MEMORANDUMSA OBJAŠNJENJIMA U VEZI SA PREPORUKOM REC (2001) XX O ALTERNATIVAMA SUDSKOM POSTUPKU IZMEĐU ORGANA UPRAVE I PRIVATNIH STRANAKA |
1. Upravno pravo se bavi organizacijom javne uprave ali takođe i upravljanjem odnosima između organa javne uprave i privatnih lica.
2. Među njima se javljaju sporovi, za čije su rešavanje predviđeni posebni sudski postupci prema nacionalnim zakonskim sistemima.
3. Već neko vreme, uočen je porast problema u ovoj oblasti: preopterećenje sudova uopšte i problemi nadležnosti, naročito u ovoj vrsti sporova; i neprikladnost sudskih postupaka za neke vrste sporova. Ovaj problem je zajednički za sve zemlje članice Saveta Evrope. Tako je potreba da se iznađu alternativna sredstva za efikasnije rešavanje takvih sporova postala očigledna.
4. Zemlje članice Saveta Evrope oslanjaju se u različitom stepenu na alternativne postupke za rešavanje sporova uopšte. Najpoznatiji primeri su posredovanje u krivičnim slučajevima i u sferi zakona o porodičnim odnosima. Ovi postupci su u celosti manje česti u upravnom području, iako značenje ove opservacije treba shvatiti zavisno od zemlje.
5. Razvoj alternativnih sredstava za rešavanje sporova između uprave i privatnih stranaka zavisi od situacionih i strukturnih faktora.
6. Što se tiče prvih, neke zemlje nisu još osnovale sudove sa dovoljnom efikasnošću i nadležnošću da rešavaju upravne sporove, pa uspostavljanje alternativnih sredstava može da olakša prelaz dok se ne izvrši ponovno uspostavljanje ravnoteže između javne uprave i pravosuđa. Pored toga, u nekim zemljama resursi sudova su nedovoljni i u kvantitativnom i u kvalitativnom smislu. U ovom kontekstu, korišćenje alternativnih sredstava rešavanja upravnih sporova je privremeno sredstvo dok se sudovi ne poboljšaju. Tamo gde ne postoje nadležni sudovi, mogu se primenjivati vansudska rešenja, a zagušenost sudova uz to dalje garantuje primenu takvih mera.
7. Pored situacionih razloga, postoje strukturni faktori: građani su sada svesniji svojih prava i šta mogu da traže, a tradicionalni sudski postupci više nisu dovoljni da zadovolje njihovu potrebu za pravdom. Osim toga, sudski postupci ostaju suviše formalni i uglavnom im nedostaje fleksibilnost. Potreba za fleksibilnijim mehanizmom koji će ublažiti formalnost pravosudnog sistema i predstavljati zaštitu od rizika svojstvenih ovoj formalnosti podstakla je napore da se iznađu alternativna sredstva koja takođe omogućavaju da se sporovi rešavaju na pravičnoj osnovi, a ne samo u skladu sa striktnim zakonskim propisima.
8. Iz gornjih razloga, Savet Evrope je već nekoliko godina zainteresovan za uvođenje i proširenje ovih alternativnih sredstava u raznim zemljama članicama, mada bez umanjenja značaja upravnog pravosuđa, koje je krajnji čuvar prava građana i uprave, u skladu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima.
9. Preporuka br. R (2001) XX je krajnji rezultat rada koji je 1999. godine započela Projektna grupa za upravno pravo (Project Group on Administrative Law (CJ-DA)) pod okriljem Evropske komisije za pravnu saradnju (European Committee on Legal Cooperation (CDCJ)). Grupa CJ-DA je dobila mandat od Komiteta ministara da sprovede studiju o "alternativama sudskom procesu između organa uprave i privatnih stranaka", sa ciljem da se razmotri mogućnost uvođenja alternativnih sredstava za rešavanje sporova u zemljama članicama Saveta Evrope.
10. Inspirisan ovim ciljem, Savet Evrope je, zajedno sa Ministarstvom pravde Portugala, održao multilateralnu konferenciju o "Alternativama sudskom procesu između organa uprave i privatnih stranaka: mirenje, posredovanje i arbitraža" u Lisabonu od 31. maja do 2. juna 1999. godine.
11. Konferencija je održana u dvostrukom okviru međuvladinih aktivnosti - kroz posredovanje grupe CJ-DA - i programe ADACS za razvoj i učvršćivanje demokratske stabilnosti, i zbog toga je to bila pionirska vežba u kojoj su bila kombinovana dva ključna programa Saveta. Na zatvaranju konferencije, učesnici su usvojili zaključke koji su obezbedili osnovu za nastavak aktivnosti o ovoj temi na međudržavnom nivou (zapisnici sa ove konferencije su objavljeni pod oznakom ISBN 92-871-4206-8).
12. Nakon Lisabonske konferencije grupa CJ-DA je, uz pomoć radne grupe (CJ-DA-GT) sastavljene od međunarodnih eksperata - profesora Caupers Delvolvé-a, Fortsakis-a i Partington-a - i vladinih eksperata, pokrenula studiju kojoj je bio cilj definisanje zajedničkih principa koji bi mogli da uvedu zemlje članice u reformu ili uvođenje alternativnih sredstava za rešavanje sporova između organa uprave i privatnih stranaka. Istovremeno ona je zatražila od sekretarijata da prikupi informacije o primeni alternativa sudskom procesu koje postoje u zemljama članicama i posmatračima.
13. Grupa CJ-DA-GT je održala tri, a grupa CJ-DA dva, sastanka o ovoj temi 1999. i 2000. godine, i pripremila nacrt preporuka Komitetu ministara o alternativnim sredstvima za rešavanje sporova između organa uprave i privatnih stranaka, koji su odobrili Evropska komisija za pravnu saradnju (CDCJ) na svojoj 75. sednici od 30. maja do 1. juna 2001. godine i Komitet ministara na svojoj 762. sednici 5. septembra 2001. godine.
14. Grupa CJ-DA je takođe sastavila sažeti izveštaj o alternativama sudskom procesu za rešavanje sporova između organa uprave i privatnih stranaka, na osnovu odgovora koje su zemlje članice i posmatrači Saveta Evrope dale u upitniku. Taj izveštaj čini Prilog I uz ovaj dokument.
15. Preporuka Komiteta ministara zemljama članicama skreće pažnju na preopterećenost sudova, uključujući upravne sudove, čiji je rezultat narušavanje prava stranaka u sudskom procesu u smislu člana 6.1 Evropske konvencije o ljudskim pravima koji osigurava pravo na održavanje ročišta u razumnom roku.
16. Ona traži lekove za ovo narušavanje i ističe da alternativna sredstva rešavanja sporova mogu da obezbede vredan izlaz u tom smislu, sa dodatnom prednošću zbližavanja uprave i građana tako što se izbegava antagonizam između stranaka u sporu, i na taj način obezbeđuje prikladnije rešenje za neke vrste sporova.
17. Preporuka zatim ističe druge prednosti alternativnih sredstava, uglavnom, brzinu u donošenju odluke, minimum formalnosti, diskretnu i prijateljsku prirodu postupka, korišćenje eksperata, mogućnost rešavanja spora na osnovu principa pravičnosti i ekonomičnost postupka. Naravno, ove prednosti važe u različitim stepenima, zavisno od dotičnog alternativnog sredstva: neki arbitražni postupci između države i velikih firmi, na primer, mogu se pokazati komparativno skupi.
18. Jedna značajna osobina sudskih procesa je njihova formalnost, zaštita svojstvena u pravosuđu koja ipak naglašava sporove i narušava fleksibilnost postupka. Odlazak na sud tako liči na pravnu bitku, naročito u upravnom sudskom procesu gde tužilac osporava čin koji je preduzela uprava.
19. Ovo može dovesti do zauzimanja tvrđih stavova pošto uprava, kad se osporava pred sudom, ne želi da ispadne da nije u pravu, bilo pred sudom ili pred građaninom. Čak i ako se saglasi da učini ustupke, njih opstruišu proceduralni faktori (krajnji vremenski rokovi koji treba da se ispoštuju, pisani podnesci koji treba da se podnesu, prigovori koji treba da se naprave) i još temeljitije sama sudska mašinerija. Sve razmene dokumenata i podnesaka do kojih može da dođe u okviru postupka ne vrše se radi navođenja stranaka da daju nešto u zamenu za nešto drugo, već da se svakoj stranci omogući pristup onome što druga stranka saopšti sudu. Stoga ovo ne približava stranke, već ih još više razdvaja.
20. Ona se završava sudskom odlukom koja rešava spor, i to se naglašava snagom donesene presude, ne samo zbog toga što je ona obavezna, već takođe zato što ona podređuje činjenične argumente krutosti zakona. Upravni sudovi stvarno uzimaju u obzir okolnosti da bi rešili slučaj, ali ne mogu to da čine na principima pravičnosti i diskrecije.
21. Međutim, u mnogim slučajevima pritužbe građana ne garantuju ni svečanost ni krutost pravosuđa.
22. Zainteresovani nemaju prigovora na princip akta; oni samo traže da njegovi operativni aspekti budu bolje prilagođeni. Ni uprava ne usvaja automatski tvrd i čvrst stav; pre, on može da se menja radi prilagođavanja.
23. Fleksibilniji aranžmani od onih u sudskom procesu su način da se iznalaze rešenja. Na primer, mirenje zbližava zainteresovane strane, a posredovanje može da ponudi kompromis (u širem smislu, tako drukčiji od posebnog značenja koji on ima u arbitraži). Tako fleksibilnost ovih aranžmana ublažava formalnost pravosuđa i otklanja rizike koji su joj svojstveni.
24. Formalnost i sukob se ne izbegavaju u arbitraži pošto je ona pravosudne prirode, ali, jedno je sigurno da formalnost nije rezultat stanja i drugo, sukob se ublažava dogovorom stranaka po jednom pitanju barem: da koriste arbitražu. Pored toga, sporazum o arbitraži lišava spor suparničkog karaktera kakav on ima pred sudom.
25. Jedna od prednosti arbitraže i drugih alternativnih sredstava je mogućnost poziva eksperata da se uključe i reše spor.
26. Još jedna veoma značajna prednost alternativnih sredstava je mogućnost rešavanja spora prema principu pravičnosti. Na prvi pogled, ovo može da izgleda teško pomirljivo sa principom zakonitosti kojem podleže uprava, ali iskustvo je pokazalo u nekim zemljama da princip pravičnosti može da se primeni između organa uprave i privatnih stranaka.
27. Prilikom pripreme preporuke razgovaralo se o konceptu pravičnosti. Pravičnost može da se shvati ili u striktnom smislu ili u širem smislu. U širem smislu, princip pravičnosti se odnosi na ideju pravde zasnovane na razumu pre nego pravde zasnovane na zakonu. U užem smislu, pravičnost je korektiv pisanom zakonu kada primena ovog drugog očigledno ima nesrazmerne posledice. Ona se može takođe koristiti da se popune rupe u zakonodavstvu i propisima u posebnim slučajevima koje oni ne pokrivaju.
28. U zemljama sa građanskim pravom, pravičnost se nalazi u osnovi nekoliko temeljnih zakonskih elemenata kao "opšte zakonske norme" ugrađene u ustave, i mogu da se primenjuju kao takve, ukoliko to posebni zakon izričito ne predviđa. U zemljama sa običajnim pravom, sa druge strane, pravičnost čini sastavni deo zakona kako je navedena i kako je primenjuju sudovi.
29. Napokon, javni karakter pravosuđa može da odstupi od toga u izvesnim slučajevima. Iako je javni sudski proces uslov naveden u članu 6.1 Evropske konvencije o Ijudskim pravima, stranke u sporu, naročito u poslovnom sporu, imaju potrebu za tajnošću koju ne obezbeđuje javno pravosuđe, ali ga dozvoljava neformalno pravosuđe. Ovo je jedan od razloga uspešnosti arbitraže, i može opravdati njenu sve širu primenu u upravnoj sferi gde je, međutim, princip tajnosti ublažen principom transparentnosti. Ovo je jasno konstatovano u stavu priloga koji se bavi regulisanjem alternativnih sredstava.
