Prethodni

2. Stanovništvo, naselja i socijalni razvoj

2.1. Demografski razvoj

Osnovne karakteristike stanovništva i tendencije demografskog razvitka predstavljaju značajnu determinantu društveno-ekonomskog razvoja, planiranja i organizacije prostora. Dugoročno negativne tendencije i prostorne neravnomernosti u kretanju stanovništva Republike Srbije nameću danas za potrebu da se planiranju i prostornom razvoju Republike Srbije pristupi iz sasvim novog ugla nepovoljnih trendova demografskog razvoja i smanjenog demografskog potencijala, a procesi i problemi razvitka stanovništva i prostorno-demografske strukture rangiraju kao prioritetni kod definisanja ciljeva i politike ukupnog društveno-ekonomskog i usklađenog prostornog razvoja Republike. U uslovima smanjenih, na velikoj teritoriji i ozbiljno kvantitativno i kvalitativno ugroženih demografskih resursa, postoji ozbiljna pretnja da demografski činioci postanu limitirajući faktor uravnoteženog prostornog i regionalnog razvoja Republike Srbije.

U drugoj polovini 20. veka dogodile su se krupne promene u broju, prostornom razmeštaju i prirodnom obnavljanju stanovništva. Prostor Republike Srbije je zahvaćen procesom demografske tranzicije, čiji su osnovni negativni efekti, depopulacija, osetan pad prirodnog priraštaja i starenje stanovništva posebno izraženi tokom poslednje dve decenije. Sa političkom i društvenom krizom, koja je nastupila 1990-tih, nepovoljni dugoročni demografski trendovi su procesom socio-ekonomske tranzicije ubrzani i još više zaoštreni, dok su promene geo-političkog karaktera na prostoru bivše Jugoslavije praćene novim migracionim tokovima. Neposredni efekti ovih događanja bili su priliv velikog broja izbeglica iz bivših republika SFRJ i interno raseljenih lica sa AP Kosovo i Metohija, uz istovremeno masovno napuštanje zemlje. Ovaj složeni sistem uzročno-posledičnih veza i efekata, koji postepeno evoluira u ozbiljnu prepreku ukupnog razvoja Republike Srbije, zahteva definisanje politike o stanovništvu i precizno određen instrumentarij za njeno aktivno sprovođenje.

Prema poslednjem popisu stanovništva iz 2002. godine Republika Srbija je, izuzimajući prostor AP Kosova i Metohije, imala 7,498 miliona stanovnika (RZS). Od 1999. godine AP Kosovo i Metohija je pod upravom UNMIK-a i Republički zavod za statistiku nije u mogućnosti da prikuplja i objavljuje podatke za AP Kosovo i Metohija, mada je i za prethodne godine obim i pouzdanost informacija bio sužen. U stalnim statističkim izveštajima koje objavljuju UN procenjeno je da je Republika Srbija 2007. godine imala 9,858 miliona stanovnika (World Population Prospects, the 2006 Revision). Procena broja stanovnika za AP Kosovo i Metohija bazira na rezultatima poslednjeg potpunog popisa u ovoj pokrajini iz 1981. godine.

Tokom druge polovine 20. veka Republika Srbija je imala kontinuirani rast populacije, ali je već posle 1981. godine došlo do značajnog usporavanja tempa porasta. Tokom celog perioda prisutne su značajne razlike u demografskoj dinamici između centralne Srbije, AP Vojvodine i AP Kosovo i Metohija. U Vojvodini je već u međupopisnom periodu od 1981-1991. godine zabeležena depopulacija (stopa -0,1%), u centralnoj Srbiji rast je ostvaren po izuzetno niskoj stopi od 0,2%, a AP Kosovo i Metohija je imalo dinamičan rast stanovništva po prosečnoj godišnjoj stopi od 2,1%. Poslednji međupopisni period (bez podataka za AP Kosovo i Metohija) je ukazao na opadanje broja stanovnika u Republici Srbiji, s tim da je u centralnoj Srbiji (5.466.009 stanovnika), i pored velikog priliva izbeglica, došlo do smanjenja broja stanovnika za 141 hiljadu, a u Vojvodini (2.031.992 stanovnika) je, upravo zbog priliva velikog broja izbeglica, došlo do preokreta u populacionoj dinamici i povećanja broja stanovnika za 62 hiljade. Posle 2002. godine depopulacija je ponovo registrovana i u Vojvodini.

U pogledu prirodnog obnavljanja stanovništva u Republici Srbiji, glavna osobenost je istovremeno koegzistiranje dva suprotna i na etničkoj osnovi utemeljena reproduktivna modela. Model visoke plodnosti i proširene reprodukcije prisutan je kod albanske, romske i muslimanske (bošnjačke) populacije, i model niske plodnosti i nedovoljne reprodukcije kod Srba i ostalih nacionalnosti.

