe u duhu svesti o potrebama građana; i (c) eventualno pripremi preporuku za usvajanje od strane Komiteta ministara.
Da bi ispunila ovaj projektni zadatak, Projektna grupa je sačinila jedan upitnik o statusu državnih službenika. Zatim je odlučila da ga pošalje, preko svojih članova, svim zemljama članicama Saveta Evrope i zemljama posmatračima CJ-DA. Na osnovu odgovora iz upitnika, Sekretarijat je pripremio izveštaj o statusu državnih službenika u Evropi uz pomoć Radne grupe CJ-DA i Profesora Jean-Luc Bodiguel-a, naučnog eksperta.
CJ-DA je sačinila i usvojila prednacrt preporuke Komiteta ministara zemljama članicama o statusu državnih službenika u Evropi, na osnovu onih elemenata nacrta izveštaja po kojima je došlo do konsenzusa.
Projektna grupa je bila svesna obima ovog zadatka, naročito imajući u vidu brojne reforme koje se trenutno odvijaju.
Na osnovu tema razmatranih u tom izveštaju o statusu državnih službenika u Evropi, Projektna grupa je nastojala da u preporuci izloži izvestan broj načela dobre prakse predviđenih da usmeravaju vlade članice u njihovom zakonodavnom radu i drugim aktivnostima.
Pre svega, preporučuje se da vlade zemalja članica "u svojim zakonima i u svojoj praksi" uzmu u obzir načela data uz ovu preporuku. Ova preporuka samo izlaže načela i prepušta zemljama da one odluče koje korake treba da preduzmu kako bi ih primenile.
Pitanja koja se odnose na državne službenike su od najveće važnosti zbog važne uloge koju oni igraju u demokratskim društvima i, pre svega, u osnivanju, konsolidaciji i očuvanju demokratskih institucija.
Opšti trend u pravcu reforme sistema državne službe, kako bi se povećala njihova efikasnost, produktivnost i standardi usluga koje pružaju javnosti, čini ovu preporuku naročito prikladnom.
U ovoj preporuci se navodi da u javnoj upravi njoj moraju da služe državni službenici koji poseduju nabrojane karakteristike da bi ona poštovala vladavinu prava, bila neutralna, lojalna demokratskim institucijama i poštovala građanje.
Pre svega, oni treba da imaju neophodne kvalifikacije. Izraz "neophodne kvalifikacije" treba da se shvati, ne samo tako da obuhvata obučenost i stepen obrazovanja, nego i sve kvalitete koje jedan pojedinac treba da ima da bi pretendovao na dato radno mesto.
U preporuci se navodi da se državnim službenicima treba omogućiti da učestvuju u procesima odlučivanja koji se odnose na organizaciju, strukturu i načela koji regulišu obavljanje njihovih funkcija. Treba shvatiti da ovo načelo treba da se primeni posredstvom predstavnika osoblja. Ovi predstavnici državnih službenika mogu imati pravo da budu konsultovani i/ili da učestvuju u vezi sa napred pomenutim temama, koje oni mogu da ostvare kao članovi saveta ili komiteta zajedno sa predstavnicima hijerarhijskih vlasti, kao što je objašnjeno u izveštaju.
U preporuci se takođe ističe da su dužnosti i obaveze državnih službenika naročito značajne pošto su oni sluge države. Međutim, u njoj se dodaje da su oni iznad svega građani i da, kao takvi, treba da imaju, u meri u kojoj je to moguće, ista prava kao i ostali građani. Otuda svako ograničavanje ovih prava treba smatrati za izuzetak, zakonski opravdan, i treba da se ograniči na ono što je strogo neophodno za pravilno funkcionisanje javne uprave. U preporuci se ne predlaže koju vrstu ograničenja treba nametnuti u ovom smislu.
