STRATEGIJAREGULATORNE REFORME U REPUBLICI SRBIJI ZA PERIOD OD 2008. DO 2011. GODINE("Sl. glasnik RS", br. 94/2008) |
Efikasna regulativa je jedan od preduslova privrednog razvoja i socijalnog prosperiteta. Pravni sistem koji obezbeđuje privredni razvoj mora biti transparentan, mora garantovati pravnu sigurnost i mora biti efikasan, odnosno zasnovan na načelima dobre regulatorne prakse.
Studije koje su proteklih godina izrađene od strane međunarodnih institucija ukazuju na regulatorno okruženje kao na jednu od glavnih prepreka za dugoročni i održivi privredni razvoj Republike Srbije, te da se veliki stepen nekonzistentnosti u primeni propisa i velika diskreciona prava državne uprave prilikom donošenja odluka pojavljuju kao ključni faktori koji negativno utiču na privredno okruženje.1
Tokom poslednjih osam godina Republika Srbija je učinila značajne korake u pogledu unapređenja pravnog sistema. Intenzivna zakonodavna aktivnost se očekuje i u narednim godinama, kako zbog potrebe završetka započetih reformi, tako i zbog potrebe harmonizacije domaćeg zakonodavstva sa međunarodnim standardima, a pre svega sa propisima Evropske unije (acquis communautaire). U idealnim uslovima donošenje odluke o opravdanosti usvajanja novih propisa (regulative) treba da se zasniva na kvalitetnim podacima i temeljnoj analizi posledica regulatornih promena. Ipak, usled velikog pritiska da se pravni sistem Republike Srbije u kratkom roku osavremeni, usled odsustva neophodne regulative ili prenormiranosti (preterane regulative) u nekim oblastima, usled nesagledavanja alternativa klasičnim oblicima regulative, kao i usled nedostatka odgovarajućih administrativnih kapaciteta, postoji značajan rizik da se donošenjem zakona i podzakonskih akata ne ostvare željeni ciljevi.
U praksi to znači da novi propisi često:
1) stvaraju pravnu nesigurnost (daju državnim organima prevelika diskreciona prava);
2) ne mogu biti primenjeni (nedostaju institucije koje će ih sprovesti ili ne postoje dovoljna sredstva za njihovu primenu);
3) nisu sprovodivi (nekonzistentni su sa drugim propisima, preterano su kompleksni i nejasni su);
4) stvaraju nepotrebne troškove privatnom sektoru i time smanjuju konkurentnost privrede;
5) obezbeđuju povoljnije uslove pojedinim interesnim grupama kada se donose na netransparentan način.
U cilju otklanjanja navedenih posledica, kao prioriteti u sprovođenju regulatorne reforme, nameće se potreba za primenom šireg spektra regulatornih instrumenata, a pre svega unapređenje analize efekata propisa (u daljem tekstu: AEP) kao sistema kontrole kvaliteta prilikom njihovog usvajanja i primene, kao i jednokratno i sveobuhvatno stavljanje van snage ili izmena propisa koji su prevaziđeni i/ili štetni za privredu.
_______________
1 Izvor: World Bank "Serbia - Investment Climate Assessment", Washington, D.C.: World Bank (2004), European Commission Directorate General for Enterprise and Industry and the OECD Investment Compact for South East Europe "Report on the Implementation of the European Charter for Small Enterprises in the Western Balkans" (2007), World Bank "Attracting Investment to South East Europe" Washington, D.C.: World Bank, (2007).
Definicije upotrebljene u ovoj strategiji imaju sledeće značenje:
1) regulativa jesu svi normativni (opšti) pravni akti na republičkom nivou i uključuje sve zakone i podzakonske opšte akte, kao i opšte akte koje donose regulatorna tela u obavljanju i radi obavljanja svojih poslova (pravilnici, uputstva, mišljenja, tarifnici, formulari sl.);
2) propis jeste konkretan normativni (opšti) pravni akt na republičkom nivou koji je u sastavu regulative;
3) alternative regulativi jesu mehanizmi kojima se postižu konkretni ciljevi bez usvajanja propisa i obuhvataju, ali ne isključivo, tržišne mehanizme, subvencije, medijske kampanje usmerene na promenu ponašanja, promenu vođenja kaznene politike i sl.;
4) regulatorna tela jesu ministarstva, posebne organizacije, u smislu zakona kojim se uređuje državna uprava, kao i republičke agencije i ustanove, kao i drugi republički organi i organizacije, osim Vlade, Narodne skupštine i nezavisnih regulatornih tela odgovornih Narodnoj skupštini;
5) neefikasan propis jeste propis koji se ne primenjuje i/ili je zastareo i/ili nameće nepotrebne administrativne procedure i/ili stvara nepotrebne troškove privredi ili je štetan za privredu po nekom drugom osnovu;
6) smernice jesu uputstva koja izdaje Jedinica za sprovođenje sveobuhvatne reforme propisa, a kojima se daju objašnjenja o načinu popunjavanja formulara koji se podnose radi sprovođenja pojedinih faza jednokratnog stavljanja van snage ili izmene neefikasnih propisa;
7) subjekti regulative jesu ona fizička i/ili pravna lica čije se ponašanje reguliše propisom;
8) poslovni sektor jesu privredni subjekti i njihova udruženja;
9) OECD jeste međunarodna organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj sa sedištem u Parizu, u Francuskoj.
3. CILJEVI STRATEGIJE REGULATORNE REFORME U REPUBLICI SRBIJI ZA PERIOD OD 2008. DO 2011. GODINE
Strategija regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine (u daljem tekstu: Strategija) sprovodi se u cilju stvaranja povoljnog privrednog ambijenta, smanjenja pravne nesigurnosti i povećanja konkurentnosti domaće privrede na svetskom i evropskom tržištu.
U smislu navedenog, ciljevi Strategije su uspostavljanje regulatornog sistema kojim se:
1) promoviše privredni razvoj i socijalni prosperitet;
2) podržava nacionalna konkurentnost, uz istovremenu zaštitu javnog interesa;
3) administrativni troškovi poslovanja smanjuju najmanje za 25% do 2011. godine;
4) ubrzavaju i redukuju administrativne procedure i uvodi "jednošalterski sistem" i princip da "ćutanje administracije" predstavlja odobravanje, gde god je to moguće;
5) poboljšava međunarodni rejting Republike Srbije u pogledu kvaliteta poslovnog okruženja, posebno u studijama "Doing Business" Svetske banke i Svetskog ekonomskog foruma za minimalno 20 pozicija.
Da bi se navedeni ciljevi ostvarili potrebno je preduzeti odgovarajuće mere za unapređenje regulative koje se mogu grupisati na sledeći način:
1) uspostavljanje načela dobre regulatorne prakse;
2) jednokratno stavljanje van snage ili izmena neefikasnih propisa - sveobuhvatna reforma propisa (u daljem tekstu: SRP);
3) unapređenje postojećeg sistema AEP prilikom njihove pripreme i usvajanja.
4. MEĐUNARODNA ISKUSTVA U OBLASTI REGULATORNE REFORME
Međunarodno iskustvo upućuje na to da prekomerno regulisanje negativno utiče na tržišnu konkurenciju, investicije i inovacije i da dovodi do povećanja korupcije i "neformalnog" sektora, što sve posredno utiče i na efikasnost i produktivnost privrednih subjekata. Upravo iz navedenih razloga je unapređenje kvaliteta regulative jedan od prioritetnih ciljeva, kako u razvijenim zemljama, tako i u zemljama u tranziciji.