2.1.1. Demografski trendovi i projekcije stanovništva

Ključni problemi sa kojima je Republika Srbija ušla u 21. vek su: širenje depopulacionih prostora, nedovoljno obnavljanje stanovništva, duboko ukorenjene niske reproduktivne norme, odlaganje rađanja, visoka psihološka i ekonomska cena roditeljstva, odsustvo reproduktivnih potencijala na određenim teritorijama, što onemogućava njihovu revitalizaciju. Prirodni priraštaj je negativan u centralnoj Srbiji od 1992. godine, a u Vojvodini od 1989. godine. Prostog obnavljanja stanovništva na ovoj teritoriji nema duže od pola veka (počev od 1956. godine), a prosečan broj dece po ženi (neto stopa reprodukcije 0,66 u 2008. godini) ukazuje da je obim rađanja za trećinu manji od nivoa potrebnog za zamenu generacija. Zahvaljujući dolasku izbeglih lica, u periodu od 1991-2002. godine depopulacioni trendovi su delimično i na kraći rok ublaženi. Prvi popis izbeglica u Republici Srbiji iz 1996. godine evidentirao je 618.000 lica. Prema poslednjim podacima UNHCR-a iz 2004. godine, 276.000 lica u Republici Srbiji još uvek je imalo status izbeglica, a oko 207.000 je bilo sa statusom interno raseljenih lica. Istovremeno je povećan broj lica na radu i boravku u inostranstvu, te je 2002. godine registrovano oko 415.000 lica koja rade i borave u inostranstvu. Prema procenama, poslednji popis je registrovao samo 57% ovog tipa iseljavanja iz Republike Srbije, tako da podaci govore o značajnim populacionim potencijalima radno sposobnog stanovništva na radu i boravku u inostranstvu.

Demografski procesi rezultirali su transformacijom demografskih i ostalih struktura. Pre svega rapidnim starenjem stanovništva centralne Srbije i AP Vojvodine, za razliku od AP Kosovo i Metohija, koje je (prema poslednjim relevantnim podacima za ovo područje) imalo sve karakteristike progresivnog tipa starosne strukture. Republika Srbija (bez podataka za AP Kosovo i Metohiju) danas spada u grupu država sa najstarijim stanovništvom u Evropi (prosečna starost 40,9 godina u 2008). Popis 2002. godine registrovao je veći broj starih od broja mladih, za razliku od 1981. kada je broj mladih bio dvostruko veći od broja starih, i narušavanje svih vitalnih funkcionalnih kontingenata.

Fertilni kontingent žena (15-49 godina) u najvećem broju opština obuhvata manje od jedne četvrtine ukupne populacije, pri čemu je povećana njegova prosečna starost, dok je 1981. godine samo 1 opština u Republici Srbiji imala učešće ovog kontingenta ispod 40%. Aktuelna starosna struktura stanovništva ukazuje da će već u narednoj deceniji doći do kritičnog disbalansa u odnosu veličine radno-sposobne i populacije starih. Posle 2010. godine, sa izlaskom iz radnog uzrasta populaciono najbrojnijih tzv. baby-boom generacija, očekuje se neprestani pad veličine ovog kontingenta, što će usloviti permanentan ekonomski pritisak starih na radni kontingent. Kada su u pitanju obrazovna i ekonomske strukture stanovništva Republike Srbije, može se reći da su promene bile pozitivne u dužem vremenskom periodu i da su vodile njihovom razvoju. Ipak, u ovoj sferi još uvek postoje ozbiljne teškoće, imajući u vidu njihov značaj za opšti društveno-ekonomski razvoj, ali i prilike kod populacija sa sličnim demografskim i društveno-ekonomskim razvitkom. Visok je procenat nepismenih i značajne su razlike u nivou pismenosti muškaraca i žena, gradskog i stanovništva ostalih naselja, poljoprivrednog i nepoljoprivrednog stanovništva. Relativno je nizak udeo stanovništva sa najvišim obrazovanjem. Značajne su razlike u nivou ekonomske aktivnosti muškog i ženskog stanovništva, i regionalno posmatrano. U 2002. godini bilo je oko 3.4 miliona aktivnih lica i opšta stopa aktivnosti je iznosila 45.3%. Najozbiljniji problem, koji generiše i druge demografske negativnosti, je visok nivo nezaposlenosti, posebno kod mladih i kod žena, i ograničene mogućnosti za zapošljavanje mladih. Prema anketi o radnoj snazi iz 2007. godine, u Republici Srbiji je od ukupno 4.908.228 lica radnog uzrasta, bilo 584.216 nezaposlenih, što je činilo 18.8% radne snage iz radnog kontingenta. Inače, stopa nezaposlenosti je i dalje daleko viša nego u većini evropskih, kao i zemalja u okruženju. Nepovoljna je starosna struktura radne snage, posebno u poljoprivredi, i neadekvatna je njena kvalifikaciona i obrazovna struktura. Ozbiljne pretnje daljem narušavanju kvaliteta socio-ekonomskih struktura prepoznaju se u izraženoj depopulaciji u mnogim opštinama uz intenziviranje demografskog starenja, što stvara devastirana područja ponekad bez kritične mase stanovnika za dalji razvoj. Relativno nizak stepen privrednog i društvenog razvoja i neravnomeran regionalni privredni razvoj može da vodi ka začaranom krugu visoke nezaposlenosti i visokog nivoa siromaštva.