Uvodni stav ovog odeljka definiše obim primene ove preporuke. U njemu se navodi da se načela izložena u ovom prilogu odnose na osoblje koje zapošljava država, bez obzira na to pod koje zakonske propise ono potpada. Teško je definisati pojam "državni službenik" zbog različitih sistema koji postoje u Evropi. On može da se definiše sa različitih stanovišta. Može da se zasniva na instituciji ili telu za koje dato lice radi: po ovoj definiciji, državni službenik bi bio bilo koje lice koje radi u javnim službama. Međutim, ovo je krajnje široka definicija i obuhvata vrlo različite službe od zemlje do zemlje. Definicija koja se zasniva na funkcijama datog lica je mnogo uža, pri čemu se smatra da je državni službenik bilo koje lice koje obavlja dužnosti za samu javnu upravu. Ovu definiciju je koristila Evropska unija u vezi sa slobodnim kretanjem lica (videti tumačenje člana 48 Ugovora o osnivanju Evropske unije). Jedna još stroža definicija bi bila da se državni službenici posmatraju samo kao oni službenici koji imaju javna ovlašćenja. Ova definicija se koristi u Nemačkoj, na primer, gde se ona odnosi samo na državne službenike, a isključuje druge zaposlene u javnoj upravi koji nemaju javna ovlašćenja. Otuda ona ne obuhvata neke od službenika na koje je predviđeno da se ova preporuka odnosi.
Projektna grupa nije usvojila ni jednu od ovih definicija. Ona je ograničila obuhvat ovog termina "državni službenici" na državne službenike, što uključuje sve službenike čiju platu isplaćuje država, bez obzira na pravni odnos između službenika i države i na njihovo mesto rada, kao i državne službenike koji rade za državne agencije. Tako je Projektna grupa isključila sve službenike iz samoupravnih lokalnih i regionalnih organa vlasti. Pa ipak, neki od sadržanih načela bi mogli da se primene, uz neophodne promene detalja (mutadis mutandis) i na ove druge. Ona je takođe želela da, na nivou države, isključi kategorije osoblja koje su obuhvaćene posebnim propisima (zavisno od konkretne zemlje, one mogu da obuhvataju vojsku, policiju, sudstvo, članove određenih nezavisnih odbora, itd.). Ipak, ona nije nameravala da sugeriše da zakonodavstvo koje se primenjuje na ove kategorije ne treba da uzme u obzir načela navedena za državne funkcionere. Što se tiče osoblja lokalnih i regionalnih organa vlasti, ona je uzela u obzir rad Upravnog odbora za lokalnu i regionalnu demokratiju (CDLR), koji je pripremio niz smernica za izradu zakonodavstva o statusu i radnim uslovima osoblja lokalnih i regionalnih organa vlasti. Na kraju, ona je isključila izabrane predstavnike, kao što se i očekivalo. Otuda se prednacrt preporuke odnosi na sve javne službenike koji su povezani sa državom, bilo na osnovu samog zakona (takozvano "statutarno osoblje" ili državni službenici), ili na osnovu ugovora zasnovanog na privatnom ili javnom pravu (poznati kao osoblje "po ugovoru" ili službenici).
U drugom i trećem stavu pominju se dva glavna pravna sistema pod koje državni službenici mogu da potpadaju: ugovorni sistem, kao u privatnom sektoru, i ono što je poznato kao sistem napredovanja u karijeri. Postoji suštinska razlika između ova dva sistema. U statutarnom sistemu ili sistemu napredovanja u karijeri, službenici obično stupaju u državnu upravu sa namerom da napreduju u karijeri do kraja radnog veka, a ona sledi utvrđeni obrazac. Međutim, po ugovornom sistemu, službenici sklapaju ugovor sa upravnom službom za period trajanja njihovog ugovora i generalno mogu, ili da se bave svojim poslom unutar javne uprave od jednog ugovora do drugog, ili da ga napuste da bi prešli u privatni sektor. Projektna grupa nije komentarisala načela koja bi mogla da predstavljaju smernice za izbor jednog ili drugog sistema od strane zemalja članica. Odluka je u potpunosti prepuštena svakoj od zemalja članica. Osim toga, neke zemlje imaju kombinaciju oba ova sistema. Projektna grupa je jedino navela da, bilo koji sistem da se odabere, on treba da poštuje načela dobre prakse koja su kasnije nabrojana u prilogu uz preporuku.