30. Nakon navođenja prednosti alternativnih sredstava za rešavanje upravnih sporova, u preporuci se napominje da korišćenje sudova, iako uvek nije najpogodniji način za rešavanje upravnih sporova, ipak ostaje neophodno; alternativna sredstva ne bi trebalo da budu zamena za to, već dopuna tome.
31. Isto tako preporuka podseća da, prilikom primene alternativnih sredstava, organi uprave treba da poštuju princip zakonitosti i da ni oni, ni privatne stranke ne bi trebalo da gledaju ili koriste alternativna sredstva kao način za izbegavanje svojih obaveza.
32. Preporuka ističe da, koristeći se alternativnim sredstvima, zemlje članice treba da osiguraju da se održavaju osnovni principi ravnopravnosti, nepristrasnosti i prava stranaka. Poštovanje ovih principa mora da bude zagarantovano kroz sudsku reviziju postupka koja predstavlja krajnju granicu zaštite prava građana i uprave jednako.
33. U svom osnovnom delu preporuka poziva zemlje članice da promovišu primenu alternativnih sredstava za rešavanje sporova između organa uprave i privatnih stranaka u skladu sa principima dobre prakse koji su sadržani u prilogu.
34. Cilj ovog priloga je da zemljama članicama obezbedi uputstva koja će im omogućiti da se pridržavaju preporuke Komiteta ministara.
35. Preporuka počinje nabrajanjem alternativnih sredstava koja su obuhvaćena preporukom: unutrašnje revizije, mirenje, posredovanje, poravnanje i arbitraža. Iako se može dogoditi da postoje i druga alternativna sredstva, učinjen je pokušaj da budemo iscrpni koliko je moguće u smislu raznih pravnih sistema i upravnih tradicija. Pored toga, značaj institucije ombudsmana naglašen je kao alternativno sredstvo, ali se ova preporuka ne bavi njime pošto Savet Evrope već ima nekoliko instrumenata u tom pogledu (vidite paragraf 62 u daljem tekstu).
36. Glavni problem je bilo definisanje sadržaja preporuke, utoliko što su koncepti na koje smo se oslanjali različito definisani u zemljama članicama, od kojih čak svi i ne razmatraju postojanje nekih od ovih sredstava u svom domaćem zakonu. Pored toga, neke zemlje su koristile neke termine, na primer mirenje i posredovanje ne praveći razliku između njih. Zato je pokušaj davanja definicije bio ograničen na zahteve u pogledu dotične aktivnosti.
37. Za svrhe ove preporuke, termini su definisani kako sledi:
38. Unutrašnje revizije: žalbeni postupak pred nadležnim organom uprave;
39. Ovaj nadležni organ može da bude organ koji je izdao akt koji se osporava, viši organ u hijerarhiji uprave, ili organ koji je posebno određen za tu svrhu.
40. Mirenje: nesudski postupak koji uključuje treću stranu koja ima za cilj da dve stranke dovede do obostrano prihvatljivog rešenja;
41. Zavisno od slučaja, mirenje može dovesti do poravnanja između stranaka (vidite u daljem tekstu), ili do jednostranog čina organa uprave, kao što je povlačenje osporavanog akta.
42. Posredovanje: nesudski postupak koji uključuje treću stranu koja predlaže rešenje spora u obliku neobavezujućeg mišljenja ili preporuke.
43. Izrazi mirenje i posredovanje nemaju isto značenje u raznim zemljama članicama Saveta Evrope, a neke od njih ne prave razliku između ta dva izraza. Ipak, smatrali smo korisnim da se rasvetli razlika između ova dva povezana pojma i toj vezi zadržali gornje definicije za svrhe ove preporuke (vidite paragrafe 61, 92-94).
44. Kao i mirenje, posredovanje može dovesti do poravnanja između stranaka ili do jednostranog čina organa uprave. U nekim zemljama se ne pravi nikakva razlika između mirenja i posredovanja.
45. Poravnanje: sporazum do kojeg se dođe nakon bilo kojeg od napred pomenutog postupka, ili bilo kojeg drugog postupka kojim stranke okončavaju svoj spor.
46. Poravnanje, nasuprot drugim sredstvima koja su predviđena ovom preporukom, predstavlja po sebi akt. Međutim, pošto je ono uvek rezultat nekog postupka, bilo da je to postupak mirenja ili posredovanja, ili bilo koji drugi oblik pregovora između stranaka, ono takođe nalazi svoje mesto među alternativnim sredstvima rešavanja sporova.
47. Arbitraža: postupak po kojem se poverava nadležnost za rešavanje spora, izvan sudskog sistema putem odluke koja je zakonski obavezujuća, jednoj ili nekoliko osoba koje se posebno imenuju.
48. Alternativna sredstva, razvrstana po velikoj raznovrsnosti, ipak imaju zajednički nedržavni karakter. S druge strane, ona su ili nepravosudna (posredovanje i mirenje) ili pravosudna (arbitraža).
49. Protagonisti u ovim postupcima su organi uprave s jedne strane i privatne stranke sa druge. Očigledno se zakon koji se primenjuje na sporove razlikuje od zemlje do zemlje: upravno pravo u nekim slučajevima i privatno pravo u drugim.
50. U toku pripremnog rada, detaljno se raspravljalo o sprečavanju sporova. Potrebno je napraviti razliku između sredstava za sprečavanje sporova i sredstava za rešavanje sporova. Govoreći hronološki, ona se preduzimaju u različitim fazama u odnosima između uprave i privatnih stranaka.
51. Sredstva za sprečavanje sporova, kao što su ispitivanja javnosti, konsultacije i pregovori, su oblici dijaloga između građana i organa uprave, koji su obično ugrađeni u proces pripreme upravnog akta.
52. Posebna pažnja je posvećena konsultacijama i pregovorima.
53. Proces konsultacija ili saslušavanja pritužbi pretpostavlja dobijanje mišljenja od stranaka koje su pogođene upravnim aktom. Privatne stranke se tako informišu o razlozima zašto uprava namerava da usvoji neki akt i daje im se prilika da izraze svoje mišljenje i eventualno učestvuju u procesu pripremanja akta. Ovaj proces funkcioniše uglavnom u finansijskim i socijalnim predmetima. U urbanističkom sektoru takođe postoji mehanizam ispitivanja javnosti, koji je sličan konsultacijama.
54. Pregovori pretpostavljaju zajedničku akciju uprave i građana, koja uključuje zajednički napor stranaka sa istim, podudarnim ili čak suprotnim interesima da dođu do saglasnosti koja će doprineti usklađivanju njihovih stavova. Stoga oni obuhvataju razne oblike dijaloga između organa uprave i privatnih stranaka, a u nekim slučajevima mogu da pomognu da se reši postojeći spor, iako im je primarni cilj da sprečavaju sporove. Pregovori se često završavaju poravnanjem ugovorne prirode, naročito u slučajevima gde se oni započinju radi rešavanja spora pre nego radi njegovog sprečavanja.
55. Ova preventivna sredstva podstiču građane da učestvuju u upravnim aktivnostima i obezbeđuju bolju informisanost javnosti o njima. Na taj način uprava postaje dostupnija građanima, dok se istovremeno ostvaruje bolja informisanost o gledištima građana na planirane programe. Namera je da se spreči da dođe do spora oko akta koji uprava treba da donese kad se ovi postupci završe.
56. Uprkos ovim naporima da se uspostavi dijalog između građana i organa uprave, ipak akt koji uprava na kraju donosi može da negativno pogodi građane, koji će onda imati niz pravnih lekova na raspolaganju.
57. Među njih spadaju "tradicionalni" zahtevi sudovima. Cilj preporuke je da se promovišu alternativna sredstva za rešavanje sporova, kao što su unutrašnje revizije, posredovanje, mirenje, poravnanje. Ova sredstva se moraju smatrati alternativnim u odnosu na rešenja preko suda. Ona naročito služe da se zaobiđe striktnost standardnih proceduralnih propisa.
58. Takođe se mora imati na umu da se preporuka bavi samo alternativnim sredstvima za rešavanje sporova između organa uprave i privatnih stranaka. Ona, na primer, ne obuhvata krivične predmete ili zakon o porodičnim odnosima.
59. Napokon, institucija ombudsmana, u mnogim zemljama značajno sredstvo za sprečavanje i rešavanje sporova između uprave i privatnih stranaka, namerno je izostavljena iz predmeta ove preporuke. Potrebno je istaći da je Komitet ministara već pripremio nekoliko preporuka u tom pogledu. Tako Preporuka br. R (85) 13 Komiteta ministara zemljama članicama o uvođenju institucije ombudsmana, koja u svojoj preambuli navodi da "funkcije ombudsmana [obuhvataju], između ostalog, razmatranje pojedinačnih pritužbi u vezi sa osporavanim greškama ili drugim nedostacima od strane organa uprave u cilju poboljšanja zaštite pojedinca u njegovim odnosima sa tim organima". Vredne pomena su takođe i Rezolucija (85) 8 o saradnji između ombudsmana iz više zemalja članica i između njih i Saveta Evrope, koja je dovela do organizovanja redovnih okruglih stolova sa evropskim ombudsmanima, kao i Preporuka br. R (97) 14 Komiteta ministara zemljama članicama o uspostavljanju nezavisnih nacionalnih institucija za pospešivanje i zaštitu Ijudskih prava, koja preporučuje zemljama članicama da "razmotre (...) mogućnost uspostavljanja efikasnih nacionalnih institucija za ljudska prava, posebno (...) ombudsmana ili sličnih institucija.
2. Obim alternativnih sredstava
60. Za vreme pripremnog rada, razmatrana su pitanja da li su alternativna sredstva primenjiva na sve vrste sporova između uprave i privatnih stranaka, ili da li bi određene sporove trebalo da isključivo rešavaju sudovi.
61. Da bi se odgovorilo na ovo pitanje, potrebno je napraviti razliku između postupaka in rem, gde se osporava zakonitost nekog upravnog akta, i postupaka in personam, koji se zasnivaju na kršenju prava, gde se podnosioci žalbe žale na narušavanje položaja koji je specifičan za njih.
62. Kao što je objašnjeno u Prilogu, područje prava, naročito ugovora, građanskih obaveza i potraživanja koja se odnose na neki iznos novca, izgleda da je idealno područje za alternativna sredstva. Imajući u vidu različitost tradicija i sistema, odlučeno je da se zemljama članicama prepusti izbor prihvatanja alternativnih sredstava za opšte svrhe ili samo za određene vrste sporova, dok su istovremeno postavljena određena ograničenja u pogledu svakog alternativnog sredstva (koja su navedena u daljem tekstu). U njoj je takođe naglašeno da će prikladnost alternativnog sredstva varirati zavisno od spora koji je u pitanju.
63. Arbitraža je naročito pogodna i stoga dobro razvijena u oblasti ugovora, što svedoče klauzule o arbitraži koje ugovorne strane usvajaju prilikom zaključivanja ugovora. To je već ilustrovano u određenim ugovorima državne uprave, ali je očigledno gledaju sa podozrenjem određeni zakonodavni organi ili sudovi.
64. Uprkos tome, potrebno je naglasiti vrednost njenog razvijanja barem za određene vrste ugovora koje zaključuju organi uprave, kao što su ugovori za državne nabavke putem kojih se, po dogovorenoj ceni, firmama dodeljuje vođenje radova ili nabavka materijala ili pružanje usluga, a koji ne utiču direktno na stvarne zadatke uprave, ili ugovore putem kojih organi javne uprave dodeljuju funkciju javnog servisa nekoj firmi - naročito franšize za javnu službu - ili opet za ugovore koje javne službe zaključuju sa firmama u inostranstvu. U ovom poslednjem slučaju arbitraža može osigurati adekvatnije rešavanje sporova koji nastanu po osnovu takvih ugovora nego što je to moguće podnošenjem tužbi sudovima zemlje kojoj pripada ugovorna strana javne službe.
65. Dok se arbitraža tako predstavlja kao alternativno sredstvo koje ima izgleda da bude najrasprostranjenije u ugovornim predmetima, ona ne isključuje i druge predmete. Mirenje i posredovanje može takođe da pomogne u rešavanju ugovornih sporova. Čak i više nego arbitraža u nekim slučajevima, i čak pre arbitraže, oni mogu da omoguće postizanje rezultata.