Osnovni cilj je ublažavanje negativnih tendencija demografskog razvoja Republike Srbije koje bi se ostvarilo kroz porast nivoa plodnosti i pozitivan migracioni bilans i dostizanje nivoa prostog obnavljanja stanovništva (stacionarne populacije) u dužem vremenskom periodu.

Neophodna je aktivna politika države i njenih institucija prema izbeglicama iz republika prethodne Jugoslavije i raseljenim licima sa AP Kosovo i Metohija, te stvaranje uslova za povratak stanovništva iz dijaspore uz istovremeno zaustavljanje emigracije mladih i visokoobrazovanih stručnjaka. Posebni ciljevi mogu se prepoznati u potrebi poboljšanja obrazovne i ekonomske strukture stanovništva, u skladu sa potrebama društveno-ekonomskog razvoja, aktivnog sprovođenja populacione politike uz uvažavanje regionalnih specifičnosti i definisanje funkcija lokalne samouprave i implementacije nacionalnih strategija i programa koje se direktno tiču rešavanja demografskih problema i usmeravanja razvoja stanovništva.

Koncepcija demografskog razvoja - dugoročni negativni trendovi prirodnog obnavljanja stanovništva Republike Srbije i odsustvo ili neefikasnost mera za njegovo korigovanje, doveli su do situacije u kojoj ova problematika postaje više nego alarmantna. U uslovima kada je prirodna komponenta razvitka stanovništva dominantna, i osnovni uzrok ostalih demografskih problema, kao što su starenje stanovništva i depopulacija, postavljen cilj prostog obnavljanja stanovništva jeste neophodan i najvažniji, ali i sve nedostižniji. S obzirom da je deterministički sistem fertiliteta izuzetno složen, a stanovništvo autonoman sistem koji ne reaguje automatski na promene iz okruženja, kao i na efekte političke i ekonomske tranzicije, moguće je očekivati da će se nepovoljni tokovi u prirodnom obnavljanju stanovništva nastaviti. Upravo zato migratorna komponenta postaje sve važniji činilac demografskog razvoja Republike Srbije. U sferi međunarodnih migracija neophodna je saradnja Republike Srbije, kao emigracione zemlje sa zemljama koje su odredište njene emigracije, u oblasti zaštite ljudskih prava migranata, kao i stvaranja uslova za usmeravanje kapitala migranata prema zemlji, kao i za povratak odseljenog stanovništva u zemlju. Za prevazilaženje problema stanovništva iz socio-ekonomske sfere svakako je bitna činjenica o značaju unapređenja socio-ekonomskih struktura za sveukupni društveno-ekonomski održivi razvoj. Povoljne mogućnosti pruža odmakao proces tranzicije - pravnih i institucionalnih reformi na državnom i sektorskom nivou i gotovo završen proces privatizacije privrede, a iskustva evropskih zemalja daju pozitivne primere. Daljem razvoju socio-ekonomskih struktura stanovništva doprinela bi realizacija nacionalnih strategija koje pokrivaju oblast ekonomskog, socijalnog i demografskog razvoja, kao i strategije održivog razvoja i regionalnog razvoja. Od značaja je sprovođenje Nacionalne strategije zapošljavanja, Strategije za smanjenje siromaštva i Nacionalne strategije razvoja socijalne zaštite.