1. Pravni okvir za državne službenike i primena načela
U ovom stavu se sugeriše da zadatak definisanja najvažnijih elemenata i ključnih načela državne uprave treba da se prepusti najvišim zakonodavnim vlastima. To zato što su oni obično uneti u Ustav, a potom razrađeni kroz zakonodavstvo. Međutim, u nekim zemljama državna uprava se rukovodi drugim instrumentima, tradicionalnim propisima, kolektivnim ili, u nekim slučajevima, pojedinačnim, pregovorima i ugovorima, itd. Takođe, termin "zakon" treba da se shvati u njegovom najširem značenju, uključujući i uredbe i propise, nepisana pravna načela i sudsku praksu, ako se status državnih službenika na takav način reguliše u nekoj konkretnoj zemlji.
Razlog za ovu odredbu, pri čemu ključna načela državne uprave treba da definišu najviše ustavne vlasti, jeste potreba da ova načela imaju izvestan stepen trajnosti. Sa druge strane, bolje je ako najviši zakonodavni organi vlasti nisu uključeni u primenu ovih načela, pošto bi to moglo da učini svakodnevni rad uprave komplikovanim i neefikasnim. Prema tome, vladi treba da se poveri zadatak njihove primene. Uloga vlade je objašnjena u odeljku 2.
2. Organ vlasti odgovoran za državne službenike
Ovo načelo sugeriše da treba da se napravi razlika između pravnih i upravnih okvira. Dok opšta načela državne uprave treba da definiše politička vlast (obično ustav i/ili parlament), njih treba da primenjuje (upravni okvir) vlada i/ili drugi nadležni ograni vlasti. Ovo drugo načelo je strogo ograničeno na upravni status.
Stoga Odeljci 1 i 2 dodeljuju različite uloge državnim organima vlasti. Razlog za ovo je dat u drugoj rečenici iz odeljka 2: izbegavanje sukoba nadležnosti je važno sredstvo efikasne državne uprave.
3. Kategorije i rangovi državnih službenika
Pitanje koje leži u osnovi postojanja različitih kategorija je potreba za pojedincima određenih profila zanimanja koji će obavljati konkretne dužnosti. U ovom kontekstu, načelo je da je glavni kriterijum za razvrstavanje državnih službenika u različite kategorije ili u različite rangove - funkcija koju obavljaju. Ta funkcija je povezana sa određenim stepenom odgovornosti i, kako je objašnjeno u izveštaju, povezana sa stepenima obrazovanja, odgovornošću i platom.
Iako je ovo načelo jedino primenljivo kada postoje kategorije i rangovi, naročito u sistemu napredovanja u karijeri, a pošto u ugovornom sistemu nema razreda, kategorija ili rangova za osoblje, ono sadrži ideju, koja važi u oba slučaja, da treba da postoji veza između funkcije koju državni službenici obavljaju i njihovih kvalifikacija. Postojanje ovih kategorija ili rangova se opravdava činjenicom da svaka osoba nije u stanju da obavi svaki zadatak. Takav sistem bi vodio politizaciji ili nepotizmu.
U ovom stavu se izlažu dva suštinska načela za zapošljavanje državnih službenika: jednakost u pristupu i sposobnost. Ova načela se podržavaju kroz upućivanje na pravedno i otvoreno konkurisanje. Pitanje jednakosti je povezano sa pitanjem nediskriminacije koje se, pošto pogađa nekoliko od načela izloženih u prilogu, obrađuje u posebnom stavu (videti odeljak 9). Načelo sposobnosti je, s druge strane, povezano sa postupcima zapošljavanja (videti odeljak 5).