66. Međutim, u neugovornim sudskim procesima, izgleda da mirenje i posredovanje treba da imaju prednost nad arbitražom, naročito za manje sporove koji se odnose na nadoknadu štete ili ispravljanje drugih nanesenih nepravdi na koje se žale pojedinci, za koje je arbitražni postupak očigledno suviše glomazan i skup i mirenje i posredovanje izgleda prikladnije.
67. Što se tiče postupaka in rem, gde se osporava zakonitost upravnog akta, izgleda su sudovi a priori jedini u stanju da odlučuju o osporavanju ovakve vrste, sa snagom proglašenja upravnog akta nevaljanim. Uprkos tome, potrebno je praviti razliku između pojedinačnih akata i akata sa opštim uticajem, i između direktnog i indirektnog osporavanja valjanosti akta. Direktno osporavanje upravnog akta od opšteg uticaja putem zahteva da se taj akt stavi van snage, ili u nekim slučajevima čak da se potisne drugim aktom, nije podesno za alternativna sredstva, i samo sudovi treba da budu ovlašćeni da koriste vlast u tom pogledu.
68. Suprotno tome, postupci mirenja i posredovanja ne deluju da su nepraktični u slučaju osporavanja pojedinačnog upravnog akta, iz jednostavnog razloga što oni nemaju za rezultat prinudno rešenje, već im je samo cilj da pomire dotične stavove putem predlaganja neke mere. Bez obzira na stepen ubeđivanja koje miritelj ili posrednik želi da postigne, ovi postupci niti poništavaju niti zamenjuju odluku uprave koja sama ima poslednju reč.
69. Zato je prihvatljivo da se podnese prigovor na pojedinačni upravni akt u cilju pokretanja postupka mirenja ili posredovanja, koji u određenim slučajevima može da bude prikladniji nego sudski postupak. Jedan primer su građevinske dozvole. Kad se izda takva dozvola, nju mogu da osporavaju susedni vlasnici zemljišta, ne zbog toga što se oni protive bilo kojem programu izgradnje, već zato što smatraju da je planirana zgrada prekomernih dimenzija.
Ako oni podnesu sudu tužbu za poništenje, dokazana nezakonitost dozvole imaće za rezultat njeno automatsko poništenje. Postupak mirenja ili posredovanja, međutim, omogućava podnosiocu zahteva da dođe u kontakt ne samo sa organom javne uprave, već takođe i sa primaocem dozvole, i sastanak između svih strana može dovesti do usvajanja stava sa kojim su svi saglasni. Organi za izdavanje dozvole mogu da je izmene u skladu sa tim "dogovorom", i da se tako izbegne sudski proces i eventualno poništavanje dozvole.
70. Arbitraža, kao i posredovanje i mirenje, može da se koristi gde se zakonitost pojedinačnog akta indirektno osporava.
71. Indirektno osporavanje znači zahtev sa ciljem ne da se upravni akt stavi van snage ili izmeni, već da se postigne drukčiji rezultat po osnovu toga što je taj akt u suprotnosti sa zakonom. Najjednostavniji primer je zahtev za kompenzaciju da se ispravi nepravda koja je, prema podnosiocu zahteva, rezultat nezakonitog akta. Zahtevom se ne traži poništenje akta, već samo naredba kojom će organ vlasti koji ga je usvojio biti prinuđen da obezbedi nadoknadu za njegove štetne posledice. Da bi se utvrdilo da li žrtva ima pravo na nadoknadu, mora se pre toga utvrditi da li je akt koji je izazvao štetu nezakonit, međutim, čak i tamo gde se utvrdi da je takav slučaj, akt ne mora da bude poništen.
72. Zato je moguće da se prigovor koji se poziva na nezakonitost pokrene ne samo u postupcima mirenja i posredovanja, već takođe i u arbitražnom postupku, pod uslovom da taj zahtev spada u definiciju sudskog procesa koji se odnosi na kršenje prava.
3. Regulisanje alternativnih sredstava
73. U ovoj odredbi se nabrajaju tačke koje treba da se uzmu u obzir i da se uključe u svaki aranžman za regulisanje alternativnih sredstava za rešavanje sporova između organa uprave i privatnih stranaka. Ove tačke obuhvataju osiguranje pravičnog postupka i poštovanje principa nepristrasnosti i ravnopravnosti i prava stranaka. Kada se radi o miriteljima, posrednicima i arbitrima, treba da se poštuje i princip nezavisnosti.
74. Ostale tačke imaju za cilj da se zemlje članice upoznaju sa pitanjima koja treba posebno razmotriti, kao što je informisanje stranaka o postojanju alternativnih sredstava, transparentnost primene alternativnih sredstava i njeno neophodno mirenje sa izvesnim nivoom diskretnosti, odlaganje dejstava upravnog akta koji se osporava i potreba da se osigura izvršenje postignutog rešenja. Ova pitanja treba da budu obuhvaćena u svim propisima o ovom predmetu.
75. Za vreme pripremnog rada, razmatrano je donekle pitanje tajnosti postupka. Kao što je napred navedeno, to je jedna od prednosti alternativnih pristupa, a u nekim slučajevima je čak i razlog za njihovu primenu. Međutim, ona može da dovede do nepropisno datih prednosti. Zato ona treba da bude ograničena na ono što je striktno neophodno, naročito u toku postupka, i da bude pomirena sa principom neograničenog pristupa upravnim dokumentima.
76. Takođe je raspravljano o odlaganju dejstava osporavanog akta, zajedno sa pitanjem ko bi mogao da donosi odluku o njihovom odlaganju. Formulacija koja je usvojena u prilogu upućuje na tri mogućnosti: a. suspendovanje osporavanog akta može da bude automatsko, po zakonu; b. sudovi mogu da donose odluke o suspenziji od slučaja do slučaja, i dogovoreno je da zemlje članice treba da predvide ovu mogućnost čak i kad se sud ne bavi direktno dotičnim sporom; i c. odluku o suspenziji akta može da donese organ koji ga je i doneo. Ova poslednja mogućnost ne postoji u svim zemljama članicama: zakonodavstvo u nekim zemljama predviđa da organi uprave mogu sami da povuku ili izmene osporeni akt.
77. Ovo poglavlje je od posebne važnosti. Ono razmatra razne moguće vrste odnosa između alternativnih sredstava i sudskih procesa.
78. Obično, alternativna sredstva se koriste pre obraćanja sudovima, baš sa ciljem da se to izbegne. Unutrašnje revizije, mirenje, posredovanje i poravnanje mogu da se primene za ovu svrhu. Da bi se potpuno iskoristila ova mogućnost i tako pomoglo da se rasterete sudovi, primena ovih sredstava može da se predvidi kao preduslov za pokretanje sudskog procesa.
79. Međutim, čak i kada procesi još uvek čekaju na rešenje pred sudovima, neka alternativna sredstva kao što je mirenje, posredovanje i poravnanje ostaju korisna jer mogu da pomognu da se spor brže reši nego tradicionalnim sudskim procesom; stoga sami sudovi mogu da preporučuju njihovu primenu i da ih tako ugrađuju u proces.
80. Za razliku, arbitraža je u posebnom položaju u smislu odnosa sa sudovima. I sudski postupak i arbitraža zahtevaju da neko donese obavezujuću odluku po pitanju spora i tu može da bude samo jedna odluka.
81. Nakon razmatranja ovih raznih mogućnosti u odnosu između alternativnih sredstava i sudova, u prilogu se ističe, kao i u samoj preporuci, da sudovi moraju da zadrže određenu sposobnost za reviziju alternativnih sredstava, naročito zato što, kao što je napred navedeno, ova sredstva moraju da poštuju principe ravnopravnosti među strankama, da poštuju prava odbrane, i nezavisnost i nepristrasnost miritelja, posrednika i arbitara. Bez obzira na obim, sudska revizija alternativnih sredstava mora stoga da obuhvati barem poštovanje ovih principa.
82. Pravo na dostupnost sudova i pravičan proces, kako je utvrđeno u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima, predstavlja ključnu osobinu svakog demokratskog društva. Zato je od suštinskog značaja da mogućnost podnošenja zahteva sudu radi revizije upravnih akata treba da bude široko dostupna i u smislu lica koja imaju pravo da pokrenu postupak i u smislu akata koji su predmet revizije. Upravni akti pogađaju celokupno stanovništvo iz dana u dan i direktno se odnose na prava i slobode pojedinaca priznate naročito u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima.
83. U prilogu se navodi da će, zavisno od alternativnog sredstva koje se uzme u obzir i nacionalnog zakonodavstva, sudska revizija biti ograničena na proveru da li je alternativni postupak propisno primenjen i da li su poštovane statutarne garancije - sudska revizija ove vrste može da se predvidi, na primer, u pogledu arbitraže, koja je u pravom smislu alternativni oblik sudskog postupka - ili sud može da odlučuje o pravovaljanosti spora i da zato preispita sadržaj sporazuma između stranaka. U priručniku "Uprava i vi" ("The Administration and You"), koji je pripremila grupa CJ-DA, navodi se da u ovom slučaju revizija mora barem da se bavi zakonitošću upravnog akta, ali može takođe da obuhvati i činjenična pitanja. Tu se dodaje da je "sudska kontrola upravnih akata, uključujući primenu diskrecionih ovlašćenja od strane organa uprave, neminovno manje striktna nego u slučaju onih akata koji sadrže mere koje su obavezne za organe uprave. Tako je opšte priznat princip da organ uprave ne može biti sudski prisiljen da vrši vlast koja je isključivo diskreciona. Ipak, sudska kontrola nad primenom diskrecionih ovlašćenja osigurava da, kad organ uprave primenjuje diskreciono ovlašćenje, on to čini u okviru granica i ciljeva unutar kojih on uživa to diskreciono pravo, po zakonu".
84. U poslednjem pasusu ovog poglavlja izložen je princip da primena alternativnih sredstava treba da dovede do odlaganja ili prekida krajnjih rokova za početak procesa pred sudom. Razlog za ovo je da se spreči da privatne stranke moraju da biraju između dva postupka - sudskog procesa i alternativnog postupka - da bi rešile svoje sporove. U praksi, ovaj izbor, koji trenutno predstavlja propis u nekim zemljama članicama jer su rokovi za žalbe suviše kratki, lišava alternativna sredstva dela njihove svrhe.
85. Ova mogućnost izbora između sudskog procesa i alternativnog postupka je neutralisana, kao što je navedeno u delu priloga koji se bavi regulisanjem, preporukom da nacionalna zakonodavstva treba da predvide striktne i razumne rokove za zaključenje alternativnih postupaka da bi se omogućila najšira moguća dostupnost sudovima, u skladu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima.
III. POSEBNE OSOBINE SVAKOG ALTERNATIVNOG SREDSTVA
86. Unutrašnje revizije imaju za cilj da osiguraju preispitivanje administrativnog akta ili plaćanja nadoknade. One se upućuju samim upravnim organima i, zavisno od sistema koji se primenjuje u zemljama članicama, sastoje se ili od žalbe organu koji je izdao akt koji se osporava, ili žalbe višem organu u hijerarhiji uprave, ili žalbe drugom organu koji je posebno određen za tu svrhu.
87. Unutrašnje revizije imaju za cilj da omoguće organima uprave da ponovo razmotre svoj akt iz razloga zakonitosti i svrsishodnosti. Njihovo korišćenje treba da bude moguće u vezi sa bilo kojim aktom a, u nekim slučajevima mogu da budu preduslov za kasnije upućivanje na sud.
88. Rezultat unutrašnjih revizija, ako su uspešne, je izmena ili povlačenje osporavanog akta, ili plaćanje nadoknade.
89. Iako su definisani drukčije i na njih se gleda različito od zemlje do zemlje, ova dva alternativna sredstva su blisko povezana. To su fleksibilni postupci koji se oslanjaju na posredovanje treće strane da bi se postigao rezultat. To nisu sudski postupci koji dovode do stvarne sudske presude, niti su čak uvek ugovorni postupci koji su regulisani sporazumom između stranaka. Oni mogu da se pokrenu sasvim bez obzira na bilo kakav ugovor i može se desiti da nikad ne dovedu do odluke koja će obavezivati stranke koje se nalaze u sporu. To su čisto postupci koji imaju za cilj iznalaženje, bez nametanja, rešenja kojim će se okončati spor.