Mogući scenariji demografskog razvoja Republike Srbije - rezultati uslovnih probabilističkih projekcija (izrađenih u skladu sa dugoročno ispoljenim demografskim trendovima i hipotezama o tendenciji migracija u zavisnosti od promena u političko-ekonomskoj situaciji) ukazuju na dva moguća scenarija demografske budućnosti Republike Srbije do 2020. godine, optimistički ili scenario maksimalnog broja i pesimistički ili scenario minimalnog broja stanovnika. Iako period do 2020. nije dovoljno dug da bi se suštinske razlike između dva scenarija demografskog razvitka Republike Srbije jasno sagledale, uočljivo je da se država nalazi na raskršću u pogledu demografske budućnosti. Dramatične promene u kretanju dve prirodne komponente nisu moguće u narednoj deceniji, zbog čega ni razlika između scenarija usled alternativnih pretpostavki o dinamici ovih komponenti (naročito mortaliteta) nije značajna. Međutim, migracioni faktor može načiniti bitnu razliku. Ukoliko Republika Srbija u periodu 2013-2017. godine uđe u Evropsku uniju, to može presudno uticati na smer i intenzitet spoljnih migracija, i dovesti do značajnih promena u poređenju sa prethodnim periodom. U suprotnom, znatno se umanjuju mogućnosti izmene aktuelne tendencije neto migracionog bilansa i pretpostavlja se dalji trend negativnog migracionog obrasca. Scenario maksimalnog broja stanovnika ili optimistički scenario prikazuje kako bi izgledala demografska budućnost Republike Srbije ako bi istovremeno došlo do osetnijeg porasta nivoa plodnosti u odnosu na aktuelni (potpuna realizacija strategije podsticanja rađanja), bržeg porasta prosečnog životnog veka i značajnijeg priliva imigranata, tj. praktičnog pretvaranja Republike Srbije iz emigracione u imigracionu državu. Scenario minimalnog broja stanovnika ili pesimistički scenario ukazuje na krajnje nezavidnu budućnost koja bi nastala ako bi se podudarili negativni trendovi sve tri komponente, pri čemu fatalnu kombinaciju predstavlja pad plodnosti na nivo zemalja južne i istočne Evrope udružen sa pojačanom emigracijom usled nepovoljne političko-ekonomske situacije. Osnovna funkcija scenarija koji prikazuju suprotstavljene demografske budućnosti Republike Srbije do 2020. je da pokažu kakve posledice na veličinu i starosnu strukturu populacije mogu imati krupne promene tendencija komponenti kada nastupe u sinergiji. Istovremeno je ukazano i na dugoročnu neodrživost sadašnjeg načina demografskog razvitka, koji konačno vodi ka kolapsu populaciono-ekonomskog sistema. Osim toga, uključivanje probabilističkog elementa u projekciju stanovništva omogućilo je da prognoze demografskih indikatora budu izražene kroz najverovatniju vrednost i odgovarajuće intervale predviđanja sa određenom verovatnoćom ostvarenja. Konačno, usled nezadrživog jačanja procesa demografskog starenja, krajnje je izvesno da će populaciji Republike Srbije u najskorijoj budućnosti biti neophodan značajan mehanički priliv stanovništva da smanji izuzetno jak pritisak populacije starih na radni kontingent, izazvan penzionisanjem brojčano velikih baby-boom generacija. Kako je kapacitet fertiliteta u tom smislu limitiran, probabilistička projekcija nedvosmisleno ukazuje na migracionu komponentu kao ključni faktor budućeg demografskog razvoja Republike Srbije.

Strateški prioriteti do 2014. godine - rezultati probabilističke projekcije ukazuju da je nastavak pada ukupnog broja stanovnika najverovatnija demografska budućnost Republike Srbije. Verovatnoća da 2020. godine Republika Srbija ima više stanovnika nego danas je oko 15%, prema optimističkom scenariju. Pritom, kao dominantan demografski proces ističe se populaciono starenje budući da ni u najpovoljnijem razvoju događaja praktično ne postoje šanse da se on zaustavi. Stoga se strateški prioriteti, koji bi vodili ka postavljenom cilju ublažavanja negativnih tendencija demografskog razvoja, odnose na hitno usvajanje i sprovođenje mera i akcija koje bi doprinele smanjenju problema nedovoljnog obnavljanja stanovništva, postizanju ravnomernijeg teritorijalnog razmeštaja stanovništva, otklanjanju naročito negativnih pojava u socio-ekonomskim strukturama stanovništva, starenja populacije sa svim posledicama koje ono donosi na mikro i na makro nivou, podizanju nivoa obaveštenosti, obrazovanosti i svesti stanovništva o demografskim pitanjima kao nacionalnim pitanjima. Ublažavanje fenomena nedovoljnog rađanja aktivnim sprovođenjem populacione politike je prioritet u okviru političkog odgovora Republike Srbije na demografske izazove. Vremenski činilac u populacionoj politici prema fertilitetu stanovništva je izuzetno bitan, jer postizanje pozitivnih efekata i ublažavanje fenomena nedovoljnog rađanja iziskuje vreme, kao što i svako odlaganje promena pogoršava demografsku osnovu i povećava snagu njene inercije. Strategije u ovoj oblasti su usvojene, neophodna je aktivna implementacija usvojenih politika i mera. Delovanje države je neophodno i u pravcu ublažavanja uzroka emigracionih tokova. Neophodno je uspostaviti aktivan odnos sa dijasporom širom sveta i uključiti je u razvojne programe privrede i društva u tranziciji.

Potrebno je aktivnije rešavanje pitanja izbeglih, raseljenih i prognanih lica, i to povratkom u zemlju porekla i integracijom u Republici Srbiji. Republika Srbija je 2002. godine usvojila Nacionalnu strategiju za rešavanje pitanja izbeglih i interno raseljenih lica, ali su na ovom polju do sada postignuti skromni rezultati. Pored političkih i ekonomskih mera, mora se nastojati da se podigne nivo obaveštenosti, obrazovanosti i svesti o demografskim pitanjima kao nacionalnim pitanjima. To podrazumeva programe sistematske edukacije stanovništva o populacionom faktoru, reproduktivnom zdravlju, roditeljstvu, promociji zdravlja i dr.