Projektna grupa je detaljno razmatrala uslove koji ograničavaju opštu nespornost ovih načela, koja se značajno razlikuju od zemlje do zemlje, i u vezi sa kojima se u izveštaju pominju mnogi primeri. Tako, ustavi određenih zemalja predviđaju nacionalnost kao jedan opšti uslov. U prilogu uz preporuku se navodi da ovi uslovi ni na koji način ne treba da budu protivrečni napred pomenutim načelima i da mogu da se prihvate jedino ako su neophodni za obavljanje funkcija koje se dodeljuju nekom državnom službeniku. U njemu se objašnjava da, u svakom slučaju, pošto ovi uslovi za zaposlenje predstavljaju izuzetke u odnosu na ova načela, oni moraju da budu zakonski opravdani, tj. zakonski osnovani, kako je definisano u odeljku 1.
Ovaj odeljak priloga uz preporuku je predviđen da obuhvati i ugovorne sisteme i sisteme napredovanja u karijeri ili statutarne sisteme. U svakom od ovih slučajeva, da bi se poštovalo načelo jednakog pristupa javnim radnim mestima, sistemi i postupci zapošljavanja treba da budu otvoreni i transparentni, sa jasnim pravilima. Ovo znači da kandidati treba da znaju postupke izbora, konkretne uslove i formalnosti, rokove za izbor, itd. Ovi postupci su važni da bi se izbegle proizvoljne odluke i garantovala jednakost među kandidatima. U prilogu uz prednacrt preporuke se ne navodi koji postupci treba da se primene kako bi se osigurala primena načela sposobnosti: ovo je odluka koju treba da donese svaka vlada pojedinačno.
Kako se u izveštaju predlaže, prilog uz preporuku ne obuhvata ljude na vrlo visokim radnim mestima u državnoj upravi, koji se u mnogim zemljama zapošljavaju po diskrecionom principu. On takođe nije namenjen za političke savetnike koje imenuju ministri i drugi visoki političari, i čiji je mandat ograničen po trajanju na mandat lica koje ih je imenovalo.
Drugi stav odeljka 5 priloga uz preporuku sadrži dve različite odredbe. Prva, koja ima za cilj da osigura poverljivost određenih vrsta informacija koje kandidat dostavi u toku postupka izbora, naime: osetljivih informacija, npr. zdravstveno stanje, kao što je predviđeno Konvencijom o zaštiti pojedinaca vezano za automatsku obradu ličnih podataka (ETS 108, član 6) i Preporukom br. R (91) 10 o saopštavanju trećim licima ličnih podataka koje čuvaju tela koja se brinu o javnim dobrima (član 3). Ona je predviđena da zaštiti privatnost ljudi. Druga predviđa pravni lek protiv postupka zapošljavanja, kako bi se izbegla kršenja napred pomenutih načela jednakosti i sposobnosti. Ona ima za cilj da spreči manipulaciju postupcima zapošljavanja u svrhu politizacije državnih službenika ili nepotizma. Ovaj pravni lek ne obuhvata imenovanje visokih funkcionera ili političkih savetnika po diskrecionom principu.
6. Premeštaji državnih službenika
Premeštaj državnih službenika mora da se razmatra u najširem smislu, pošto on ima značajne posledice po pojedinca na koga se to pitanje odnosi. On je značajan za samu upravu, kojoj je potreban određeni stepen mobilnosti osoblja kako bi efikasno vršila svoje funkcije. Premeštaji su takođe važni za službenike, koji treba da imaju mogućnost da menjaju svoje dužnosti ili mesto rada i napreduju u svojim karijerama. Činjenica da premeštaji često zavise od pristanka ili nepristanka državnog službenika na takve promene opravdava njihovo obuhvatanje preporukom.
Zbog toga, premeštaje treba shvatiti na više načina. Premeštaj može da povlači za sobom jednostavan prelazak na novo radno mesto u istom rangu unutar iste službe i na istoj lokaciji, ili na isto radno mesto u nekoj drugoj službi istog upravnog organa (horizontalni prelazak) i na istoj lokaciji. U ovim slučajevima nije bitan pristanak državnog službenika. To može da bude pravi premeštaj, koji za sobom povlači promenu lokacije za zainteresovano lice, koje nastavlja da radi za isti organ i može ili ne mora da menja poslove. Na kraju, to može da uključuje premeštaj državnog službenika iz jednog upravnog organa u drugi, uz ili bez menjanja lokacije te, otuda, i mesta prebivališta. U ova dva poslednja slučaja, pristanak državnog službenika je važan. Unapređenja koja predstavljaju zvaničan premeštaj, obrađena su u narednom odeljku.