90. Međutim, ova dva postupka ne treba mešati. Mirenje ima za cilj da se stranke okupe, da se nagovore da pomire svoje stavove i da se usmeravaju da otkriju tačku na kojoj će se susresti njihovi stavovi. Kod posredovanja se, s druge strane, imenuje lice kojem se dodeljuje uloga posrednika između stranaka u cilju iznalaženja predloženog rešenja zasnovanog na stavovima stranaka.
91. Mirenje i posredovanje tako deluju da se više razlikuju u stepenu nego po prirodi, pošto uključuju dovođenje stranaka u jednu dodirnu tačku i omogućavaju organu koji posreduje da traži inicijative i omogući iznalaženje rešenja. Uprkos tome, mirenje ne dovodi do izdavanja bilo kakvog dokumenta od strane miritelja da bi se formalizovalo rešenje koje on smatra odgovarajućim, dok se postupak posredovanja zaključuje tako što posrednik predlaže rešenje. Razlika je zato izraženija na kraju nego u toku svakog od ovih postupaka. U toku postupka, i miritelj i posrednik pokušavaju da približe stavove stranaka. Na kraju postupka, miritelj može samo da konstatuje da je sporazum postignut, ili da nesporazum ostaje, dok posrednik nema zadatak da dolazi do takvog rezultata, već da saopšti kakav sporazum treba da bude usvojen. Posrednikova preporuka, nasuprot arbitražnoj odluci, nije obavezujuća, već predstavlja zvaničan stav koji, u nedostatku pravnog organa, zaista ima snagu koja može da navede stranke da prihvate uslove.
92. Gde su mirenje i posredovanje u pitanju, krajnji ishod ostaje odgovornost stranaka; izraz njihove volje je ono što određuje usvajanje ovog rešenja.
93. Prilog definiše okvir u kojem mirenje i posredovanje mogu da funkcionišu u upravnom sudskom procesu. Ova dva sredstva preovlađuju u predmetima koji se tiču diskrecionog ovlašćenja uprave, i po pravilu, nije im cilj da utvrđuju zakonitost upravnih akata, što je predmet sudova. Međutim, od posrednika ili miritelja se može tu i tamo tražiti da ocene zakonitost datog akta. Korišćenje mirenja ili posredovanja može takođe da se uzme u obzir u vezi sa obavezom uprave da primenjuje zakon bez korišćenja slobodne procene. Jedan primer je zauzimanje javne imovine uprave od strane demonstranata, slučaj u kojem bi postupak mirenja mogao da ubedi demonstrante da napuste prostorije. Slično, mirenje može da se primenjuje u poreskim pitanjima, još jedna oblast u kojoj se od organa vlasti traži da primenjuju zakon bez korišćenja slobodne procene.
94. Miritelji i posrednici mogu biti pojedinci ili grupe (odbori) i moraju biti nepristrasni, nezavisni, posvećeni svojoj ulozi i dobri poznavaoci ljudskih odnosa, i da istovremeno poseduju moć ubeđivanja i veštinu komuniciranja. Pored toga, od njih se traži da imaju određene profesionalne kvalifikacije: poznavanje zakona i propisa koji se tiču upravnih postupaka i postupaka rešavanja sporova, i metoda i prakse pregovaranja. Konačno, oni moraju da prođu odgovarajuću obuku.
95. Prilog dalje ističe da postupak mirenja ili posredovanja može da usledi na zahtev zainteresovanih stranaka - najčešći slučaj - ili da ga predloži sudija ili da se traži zakonom. Organ vlasti kome se prijavi spor može da bude stvarni miritelj ili posrednik, odbor ili odsek uprave kojeg se tiče sporno pitanje.
96. Za vreme pripremnog rada razmatran je mogući odnos između postupka mirenja ili posredovanja i istovremeni proces pred sudom. Istaknuto je da u slučajevima gde je takav postupak pokrenut zahtev suda, kao deo stvarnog sudskog procesa, on nije obuhvaćen mandatom grupe CJ-DA's i trebalo je da bude regulisan poslovnikom.
97. Nakon dobijanja traženih informacija od stranaka, miritelj ili posrednik se sastaje ili sa obema strankama zajedno ili sa svakom pojedinačno. Ovi sastanci omogućavaju strankama da započnu razgovore koje obuzdava i vodi miritelj ili posrednik i oni su poverljivi kad se održavaju pojedinačno.
98. Shodno tome obaveza miritelja je da pomaže strankama da u upravnom sporu dođu do sporazuma i da smanje svoje razlike. Miritelj razjašnjava spor, podstiče stranke da otkriju tačke slaganja a, ako oni to ne mogu, daje predloge. Po zaključku postupka, miritelj sastavlja konačni izveštaj koji pomaže strankama da formulišu svoj sporazum u obliku ugovora.
99. U procesu posredovanja, s druge strane, od posrednika se očekuje da predloži rešenja za razrešenje spora. Posredovanje obično dovodi do preporuka koje daje posrednik ili do obrazloženog predloga za rešenje spora. Pošto posredovanje ne nameće prisilno rešenje, njegov rezultat često ima oblik kompromisa ili poravnanja.
100. U prilogu se ističe da miritelji i posrednici ne mogu da stavljaju van snage upravne akte. Ako oni smatraju da je akt nezakonit, ili da nije svrsishodan, oni moraju da pokušaju da ubede organe uprave da ga povuku. Za vreme pripremnog rada razmatran je uticaj koji postupak uspešnog mirenja ili posredovanja može da ima na razloge iznete za osporavani upravni akt, a naročito na pitanje da li bi prihvatanje od strane uprave rešenja postignutog ovim sredstvima moglo biti dovoljno da zadovolji obavezu da se daju razlozi za taj akt. Na kraju je odlučeno da se ova mogućnost ne pominje pošto postupak mirenja i posredovanja nije obavezujući za treća lica.
101. Ovo je ugovor kojim stranke u sporu okončavaju spor na prijateljski način. Poravnanje je često, ali ne i isključivo, rezultat pregovora između stranaka, ili rezultat postupka mirenja ili posredovanja, i služi jednako i kao sredstvo za sprečavanje i rešavanje upravnih sporova.
102. Njegova osnovna karakteristika je to što je to ugovor koji zaključuju stranke i koji ih obavezuje. U tom pogledu ono ima nešto zajedničko sa arbitražom, u meri u kojoj sadrži sporazum stranaka. Međutim, nasuprot arbitraži, ovaj sporazum ne otvara postupak već ga okončava i odnosi se na bitna pitanja.
103. Slično, kao i kod arbitraže, poravnanje je obavezujuće za stranke koje ga zaključe.
104. Iako je ono često njihov rezultat, poravnanje nije suštinski povezano sa postupcima mirenja i posredovanja, a činjenica da se ovi postupci ne moraju neizostavno završiti poravnanjem, čak i ako uspeju, nije jedini razlog; pre će biti to što stranke mogu da postignu poravnanje bez prethodno sprovedenog postupka posredovanja ili mirenja.
105. Postignuta je saglasnost da je poravnanje koristan metod u upravnim stvarima i istaknuto da nije dovoljno korišćeno u zemljama članicama.
106. U pasusu o poravnanju, u prilogu se navode neke smernice za upravni postupak u ovoj stvari: državni službenici koji su ovlašćeni da prave kompromise moraju da dobiju propisna ovlašćenja za tu svrhu, međutim, oni ne mogu zaključivati poravnanja tako da zanemaruju jednu od svojih obaveza, i između ostalog, da krše obavezu u pogledu javne politike.
107. Raspravljano je o pitanju da li treba da bude navedeno u prilogu da administrativni organ ne može da obeća da će isplatiti neku sumu novca koju ne duguje. Zemlje sa običajnim pravom imaju instituciju plaćanja ex gratia, što znači da ombudsman može da ubedi upravu da plati, po svojoj volji, neku sumu novca koju ne duguje u vidu nadoknade za nepravdu. Ali, u drugim zemljama upravno običajno pravo sistematski deklariše da su poravnanja u kojima se organ uprave saglasio da plati izvesnu sumu novca ništavna i nevažeća i da ne postoji princip po kojem bi se mogla utvrditi obaveza organa uprave. Formulacija koja je upotrebljena u prilogu tako omogućuje nacionalnom zakonodavstvu da predvidi takvo ograničenje u pogledu ovlašćenja upravnih organa da zaključuju poravnanja, a da to ne bude obavezno.
108. Ovaj izraz može da ima nekoliko značenja. Neki zvanični tekstovi govore o arbitraži u širem smislu, tako da ona označava postupak koji dovodi do nesudske odluke koju preduzima organ uprave koja rešava sukob između suprotstavljenih interesa. Ali to nije arbitraža u strogom smislu, pošto odluka koja se donosi nema snagu res judicata.
109. Čak iako je pojam arbitraže u strogom smislu predmet rasprava i istražnih analiza, usaglašena je sledeća definicija za potrebe ove preporuke: arbitraža je postupak po kojem se poverava odgovornost za rešavanje spora izvan sudskog sistema putem odluke zakonski obavezujuće za stranke jednom ili nekolicini posebno naimenovanih lica.
110. Arbitraža može da se primeni ili po arbitražnoj klauzuli koja se unosi u ugovor radi rešavanja svih sporova do kojih može da dođe njegovom primenom ili po izričitom dogovoru za rešavanje sporova koji su se već pojavili.
111. Tako arbitraža ima dve osnovne karakteristike: ona predstavlja i ugovorni i sudski postupak. Arbitraža je ugovorna po tome što ona potiče iz sporazuma stranaka da rešavaju sporove na ovaj način (izričiti sporazum) ili iz ugovorne klauzule (arbitražne klauzule) kojom se stranke obavezuju da će arbitrima dostaviti sve sporove do kojih bi moglo da dođe kroz primenu ugovora. Ovde je potrebno istaći da zakonodavstva nekih zemalja predviđaju obaveznu primenu arbitraže za neke vrste sporova.
112. Ona je sudska po tome što arbitri, čak i kad nisu sudije, deluju tako i od njih se traži da poštuju principe sudskog procesa uopšte i da donesu odluku (arbitražnu presudu) koja predstavlja pravu sudsku odluku kojom se daje rešenje za spor sa snagom res judicata. Kao sudije, arbitri tako imaju sudsku nadležnost, ali, pošto nisu sudije, nedostaje im imperium tj.: ne mogu sami da učine svoju odluku pravosnažnom. Dok su stranke obavezne da se pridržavaju odluke pošto ona ima snagu res judicata. Nacionalno zakonodavstvo će odlučiti da li je za arbitražnu odluku potrebno posebno rešenje o izvršenju da bi ona postala izvršna.
113. Na ovaj način, prilog naglašava sudsku prirodu arbitraže, koja zahteva intervenciju trećeg lica koje deluje kao posebno naimenovan neformalni sudija. Ovaj pristup osigurava da se efikasno postigne rešenje, pošto su arbitri prave sudije. Njih biraju, zavisno od slučaja, ili stranke ili lica ili ustanove koje su posebno ovlašćene za to, a rešenje, koje ima istu važnost kao i presuda, je obavezujuće za obe stranke u sporu i uglavnom se na nju ne može uložiti žalba po osnovu pravovaljanosti.
114. Korišćenje arbitraže je komparativno retko u kontekstu sporova između uprave i privatnih stranaka, ali ona ima izvesne prednosti, kao što je mogućnost izbora arbitara sa posebnim stručnim znanjem, što može da čini njenu primenu vrednom truda.
115. Međutim arbitraža u upravnom području mora da se redovno uzima u obzir kao alternativno sredstvo za rešavanje sporova, kao pomoć upravnom sudstvu u precizno definisanim oblastima, zbog čega se u prilogu navode određeni principi koji treba da vladaju njenom upotrebom, naročito što bi ovaj metod trebalo izričito dozvoliti zakonom i što ne može da odlučuje o zakonitosti upravnog akta.