Osnovne mere i instrumenti su definisani politikama prema fertilitetu i mortalitetu i usvojenim strategijama: za podsticanje rađanja, za razvoj i zdravlje mladih, kao i nacionalnim planom akcije za decu kojim treba da se obezbedi celovitost i koherentnost politike u Republici Srbiji prema deci, tj. usklađivanje akcija i mera u različitim oblastima i različitim javnim službama koje se bave decom i dr. Politički odgovor na starenje populacije se oslanja na Nacionalnu strategiju o starenju donetu 2006. Nacionalna strategija zapošljavanja je komplementarna sa Strategijom za smanjenje siromaštva kao i sa drugim strateškim dokumentima vezanim za sektorski i regionalni razvoj. Inače, ova strategija polazi od postojeće zakonske regulative na tržištu rada, u prvom redu od Zakona o radu i Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti. Drugi aspekt čini neophodnost povezivanja razvojnih programa zemlje sa njenom brojnom dijasporom. To podrazumeva zajedničke poduhvate naučne, stručne i političke javnosti u pravcu istraživanja stavova o povratnim migracijama. Sve navedeno ima za cilj promovisanje mera državne politike prema migracijama, kojima će se u narednom periodu umanjiti iseljavanje, posebno visokoobrazovanih lica, i afirmisati povratak dela dosadašnjeg iseljeničkog korpusa. Samo se aktivnim sprovođenjem svih mera i mehanizama populacione politike i svih strateško-programskih dokumenata vezanih za razvoj stanovništva, usklađenih i implementiranih kroz sveukupnu politiku ekonomskog, održivog i regionalnog razvoja mogu ostvariti ciljevi uravnoteženog demografskog razvoja. U pravcu rešavanja demografskih problema svoje puno učešće i koordinaciju trebalo bi da imaju mnogi akteri, poput nadležnih resora Vlade, nacionalnih službi, pokrajinskih i lokalnih vlasti, socijalnih partnera na svim nivoima, stručnih organizacija i udruženja.

2.1.2. Prostorni razmeštaj stanovništva

Teritorija Republike Srbije prema osnovnim karakteristikama razmeštaja stanovništva ima odlike naglašeno prostorno-demografski polarizovane sredine. Aktuelne karakteristike prostornog razmeštaja stanovništva rezultanta su procesa intenzivne redistribucije stanovništva, koji je započeo još šezdesetih godina prošlog veka, i diferencijalnog demografskog razvitka. Regionalne razlike u populacionoj dinamici i pravcima migracionih tokova dovele su do višeslojne regionalne i unutarregionalne polarizovanosti. Na makro nivou u prostoru Republike Srbije formirana su praktično dva pola demografskog rasta, region Beograda i Region Kosovo i Metohija. I dok su efekti koncentracije stanovništva u beogradskom metropolitenskom području rezultat intenzivne imigracije, na AP Kosovo i Metohija je snažan demografski pritisak posledica visokog fertiliteta. Velike promene u prostorno-demografskoj strukturi uzrokovane su snažnim procesom primarne urbanizacije i intenzivnim migracionim tokovima na relaciji selo-grad, čije usporavanje je otpočelo tek "pražnjenjem" tradicionalnih demografskih "rezervoara", ruralnih sredina. Negativne posledice su evidentne i u ishodištima i u odredištima migracija. Proces prostorno-demografske polarizacije rezultirao je formiranjem zona demografske ekspanzije, duž razvojnih pojaseva i koridora, i zona konstantne depopulacije, sa dijametralno suprotnim osnovnim prostorno-demografskim karakteristikama. Proces je tekao neravnomerno i nekontrolisano, u zavisnosti od konkretnih uslova i intenziteta razvojnih procesa, tako da je stvorena prostorna neravnoteža regionalnog i demografskog razvoja između centara i osovina razvoja, sa značajnijim demografskim resursima, i područja koja su periferno smeštena, nedovoljno razvijena, ali obuhvataju znatan deo teritorije Republike Srbije. Prostorno-demografska polarizovanost nije prisutna samo na makro nivou, već se i unutar svakog regiona na lokalnom nivou manifestuje kao demografski debalans između razvijenijeg središta i uže zone prigradskih naselja i nerazvijene periferije. Neravnoteža nije prisutna samo u efektima koncentracije stanovništva, već i u ukupnoj razlici u kvalitativnom smislu, koja nastaje iz razlika u svim strukturama stanovništva. Opštinska središta i zona prigradskih naselja održavaju povoljniji status u pogledu demografskih resursa, dok je najveći deo ostalog prostora opština ozbiljno demografski devastiran. Glavni efekti prostorno-demografske polarizacije Republike Srbije vide se iz činjenice da je danas u AP Vojvodini i drugim regionima Republike Srbije (bez podataka za AP Kosovo i Metohiju) gotovo 1/3 populacije skoncentrisana na svega 5% teritorije, u metropolitenskom području Beograda, regionalnih centara, Novog Sada, Niša i Kragujevca, dok je preko 35% teritorije znatno ispod prosečne gustine naseljenosti (do 50st/km2), sa svega 12% od ukupne populacije Republike Srbije. Velike površine (35% teritorije) pripadaju i kategoriji slabo naseljenih opština, od 50 do 100st/km2, sa 25% populacije Republike Srbije.