Odeljak 6 sadrži načelo da je neophodna saglasnost državnog službenika za premeštaj, osim u slučaju kada taj premeštaj zahteva javni interes. Razlozi "javnog interesa" moraju da sadrže sve pravovaljane razloge zbog kojih upravni organ premešta državnog službenika sa jednog radnog mesta na drugo, ili iz jednog mesta u drugo, naročito ako je takav premeštaj neophodan da bi se obezbedila zdrava javna uprava, tj. dobro upravljanje.
Pošto je nemoguće nabrojati sve pravovaljane razloge za premeštaj u jednom jedinom tekstu, prava svrha premeštaja nekada može da bude prikrivena, naročito ako predstavlja skrivenu sankciju koja se ne zasniva na pravilima koja regulišu disciplinski postupak. Kao što poslednja rečenica ovog odeljka ukazuje, zbog toga postoji valjan razlog da se predvidi neki pravni lek protiv mogućih nezakonitosti u premeštaju obavljenom bez pristanka zainteresovanog službenika.
Treba naglasiti da je pitanje premeštaja naročito relevantno za sistem napredovanja u karijeri u sistemu državne uprave. Po ugovornom sistemu, u ugovorima je normalno naznačena lokacija radnog mesta i priroda dužnosti koje se službeniku dodeljuju. Na osnovu toga, svaki premeštaj ili promena dužnosti zahtevaju zaključivanje novog ugovora, osim u slučaju kada je obaveza premeštaja ili promene dužnosti sadržana u prvobitnom ugovoru.
Ovaj stav se bavi samo funkcijskim unapređenjima, tj. postavljanjem na više radno mesto, ili na radno mesto sa većom odgovornošću. Ona obično idu zajedno sa unapređenjem finansijskog stanja ili povećanjem plate. Međutim, unapređenje finansijskog stanja, koje se stvarno ne smatra napredovanjem, obrađeno je u odeljku o naknadi.
Odeljak 7 ne govori ništa o raznim postupcima unapređenja, na osnovu kojih unapređenje može da se odobri na osnovu ocene rada državnog službenika, stručnog ispita ili testa ili konkursnog ispita; on takođe ne pominje ni uslove koji se postavljaju za unapređenje (obavezu pohađanja određene obuke, nekog minimalnog radnog staža na nekom nižem radnom mestu itd.).
U ovom stavu se jedino navodi da odluke koje se odnose na unapređenje treba da se zasnivaju na sposobnosti. Za primenu ovog načela implicitno se upućuje na odeljke 4 i 5, koji obrađuju zapošljavanje, te, eksplicitnije, na odeljak 9 o nediskriminaciji.
Pošto su državni službenici uporno sticali sve različitija prava, potrebno je prepoznati različite vrste prava. Državni službenici mogu da uživaju individualna prava (kao što je sloboda izražavanja), politička prava (učešće u političkom životu), kolektivna prava (obično vezana za sindikalna prava), finansijska prava (naknadu) i socijalna prava (zaštitu u slučaju bolesti ili nesreće). Ovaj opšti odeljak o pravima je prezentovan pre ostalih odeljaka, koji se bave određenim specifičnim pravima (unapređenjem, naknadom i obukom) i pre odeljka o dužnostima.
U ovom tekstu se ponovo navodi da je to preporuka i priznaje se da državni službenici ne uživaju posebna prava. Oni su građani i, u meri u kojoj je to moguće, moraju da imaju ista prava kao i ostali građani. Međutim, oni potpadaju pod restrikcije ili ograničenja u ostvarivanju ovih prava. U tom smislu, država se poziva da reguliše ostvarivanje ovih prava, kako bi ih uskladila sa određenim dužnostima koje su neodvojive od rada u državnoj upravi - efikasnošću, na primer.