116. Kao što je napred navedeno, principi koji su navedeni u prilogu ove preporuke rezultat su detaljnih rasprava i naročito istraživanja tekuće situacije u ovom pogledu u raznim zemljama članicama. Pored izveštaja eksperata specifičnih za ovu temu i nacionalnih izveštaja prezentiranih na multilateralnoj konferenciji o "Alternativama sudskom procesu između organa uprave i privatnih stranaka: mirenje, posredovanje i arbitraža", koja je održana u Lisabonu od 31. maja do 2. juna 1999. godine (ISBN 92-871-4206-8) i zaključaka koji su tom prilikom usvojeni, za preporuku su korišćeni odgovori na upitnike koje su dostavile 22 zemlje članice, o kojima sledi skraćeni izveštaj.
SKRAĆENI IZVEŠTAJ O SITUACIJI ALTERNATIVNIH SREDSTAVA SUDSKOM PROCESU IZMEĐU ORGANA UPRAVE I PRIVATNIH STRANAKA U NEKIM ZEMLJAMA ČLANICAMA SAVETA EVROPE
117. Projektna grupa Saveta Evrope za upravno pravo (CJ-DA) obavila je u toku 1999. i 2000. godine aktivnost pod naslovom Alternative sudskom procesu između organa uprave i privatnih stranaka, kojom je istraživana mogućnost proširenja takvih alternativnih metoda rešavanja upravnih sporova u zemljama članicama ove organizacije.
118. U okviru ove aktivnosti, grupa CJ-DA i Ministarstvo pravde Portugala zajednički su organizovali multilateralnu konferenciju "Alternative sudskom procesu između organa uprave i privatnih stranaka: mirenje, posredovanje i arbitraža", koja je održana u Lisabonu od 31. maja do 2. juna 1999. godine.
119. Zaključci koje su usvojili učesnici konferencije činili su osnovu kasnijeg rada u ovaj oblasti. Na svom 12. sastanku, održanom u Strazburu od 14. do 17. septembra 1999. godine, grupa CJ-DA je dala uputstva sekretarijatu da iskoristi zaključke lisabonske konferencije kao osnovu za upitnik o alternativama sudskom procesu između organa uprave i privatnih stranaka u zemljama članicama i zemljama posmatračima CJ-DA. Taj upitnik je dat u prilogu I.
120. Sledeći izveštaj se zasniva na odgovorima na upitnik iz Andore, Belgije, Bugarske, Hrvatske, Češke Republike, Kipra, Estonije, Gruzije, Grčke, Islanda, Moldavije, Norveške, Poljske, Portugala, Rumunije, Ruske Federacije, Slovačke, Slovenije, Švedske, Švajcarske, Turske i Ujedinjenog Kraljevstva, kao i na nacionalnim izveštajima koji su prezentovani na lisabonskoj konferenciji, posebno onim iz Finske, Mađarske, Italije, Litvanije, Malte, Španije, i "Bivše Jugoslovenske Republike Makedonije".
121. Potrebno je dati određene komentare o obimu ove studije. Ona se bavi samo alternativama sudskom procesu u upravnoj sferi, to jest sporovima između organa vlasti i privatnih stranaka - fizičkih i pravnih lica. Ona se ne bavi vansudskim sredstvima rešavanja sporova u drugim oblastima prava, kao što je pravo o porodičnim odnosima ili posredovanjem u krivičnim slučajevima.
122. Odlučeno je namerno da se u izveštaju govori malo o pitanju unutrašnje revizije, pošto je to preventivni pristup ili alternativa sudskom procesu koji se javlja i naširoko koristi u svim nacionalnim pravnim sistemima. Stoga je njena povezanost sa ovom aktivnošću, koja se bavi mogućnošću proširenja niza pravnih lekova koji će obuhvatiti i alternativne, manje poznate, pristupe, ograničena.
123. Prvo zapažanje koje je proisteklo iz informacija koje su obezbedile zemlje na osnovu upitnika1 je da, uopšte, pravni sistemi zemalja članica i posmatrača nude malo alternativnih metoda za rešavanje sporova između organa uprave i privatnih lica. Postoje razni razlozi za to. U mnogim zemljama centralne i istočne Evrope tekući prioritet je uspostavljanje i jačanje upravnog sudskog sistema, koji predstavlja veliki napredak u zemljama gde pod komunističkim režimima nije bilo moguće da se organi vlasti izvedu pred sud. Međutim, alternative se ne koriste mnogo ni u drugim zemljama, bilo zato što, kao u Finskoj i Norveškoj, opšti sistem funkcioniše na zadovoljavajući način i zato ima malo zahteva za alternativnim načinima rešavanja sporova, ili zato što se, kao u Belgiji, sistem za rešavanje sporova razvijao istorijski prema potrebama, na prilično neorganizovan način i alternativni pristupi se bave samo određenim oblastima.
124. U većini zemalja, alternative upravnim sudskim procesima su zbog toga ograničene na određene oblasti, naročito kod obaveznog otkupa, ugovaranja javnih usluga sa podizvođačima i javnih ugovora uopšte. Primeri opšte primene alternativnih pristupa u upravnom domenu prilično su retki, od kojih je svakako najbolji primer Litvanije, koja je nedavno uspostavila sistem vansudskih administrativnih pravnih sredstava.
125. Kao što je istaknuto u zaključcima lisabonske konferencije, alternativni postupci mogu da se koriste za sprečavanje sporova ili za njihovo rešavanje kad jednom do njih dođe.
I. POSTUPCI ZA SPREČAVANJE SUDSKOG PROCESA IZMEĐU ORGANA UPRAVE I PRIVATNIH STRANAKA
126. Prema zaključcima lisabonske konferencije, postupci sprečavanja uglavnom se bave konsultacijama. Pre donošenja odluke koja će verovatno isprovocirati suprotnu stranu, organi treba da primene mehanizme ispitivanja, saslušanja i mirenja ili posredovanja da bi dobili saglasnost zainteresovanih. Međutim, konačna odluka je na strani organa u skladu sa zakonom.
127. Ovi postupci sprečavanja sukoba primenjuju se u periodu kada organi pripremaju upravne mere ili donose odluku.
128. Takvi postupci za sprečavanje sporova postoje u većini zemalja, mada ne u Bugarskoj, Rumuniji, Ruskoj Federaciji, Slovačkoj ili Turskoj.
129. Najčešći metod za izbegavanje upravnih sporova je da se organizuje rasprava ili neka vrsta konsultacija sa onima koji su zainteresovani za dotičnu odluku ili meru. Takav pristup je predviđen u zakonodavstvima Andore, Belgije, Finske, Gruzije, Moldavije, Norveške, Poljske, Švajcarske i Ujedinjenog Kraljevstva.
130. Belgijsko zakonodavstvo predviđa konsultativne mehanizme i relevantna ispitivanja javnosti. To omogućava da se privatnim strankama objasni zašto organi javne uprave planiraju da donesu neku odluku i pruža im se prilika da izraze svoje mišljenje i daju svoj doprinos procesu donošenja odluka.
131. Ispitivanja javnosti su veoma česta u oblastima urbanizma, ekologije i obaveznog otkupa u javnom interesu. Nakon njih se ponekad organizuju konsultativni sastanci. U članu 4 Zakona o regionalnom i prostornom planiranju i nasleđu Waloon-a navode se opšti principi koji važe za sve postupke ispitivanja javnosti, uključujući sledeće:
- ispitivanja javnosti moraju da traju najmanje 15 dana;
- relevantna dokumentacija mora da bude dostupna svima;
- svako može da traži stručna objašnjenja;
- svako može da dostavi zapažanja u pisanom obliku u propisanom roku, ili, ako je potrebno, usmeno na kraju istraživanja;
- odluke moraju da budu javno obelodanjene;
- relevantni organi vlasti mogu da predvide dodatne načine objavljivanja predmeta i druge oblike konsultacija.
132. Konsultativni mehanizmi se uglavnom koriste u oblastima ekonomije i zapošljavanja. Konsultacije su više institucionalizovane nego ispitivanja javnosti, pošto je organ koji se konsultuje ili određeni ili postojeći organ ili komitet/komisija čiji je isključivi zadatak da daje mišljenja. Postoje brojni konsultativni komiteti sa kojima se konsultuje skupština ili vlada. Primeri obuhvataju Belgijski Conseil National du Travail (Nacionalni savet za rad), sa kojim se vrše konsultacije o pitanjima koja se tiču zapošljavanja i radnog zakonodavstva. Njegovi članovi se regrutuju iz najreprezentativnijih organizacija poslodavaca i radnika. Mišljenja koja oni izdaju mogu biti samo konsultativna ili mogu da budu obavezujuća za vladu u slučajevima gde je potrebno odobrenje saveta. Ovaj postupak konsultacija ima prednost u tome što jača sistem odlučivanja u upravnim organima, tako što ga čini efikasnijim u smislu sadržaja i primene.
133. U Finskoj, neki posebni zakoni, kao što je Zakon o šumarstvu (1093/1996), obavezuju organe vlasti da se konsultuju sa građanima. Takođe može da postoji obaveza da se različiti organi vlasti međusobno konsultuju pre donošenja odluke o određenom slučaju, kao što je to slučaj u Zakonu o korišćenju zemljišta i gradnji (132/1999).
134. Uopštenije, Zakon o upravnom postupku i drugi zakoni sadrže odredbe kojima se zahteva da relevantni organi vlasti traže komentare stranaka zainteresovanih za određenu meru ili odluku pre nego što se stvar reši. To se obično odvija u obliku pisanih konsultacija, ali gde je pogodno to može da se završi i pregovorima između stranaka.
135. U Norveškoj, Zakon o javnoj upravi iz 1967. godine sadrži odredbu koja se odnosi na zaštitu privatnih stranaka, naročito u slučajevima gde dotični organ vrši javnu vlast. Posebno na osnovu ove odredbe postoji obaveza obaveštavanja i konsultovanja, u okviru određenog perioda, sa stranama zainteresovanim za odluku koja se tiče određenog lica ili određenih lica. Organi vlasti takođe imaju obavezu da daju uputstva privatnim strankama i da donose odluke na transparentan način.
136. U Poljskoj, Zakon o lokalnoj upravi iz 1990. godine sadrži odredbe o raspravama i konsultacijama. Lokalni organi moraju da se konsultuju sa građanima o svim važnijim problemima sa kojima se njihova opština susreće.
137. U Švajcarskoj, prema saveznom zakonu, zakoni i propisi, u principu, moraju da budu predmet konsultacija sa odgovarajućim krugovima pre no što budu usvojeni. Pored toga, u nekim oblastima, naročito u regionalnom i prostornom planiranju, savezni zakoni zahtevaju od organa vlasti da obezbede široko učešće građana pre no što bilo kakve mere budu odobrene. Konačno, u slučaju odluka koje se odnose na pojedince, zakon daje pravo privatnim strankama da daju svoje mišljenje pre no što se donese bilo kakva odluka koja ih pogađa.
138. U Ujedinjenom Kraljevstvu, konsultacije se održavaju putem ispitivanja, koja se obavljaju u veoma različitim oblicima. Ispitivanja se sprovode na dva veoma različita načina: na ad hoc osnovi, da se izvrši ispitivanje u vezi sa određenim pitanjima, kao što je neki poseban skandal u vladi ili katastrofa ili na redovnoj osnovi radi rešavanja pitanja koja su više rutinske prirode.
139. Ispitivanja su se tradicionalno koristila prvenstveno kao mehanizam onih koji donose odluke u vladi, za prikupljanje informacija od širokog niza zainteresovanih strana. Na osnovu dokaza dobijenih u toku ispitivanja, inspektor ili drugo lice koje vodi ispitivanje mogli su da daju preporuke ministru u vladi, koji bi preuzimao krajnju odgovornost za donošenje odluke. Ispitivanja su, međutim, pružala priliku za šire učešće u procesu prikupljanja informacija i na taj način u procesu odlučivanja, nego što bi to bilo moguće da se ostvari na drugi način.
140. Međutim, poslednjih godina, promenila se priroda nekih značajnih postupaka ispitivanja, naročito onih koja se vrše na redovnoj osnovi. Na primer, inspektor koji vodi ispitivanja u vezi sa planiranjem koja se odnose na žalbe protiv uskraćivanja urbanističke dozvole (korišćenja zemljišta) od strane lokalnih urbanističkih vlasti će u većini slučajeva (oko 95%) imati ovlašćenje da donese konačnu odluku po toj žalbi. Zbog toga je, u ovom posebnom kontekstu, proces ispitivanja postao mnogo sličniji u smislu njegovog rezultata funkcijama upravnih sudova.