Regulatorna reforma tj. poboljšanje kvaliteta regulative u EU dobija posebno na značaju posle usvajanja Lisabonske strategije i izveštaja tzv. Mandelkernove grupe iz 2001. godine. Na zahtev ministara zemalja članica EU, u cilju poboljšanja kvaliteta regulative unutar EU, formirana je Visoka konsultativna grupa za bolju regulativu, tzv. Mandelkernova grupa. Mandat Mandelkernove grupe odnosio se na pripremu predloga koji je uključivao i zajednički metod evaluacije kvaliteta regulative. Izveštaj Mandelkernove2 grupe daje preporuke, kako na nivou vlada zemalja članica, tako i na nivou Evropske komisije, posebno naglašavajući šest oblasti (principa) unapređenja regulatornog okvira EU:
1) Razmatranje relevantnih opcija - nosioci politike treba da razmatraju sve moguće opcije i da izaberu onu koja najviše odgovara datim okolnostima, imajući uvek u vidu da i u slučajevima kada je usvajanje regulative najcelishodnije rešenje, ona ne treba da predstavlja jedinu razmatranu opciju.
2) AEP - predstavlja metod koji na efektivan način omogućava vođenje politike na osnovu činjenica i obezbeđuje okvir za razmatranje i rešavanje problema. AEP treba da predstavlja integralni deo procesa vođenja politike a ne dodatnu birokratiju. AEP ne zamenjuje političku odluku već omogućava da se takve odluke donose na osnovu prethodno prikupljenih dokaza.
3) Konsultacije - predstavljaju instrument kojim se postiže javnost u procesu donošenja propisa. Blagovremene konsultacije sa zainteresovanim stranama predstavljaju neophodan element regulatornog procesa kojim se poboljšava kvalitet donošenja odluka i smanjuje mogućnost produžetka procesa usled pojave protivrečnosti pri kraju procesa.
4) Simplifikacija - u svim sistemima postoji konstantna potreba za inoviranjem i pojednostavljivanjem pravnog sistema. Simplifikacija nije isto što i deregulativa, već predstavlja sistematsku, jasno usmerenu i dugotrajnu aktivnost kojom se ostvaruje poboljšanje propisa, omogućava njihovo lakše razumevanje, kao i veća efikasnost.
5) Pristupačnost regulative - svim licima na koja se regulativa odnosi treba omogućiti jednostavan pristup regulativi. Ona takođe treba da budu u mogućnosti da razumeju regulativu. Koherentnost i jasnoća regulative poboljšava se putem konsolidacije regulative (kodifikacija i izmena postojeće regulative), dok se lakši pristup regulativi ostvaruje korišćenjem novih tehnologija.
6) Organizaciona struktura - poboljšanje regulative zahteva formiranje odgovarajućih struktura koje će biti odgovorne za sprovođenje strategije za unapređenje regulatornog okvira. Najbolji način da se to učini zavisi od datih okolnosti, pri čemu je poželjno razmotriti mogućnost stvaranja jedinice blizu vrha vlade.
Veliki broj zemalja članica Evropske unije preduzeo je mere kako bi se pojednostavilo regulatorno okruženje i unapredio rad državne uprave. U težnji ka unapređenju kvaliteta regulative, fokus države se pomerio sa identifikacije specifičnih problema i predlaganja specifičnih reformi za rešavanje tih problema ka široj viziji reforme koja uključuje usvajanje strategije regulatorne reforme sa nizom instrumenata.
Slične strategije usvojene su u određenom broju novih zemalja članica Evropske unije. U Poljskoj je Vlada usvojila trogodišnji "Plan regulatorne reforme" 19. avgusta 2006. godine, koji je okarakterisan kao "prvi strateški program regulatorne reforme u Poljskoj koji sadrži sveobuhvatan pristup vođenju regulatorne politike."3 U Češkoj je Vlada 2007. godine usvojila Strategiju regulatorne reforme koja se u velikoj meri oslanja na Strategiju bolje regulative Evropske unije, a takođe je donela odluku4 o smanjenju administrativnih barijera za privredu 2005. godine, koja sadrži akcioni plan i metodologiju merenja administrativnih troškova primenom metoda standardnih troškova, čiju je primenu razvila Holandija.5
Evropska komisija je pozvala države članice da sprovedu regulatornu reformu, sa ciljem smanjenja administrativnih troškova za 25% do 2012. godine.
Ovaj cilj je postavljen od strane Evropske komisije 2007. godine i glasi: "uspostavljanje efikasnog i integrisanog sistema bolje regulative bi trebalo da bude srednjoročni i dugoročni cilj svih zemalja članica".6
Takođe, preporuke OECD su da svaka zemlja treba da "usvoji na nivou vlade strategiju regulatorne reforme koja postavlja jasne ciljeve i okvire za primenu".7 OECD smatra da je usvajanje jasne strategije od tolikog značaja da "države sa eksplicitnim regulatornim strategijama ostvaruju brži održivi razvoj od zemalja koje takvu strategiju nemaju. Što su potpuniji i konkretniji principi i akcioni plan, to su reforme potpunije i efikasnije".8
OECD preporučuje uspostavljanje načela "dobre regulative", a dobra regulativa treba da:9
1) bude usmerena ka jasno identifikovanim ciljevima i da bude efikasna u ostvarivanju tih ciljeva;
2) ima zdravu pravnu osnovu;
3) obezbeđuje da koristi opravdavaju troškove, uzimajući u obzir i redistributivne efekte;
4) minimizira troškove i tržišne distorcije;
5) promoviše inovacije putem tržišnih olakšica i ciljno zasnovanih pristupa;
6) bude jasna, jednostavna i praktična za korisnike;
7) bude konzistentna sa drugim propisima i politikama;
8) što više bude kompatibilna sa politikom konkurencije i investicionom politikom na domaćem i međunarodnom nivou.
______________
2 "Mandelkern Group on Better Regulation" Final Report (November, 2001).
3 OECD/SIGMA (2007).
4 No. 421/2005.
5 OECD/SIGMA (2007) REGULATORY MANAGEMENT CAPACITIES OF MEMBER STATES OF THE EUROPEAN UNION THAT JOINED THE UNION ON MAY 1, 2004. Sustaining regulatory management improvements through a Better Regulation policy. Mimeo draft, April, Paris.
6 European Commission (14.11.2006) COMMUNICATION FROM THE COMMISSION. Economic reforms and competitiveness: key messages from the European Competitiveness Report 2006 COM(2006) 697 final. Brussels.
7 OECD (1997) OECD Report on Regulatory Reform, Paris.
8 OECD (2002) Regulatory Policies in OECD Countries: From interventionism to regulatory governance, OECD, Paris.
9 OECD Ministarski izveštaj o regulatornoj reformi, 1997.
5. MERE ZA UNAPREĐENJE REGULATIVE
5.1. Uspostavljanje načela dobre regulatorne prakse
5.1.1. Potreba za definisanjem načela dobre regulatorne prakse
U većini razvijenih zemalja usvajanje novih propisa i primena AEP počiva na načelima dobre regulatorne prakse, koja su usvojile vlade tih zemalja. Međunarodna iskustva na ovom polju su navedena u odeljku 4. ove strategije. Kako bi se poboljšao kvalitet i dostigli visoki standardi regulative u Republici Srbiji potrebno je definisati bitna načela na osnovu kojih će se vršiti izrada i analiza efekata propisa.
5.1.2. Obaveza poštovanja načela dobre regulatorne prakse
Prilikom izrade, predlaganja i usvajanja, kao i tokom primene propisa, neophodno je da regulatorna tela poštuju sledeća načela:
1) Načelo neophodnosti, koje podrazumeva da:
(1) regulativa treba da bude svedena na najmanju moguću meru;
(2) se propis usvaja samo ako je njegovo donošenje neophodno;
(3) propis ne može da sadrži nepotrebne procedure, koje dovode do visokih administrativnih troškova;
(4) se primena propisa u praksi kontinuirano prati i analizira i da se u zavisnosti od rezultata tog praćenja i analiziranja propis stavi van snage ili da se predloži njegova izmena i dopuna.