Politička prava i sindikalna prava, koja obuhvataju i pravo na takmičenje za izbore, pravo na formiranje sindikata i pristupanje istim i pravo na štrajk, spadaju među najznačajnija od ovih prava. Međutim, to su takođe prava u odnosu na koja se pristupi najviše razlikuju u raznim zemljama, polazeći od potpuno liberalnog stava do konkretne zabrane. Zbog toga se ona pominju posebno. Kao i svaki drugi građanin, državni službenici treba da imaju ova prava. Osim toga, ova preporuka, iako priznaje da ova prava mogu da budu ograničena, navodi da ona treba da budu ograničena samo u meri u kojoj je to neophodno za pravilno obavljanje javnih funkcija. Prepušteno je pojedinačnim zemljama da odluče o tome koja su ograničenja "neophodna" i da postigne ovu ravnotežu.
U ovom stavu se razmatra o tome da pravo na učešće nije opšte pravo, čak i ako teži da se generalno primenjuje. Iz ovog razloga, pravo na učešće se razlikuje od sindikalnih prava i obrađuje se u posebnom odeljku (odeljku 10).
Pitanje nediskriminacije se pominje u nekoliko delova ovog priloga (zapošljavanje, unapređenje, prestanak radnog odnosa). Ono je dovoljno značajno da bi se učinio pokušaj da se ono definiše. Imajući u vidu nemogućnost da se do kraja nabroje, u ovom stavu se samo pominju vrste diskriminacije koje se najčešće pominju u nacionalnim zakonodavstvima. Zbog toga to nije sveobuhvatna lista.
Zabranjena je nedopuštena diskriminacija. Međutim, u nekim slučajevima će pozitivna diskriminacija biti zakonski opravdana, kako bi se garantovala zaštita određenih kategorija osoba po osnovu, npr., pola, jezika, invaliditeta itd.
10. Učešće državnih službenika
Ovo pravo, koje nije opšte, smatralo se dovoljno značajnim da mu se u preporuci posveti jedan stav. Izraz "učešće" može da se shvati na dva različita načina: može da se shvati da označava obavezu uprave da se konsultuje sa svojim službenicima pre donošenja određenih odluka; ovo pravo da budu konsultovani može da preraste u učestvovanje u odlučivanju, u nekim zemljama poznato kao "zajedničko upravljanje". Izraz "službenici" označava "predstavnike državnih službenika", kao što je objašnjeno u samoj preporuci. Ovaj stav samo sugeriše zemljama da podstiču konsultovanje i učešće, pominjući izvestan broj oblasti u kojima ono može da bude primenljivo. Iako to nije posebno navedeno, Grupa je zaključila da pravo na učešće može da se smatra pravom državnih službenika da budu informisani o određenim aspektima funkcionisanja uprave (bezbednost, radno vreme itd.), naročito kada je u pitanju njihovo napredovanje u karijeri.
U ovom odeljku se opisuje dužnost zemalja da obezbede socijalnu zaštitu (za bolest, invalidnost, smrt) državnih službenika, uključujući i penzije. U njemu se ne navodi stav o prirodi sistema socijalnog i penzijskog osiguranja, koji mogu da obuhvataju opšte sisteme socijalnog i penzijskog osiguranja koji važe za sve građane, posebne sisteme za državne službenike, ili za određene kategorije državnih službenika, ili čak kombinovane sisteme.
Prva rečenica ovog stava ističe da državni službenici treba da imaju primerenu naknadu. Ona jasno navodi da visina naknade mora da bude vezana za odgovornosti državnog službenika. To znači da ona treba uglavnom da bude vezana za dužnosti koje se obavljaju. Bitno je da se u ovom kontekstu izbegne povlašćeni tretman i diskriminacija. U ovom odeljku se takođe ukazuje (i ova tačka je razrađena u izveštaju) da naknada obuhvata određeni broj elemenata: osnovnu platu dopunjenu naknadama za socijalno i premijama za postignute rezultate.