141. Čak i u kontekstu ispitivanja, takođe postoji veoma mnogo različitih postupaka. U kontekstu urbanističkog planiranja, na primer, većina žalbi se ustvari rešava ne kao rezultat potpunog ispitivanja, već uopšte bez ikakve rasprave - postupak pisanog predočavanja. A poslednjih godina je uveden mnogo nezvaničniji verbalni proces, poznat kao rasprava, kao alternativa potpunom ispitivanju. U praksi ispitivanja u striktnom smislu sada su ograničena na veće sporne programe, kao što je veći projekat izgradnje novog puta ili veći projekat izgradnje novog terminala na aerodromu.
142. Sredstvo pregovora koje je obuhvaćeno ovde sadrži razne oblike dijaloga između organa uprave i privatnih stranaka, uključujući mirenje i posredovanje u preventivne svrhe. Pregovori u ovom smislu reči postoje u Belgiji, Češkoj Republici, Estoniji, Grčkoj, Islandu, Italiji, Poljskoj i Španiji. Ovaj proces se često završava nekom vrstom kompromisnog rešenja.
143. U Estoniji, na primer, Zakon o planiranju i izgradnji daje pravo licima koja su pretrpela štetu zbog promena plana o korišćenju zemljišta na adekvatnu finansijsku naknadu od dotičnih organa vlasti. Iznos naknade se utvrđuje pregovorima između organa vlasti i dotičnog pojedinca.
144. Na Islandu, organi uprave imaju obavezu da informišu i istražuju. Propisi zahtevaju da organi uprave objasne sudski proces pre no što se bilo kakva odluka donese. Oni obično moraju strankama da pruže priliku da izraze svoje mišljenje, pre no što donesu bilo kakvu odluku.
145. U Italiji, Zakon br. 865 iz 1971. godine predviđa pregovore između organa uprave i privatnih lica u oblasti obaveznog otkupa. Po ovom zakonu, vlasnik imovine za koju postoje izgledi da bude obavezno otkupljena može da se saglasi o njenoj dobrovoljnoj predaji na osnovu ugovora sa zainteresovanim organom vlasti i da tako osigura bolju nadoknadu. Međutim, čak i ako vlasnici imovine nisu u stanju da postignu sporazum o dobrovoljnoj predaji, oni mogu, u okviru obaveznog postupka otkupa, odbiti da prihvate iznos koji predlože organi vlasti kao nadoknadu i tražiti da se preduzmu mere za postizanje vansudskog poravnjanja. Ako se takav sporazum postigne, on ima status ugovora. Nacionalno zakonodavstvo o obaveznom otkupu često ostavlja prostor za pregovore, kao što je to slučaj, na primer, u Poljskoj.
146. Italijanski poreski zakoni nude jedan drugi primer. Prema zakonodavnoj naredbi br. 218 iz 1977. godine, kad su privatne stranke platile manje poreza nego što je trebalo da plate, relevantni organi vlasti mogu da pregovaraju sa zainteresovanim pojedincem o dodatnom iznosu koji će morati da plati. Ovaj sporazum ima za rezultat zvaničnu odluku koja ne može da se ospori na sudu.
147. Prema zakonu o upravnom postupku, u Češkoj Republici - Zakon N 71/1967 - organi uprave treba da pružaju pomoć i daju savete strankama u postupku, tako da ove druge ne pretrpe nikakvu štetu u postupku zbog nepoznavanja zakonskih propisa. Organi uprave treba uvek da pokušaju, ako to priroda predmeta dozvoljava, da reše stvar putem mirenja. Zakon o upravnom postupku predviđa instituciju prijateljskog rešenja između stranaka u postupku. Nadležni organ vlasti prihvata kompromisno rešenje "ako to priroda slučaja dozvoljava i ako to nije u suprotnosti sa zakonskim propisima ili javnim interesom". Rešenje koje organ vlasti odobri može da bude izvršeno.
148. U češkim propisima je naveden primer: prema Zakonu o fizičkom planiranju i izgradnji (Zakon N 50/1979), prinudni otkup zemljišta može se narediti administrativnom odlukom samo nakon neuspeha pregovora koji su imali za cilj postizanje sporazuma o otkupu imovine.
II. NESUDSKI POSTUPCI ZA REŠAVANJE UPRAVNIH SPOROVA
149. U zaključcima lisabonske konferencije navode se unutrašnje revizije, mirenje i posredovanje kao nesudski postupci za rešavanje upravnih sporova. Kompromisno rešenje i ombudsman mogu da se pridodaju ovom spisku. Ovi alternativni pristupi, koji se aktiviraju kad se spor jednom pojavi, rešavaju se na veoma različite načine u skladu sa dotičnim pravnim sistemom pošto, iako svaka evropska zemlja priznaje unutrašnje upravne revizije, to nikako nije slučaj sa mirenjem i posredovanjem.
1. Unutrašnje upravne revizije
150. Unutrašnja pravna sredstva su predviđena u zakonima Andore, Belgije, Bugarske, Hrvatske, Češke Republike, Finske, Gruzije, Grčke, Mađarske, Italije, Moldavije, Norveške, Poljske, Portugala, Rumunije, Ruske Federacije, Švajcarske i Ujedinjenog Kraljevstva.
151. Generalno, pravi se razlika između revizija koje sprovode organi vlasti odgovorni za osporavanu meru ili odluku i revizija koje se poveravaju višem organu vlasti. Neke zemlje, kao što su Bugarska, Rumunija i Turska, predviđaju da takve unutrašnje revizije budu obavezne pre no što se slučaj može pokrenuti pred sudom. U drugim zemljama, međutim, kao što su Finska i Švajcarska, takve revizije se postepeno ukidaju, da bi bile zamenjene sudskim sredstvima.
152. U Finskoj je uveden rektifikacioni system, paralelno sa običnim unutrašnjim revizijama, naročito u oblastima oporezivanja, socijalne zaštite i opštinskih poslova. Ovo je upravni postupak u kojem organ vlasti koji je doneo neispravnu odluku može sam da ispravi grešku ili se greška može ispraviti kao odgovor na žalbu dotičnom ili višem organu.
153. U Ruskoj Federaciji svaki građanin ima pravo da se žali na akte i odluke kojima se krše prava i slobode, direktno sudu ili nadzornom organu, lokalnom organu vlasti, ministarstvu, preduzeću ili javnom organu vlasti, javnoj ličnosti, ili javnom službeniku. Javni organ vlasti analizira na objektivan i nepristrasan način okolnosti slučaja u cilju pravilne ocene dokaza. Ako se prekršaj okvalifikuje kao krivično delo, slučaj se prosleđuje sudu.
154. U Švajcarskoj postoji postupak osporavanja koji omogućuje državnim službama da reše sporove oko upravnih odluka pre no što slučajevi stignu na sud.
155. Prema zaključcima lisabonske konferencije, mirenje je postupak u kojem interveniše treća strana da bi približila stavove stranaka i omogućila im da postignu sporazum. Posredovanje takođe obuhvata intervenciju trećeg lica, čija se uloga donekle razlikuje od uloge miritelja po tome što je ono ovlašćeno da predloži neobavezujuće rešenje u vidu mišljenja ili preporuke.
156. Mirenje i posredovanje nisu nepoznati u upravnoj oblasti, pošto se mogu naći u Belgiji, Hrvatskoj, Estoniji, Mađarskoj, Italiji, Litvaniji, Portugalu i Sloveniji.
157. U Belgiji, iako se mirenje ne praktikuje svuda, ono čini deo pravnog okruženja. Ono se rukovodi posebnim pravilima, koji se zasnivaju na različitim pristupima. Ono može da bude izborno, kao u oblasti javnih ugovora ili preduslov za prosleđivanje predmeta sudovima. To je slučaj, na primer, sa zaštitom životne okoline, gde se moraju učiniti pokušaji mirenja pre bilo kakvog razmatranja osnovanosti slučaja pred predsednikom prvostepenog suda.
158. U Hrvatskoj, pokušaj postizanja sporazuma između stranaka ustvari predstavlja jedan elemenat upravnog postupka. U svakom sporu, organ vlasti koji je odgovoran za slučaj mora tokom postupka da nastoji da se postigne sporazum između stranaka. Ako se takav sporazum osigura, time se okončava parnica, bilo u celosti ili u onim delovima u kojima su stranke uspele da pomire svoje stavove. U nekim oblastima postoje posebni zakoni koji predviđaju određene postupke.
159. U Estoniji, postoji postupak mirenja za slučajeve prinudnog otkupa, kojim se pokušava utvrditi finansijska nadoknada na koju vlasnik eksproprisane imovine ima pravo.
160. U Mađarskoj, odeljak 38 Zakona o opštim pravilima upravnog postupka iz 1957. godine predviđa da, ako to dozvoljava priroda slučaja, organi vlasti moraju da pokušaju da postignu sporazum sa zainteresovanim strankama pre donošenja odluke.
161. U Italiji, jedan primer postupka mirenja javlja se u sporovima zapošljavanja u državnim službama. Pre no što radnici mogu da traže odštetu u sudovima, od njih se zahteva da stupe u proces mirenja pred relevantnom lokalnom kancelarijom za rad. Svaka od ovih kancelarija ima panel za mirenje koji se sastoji od direktora kancelarije, predstavnika radnika i predstavnika dotičnog državnog odseka. Postupak koji je predviđen poštuje princip ravnopravnosti stranaka. Ako stranke postignu sporazum, sastavlja se izveštaj u kojem se navodi sadržaj sporazuma i on postaje pravosnažan. Ako stranke same ne postignu sporazum, ovaj panel sastavlja predlog za mirenje, postupak koji onda liči na posredovanje. Ako stranke odbiju taj predlog, to se navodi u izveštaju koji postaje jedan od dokumenata u dosijeu slučaja za vreme sudskog procesa. Radnici mogu samo da se obrate redovnim sudovima kad jednom propadne pokušaj mirenja, u roku od 180 dana.
162. U Portugalu postoji sličan postupak za javne ugovore gde, u slučaju bilo kakvog spora u pogledu njihove važnosti, tumačenja ili realizacije ugovora, mora da se napravi pokušaj mirenja pre no što se slučaj preda sudu. To se vrši pred komisijom sastavljenom od predstavnika stranaka kojom predsedava predsednik ili neki drugi član javnih radova i saveta za transport, koji čine konsultativno telo pri Ministarstvu za socijalnu infrastrukturu.
163. Na kraju, u Sloveniji, Zakon o javnom tužiocu uvodi postupak za vansudsko rešavanje sporova u kojem se od privatnih stranaka koje žele da podnesu tužbu protiv vlade prvo zahteva da predlože vansudsko rešenje državnom tužiocu, koji mora da odgovori u roku od 30 dana. Ovaj postupak se primenjuje u svim oblastima: građanskoj, krivičnoj i upravnoj.
164. Posredovanje se primenjuje u upravnim sporovima u Belgiji, Estoniji i Litvaniji.
165. U Belgiji, institucija posrednika, odnosno medijatora, postoji i u javnom i u privatnom sektoru, kao i u autonomnim javnim preduzećima. Odgovornost medijatora i stepen njihove intervencije varira od slučaja do slučaja, ali oni su svi nezavisni organi, čija se ovlašćenja razlikuju od ovlašćenja državnih odseka ili sudova. Njihov zadatak je da traže vansudska rešenja između stranaka, ali takođe i da im pružaju informacije, vrše ispitivanja i prave predloge preporuka. Postoje dva savezna medijatora, jedan koji govori francuski i jedan koji govori flamanski, koji rade zajedno i čije su dužnosti slične onima koje ima ombudsman (vidite u daljem tekstu).
166. U Estoniji, posredovanje je ograničeno na područje obaveznog otkupa: guverner grofovije u kojoj se nalazi dotična imovina može da pozove stranke u procesu da se dogovore o nivou finansijske nadoknade u roku od najviše dve nedelje.