2) Načelo efektivnosti (delotvornosti), koje podrazumeva da:
(1) propisom treba da se rešavaju konkretni problemi;
(2) je propis primenljiv;
(3) propis jasno definiše ulogu državnih organa, organizacija i ustanova;
(4) propis sadrži precizna ovlašćenja nadležnih tela da kontrolišu primenu propisa;
(5) su subjekti regulative u mogućnosti da poštuju i primenjuju propis.
3) Načelo ekonomičnosti, koje podrazumeva da:
(1) propis na nivou društva uzrokuje veću korist nego troškove;
(2) se propisom ostvaruju ciljevi uz najniže troškove, uzimajući u obzir alternative regulativi i različite oblike regulative.
4) Načelo proporcionalnosti, koje podrazumeva da:
(1) su opterećenja koja subjektima regulative nameće propis svrsishodna i opravdana;
(2) se prilikom izrade propisa koristi svrsishodan nivo analize efekata propisa.
5) Načelo konzistentnosti, koje podrazumeva da:
(1) je propis konzistentan sa drugim propisima;
(2) propis doprinosi pravnoj sigurnosti i predvidljivosti.
6) Načelo odgovornosti, koje podrazumeva da propis jasno definiše odgovornost subjekata regulative i organa koji propis primenjuju, uključujući i organe nadležne za vođenje postupaka regulisanih propisom i organe nadležne za kontrolu i evaluaciju sprovođenja propisa.
7) Načelo transparentnosti, koje podrazumeva da:
(1) se javnosti pružaju sve potrebne informacije o pitanjima koja su predmet regulisanja, o razmatranim alternativnim rešenjima i o razlozima za usvajanje propisa;
(2) je o propisu sprovedena odgovarajuća javna rasprava i konsultacije;
(3) je propis razumljiv i dostupan javnosti;
(4) je rad državnih organa, organizacija i ustanova u vezi sa primenom propisa transparentan.
5.2. Jednokratno stavljanje van snage ili izmena neefikasnih propisa - SRP
5.2.1. Potreba za jednokratnim stavljanjem van snage ili izmenom neefikasnih propisa
Građani i preduzetnici se u svakodnevnom životu suočavaju sa velikim brojem propisa, a složeno i skupo poslovno okruženje ometa ekonomski rast i konkurentnost Republike Srbije. Na ovaj problem je ukazano u uvodnom odeljku ove strategije.
Veliki broj neefikasnih propisa, su posledica višedecenijskih regulatornih aktivnosti. Regulativa koja je usvojena u drugoj polovini dvadesetog veka u Republici Srbiji je rezultat suprotstavljenih tendencija i to afirmacije "revolucionarnih vrednosti" i "samoupravljanja", nametnutim od strane ranijih političkih rukovodstava, sa jedne strane i pokušaja stručne prakse da pravni sistem zadrži u okvirima tradicionalno prihvaćenih vrednosti i pravnih instituta, kakvim ih je oblikovalo liberalno buržoasko društvo, sa druge strane. Takvi propisi su neprihvatljivi naročito u oblasti privrednog prava, u kojoj su se u razvijenim tržišnim privredama desile fundamentalne promene. Potreba integracije u nove svetske tokove, nametnula je neophodnost hitnog usklađivanja pravnog sistema Republike Srbije sa savremenim evropskim i svetskim tendencijama. Shodno tome, pretpostavke za privredni razvoj Republike Srbije su afirmacija tržišne ekonomije utemeljene na privatnom vlasništvu i liberalizacija unutrašnjih ekonomskih tokova. Iako je u tom cilju već usvojen veliki broj novih propisa ili se planira njihovo usvajanje i dalje su na snazi brojni neefikasni propisi, tj. propisi koji se ne primenjuju i/ili su zastareli i/ili nameću nepotrebne administrativne procedure i/ili stvaraju nepotrebne troškove privredi ili su štetni za privredu po nekom drugom osnovu.
Problem postojanja velikog broja neefikasnih propisa nije karakterističan samo za Republiku Srbiju. Sa njim se suočavaju sve države u tranziciji, kao i brojne razvijene države. U nekima od njih je već sprovedena ili je u toku sprovođenje reforme jednokratnog stavljanja van snage ili izmene neefikasnih propisa. U međunarodnoj praksi je ovakva reforma poznata pod nazivom "giljotina". Ova reforma je sprovedena kako u razvijenim zemljama (Švedska, Južna Koreja, Meksiko, Mađarska), tako i u zemljama u tranziciji (Ukrajina, Moldavija, Gruzija, Hrvatska).10
Potreba za sprovođenjem reforme jednokratnog stavljanja van snage ili izmene neefikasnih propisa postoji i u Republici Srbiji, jer je to najbrži i najsistematičniji način da se unapredi privredni ambijent, smanji pravna nesigurnost i poveća konkurentnost domaće privrede na svetskom i evropskom tržištu.
Odlukom predsednika Vlade br. 06-00-1098/08-01 od 8. jula 2008. godine je mr Mlađan Dinkić, potpredsednik Vlade za privredni razvoj (u daljem tekstu: potpredsednik Vlade) ovlašćen da vodi projekat sveobuhvatne reforme propisa.
______________
10 Scott Jacobs presentation "Regulatory Reform and Serbia" to Minister of Economy (FIAS/IFC/WORLD BANK) - July 2007.
5.2.2. Obim reforme i tela zadužena za njeno sprovođenje
Kako bi se u Republici Srbiji stavili van snage ili izmenili neefikasni propisi tj. svi propisi koji se ne primenjuju i/ili su zastareli i/ili nameću nepotrebne administrativne procedure i/ili stvaraju nepotrebne troškove privredi ili su štetni za privredu po nekom drugom osnovu, u periodu od 2008. do 2010. godine sprovešće se SRP. SRP će obuhvatiti sve propise na republičkom nivou koji imaju efekte na poslovanje u Republici Srbiji.
Imajući u vidu očekivani obim aktivnosti u okviru SRP neophodno je da Vlada obrazuje povremeno radno telo - Jedinicu za sprovođenje sveobuhvatne reforme propisa (u daljem tekstu: Jedinica za sprovođenje SRP) čiji će zadatak biti da operativno sprovodi SRP, što uključuje popis i preispitivanje važećih propisa, sa ciljem identifikovanja normativnih i administrativnih barijera za poslovanje u Republici Srbiji i priprema Predloga programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa. U cilju sprovođenja SRP, Jedinica za sprovođenje SRP će pripremiti smernice za sprovođenje SRP, koje će definisati postupak i obaveze regulatornih tela u sprovođenju SRP.
Potpredsednik Vlade će koordinirati i nadzirati sprovođenje SRP i obavljati poslove u vezi sa angažovanjem stručnih lica pri Jedinici za sprovođenje SRP, sa medijskom kampanjom, sa informisanjem javnosti u vezi sa SRP, kao i sa uključenjem poslovnog sektora u SRP.
Savet za regulatornu reformu privrednog sistema (u daljem tekstu: Savet) kontinuirano prati sprovođenje SRP sa aspekta koordinacije rada regulatornih tela, razmatra konkretna pitanja u vezi sa propisima obuhvaćenim SRP i po potrebi daje mišljenja u vezi sa tim pitanjima, prati postupanje regulatornih tela po Programu realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa i obezbeđuje konsultacije na nivou regulatornih tela u cilju sprovođenja istih i kontroliše transparentnost izrade propisa kojim se sprovodi Program realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa.
Poslovni sektor će biti aktivno uključen u SRP kroz Poslovni savet, obrazovan od strane potpredsednika Vlade, sa zadatkom da:
1) promoviše SRP i ciljeve reforme prema poslovnom sektoru;
2) prikuplja od poslovnog sektora predloge za stavljanje van snage ili izmenu neefikasnih propisa;
3) predlaže konkretna i realna rešenja za ostvarenje ciljeva reforme.