Druga rečenica ističe da naknada igra značajnu ulogu u postizanju ciljeva. U njoj se dalje ukazuje na neophodnost da visina naknade treba da bude dovoljna, kako bi obezbedila da dati službenik ima pristojan životni standard. Ovo stoga što bi neprimerena plata dovela državne službenike u nedopustivu opasnost od korupcije ili uplitanja u druge aktivnosti koje su nespojive sa obavljanjem javnih dužnosti. Ovaj koncept aktivnosti koje su nespojive sa obavljanjem javnih dužnosti je objašnjen u narednom odeljku o dužnostima državnih službenika.
Dužnosti i obaveze državnih službenika mogu da se smatraju još značajnijim od njihovih prava. Zbog toga mora da se postigne ravnoteža između njih. U većini evropskih država, državni službenici imaju određene specifične dužnosti, naime dužnost da poštuju vladavinu prava, lojalnost, neutralnost, nepristrasnost, integritet i diskreciju. Takve dužnosti su neotuđive od obavljanja javnih dužnosti. Kao sluge države, državni službenici moraju da ih ispunjavaju i da daju primer. Isto tako, od njih se traži da brane ustav (lojalnost) i zakone i propise na snazi. Kao i u slučaju prava, teško je sačiniti sveobuhvatnu listu dužnosti. Radna grupa CJ-DA je pomenula specifične obaveze za koje je smatrala da su naročito značajne ili nove. Na primer, poštovanje javnosti i briga za građane u pružanju usluga su možda najvažnije dužnosti u svetlu najnovijeg razvoja događaja (videti priručnik "Uprava i vi" koji je priredila CJ-DA i objavila 1996. godine).
Iako se u ovom tekstu ne govori o tom pitanju, prihvata se da državni službenici mogu da se oslobode određenih obaveza u konkretnim okolnostima. Na primer, u određenim zemljama, državni službenici ne moraju da udovoljavaju nalozima od njihovih pretpostavljenih po hijerarhiji ako su oni očigledno protivzakoniti.
Pitanje inkompatibilnosti, naročito mogućnost da državni službenici imaju druga radna mesta ili obavljaju druge aktivnosti koje mogu da stvore situacije sukoba ili nespojivosti sa njihovim javnim dužnostima, dotiče mnoga bitna pitanja. Ovo pitanje se odnosi na političke i poslovne aktivnosti. Politička inkompatibilnost je suprotna u odnosu na dužnost na neutralnost i, kao takva, obuhvaćena je odeljkom o pravima državnih službenika. Zato se ovaj odeljak bavi poslovnom inkompatibilnošću.
Poslovna inkompatibilnost je vezana za neutralnost, visinu naknade državnih službenika, pitanje korupcije i nerazlikovanja između privatnih interesa državnih službenika i javnog interesa. Iako se napominje da određene aktivnosti izvan državne uprave mogu biti od koristi za obavljanje javnih funkcija ili javne službe u celini (npr. akademske, literarne, umetničke aktivnosti), preporučuje se da se državni službenici u potpunosti posvete svojim javnim dužnostima iz napred pomenutih razloga. Međutim, ne zaboravljajući na potrebu da državne službenike posmatra kao građane, Projektna grupa nije želela da preporuči da se zemlje obavežu da zabrane državnim službenicima da imaju dodatno zaposlenje ili da učestvuju u određenim aktivnostima. Ovo je samo jedan korak koji može da se preduzme, zavisno od socijalno-ekonomske i kulturne situacije u nekoj zemlji.
Uprkos nekada iscrpnoj prirodi dužnosti državnih službenika i teškoći da se predvidi svaka obaveza, neke zemlje su sačinile kodekse ponašanja, kako bi službenike podsetile na sve njihove profesionalne i moralne odgovornosti. Etička pitanja često prevazilaze puko poštovanje obaveza koje se postavljaju pred službenike po sadašnjem zakonodavstvu. Zato su ovi kodeksi sami po sebi korisni i kao sredstvo za borbu protiv korupcije. Preporuka ne dotiče ovo pitanje, ali je Projektna grupa ipak razmatrala to pitanje i dala neka zapažanja u svom izveštaju.