167. Nasuprot tome, Litvanija nudi jedan od malobrojnih primera opšteg sistema za vansudsko rešavanje upravnih sporova. Sistem, koji je nedavno uspostavljen, omogućava strankama koje se žale - osim u nekoliko slučajeva - da na početku odaberu da li će da koriste sudski ili vansudski način rešavanja svog slučaja. Međutim, čak i ako oni odaberu ovaj drugi način, oni uvek zadržavaju pravo da se žale upravnom sudu kad se jednom vansudski postupak okonča.
168. Postoje dve vrste vansudskog rešenja: poseban sistem koji postoji u nekoliko ogranaka, koji liči na sisteme u drugim zemljama, i opšti sistem. Ovaj drugi obuhvata tri reda komisija za upravne sporove. Prvi red, na opštinskom nivou, još uvek ne postoji zato što je formiranje lokalnih komisija opciono. Međutim, okružne i nacionalne komisije stalno zasedaju. Njih je formirala vlada na rok od četiri godine i one se sastoje od pet članova, pravnih lica.
169. Ove komisije, između kojih ne postoji nikakav hijerarhijski odnos, imaju ovlašćenja da razmatraju pojedinačne upravne odluke i slučajeve kada organi vlasti odbijaju da primene određene odluke ili kasne sa njihovom primenom. Zakon navodi određene sporove koji su izvan njihove nadležnosti - kao što su oni koji se odnose na zakonitost upravnih odluka u vezi sa donošenjem propisa - kao i slučajeve u vezi sa kojima se moraju izvršiti konsultacije sa ovim komisijama pre nego što se ti slučajevi mogu uputiti na sud.
170. Komisije su ovlašćene da naređuju državnim službama da izvršavaju odluke ili da prestanu sa kršenjima u okviru određenog vremena, ali primena zavisi od dobre volje dotičnih organa vlasti. Gde je odluka komisije ili njena primena sporna, slučaj ide na sud.
171. Sistem je veoma mlad i zato je suviše rano da se stekne potpuna slika o njegovim dobrim i slabim osobinama, ali jedna njegova dobra strana je što pruža usluge na lokalnom nivou u zemlji koja ima samo sedam upravnih sudova.
172. Konačno, u Rumuniji, iako se mirenje i posredovanje još uvek ne koriste u oblasti uprave, ovo drugo bi moglo uskoro da bude uvedeno. Trenutno se pravi nacrt okvirnog zakona o rešavanju sporova posredovanjem. Zakon koji će pokrivati građanske, krivične i upravne slučajeve, sadržavaće posebne odredbe o posredovanju između organa uprave i privatnih stranaka.
173. Prema zaključcima lisabonske konferencije, poravnanje je ugovor kojim stranke okončavaju svoj spor prihvatanjem uzajamnih ustupaka. Kao takva, ona je često krajnji ishod procesa mirenja ili posredovanja i služi kao sredstvo za sprečavanje isto kao i za rešavanje upravnih sporova. Međutim, ona se ovde pominje zato što zakonski propisi ili običajno pravo nekih zemalja izričito ovlašćuju državne odseke da sklapaju takve nagodbe, među kojima su primeri Belgija, Portugal, Španija i Švajcarska.
174. Jedan dobar primer daje Španija, gde Zakon 30/1992 o zakonskim aranžmanima koji regulišu organe javne uprave i upravne postupke ovlašćuje državne odseke da sklapaju nezvanične i zvanične aranžmane, ugovore i nagodbe sa privatnim ili državnim strankama, pod uslovom da oni nisu nespojivi sa javnim redom, da se ne bave predmetima za koje nagodbe nisu prikladne i da su od javnog interesa.
175. Ombudsman je institucija koja postoji pod raznim nazivima u mnogim evropskim zemljama, uključujući Andoru, Belgiju, Hrvatsku, Češku Republiku, Finsku, Mađarsku, Island, Maltu, Moldaviju, Norvešku, Poljsku, Portugal, Rumuniju, Sloveniju i Ujedinjeno Kraljevstvo. Uopšte, striktno govoreći, ombudsman nije organ za mirenje ili posredovanje, već pošto je njegova dužnost da štiti građane i nadgleda aktivnosti organa vlasti, on može povremeno da deluje kao posrednik radi sprečavanja ili rešavanja sporova između javne uprave i pojedinaca, bez potrebe da ih upućuje na sud.
176. U Andori, Raonador del Ciutadá je postavljen 1998. godine. Ova vrsta posrednika, čiji je zadatak, između ostalog, da nadzire da akcije organa javne uprave, uopšte, i u širem smislu reči, služe objektivno javnim interesima i da poštuju principe hijerarhije, efikasnosti, transparentnosti i potpunog poštovanja Ustava i ostalog pravnog uređenja. Odluke koje Raonador del Ciutadá donese u toku obavljanja svojih funkcija nisu obavezujuće.
177. U Belgiji, kao što je napred pomenuto, postoje dva savezna posrednika, odnosno medijatora, jedan koji govori francuski i jedan koji govori flamanski. Oni deluju kao panel. Njih imenuje parlament na mandat od šest godina koji može da bude ponovljen i oni imaju tri posebne funkcije:
- da ispituju pritužbe koje se odnose na funkcionisanje organa savezne uprave; u ovom kontekstu, savezni medijatori obavljaju zadatak posredovanja u strogom smislu, pošto pokušavaju da pomire stavove podnosilaca pritužbi i organa vlasti na koji se pritužbe odnose;
- da ispituju funkcionisanje organa savezne uprave na zahtev parlamenta;
- da daju preporuke i izveštaje o funkcionisanju organa savezne uprave.
178. Ne postoje nikakve formalnosti niti takse za podnošenje pritužbi medijatorima. Podnošenje pritužbi njima nije obaveza pre pokretanja sudske tužbe, već je to opšti izbor. S druge strane, ne može se istovremeno pokrenuti postupak kojim se ne vrši osporavanje i postupak kojim se vrši osporavanje, pošto Zakon od 22. marta 1995. godine o postavljanju medijatora predviđa da se ispitivanje pritužbe mora prekinuti ako slučaj postane predmet sudske tužbe ili formalna administrativna žalba. Mogućnost podnošenja pritužbe medijatorima ponovo se otvara ako sudski slučaj bude odbačen ili se od njega odustane ili nakon zaključenja postupka kojim se vrši osporavanje. Medijatori mogu takođe da razmatraju pritužbe u vezi sa zvaničnim odlukama koje su postale konačne nakon isteka roka određenog za podnošenje žalbe na njih i mogu da intervenišu ako dođe do problema u vezi sa sprovođenjem sudskih odluka.
179. U isto vreme, upućivanje slučaja medijatoru ne suspenduje niti prekida krajnje rokove za pokretanje sudske tužbe ili podnošenje formalne upravne žalbe, pa zato podnosilac pritužbe mora da se odluči između osporavajućeg procesa i neosporavajućeg procesa. Savezni medijatori žale zbog ove situacije, koja lišava posredovanje dela njegovih korisnih funkcija.
180. Što se tiče Češke Republike, Zakon kojim se postavlja parlamentarni ombudsman je usvojen krajem 1999. godine i prvi ombudsman će biti izabran 2000. godine.
181. U Finskoj, postoje dve institucije koje imaju sličnu nadležnost: parlamentarni ombudsman i kancelar pravde. Prvog, čija je funkcija uspostavljena 1920. godine, imenuje parlament sa mandatom od četiri godine i on ima dva zamenika ombudsmana. On nadgleda da li se sudovi, drugi organi vlasti i službenici, javni radnici i druga lica pridržavaju zakona i ispunjavaju svoje obaveze kada vrše javnu funkciju. Ombudsman takođe prati ostvarivanje osnovnih prava i Ijudskih prava.
182. Kancelarija vladinog kancelara pravde je otvorena 1919. godine, premda ona ima tradiciju koja seže sve do 1713. godine. Kancelara pravde imenuje predsednik Republike na neodređeno vreme. Na isti način se imenuje i jedan zamenik kancelara pravde, dok se jedan zamenik zamenika kancelara pravde imenuje sa mandatom od pet godina. Prema Ustavu dužnosti kancelara pravde su iste kao i dužnosti ombudsmana. Pored toga kancelar pravde ima poseban zadatak da nadzire vladu i deluje kao njen pravni savetnik.
183. Ombudsman i kancelar pravde imaju nadležnosti koje se donekle preklapaju, naročito u pogledu nadziranja organa vlasti. Prema podeli dužnosti, koje su predviđene Zakonom o parlamentu, ombudsman ima nadležnost nad pitanjima koja se odnose na oružane snage, graničare, mirovne snage, procese pred vojnim sudovima, zatvore i još neke druge ustanove. Oba nadziru zakonitost akata javne uprave i bave se pritužbama građana u vezi s njima. Građanin može da uputi pritužbu bilo kojem od njih dvojice.
184. Finska takođe ima brojne specijalne ombudsmane i poverenike, odnosno pravobranioce, kao što je ombudsman za potrošače ili ombudsman za ravnopravnost.
185. Dužnosti ovih specijalnih ombudsmana obuhvataju ne samo razmatranje pojedinačnih slučajeva u okviru njihovih posebnih nadležnosti, već takođe i davanje saveta, uputstava i informacija, i promovisanje odgovarajućih zakonskih propisa i prava i obaveza koje su predviđene u njima. Pored toga, ombudsmani prate razvoj zakonodavstva i društva u oblasti svojih sektora nadležnosti. Neki ombudsmani se pojavljuju kao advokati u sudskim procesima.
186. Osim u slučaju ombudsmana za potrošače, nadležnost specijalnih ombudsmana često je ograničena na promovisanje svrhe zakonskih propisa u njihovim sektorima putem davanja saveta, uputstava, preporuka i mišljenja. Promišljeno korišćenje publiciteta takođe je značajno u vezi sa ovim. Kada se bave pojedinačnim slučajevima, specijalni ombudsmani obično ne donose obavezujuće odluke; umesto toga, njihove odluke su u obliku preporuka. Nadalje, specijalni ombudsmani, nasuprot parlamentarnom ombudsmanu, nemaju nadležnost da naređuju bilo kakvo podizanje optužnice.
187. U Mađarskoj, parlamentarni poverenik, odnosno pravobranilac za prava građana ili ombudsman uveden je 1995. godine. Njegova dužnost je da ispituje sve zloupotrebe ustavnih prava koje zapazi i koje mu se predoče, i da pokreće opšte i posebne mere za ispravku nepravde. Parlamentarni pravobranilac deluje kao posrednik između organa uprave i njihovih klijenata. Iako on ne može da poništava upravne odluke, on ima nekoliko mogućnosti za ispravljanje nepravde: - on ima široka ovlašćenja za sprovođenje istrage, može da pokrene povlačenje ili izmenu osporene upravne radnje, može da se obrati višem upravnom organu da dâ uputstva svojoj podređenoj jedinici da ispravi nepravdu i može inicirati pokretanje bilo koje vrste pravne radnje od strane drugih organa javne uprave, na primer, da pokrene postupak pred ustavnim sudom ili javnim tužiocem.
188. Pored toga, jedan zakon iz 1993. godine predviđa još dva pravobranioca sa posebnom nadležnošću. Oni su nadležni za zaštitu ličnih podataka i prava nacionalnih i etničkih manjina.
189. Na Islandu, ombudsmani primaju pritužbe građana po odlukama državnih i opštinskih organa uprave. On daje savete o svakom slučaju i daje preporuke nadležnim organima u cilju ispravke ili poboljšanja njihovih odluka, ako smatra da se krše prava i slobode građana.
190. Ombudsmani Norveške, Rumunije i Slovenije, kao i portugalski Provedor de Justiça, imaju slične funkcije.
191. U Moldaviji, postoje tri parlamentarna ombudsmana koje imenuje parlament na mandat od pet godina. Njihov zadatak je da prate poštovanje ustavnih prava i sloboda od strane centralnih i lokalnih organa uprave, ustanova, organa i firmi, bilo da su u javnom ili privatnom vlasništvu, kao i svih lica koja se nalaze na visokim funkcijama. Iz područja njihove nadležnosti isključeni su zakoni i odluke parlamenta, predsednika Republike i vlade, krivična dela, upravne sankcije i zakon o radu.