5.2.3.1. Faza pripreme
Jedinica za sprovođenje SRP započinje pripremne aktivnosti za sprovođenje SRP pripremanjem smernica, formulara i sprovođenjem obuke lica angažovanih u Jedinici za sprovođenje SRP i lica koja će u regulatornim telima biti zadužena za sprovođenje SRP.
U okviru ove faze započeće medijska kampanja o SRP, obezbediće se hardver i softver za SRP i uspostaviće se internet strana SRP, na kojoj će se nalaziti smernice za sprovođenje SRP, detaljni plan sprovođenja SRP i formulari, koje će u narednim fazama SRP popunjavati regulatorna tela i privatni sektor.
U svakom regulatornom telu će biti određena kontakt osoba za komunikaciju sa Jedinicom za sprovođenje SRP i lica koja će u regulatornim telima biti zadužena za sprovođenje SRP.
U okviru ove faze će se identifikovati mogućnost korišćenja za potrebe SRP već postojećih softvera u vlasništvu Republike Srbije, odnosno softvera izrađenih za potrebe regulatornih tela, kao i postojećih baza podataka regulatornih tela.
5.2.3.2. Faza prikupljanja
Regulatorna tela će Jedinici za sprovođenje SRP dostaviti u elektronskoj i pismenoj formi:
1) spisak svih važećih propisa iz njihove nadležnosti, uključujući sve povezane formulare, tarifnike i slično;
2) popunjeni formular za popis propisa dostupan na internet stranici SRP, za svaki propis sa spiska.
Jedinica za sprovođenje SRP, na osnovu dostavljenih spiskova, pravi konačan spisak svih popisanih propisa i taj spisak unosi u elektronsku bazu podataka. Nakon toga, Jedinica za sprovođenje SRP vrši selekciju popisanih propisa i evidentira propise koji će u narednim fazama reforme biti obuhvaćeni SRP, tj. označava sve propise koji su relevantni za poslovanje u Republici Srbiji, a koji će biti analizirani u sledećoj fazi SRP. Taj spisak Kabinet potpredsednika Vlade dostavlja Vladi radi informisanja i isti se oglašava na internet strani SRP.
5.2.3.3. Faza analize
Regulatorna tela su obavezna da za svaki propis koji je u njihovoj nadležnosti ili ga primenjuju, sa konačnog spiska popisanih propisa, koji je u prethodnoj fazi SRP označen kao relevantan za poslovanje u Republici Srbiji, uključujući sve povezane formulare, tarifnike i slično:
1) sprovedu analizu sa stanovišta efekata tog propisa na poslovanje;
2) popune i Jedinici za sprovođenje SRP, u elektronskoj i pismenoj formi, dostave formular za analizu propisa dostupan na internet stranici SRP, sa predlogom da se taj propis stavi van snage, izmeni ili ostavi kakav jeste, uz obrazloženje tog predloga, a ako se predlaže izmena propisa u formular će biti uneta i specifikacija tih izmena, uz preciziranje novih rešenja koja bi trebalo uneti u propis.
Kancelarija za evropske integracije može da predlaže stavljanje van snage ili izmenu propisa koji su relevantni za poslovanje u Republici Srbiji, čak i ako se ti propisi ne nalaze na konačnom spisku svih popisanih propisa, koji je na kraju prethodne faze sprovođenja SRP objavljen na internet stranici SRP. Izmene propisa će predlagati putem formulara za analizu propisa, dostupnog na internet stranici SRP, koji će dostavljati Jedinici za sprovođenje SRP u elektronskoj i pismenoj formi, sa predlogom da se taj propis stavi van snage ili izmeni, uz obrazloženje tog predloga, a ako se predlaže izmena propisa u formular će biti uneta i specifikacija tih izmena, uz preciziranje novih rešenja koja bi trebalo uneti u propis.
Potpredsednik Vlade će u toku ove faze reforme pozivati javnost na aktivno učešće u reformi i omogućiti nesmetano učešće Poslovnog saveta u procesu reforme.
Sve zainteresovane strane mogu da:
1) lično ili preko Poslovnog saveta predlože izmene propisa koji su relevantni za poslovanje u Republici Srbiji, čak i ako se ti propisi ne nalaze na konačnom spisku svih popisanih propisa, koji je na kraju prethodne faze sprovođenja SRP objavljen na internet stranici SRP. Izmene propisa će se predlagati putem formulara za predlaganje izmena propisa, koji će se nalaziti na internet stranici SRP, a koji će se dostavljati Jedinici za sprovođenje SRP u elektronskoj i/ili pismenoj formi. U formularima će se navesti razlozi za predloženu izmenu i predlog teksta izmena propisa;
2) daju svoje komentare na predloge za izmenu propisa, pristigle od regulatornih tela i drugih zainteresovanih strana preko internet stranice SRP.
Poslovni savet može da:
1) predlaže izmene propisa koji su relevantni za poslovanje u Republici Srbiji, čak i ako se ti propisi ne nalaze na konačnom spisku svih popisanih propisa, koji je na kraju prethodne faze sprovođenja SRP objavljen na internet stranici SRP. Izmene propisa će se predlagati putem formulara za predlaganje izmena propisa, koji će se nalaziti na internet stranici SRP, a koji će se dostavljati Jedinici za sprovođenje SRP u elektronskoj i pismenoj formi. U formularima će se navesti razlozi za predloženu izmenu i predlog teksta izmena propisa. Poslovni savet će predloge podnositi na osnovu prikupljenih predloga svojih članova, a članovi Poslovnog saveta koji su udruženja, prikupljaće predloge svojih članova i dostavljati ih Jedinici za sprovođenje SRP preko Poslovnog saveta;
2) daje komentare na predloge za stavljanje van snage ili izmenu propisa, pristigle od regulatornih tela i drugih zainteresovanih strana preko internet stranice SRP.
Savet će kontinuirano pratiti tok ove faze SRP sa aspekta koordinacije rada regulatornih tela i razmatraće konkretna pitanja u vezi sa propisima obuhvaćenim SRP i po potrebi davati mišljenja u vezi sa tim pitanjima.
Jedinica za sprovođenje SRP će informisati potpredsednika Vlade i Savet o napretku sprovođenja ove faze SRP i redovno će objavljivati na interenet strani SRP sve predloge i komentare koje tokom ove faze reforme primi u elektronskoj formi, kao i rezultate sprovođenja SRP, a po potrebi će:
1) organizovati konsultacije sa regulatornim telima, Poslovnim savetom, asocijacijama i drugim relevantnim organizacijama, kako bi se omogućio uvid u relevantne informacije koje će biti korišćene u sledećoj fazi SRP;
2) obavljati analizu propisa, sa aspekta istih pitanja, na koja su odgovore davala regulatorna tela, uzimajući u obzir predloge regulatornih tela, privatnog sektora, preduzetnika, građana i drugih izvora.
5.2.3.4. Faza izrade Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa
Jedinica za sprovođenje SRP izrađuje Predlog programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa koji sadrži:
1) spisak propisa čije se stavljanje van snage predlaže;
2) spisak propisa čija se izmena i/ili dopuna predlaže, sa specifikacijom izmena i/ili dopuna, uz navođenje novih rešenja koja bi trebalo uneti u propis.
Jedinica za sprovođenje SRP Predlog programa realizacije Strategije, u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa, dostavlja Kabinetu potpredsednika Vlade radi sprovođenja procedure pribavljanja mišljenja od nadležnih organa i organizacija i podnošenja Vladi na usvajanje.
Predlog programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa sastoji se iz tri dela:
1) Deo 1. sadrži predloge za stavljanje van snage, odnosno izmenu propisa koje donose Vlada i regulatorna tela;
2) Deo 2. sadrži predloge za stavljanje van snage, odnosno izmenu propisa koje donosi Narodna skupština.