14. Disciplinska odgovornost državnih službenika
U prvom stavu ovog odeljka se navodi da su državni službenici odgovorni za obavljanje zadataka koji su im povereni, tj. to je jedna od njihovih dužnosti.
Pošto su posledice neispunjenja ove obaveze prilično ozbiljne, tj.: pokretanje disciplinskog postupka, koji ima za ishod disciplinsku kaznu (na primer, pisano upozorenje, javnu opomenu, odlaganje napredovanja u viši razred, premeštanje u niži razred, uklanjanje sa radnog mesta, itd.), neophodno je da se definiše koji postupak moraju da primene hijerarhijski organi vlasti: postupci moraju da budu optužni, što znači da zainteresovani službenici moraju da imaju pravo na odbranu; oni takođe moraju da imaju pravo na pomoć od zastupnika po svom izboru; disciplinske kazne moraju da budu zakonite; službenici moraju da imaju dostupan pravni lek radi prigovora na disciplinsku odluku. "Zastupnik po njihovom izboru" treba generalno da se uzme da označava zastupnika osoblja, a ne obavezno pravnog savetnika ili advokata. Ovi zastupnici osoblja obično postupaju po pravu na učešće pomenutom u odeljku 10.
Pre svega se ističe da je obuka bitan elemenat da bi se uprava učinila efikasnijom. To ima izvestan broj posledica. Državni službenici moraju da imaju opšte, ali ne i apsolutno pravo i dužnost da pohađaju obuku. U meri u kojoj službenici imaju pravo da budu unapređeni u toku njihove karijere, a obuka može da bude jedan uslov za takvo unapređenje, uprava ne sme da im uskrati priliku da pohađaju obuku, pošto bi takvo odbijanje bilo diskriminatorno.
I obratno, uprava može da zahteva od službenika da pohađaju obuku kako bi služba efikasnije funkcionisala. Države imaju zadatak da obezbede obuku. Upućivanje na primenljivu "politiku obuke" pokazuje da je od životne važnosti da državne vlasti ponude obuku svom osoblju i da definišu uslov za nju. Nije utvrđeno da li javna uprava treba sama da vrši obuku ili da taj zadatak poveri drugim organizacijama.
16. Prestanak radnog odnosa državnih službenika
U odeljku 16 se ne navode glavni razlozi za prestanak radnog odnosa: takav korak može da bude dobrovoljan od strane državnog službenika, iako nadležni organ može da se ne saglasi, ili prisilan, tj. ne na sopstveni zahtev državnog službenika.
U njemu se ne nabrajaju razni oblici prisilnog prestanka radnog odnosa, koji mogu da obuhvataju obavezno penzionisanje po osnovu starosti ili nesposobnosti (za rad), ukidanje radnog mesta, disciplinsku meru, stručnu nepodobnost, neispunjavanje uslova utvrđenog u vreme zapošljavanja, npr., kaznena presuda ili gubitak svojstva pravnog lica ili državljanstva.
Međutim, ovaj stav ipak ukazuje da do prestanka radnog odnosa treba da dođe samo u pravnom okviru, u kome su izložene okolnosti i razlozi za to. Osim toga, pošto je prestanak radnog odnosa čvrsto vezan za zloupotrebu vlasti i/ili politizaciju, u njemu se navodi da neki pravni lek protiv odluke donete kako je definisano u tački 17 treba da postoji u svim slučajevima.
17. Zaštita državnih službenika
Prvi stav iskazuje ideju koja je pomenuta u nekoliko prethodnih odeljaka, tj. da državni službenici moraju da imaju pravo na zaštitu od zloupotreba od svog poslodavca. Pravni lek podrazumeva mogućnost upućivanja predmeta na sud ili neku drugu nezavisnu instituciju, obično upravne prirode.
(Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope - Zbirka odabranih preporuka Saveta Evrope - Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu - str. 126)