192. U Ujedinjenom Kraljevstvu, prvi ombudsman, parlamentarni poverenik za upravu, uveden je 1967. godine. Zadatak parlamentarnog poverenika za upravu bio je da ispituje optužbe zloupotrebe uprave u centralnoj vladi. Nasuprot drugim modelima od kojih je ideja nastala, naročito onim iz skandinavskih zemalja, britanski građani nisu imali (i još uvek nemaju) pravo direktnog pristupa parlamentarnom povereniku za upravu. Umesto toga oni prvo moraju da dostave pritužbu nekom poslaniku u parlamentu, i taj poslanik onda mora da pritužbu prosledi parlamentarnom povereniku za upravu radi istrage. Ni parlamentarni poverenik za upravu nema pravo da naredi bilo kakvu posebnu meru za obeštećenje građanina, ako se potvrde optužbe zloupotrebe uprave. Umesto toga parlamentarni poverenik za upravu bi mogao da preporuči odgovarajuća obeštećenja, i da se pouzda u negativan publicitet ako dotični odsek ne bi postupio po preporuci. Od tih ranih dana, ideja ombudsmana je značajno proširena. Sada postoje ombudsmani u mnogim specifičnim oblastima javne politike, kao što je nacionalna zdravstvena služba, lokalna vlast ili poreska pitanja.
ALTERNATIVNI SUDSKI POSTUPCI ZA REŠAVANJE UPRAVNIH SPOROVA
1. Tribunali u zemljama sa običajnim pravom
193. Pre no što budemo govorili o glavnoj i najpoznatijoj alternativi sudskom procesu za rešavanja upravnih sporova - arbitraži -, potrebno je pomenuti posebnu situaciju u zemljama sa običajnim pravom, a naročito u Ujedinjenom Kraljevstvu. U ovoj zemlji postoji mnogo različitih institucija "upravnog pravosuđa" u okviru kojeg se rešavaju sporovi između građana i države. Ove institucije, koje se zovu "tribunali", su nezavisni sudski organi koji funkcionišu po istom opštem principu kao i redovni građanski sudovi i zamenjuju ih. Oni postoje u raznim oblastima, kao što su socijalne beneficije, zapošljavanje ili useljavanje, a njihove glavne osobine u poređenju sa osobinama redovnih građanskih sudova su jednostavniji i fleksibilniji postupak i jeftinije rešavanje sporova.
194. Ovde bi trebalo dodati da u Ujedinjenom Kraljevstvu, stalni rast alternativnih sredstava za rešavanje sporova i uvođenje 1999. godine novih pravila o parničnom postupku, koja obavezuju sudove da podstiču korišćenje alternativnih sredstava za rešavanje sporova, podstakli su vladu da izradi strategiju za ova alternativna sredstva uopšte, naročito, za interakciju između ovih sredstava i sudova. Osnovna sredstva za ostvarenje ovoga su dokument za raspravu i pilot programi.
195. Dokument za raspravu ima za cilj da utvrdi razloge zašto je primena alternativnih sredstava za rešavanje sporova ostala na niskom nivou čak i tamo gde postoje besplatni programi i kako vlada može da podstakne njihovu primenu. On je takođe imao za cilj da se utvrde vrste alternativnih sredstava koje se koriste i vrste slučajeva gde je njihova primena pogodna.
196. Predsednik Gornjeg Doma se u principu saglasio da se pokrenu pilot programi da bi se ispitala neka od pitanja te politike. Konačno, u maju 2000. godine, on je pokrenuo obuhvatnu nezavisnu reviziju tribunala u Engleskoj i Velsu. Rezultat te revizije trebalo bi da bude poznat do marta 2001. godine.
197. Sa izuzetkom zemalja sa običajnim pravom, jedina alternativa sudskom postupku koja je poznata u velikoj većini zemalja članica je arbitraža.
198. Prema zaključcima lisabonske konferencije, arbitraža je sudski postupak u kojem je rešavanje sporova u nadležnosti posebno naimenovanih neformalnih sudija, koji donose formalnu odluku koja predstavlja res judicata.
199. Ovde je potrebno istaći da u Poljskoj arbitražu vrši specijalni državni sud i da stoga, arbitraža kako je koncipirana u gore navedenoj definiciji ne postoji.
200. Arbitraža se tek retko koristi u sporovima između državnih službi i privatnih stranaka. Zakonodavstva nekih zemalja je eksplicitno isključuju iz ove vrste sporova. U Belgiji, na primer, član 1676-2 Građanskog zakonika zabranjuje javnim preduzećima da pribegavaju arbitraži, izuzev gde je to odobreno međunarodnim sporazumom ili posebnim zakonom. Isto važi i u Finskoj, gde Zakon o arbitraži (967/1992) ograničava ovaj postupak na sporove u okviru privatnog prava.
201. U Češkoj Republici, arbitraža se do sada koristila samo u oblasti privatnog prava. Ipak, trenutno je u toku reforma državne uprave i novi zakoni regulišu organizaciju lokalne i regionalne državne uprave, upravne postupke i razvoj upravnog pravosuđa. Princip prijateljskog rešavanja sporova je unesen u nacrt novog zakonika o upravnom postupku. Predloženo je uvođenje obaveznog postupka prijateljskog rešavanja sporova i arbitraže u novi zakon o fizičkom planiranju i u zakon o izgradnji, radi rešavanja sporova koji se tiču upotrebe zemljišta.
202. Na Islandu arbitraža ne postoji. Međutim, stranke mogu da potpišu klauzulu o arbitraži. Organi uprave nisu utvrdili nikakve detaljne direktive o ugovornim odredbama o arbitraži.
203. U nekim zemljama, arbitraža je odobrena u specifičnim slučajevima. U Estoniji postoje komisije za žalbe koje se formiraju po posebnim zakonima u raznim sektorima, kao što je intelektualna svojina preduzeća. Odbor za žalbe u vezi sa intelektualnom svojinom preduzeća funkcioniše pod okriljem Ministarstva za ekonomske poslove i prima žalbe na odluke kancelarije za patente. Ovaj odbor, kojem se žalbe podnose u pisanom obliku, može da odbije ili stavi van snage odluke kancelarije za patente i zatraži od nje da ponovo razmotri zahteve u vezi sa patentima. Ona mora da izda svoju odluku u roku od tri meseca od prijema žalbe, a njena odluka je podložna daljim žalbama pred sudovima.
204. Italija ima odbor za arbitražu u oblasti javnih radova, koji je pravi sudski organ i koji zamenjuje sudove koji nemaju nikakve nadležnosti u ovoj oblasti.
205. U Portugalu, državna i javna preduzeća mogu da zaključuju sporazume o arbitraži ako je to odobreno po posebnim zakonskim propisima ili ako spor spada u odnose koje reguliše privatno pravo. Zakon o upravnom postupku takođe dozvoljava da upravni ugovori sadrže klauzulu o arbitraži. Prema tim odredbama, nekoliko kategorija upravnih sporova podleže arbitraži, kao što su oni koji se odnose na ugovore o javnim radovima. Upečatljivu ilustraciju daje zakonodavna naredba 237/93, po kojoj je formiran arbitražni sud da rešava odštetne zahteve koje su podnosili hemofiličari zaraženi virusom AIDS-a nakon dobijanja transfuzije u državnim bolnicama. Ova zakonodavna naredba je obavezivala državu da prihvati postupak pred ovim sudom kad god su podnosioci zahteva više voleli da reše spor na ovaj način nego preko redovnih građanskih sudova.
206. Portugal trenutno pravi nacrt zakona o upravnim sporovima, prema kojem će arbitraža biti prihvaćeno sredstvo za rešavanje sporova po sporazumima o upravnom postupku, obaveze državnih organa i određenih pitanja koja se odnose na državnu službu.
207. Situacija u Grčkoj je slična situaciji u Portugalu: arbitraža je važeće sredstvo za rešavanje parničnih i upravnih predmeta ako je to odobreno po određenim zakonskim propisima ili ako je klauzula o arbitraži uključena u ugovor, pod uslovom da su te klauzule dozvoljene zakonom. Arbitražni sud može da odlučuje o pitanjima prezentiranog činjeničnog stanja i zakona, i čak može da naloži organu uprave da isplati određenu novčanu sumu, ali on ne može da poništi ili izmeni pojedinačni upravni akt.
208. U Švajcarskoj, arbitražni postupci su odobreni u određenim veoma specifičnim slučajevima, kao što je obavezni otkup.
209. U Turskoj, sporovi do kojih dođe u vezi sa ugovorima koje državna služba potpisuje sa podizvođačima mogu da se podnesu na nacionalnu ili međunarodnu arbitražu. Trenutno se pravi jedan zakonik o arbitraži u kojem će biti postavljeni osnovni principi koji će regulisati ovaj pristup.
210. Gruzija, Rumunija i Ruska Federacija su donekle posebni slučajevi, po tome što je arbitraža dozvoljena po njihovim zakonima o parničnom postupku. U Gruziji i Rumuniji, ovi zakoni se takođe primenjuju na upravne sporove i tako omogućavaju strankama da biraju arbitražu kao sredstvo za rešavanje predmeta. Međutim, rumunsko zakonodavstvo u izvesnoj meri ograničava ovaj princip navođenjem spiska predmeta za koje se arbitraža ne može koristiti.
211. U Ruskoj Federaciji, Zakon o arbitraži, koji je ugrađen u zakonik o parničnom postupku, predviđa da građani mogu da pokrenu bilo kakvu parnicu pred arbitražnim sudom, sa izuzetkom sporova koji se odnose na porodična pitanja ili zaposlenje. Arbitražni sudovi se formiraju formalnim sporazumom koji sačine stranke. Ustavni zakon o arbitraži od 28. aprila 1995. godine navodi da arbitražni sud rešava ekonomske sporove i druge slučajeve u okviru svoje nadležnosti.
212. Ova studija, koja prikazuje raznovrsnost alternativa sudskom procesu u upravnim pitanjima koje postoje u zemljama članicama i različite načine na koje se one rešavaju u nacionalnom zakonodavstvu, ipak iznosi neke zajedničke trendove.
213. Pre svega, u većini zemalja, državna uprava naširoko koristi tradicionalne alternativne metode za izbegavanje sudskog procesa ili rešavanje predmeta izvan sudova. Sredstva za sprečavanje sporova, kao što su rasprave, konsultacije i pregovori, postoje u mnogim oblastima gde upravni akti ili odluke mogu da utiču na prava i interese privatnih stranaka i omogućavaju im da se uključe u proces odlučivanja; time se mogu sprečiti neki sporovi. Unutrašnje revizije u državnoj upravi, koje mogu da se vrše kada već postoji spor, igraju značajnu ulogu u praksi zemalja članica pošto omogućavaju brže i jeftinije razrešenje mnogih sporova izvan sudskog sistema.
214. Zajedno sa ovim tradicionalnim alternativnim sredstvima, ombudsman takođe igra veoma značajnu ulogu. Nasuprot sudovima, ova institucija omogućava ocenu prilika za preduzimanje akcije organa uprave. Ombudsman uživa značajan moralni autoritet i uspeh ove institucije se pokazuje kroz uvođenje specijalizovanih ombudsmana u mnogim zemljama.
215. Nasuprot ovim tradicionalnim alternativnim sredstvima, mirenje, posredovanje, poravnanje i arbitraža, čak i ako su bili razvijeni u nekim zemljama tokom poslednjih decenija, nisu česti u sudskim procesima između organa uprave i privatnih stranaka. Čak i kada takva alternativna sredstva postoje, njihova primena je prilično ograničena, iako postoji nekoliko izuzetaka. Ova relativna marginalnost odražava se u veoma različitim načinima na koje se ova sredstva rešavaju u pravnim sistemima zemalja članica.
216. Uzimajući u obzir postojeću situaciju u zemljama članicama i prednosti ovih alternativnih sredstava, studija Saveta Evrope o razvoju i podsticanju primene ovih sredstava je veoma korisna, pošto ona mogu da nadopunjuju ulogu sudova, što je, naravno, od suštinske važnosti.
(Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope - Zbirka odabranih preporuka Saveta Evrope - Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu - str. 153)