3) Deo 3. sadrži predloge za stavljanje van snage, odnosno izmenu propisa koje donose nezavisna regulatorna tela odgovorna Narodnoj skupštini.
5.2.3.5. Faza sprovođenja Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa
U skladu sa Programom realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa koje usvoji Vlada regulatorna tela će sačiniti šestomesečni plan njihovog sprovođenja i dostaviti ga Jedinici za sprovođenje SRP, koja će na osnovu toga pripremiti objedinjeni plan sprovođenja Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa i objaviti ga na internet stranici SRP.
Jedinica za sprovođenje SRP će pratiti sprovođenje Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa i o tome obaveštavati potpredsednika Vlade i Savet.
Potpredsednik Vlade nadzire sprovođenje Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa i informiše Vladu o napretku sprovođenja.
Savet kontinuirano prati tok ove faze SRP sa aspekta koordinacije postupanja regulatornih tela po Programu realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa, obezbeđuje konsultacije na nivou regulatornih tela u cilju sprovođenja istih i kontroliše transparentnost izrade propisa kojim se sprovodi Program realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa.
5.2.4. Formiranje elektronskog registra propisa
Dugoročni cilj Strategije jeste formiranje elektronskog registra propisa i njegova integracija u proces objavljivanja novih propisa. Formiranje elektronskog registra će omogućiti:
1) povećanje transparentnosti;
2) povećanje pravne sigurnosti;
3) poboljšanje pristupa regulativi;
4) objavljivanje baze podataka o propisima na internetu,
5) dalju nadogradnju i proširivanje elektronskog registra u Internet verziju "Službenog glasnika Republike Srbije";
6) objavu prečišćenih tekstova propisa;
7) umanjivanje transakcijskih troškova privrednim subjektima i investitorima;
8) jačanje odgovornosti regulatornih tela kroz umanjenje mogućnosti slobodne interpretacije u sprovođenju propisa;
9) otvaranje komunikacionog kanala za komentarisanje i davanje predloga javnosti u vezi sa propisima;
10) postavljanje sistema kontinuiranog pregleda regulatornog sistema.
U periodu sprovođenja SRP Jedinica za sprovođenje SRP će preduzeti mere za otpočinjanje formiranja elektronskog registra propisa koje naročito obuhvataju:
1) objavljivanje konačnog spiska svih popisanih propisa, koji će biti baza za formiranje elektronskog registra propisa na internet strani SRP;
2) neposrednu saradnju sa subjektom nadležnim za objavljivanje propisa Republike Srbije radi obezbeđivanja tehničke podrške za formiranje elektronskog registra propisa.
SRP će se sprovoditi tako da se svim zainteresovanim licima omogući:
1) da budu upoznata sa dinamikom i sprovođenjem reforme;
2) da budu upoznata sa predlozima i informacijama dobijenim od regulatornih tela i privatnog sektora;
3) aktivno učešće svih zainteresovanih lica u reformi, kroz dostavljanje predloga izmena propisa i komentara na predloge regulatornih tela i drugih zainteresovanih lica.
5.3. Unapređenje postojećeg sistema AEP prilikom pripreme, usvajanja i primene propisa
5.3.1. Dosadašnja iskustva u sprovođenju AEP
Kako bi unapredile svoj pravni sistem, mnoge zemlje sistematično rade na smanjenju rizika donošenja loših i nepotrebnih propisa. U modernim pravnim sistemima je uvedena obaveza regulatornih tela da ex ante (prilikom izrade) i ex post (tokom primene) vrše analizu efekata propisa. Obim u kome se ova obaveza sprovodi u direktnoj je korelaciji sa efikasnošću regulative, a samim tim i sa privrednim razvojem i socijalnim prosperitetom.
Instrument koji koristi većina članica EU i većina razvijenih članica OECD je AEP.11 Analiza efekata propisa predstavlja metod kojim se analiziraju verovatni efekti nove regulative, odnosno regulatornih promena, ali i postojeće regulative. Ovaj metod podrazumeva proces koji se zasniva na nizu koraka kojim se na analitički i sistematičan način daje odgovor na pitanje da li će nova regulativa ili izmena postojećih propisa imati pozitivan ili negativan efekat. Tokom ovog procesa identifikuju se potencijalni ključni i sporedni efekti koji prate predložene izmene, a u slučaju kad je to moguće kvantifikuju se troškovi (verovatni troškovi koje će snositi pojedinci i privredni subjekti i troškovi sprovođenja propisa od strane državnih organa) i koristi (npr. ušteda na nivou društva od skraćivanja ili eliminisanja administrativnih procedura ili smanjenja nesrećnih slučajeva i slično). AEP omogućava da se donose propisi čija primena društvu donosi veće koristi nego troškove, odnosno da se usvoji ono alternativno rešenje koje prouzrokuje minimalne troškove. Pored sistematskog razmatranja potencijalnih efekata, AEP podrazumeva i informisanje donosioca odluka i svih zainteresovanih strana o rezultatima AEP, pa njeno sprovođenje pretpostavlja transparentan regulatorni proces i garantuje poštovanje principa javnosti prilikom donošenja propisa i principa odgovornosti za usvojeni propis. U tom smislu AEP je nezaobilazan metod za izradu kvalitetnog propisa.
Republika Srbija je već napravila značajan korak u obezbeđenju kvalitetnog regulatornog okruženja uvođenjem obavezne analize efekata propisa prilikom izrade novih propisa. Poslovnikom Vlade ("Službeni glasnik RS", br. 61/06 - prečišćen tekst i 69/08) propisano je da obrazloženje nacrta zakona i predloga uredbe ili odluke Vlade mora da sadrži "razloge za donošenje akta, a u okviru njih posebno: probleme koje akt treba da reši, ciljeve koji se aktom postižu, razmatrane mogućnosti da se problem reši i bez donošenja akta i odgovor na pitanje zašto je donošenje akta najbolji način za rešavanje problema" (član 39. stav 1. tačka 2).
Odredbom člana 40. stav 2. Poslovnika Vlade propisano je da predlagač kao prilog uz nacrt zakona dostavlja i analizu efekata zakona, koja sadrži sledeća objašnjenja: na koga će i kako će najverovatnije uticati predložena rešenja u zakonu, kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi (naročito malim i srednjim preduzećima), da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti, da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i tržišna konkurencija, da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o zakonu, i koje će se mere tokom primene zakona preduzeti da bi se ostvarilo ono što se donošenjem zakona namerava.
Savet je obrazovan Odlukom o obrazovanju Saveta za regulatornu reformu privrednog sistema ("Službeni glasnik RS", br. 41/03 i 113/04) sa zadatkom da, između ostalog, daje prethodna mišljenja nadležnim odborima Vlade o tome da li obrazloženja nacrta zakona, drugih propisa i opštih akata i predloga akata koje donosi Vlada treba da sadrže analizu efekata i, ako treba, da li analiza efekata sadrži sva potrebna objašnjenja.
Savet je obrazovan kao povremeno telo Vlade, a kako bi se obezbedilo funkcionisanje Saveta i uvažavanje mišljenja koje izdaje Savet, Vlada je od obrazovanja Saveta do danas, za rukovodioce tog tela, odnosno predsednike imenovala lica sa velikim autoritetom u Vladi, a za ostale članove Saveta predstavnike regulatornih tela na što je moguće višem nivou. Iz tog razloga može se konstatovati da je Savet obrazovan pre svega kao političko telo.
Administrativno-tehničku potporu Savetu daje ministarstvo nadležno sa poslove privrede, odnosno Sekretarijat Saveta, koji obavlja poslove obrade i pripreme materijala za sednice Saveta, kao i druge stručne poslove za potrebe Saveta.