Osnovna tendencija prostorno-demografskog razvoja Republike Srbije bilo je permanentno širenje depopulacionih i denatalitetnih prostora. Razmere procesa depopulacije u Republici Srbiji u potpunosti reflektuje naseljski nivo od ukupno 4.681 naselja u četiri regiona Republike Srbije (bez AP Kosovo i Metohija), prema podacima popisa 2002. godine, 3.847 su depopulaciona a samo je 834 naselja imalo porast broja stanovnika. Zabrinjavajuća je činjenica da je tokom poslednje decenije 20. veka povećan broj gradova u kojima je zabeležen proces depopulacije i da postepeno slabi demografska baza njihovog razvoja. Naime, već početkom 1970-ih godina težište osnovnih demografskih procesa pomerilo se sa seoske na gradsku populaciju. Sa pojavom depopulacije i negativnog prirodnog priraštaja i u većim gradovima, ispostavilo se da uglavnom manji i srednji gradovi na glavnim razvojnim osovinama, i pojedini centri u zapadnoj i centralnoj Srbiji, imaju relativno dinamičniji rast, i po svojim demografskim potencijalima mogu da predstavljaju polove moguće demografske revitalizacije. Poremećaje u prostorno-demografskoj strukturi i polni debalans stanovništva Republike Srbije najbolje odslikavaju regionalne razlike u obimu i strukturi fertilnog kontingenta, jer je upravo najveća koncentracija žena u optimalnom fertilnom dobu (20-34 godina) prisutna u opštinama i gradskim centrima duž osovina razvoja (dunavsko-savska, veliko, južno i zapadno-moravska). Od 460 naselja sa pozitivnim prirodnim priraštajem u 2008. godini, samo su 34 gradska. Dramatičnost demografskog trenutka Republike Srbije pokazuje podatak da je negativan prirodni priraštaj prisutan u četiri petine naselja u istočnoj, zapadnoj, južnoj, centralnoj Srbiji, gradu Beogradu i AP Vojvodini, i to bez obzira na njihovu veličinu ili urbani status, dok u 1.346 (29%) naselja nije bilo nijednog živo rođenog deteta. U prostoru Republike Srbije ostvaruje se sve veća homogenizacija vrednosti osnovnih demografskih indikatora (stopa ukupnog fertiliteta, očekivanog trajanja života) tako da je dalje zaoštravanje regionalnih disproporcija u prostornom razmeštaju stanovništva i obimu i kvalitetu resursa demografski efekat nasleđene strukture. Može se zaključiti da se značajno ograničenje prostornog razvoja Republike Srbije iz ugla prostorno-demografskih tokova odnosi na izrazito diferenciran demografski razvoj Republike Srbije i velike disproporcije u demografskoj veličini grada Beograda i ostalog dela Republike Srbije, i činjenicu da se u prostorno-funkcijskoj i prostorno-demografskoj strukturi Republike Srbije javljaju dva vakuum područja, u zapadnoj i istočnoj Srbiji, sa nedovoljno prostorno i razvojno integrisanim centrima, koji bi preuzeli ulogu regionalnih centara. To su populaciono oslabljeni prostori, što je destimulirajući faktor diferenciranja mreže naselja i rasta centara, kao i ukupnog razvoja.

Osnovni cilj je uspostavljanje ravnomernijeg teritorijalnog razmeštaja stanovništva i usklađenijih prostorno-demografskih odnosa. To podrazumeva demetropolizaciju, podsticanje razvoja manjih i srednjih gradova, demografsku revitalizaciju emigracionih, ugroženih, brdsko-planinskih i pograničnih područja, u skladu sa objektivnim mogućnostima i potrebama, programsku, plansku i drugu podršku razvoju depopulacionih područja, unapređenje odnosa između grada i sela i povezivanje sa ruralnim okruženjem.

Pored aktivnog sprovođenja navedenih mera ukupne politike o stanovništvu, na svim nivoima i u skladu sa regionalnim specifičnostima, neophodno je sistematsko praćenje prostorno-demografskih procesa, formiranje zajedničke baze podataka i registra stanovništva, i posebno koncipiranje i implementacija politike o migracijama. Neophodno je razviti informacionu osnovu na nivou budućih oblasti.