Kako bi se izbegla blokada regulatornih aktivnosti, postepeno su se ažurirali kriterijumi u kvalitativnom smislu za ocenu nivoa sprovođenja AEP, a imajući u vidu trenutne profesionalne i tehničke kapacitete regulatornih tela. Kriterijumi su bili ažurirani maksimalnom dinamikom koju su regulatorna tela mogla da postignu. U tom smislu je Savet, od samog početka svog rada, pored negativnih i pozitivnih mišljenja izdavao i "uslovno pozitivna mišljenja", u kojima je regulatornim telima ukazivao na propuste i rešenja koja mogu imati negativne efekte i pozivao ih da ta rešenja preispitaju. Istovremeno ih je kroz mišljenja edukovao o tome šta sve podrazumeva postupak sprovođenja AEP. Na taj način je, s jedne strane, otklonjena opasnost od blokade regulatornog procesa, a s druge strane, uspostavljen je sistem odgovornosti regulatornih tela za efekte propisa koje predlažu, pošto im je pre usvajanja propisa ukazano na propuste i rizike takve odluke.
Projekat AEP je podržala Vlada Kraljevine Švedske donacijom Republici Srbiji, na osnovu koje je otpočela realizacija četvorogodišnjeg projekta implementacije analize efekata propisa - unapređenje efikasnosti i transparentnosti u zakonodavnom procesu,12 koji se sprovodi preko Svetske banke. Projekat se realizuje u okviru Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja i ima sledeće komponente:
1) usvajanje Strategije regulatorne reforme;
2) jačanje kapaciteta Sekretarijata Saveta, u cilju koordinacije i kontrole kvaliteta AEP;
3) obuka državnih službenika za vršenje analize efekata propisa;
4) vršenje detaljne AEP na najmanje osam najbitnijih propisa;
5) izrada priručnika za vršenje AEP;
6) uspostavljanje internet strane Saveta.
Od uvođenja obaveze vršenja AEP (novembar 2004. godine) do danas Savet je dao mišljenja na preko 100 tekstova nacrta zakona, odnosno analiza efekata tih nacrta zakona. Takođe Savet je:
1) u saradnji sa Institutom Svetske banke i Službom za upravljanje kadrovima organizovao obuku za vršenje AEP, kroz koju je do danas prošlo oko 60 državnih službenika;
2) izradio Priručnik za vršenje AEP;
3) uspostavio internet stranu Saveta.
Na napredak koji je Republika Srbija već postigla na ovom polju ukazuje Izveštaj Evropske komisije i OECD o implementaciji Evropske povelje o malim preduzećima na zapadnom Balkanu za 2007. godinu. Rezultati u primeni AEP prikazani su u tabeli 1: Rezultati u primeni analize efekata propisa.
________________
11 U svetu se analiza efekata propisa najčešće sreće pod imenom regulatory impact analysis, odnosno regulatory impact assessment ili skraćeno RIA.
12 Swedish Grant for Regulatory Reform in Serbia: Regulatory Impact Analysis (RIA) - Improvement of Efficiency and Transparency in the Legislative process - Grant Number TF057530.
REZULTATI U PRIMENI ANALIZE EFEKATA PROPISA
Albanija |
BiH |
Hrvatska |
Makedonija |
Crna Gora |
Srbija |
1.50 |
1.50 |
4.00 |
1.50 |
1.50 |
4.50 |
Izvor: Enterprise Policy Development in the Western Balkans - Report on the implementation of the European Charter for Small Enterprises in the Western Balkans (2007) strana 75.
Postignuti rezultati u ovoj oblasti u Republici Srbiji mogu se meriti i upoređivanjem sa rezultatima u istoj oblasti koje su postigle zemlje članice Evropske unije. Pregled mera u oblasti bolje regulative i analize efekata propisa objavljen 2005. godine od strane Evropske komisije dat je u tabeli 2: Pregled mera u oblasti unapređenja regulative i analize efekata propisa.
PREGLED MERA U OBLASTI UNAPREĐENJA REGULATIVE I ANALIZE EFEKATA PROPISA
|
Strategija-program unapređenja regulative |
Specifična politika sprovođenja AEP |
Obaveznost AEP |
Razmatranje alternativnih instrumenata |
Priručnik za AEP |
Kordinaciono telo za AEP |
Konsultacije kao deo AEP |
Formalne procedure konsultacija |
Direktne konsultacije sa zainteresovanim |
Test uticaja na mala i srednja preduzeća |
Izuzeci za mala i srednja preduzeća |
zbir Y+(Y) |
Belgija |
(Y) |
N.A. |
(Y) |
N.A. |
(Y) |
(Y) |
N |
(Y) |
(Y) |
(Y) |
N |
7 |
Češka Rep. |
Y |
N.A. |
N |
Y |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
(Y) |
N |
3 |
Danska |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
N |
10 |
Nemačka |
Y |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
Y |
Y |
Y |
Y |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
5 |
Estonija |
N |
N |
Y |
Y |
Y |
N.A. |
N.A. |
N |
N |
N.A. |
Y |
4 |
Grčka |
(Y) |
(Y) |
N |
N |
N |
N |
Y |
N |
N |
N |
N.A. |
3 |
Španija |
Y |
(Y) |
Y |
Y |
(Y) |
(Y) |
N |
N |
N |
N |
N.A. |
6 |
Francuska |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
0 |
Irska |
Y |
N |
N |
(Y) |
(Y) |
N |
(Y) |
(Y) |
N |
N |
N |
5 |
Italija |
(Y) |
Y |
N |
(Y) |
Y |
(Y) |
(Y) |
N |
Y |
(Y) |
N |
8 |
Kipar |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N.A. |
0 |
Letonija |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
N |
Y |
N |
9 |
Litvanija |
N.A. |
Y |
Y |
Y |
Y |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N |
N.A. |
N.A |
4 |
Luksemburg |
Y |
N.A. |
Y |
Y |
N.A. |
Y |
Y |
Y |
N |
N |
Y |
7 |
Mađarska |
Y |
(Y) |
Y |
N |
N |
Y |
(Y) |
(Y) |
N |
N |
N |
6 |
Malta |
Y |
N.A. |
N.A. |
N |
N.A. |
(Y) |
N |
N |
Y |
N |
Y |
4 |
Holandija |
Y |
Y |
N.A. |
Y |
Y |
Y |
N |
N |
Y |
(Y) |
Y |
8 |
Austrija |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
N |
Y |
Y |
Y |
N.A. |
N |
8 |
Poljska |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
(Y) |
N |
Y |
10 |
Portugalija |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
N |
0 |
Slovenija |
Y |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
1 |
Slovačka |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
N.A. |
(Y) |
N.A. |
N |
1 |
Finska |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
(Y) |
Y |
Y |
Y |
N.A. |
N.A. |
9 |
Švedska |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
N |
N |
9 |
Engleska |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
Y |
N |
10 |
zbir Y+(Y) |
19 |
13 |
12 |
15 |
15 |
14 |
12 |
12 |
11 |
7 |
5 |
|
Y |
Postojeće mere |
(Y) |
Planirane mere/delimično dostupne |
N |
Nepostojeće mere |
N.A. |
Nedostupne informacije |
Izbor: Commission Staff Working Paper: Report on the implementation of the European Charter fo Small Enterprises in the Member States of the European Union - SEC (2005) 167, 8.2.2005. strana 36
Srbija13 |
(Y) |
(Y) |
Y |
Y |
Y |
Y |
(Y) |
Y |
(Y) |
N |
N |
9 |
________________
13 Podaci za Srbiju su uneti na osnovu propisanih obaveza za sprovođenje AEP po članu 39. stav 1. tačka 2. i članu 40. stav 2. Poslovnika Vlade, postojanju Nacrta Strategije regulatorne reforme, Priručnika za vršenje AEP i nadležnosti Saveta za regulatornu reformu.
5.3.2. Unapređenje postojećeg sistema AEP i uspostavljanje novih mehanizama za kontrolu sprovođenja AEP
Postojeći okvir za sprovođenje AEP predstavljaju odredbe Poslovnika Vlade, kojima nije na detaljan način propisan format u kome se izveštaj o analizi efekata dostavlja Savetu na mišljenje, što predstavlja ograničavajući faktor u potpunijem sagledavanju tih efekata. Pored toga nisu uređeni ni kriterijumi na osnovu kojih bi se na nedvosmislen način razgraničilo pitanje kada se sprovodi detaljna, a kada osnovna analiza efekata propisa i koji je obuhvat tih analiza, kao ni kriterijumi za sprovođenje konsultacija. Takođe, kvalitetnija kontrola AEP bila bi obezbeđena obrazovanjem Saveta kao posebne organizacije u smislu zakona kojim se uređuje državna uprava.
Iz navedenih razloga, čak i u slučaju kada je tokom procesa izrade nacrta zakona vršena detaljna analiza, ona nije na adekvatan način prezentovana u izveštaju o analizi efekata. Izveštaji su ili nepotpuni ili nepregledni, tako da ne daju pravi uvid u stepen sprovođenja AEP.
U cilju prevazilaženja pomenutih problema u periodu od 2008. do 2011. godine nastaviće se sa sledećim započetim aktivnostima:
1) obukom državnih službenika za vršenje AEP;
2) detaljnom AEP na najmanje dva propisa godišnje;
3) uspostavljanjem potpuno funkcionalne internet strane na kojoj će javnosti biti dostupne sve informacije o izvršenim AEP i mišljenjima Saveta na izveštaje o izvršenim AEP.
U rokovima predviđenim u Akcionom planu za sprovođenje regulatorne reforme (u daljem tekstu: Akcioni plan), sprovešće se i sledeće aktivnosti:
1) štampanje i distribucija priručnika za vršenje AEP;
2) izrada obrasca izveštaja o izvršenoj AEP;
3) donošenje odgovarajućih propisa i/ili akata kojima će se urediti i pitanja koja se odnose na:
(1) kriterijume po kojima se određuje kada je neophodno sprovođenje osnovne, a kada detaljne AEP;
(2) primenu obrazaca izveštaja o izvršenoj AEP;
(3) obavezu regulatornih tela da na mišljenje, pored izveštaja o izvršenoj analizi efekata zakona, dostavljaju i izveštaje o izvršenoj analizi efekata podzakonskih akata;
(4) javnu raspravu (program javne rasprave, način sprovođenja javne rasprave, rokovi održavanja javne rasprave, način na koji će nacrti propisa biti učinjeni dostupnim zainteresovanim stranama tokom javne rasprave i druga pitanja od značaja za kvalitet sprovođenja javne rasprave);
4) određivanje u regulatornim telima lica koja će sprovoditi AEP, a po potrebi formiranje posebnih odeljenja za AEP;
5) studijske posete u cilju upoznavanja sa aktivnostima drugih sličnih tela i uspostavljanja saradnje.
U cilju unapređenja AEP i održavanja kvalitetnog regulatornog okruženja potrebno je unaprediti način rada Saveta tako da u obavljanju utvrđenih zadataka Savet uspostavlja saradnju sa:
1) organima Narodne skupštine, u cilju sagledavanja uticaja amandmana na efekte zakona čije se usvajanje predlaže;
2) nezavisnim regulatornim telima odgovornim Narodnoj skupštini, u cilju obuke zaposlenih na normativnim poslovima za primenu AEP;
3) organima lokalne samouprave, u cilju obuke zaposlenih na normativnim poslovima za primenu AEP.
Da bi se ostvarili osnovni ciljevi Strategije, potrebno je:
1) Narodnoj skupštini uz predloge zakona dostaviti i izveštaje o izvršenim AEP i mišljenja Saveta, kako bi poslanici odluke donosili na osnovu adekvatnih dodatnih informacija;
2) sprovođenje AEP promovisati kako na republičkom tako i na lokalnom nivou, kako bi se osigurala koherentnost ciljeva na nivou Republike Srbije i njihovog ostvarenja na lokalnom nivou.
Do 30. juna 2010. godine predložiće se obrazovanje posebne organizacije zadužene za kontrolu sprovođenja AEP, koja će biti operativno i profesionalno osposobljena za sprovođenje i kontrolu sprovođenja AEP-a, koja će preuzeti poslove iz nadležnosti Saveta.
U rokovima datim u Akcionom planu uspostaviće se mehanizmi za održavanje kvalitetnog regulatornog okruženja i to za:
1) kontrolu sprovođenja AEP tokom izrade propisa;
2) praćenje efekata tokom primene zakona ("ex post" analiza efekata).
5.3.2.1. Uspostavljanje mehanizma za kontrolu sprovođenja AEP tokom izrade propisa
U dosadašnjoj praksi Savet daje mišljenje o tome da li je za konkretan propis trebalo sprovesti analizu efekata i ako jeste, da li je ta analiza sprovedena na adekvatan način. AEP se na mišljenje Savetu dostavlja neposredno pre usvajanja propisa.
Međutim, kontrola sprovođenja AEP ne treba da se svodi samo na davanje mišljenja na konačan izveštaj o sprovedenoj AEP, jer se tim izveštajem okončava postupak sprovođenja AEP. AEP bi trebalo sprovoditi od početka rada na propisu, jer to garantuje poboljšanje kvaliteta propisa i skraćivanje vremena njegove izrade.
U tom cilju potrebno je doneti propis kojim će se urediti pitanje kontrole sprovođenja AEP i tokom izrade propisa i to tako što će na mišljenje regulatorna tela dostavljati i:
1) preliminarnu analizu efekata, radi dobijanja mišljenja o tome da li je potrebno da se tokom izrade propisa sprovodi osnovna ili detaljna analiza efekata;
2) analizu efekata namenjenu javnoj raspravi, kako bi se regulatornom telu pravovremeno ukazalo na nedostatke izvršene analize.
5.3.2.2. Uspostavljanje mehanizma za praćenje efekata tokom primene propisa ("ex post" analiza efekata)
Sprovođenje AEP tokom izrade propisa garantuje poboljšanje kvaliteta regulative, međutim regulativu je neophodno preispitivati tokom primene, kako bi se utvrdilo da li ona proizvodi očekivane efekte. U tom cilju potrebno je doneti propis kojim će se urediti pitanja vezana za uslove i način kontrole primene tih propisa i analize efekata njihove primene, radi provere da li ti propisi proizvode očekivane efekte ili ne, kao i način daljeg postupanja kada se utvrdi da su efekti nezadovoljavajući.
Akcionim planom obuhvaćene su konkretne mere koje će se preduzeti radi obezbeđenja uslova da se ciljevi Strategije realizuju, određeni su nosioci sprovođenja tih mera, kao i rokovi za njihovo sprovođenje.
Akcioni plan je odštampan uz ovu strategiju i čini njen sastavni deo.
Ovu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".