Koncepcija prostornog razmeštaja stanovništva ukazuje na ulogu društva i države kroz raznovrsne uticaje, koji čine kompleksno dejstvo faktora razvoja na migracioni sistem zemlje (obim, veličina, pravac, tip, trajanje migracija, i drugo), te su pojedinačne odluke migranata manje bitne u odnosu na strukturalne mogućnosti za njihovo sprovođenje. Preporuke državama i vladama od strane međunarodnih relevantnih institucija sadrže zalaganja za aktivan odnos prema migracijama stanovništva, putem formulisanja i sprovođenja mera migracione politike u sklopu populacione i drugih razvojnih politika. Stoga je potrebno unapređenje društveno-ekonomskih mera i programa u cilju usmeravanja poželjnih trendova u razmeštaju stanovništva, unutrašnjim i međunarodnim migracijama. Ostvarenje cilja ravnomernijeg razmeštaja stanovništva moguće je postići razvojem policentričnog modela urbanizacije - razvojem malih i srednjih gradova, što je već dominantan trend razvoja urbanizacije u Evropi. Na taj način se optimalno valorizuju prednosti pojedinačnih resursa lokalne sredine, što umanjuje negativni migracioni saldo u tim sredinama. Strategijom prostornog, kao integralnog dela koncepcije regionalnog razvoja, mora se pružiti puna podrška regionima južne, istočne i zapadne Srbije - gde demografski i kadrovski potencijali predstavljaju ključni problem. Neophodno je uložiti napor ka podsticanju razvoja u emigracionim i nedovoljno razvijenim područjima i obezbeđivanju uslova za povratak stanovništva. Osim mera populacione politike na globalnom nivou, na regionalnom nivou i u saradnji sa lokalnom samoupravom moraju se iznalaziti i definisati konkretne mere za podsticanje održivog i ostvarenje prostorno uravnoteženog demografskog razvoja, i instrumenti za njihovo sprovođenje u konkretnim uslovima i u zavisnosti od prostorno-demografskih specifičnosti.

Imajući u vidu izrazite poremećaje prostornog razmeštaja stanovništva, od populacione politike u ovoj sferi se očekuje uspostavljanje većeg stepena ravnoteže u prostornoj populacionoj distribuciji i smanjenje značaja različitih činilaca koji uzrokuju i privlače unutrašnje migracione tokove. Sa ovim su blisko povezani strateški prioriteti u sferi unapređenja socio-ekonomskog razvoja i otklanjanje naročito negativnih pojava u socio-ekonomskim strukturama stanovništva, pre svega problem visoke nezaposlenosti, i ublažavanje razlika u nivou socio-ekonomskog razvoja između regiona i između određenih grupa stanovništva. Neophodno je definisati zone i područja realno moguće demografske revitalizacije i pokrenuti mere i akcije za njeno sprovođenje. Kao prvi korak, neophodno je inoviranje saznanja o pojavama i procesima u razvitku stanovništva i, u okviru njih, o trendovima u odvijanju migracionih fenomena na nacionalnim i regionalnim, ali i globalnom nivou, uvažavajući svu raznovrsnost i složenost problema populacije. S tim u vezi, važno je unapređenje naučnog i stručnog razumevanja relacija između migracija stanovništva i društveno-ekonomskih faktora razvoja, te doprinosa migracija stanovništva formiranju ukupnih populacionih potencijala kao osnove razvoja države i društva. Složenost i specifičnost odvijanja migracija stanovništva na lokalnim i regionalnim nivoima, i njihove osobene veze sa razvojem urbanizacije, privredne i prostorne transformacije Republike Srbije, nameću potrebu za detaljnijim regionalnim studijama migracija i ostalih populacionih fenomena. Empirijski materijal o migracijama na lokalnim i regionalnim nivoima predstavlja osnovu za uspostavljanje sveobuhvatne državne politike prema unutrašnjim seobama u sklopu razvojne politike zemlje. Izrazite disproporcije u teritorijalnom razmeštaju stanovništva i prostorno-demografski debalans između grada Beograda i ostatka Republike Srbije otežavaju iznalaženje odgovarajućih mera i instrumenata usmeravanja ravnomernijeg teritorijalnog razmeštaja stanovništva. Potrebno je unapređenje društveno-ekonomskih mera i programa u cilju usmeravanja poželjnih trendova u razmeštaju stanovništva, unutrašnjim i međunarodnim migracijama. Posebno treba podvući potrebu za delovanjem države u smislu ublažavanja uzroka emigracionih tokova. Neophodno je definisanje politike prema migracijama, koja mora biti sastavni deo ukupne politike regionalnog razvoja. Mere za zaustavljanje odlaska najobrazovanijeg dela populacije i za podsticanje povratka mladih nedavno su usvojene u okviru nacionalne Strategije za upravljanje migracijama.

Tabela 18. Procena starosnih grupa stanovništva oblasti Republike Srbije
(bez podataka za AP Kosovo i Metohija) na dan 30. jun 2008. godine

Napomene: Koeficijenti starosne zavisnosti: zavisnost starih predstavlja broj starih 65 i više godina na jednu osobu starosti 20-64 godine; zavisnost mladih predstavlja broj starih 0-19 godina na jednu osobu starosti 20-64 godine; ukupna zavisnost predstavlja zbir broja starih 0-19 godina i starih 65 i više godina na jednu osobu starosti 20-64 godine. Indeks starenja predstavlja broj starih 65 i više godina na jednu osobu starosti 0-19 godina.