AKCIONI PLAN ZA SPROVOĐENJE STRATEGIJE REGULATORNE REFORME
za period 2008. do 2011. godine
I Projekat "Jednokratno stavljanje van snage ili izmena neefikasnih propisa - Sveobuhvatna reforma propisa" (SRP) |
|||
Faze |
Aktivnosti |
Trajanje |
Nosioci aktivnosti |
1. Faza pripreme |
Vlada usvaja Strategiju i donosi Odluku o obrazovanju Jedinice za sprovođenje SRP (uspostavljanje pravnog okvira za sprovođenje SRP). Vlada i donatori obezbeđuju finansijska sredstva za budžet SRP. Potpredsednik Vlade: Jedinica za sprovođenje SRP: Potpredsednik Vlade i Jedinica za sprovođenje SRP: Vlada i Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja obezbeđuju: Regulatorna tela imenuju kontakt osobe sa Jedinicom za sprovođenje SRP. |
do 2. februara 2009. godine |
Vlada, |
UKUPNO TRAJANJE 1. faze |
5 meseci |
|
|
Faze |
Aktivnosti |
Trajanje |
Nosioci aktivnosti |
2. Faza prikupljanja |
Regulatorna tela najkasnije do 16. marta 2009. godine, po dinamici koja obezbeđuje okončanje ove faze SRP u navedenom roku, dostavljaju u elektronskoj i pismenoj formi: Jedinica za sprovođenje SRP: Savet kontinuirano prati tok ove faze SRP sa aspekta koordinacije rada regulatornih tela. |
2. februar 2009. godine do 31. mart 2009. godine |
Regulatorna tela, |
3. Faza analize |
Regulatorna tela: Kancelarija za evropske integracije može da: Privatni sektor i građani mogu da: Poslovni savet može da: Jedinica za sprovođenje SRP po potrebi: Potpredsednik Vlade poziva javnost na aktivno učešće u reformi i omogućava nesmetano učešće Poslovnog saveta u pronesu reforme. Savet kontinuirano prati tok ove faze SRP sa aspekta koordinacije rada regulatornih tela i razmatra konkretna pitanja u vezi sa propisima obuhvaćenim SRP i po potrebi daje mišljenja u vezi sa tim pitanjima. Jedinica za sprovođenje SRP informiše Savet o napretku sprovođenja ove faze SRP. Jedinica za sprovođenje SRP redovno objavljuje na internet strani SRP sve predloge i komentare koje tokom ove faze reforme primi u elektronskoj formi, kao i rezultate sprovođenja SRP. Jedinica ga sprovođenje SRP otpočinje formiranje elektronskog registra propisa: |
31. mart 2009. godine do 1. septembar 2009. godine |
regulatorna tela, |
4. Faza izrade Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa |
Jedinica za sprovođenje SRP priprema Predlog programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa, a kabinet potpredsednika Vlade ga najkasnije do 30. oktobra 2009. godine dostavlja regulatornim telima, Kancelariji za evropske integracije, Republičkom sekretarijatu za zakonodavstvo i Savetu na mišljenje. Regulatorna tela mogu najkasnije do 16. novembra 2009. godine da dostave Kabinetu potpredsednika Vlade mišljenja sa obrazloženim primedbama na Predlog programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa iz njihove nadležnosti. Savet. Kancelarija za evropske integracije i Republički sekretarijat za zakonodavstvo mogu najkasnije do 16. novembra 2009. godine da dostave Kabinetu potpredsednika Vlade mišljenja sa obrazloženim primedbama na Predlog programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa. Jedinica za sprovođenje SRP razmatra primedbe Saveta, Kancelarije za evropske integracije, Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo i regulatornih tela, priprema Predlog programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa i dostavlja ga Kabinetu potpredsednika Vlade, koji najkasnije do 15. decembra 2009. godine predlog programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa podnosi Vladi na usvajanje. Potpredsednik Vlade tokom ove faze koordinira aktivnosti i nadzire sprovođenje SRP. |
1. septembar 2009. godine do 15. decembar 2009. godine |
Jedinica za sprovođenje SRP, |
UKUPNO TRAJANJE 2, 3. i 4. faze |
11 meseci |
|
|
Faze |
Aktivnosti |
Trajanje |
Nosioci aktivnosti |
5. Faza sprovođenja Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa |
Vlada najkasnije do 31. decembra 2009. godine usvaja Program realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa i dostavlja ih regulatornim telima na sprovođenje. |
15. decembar 2009. godine do 31. decembar 2009. godine |
Vlada, |
Regulatorna tela će najkasnije do 15. januara 2010. godine izraditi šestomesečni plan sprovođenja Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa i dostaviti ga Vladi i Jedinici za sprovođenje SRP. |
1. januara 2010. godine do 15. januara 2010. godine |
||
Jedinica za sprovođenje SRP će najkasnije do 22. januara 2010. godine pripremiti konsolidovani plan sprovođenja Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa i objaviti ga na Internet stranici SRP. |
15. januara 2010. godine do 22. januara 2010. godine |
||
Regulatorna tela će najkasnije do 30. maja 2010. godine dostaviti Vladi na usvajanje pakete propisa iz svoje nadležnosti, kojima se vrše izmene i dopune propisa ili njihovo stavljanje van snage, u skladu sa Programom realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa, po dinamici koja obezbeđuje okončanje ove faze SRP u navedenom roku. |
1. januara 2010. godine do 30. maja 2010. godine |
||
Vlada najkasnije do 30. juna 2010. godine usvaja: |
15. januara 2010. godine do 30. juna 2010. godine |
||
Jedinica za sprovođenje SRP: Savet kontinuirano prati tok ove faze SRP sa aspekta koordinacije postupanja regulatornih tela po Programu realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa, obezbeđuje konsultacije na nivou regulatornih tela u cilju sprovođenja istih i kontroliše transparentnost izrade propisa kojim se sprovodi Program realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa. Potpredsednik Vlade nadzire sprovođenje Programa realizacije Strategije u delu koji se odnosi na stavljanje van snage ili izmenu propisa i informiše Vladu o napretku sprovođenja. |
Tokom cele faze |
||
UKUPNO TRAJANJE 5. faze |
6 meseci |
|
|
Faze |
Aktivnosti |
Trajanje |
Nosioci aktivnosti |
6. Formiranje Elektronskog registra propisa |
Tekstovi inventarisanih propisa se uključuju u Elektronski registar propisa, kako bi se poboljšala njihova dostupnost i transparentnost javnosti. Dugoročni cilj: integrisati elektronski registar u proces objave novih propisa, prema principu elektronskog Službenog glasnika Republike Srbije |
Ova faza otpočinje istovremeno sa fazom 5. i traje do okončanja formiranja ERP |
Vlada, |
|
II Unapređenje postojećeg sistema AEP i uspostavljanje novih mehanizama za kontrolu sprovođenja AEP |
||
Aktivnosti |
trajanje - rok |
Nosioci aktivnosti |
Nastavak sprovođenje obuke državnih službenika za vršenje AEP. |
Trajno |
Savet, |
Sprovođenje detaljne AEP na najmanje dva bitna propisa godišnje. |
do 2011. godine |
Savet |
Uspostavljanjem potpuno funkcionalne internet strane na kojoj će javnosti biti dostupne sve informacije o izvršenim AEP i mišljenjima Saveta na izveštaje o izvršenim AEP. |
31. marta 2009. godine |
Savet |
Štampanje i distribucija priručnika za vršenje AEP. |
31. decembra 2008. godine |
Vlada, |
Izrada obrasca izveštaja o izvršenoj AEP. |
31. decembra 2008. godine |
Savet |
Donošenje odgovarajućih propisa i/ili akata kojima će se urediti i pitanja koja se odnose na: |
31. decembra 2009. godini |
Vlada, |
Određivanje u regulatornim telima lica koja će sprovoditi AEP, a po potrebi formiranje posebnih odelenja za AEP |
31. decembra 2009. godine |
regulatorna tela |
Studijske posete u cilju upoznavanja sa aktivnostima drugih sličnih tela i uspostavljanja saradnje |
do 2011. godine |
Savet |
Unapređivanje načina rada Saveta tako da u obavljanju utvrđenih zadataka Savet uspostavlja saradnju sa: |
Trajno |
Savet, |
Dostavljanje Narodnoj skupštini uz predloge zakona i izveštaja regulatornih tela o izvršenim AEP i mišljenja Saveta na te izveštaje, kako bi poslanici odluke donosili na osnovu adekvatnih dodatnih informacija. |
Trajno |
Vlada |
Promocija sprovođenje AEP na republičkom i lokalnom nivou, kako bi se osigurala koherentnost ciljeva na nivou Republike Srbije i njihovog ostvarenja na lokalnom nivou |
Trajno |
Vlada, |
Izrada odgovarajućeg propisa kojim će se: |
30. juna 2010. godine |
Savet |