Tabela 19. Prognoza starosnih grupa stanovništva oblasti Republike Srbije
(bez podataka za AP Kosovo i Metohija) 2015. godine - pesimistički scenario

Tabela 20. Prognoza starosnih grupa stanovništva oblasti Republike Srbije
(bez podataka za AP Kosovo i Metohija) 2020. godine - pesimistički scenario

Tabela 21. Prognoza starosnih grupa stanovništva oblasti Republike Srbije
(bez podataka za AP Kosovo i Metohija) 2015. godine - optimistički scenario

Tabela 22. Prognoza starosnih grupa stanovništva oblasti Republike Srbije
(bez podatka za AP Kosovo i Metohija) 2020. godine - optimistički scenario

2.2. Policentrični urbani sistem

Republika Srbija je prema udelu urbanog stanovništva (56%) slabije urbanizovan prostor u odnosu na Evropu. Po stepenu urbanizovanosti je na nivou država JI Evrope. Proces urbane tranzicije u njoj intenziviran je tek polovinom XX veka, odvijao se u uslovima dinamične industrijalizacije i imao je polarizacijski karakter. To je dovelo do razvoja urbane mreže koju karakterišu regionalna izdiferenciranost, (ne)kompatibilnost njenih delova, asimetričnost, a u nekim slučajevima i teritorijalna nepovezanost, pa i izolovanost. Ovako strukturiran urbani sistem nije kompatibilan niti koherentan sa ciljevima formiranja evropskog urbanog sistema. Urbane sisteme EU odlikuju visoki stepeni centralizacije i izražena funkcionalna hijerarhija, pa je krajni cilj njene razvojne politike stvaranje optimalno strukturirane policentrične mreže urbanih centara. Uz to, veliki značaj pridaje se i funkcionalnoj specijalizaciji manjih urbanih centara ili njihovih aglomeracija koja obezbeđuje uključivanje u savremenu ekonomsku globalizaciju (da pronađu svoje mesto u međunarodnoj raspodeli rada). S obzirom na to da je buduća evropska strategija usmerena ka razvoju policentričnog urbanog sistema imperativ je da se srpsko planiranje prilagođava tom konceptu. Iz tih razloga, u planiranju i usmeravanju daljeg razvoja njenog urbanog sistema, treba insistirati na primeni evropskih principa, modela, metoda i instrumenta, u okviru kojih dominira nodalnost kao polazište prostorne i funkcionalne organizacije državne teritorije. U tom smislu vodeće ideje i aktivnosti u obezbeđivanju održivog i prostorno uravnoteženog regionalnog razvoja Republike su:

- uspostavljanje mrežno-hijerarhijske strukture urbanih centara i njihovih funkcionalnih područja (FUP);

- dalji razvoj policentričnog urbanog sistema sa razvijenom prostorno-funkcionalnom interakcijom i integracijom (umrežavanjem) centara različitog funkcionalno-hijerarhijskog ranga, gde su kontinuirane i povremene dnevne migracije stanovništva relevantan kvantitativno-kvalitativni pokazatelj prostorne objedinjenosti, povezanosti i transformacije geoprostora i sa prostorno ravnomerno raspoređenim, funkcionalno-hijerarhijski organizovanim i povezanim osovinama rasta i razvoja i njihovim centrima kao mogućim nosiocima i inicijatorima funkcionalne kohezije u unutrašnjoj teritorijalnoj organizaciji države i njenom spoljnom izrazu: transdržavnoj, transregionalnoj i transgraničnoj saradnji sa zemljama članicama i nečlanica EU;

- stvaranje uslova za primenu prakse razvijenih evropskih zemalja sa tržišnim privređivanjem u oblasti ruralnog razvoja, kao i pozitivnih domaćih, istina skromnih, iskustava prisutnih u podsticanju razvoja ruralnih naselja i područja u granicama FUP-a, kao i njihovom funkcionalnom objedinjavanju i povezivanju sa određenim centrima;

- regionalizacija i konstituisanje regiona (ili FUP) shodno iskustvima, praksi i planskim dokumentima zemalja EU, gde su regioni komplementarni i usaglašeni sa metodologijom i nomenklaturom teritorijalnih jedinica Eurostata;

- homogen regionalni razvoj bazira se na mrežno-hijerarhijskoj strukturi centara, kao i kvalitetnim i prostorno razgranatim funkcionalnim odnosima i vezama unutar FUP (intraregionalnim) i između hijerarhijski različitih FUP (interregionalnim).

Vršeći funkcionalnu hijerarhiju i regionalizaciju na principima policentrizma i prostorno uravnoteženog razvoja ili podelu velikih teritorijalnih celina na manje prostorne jedinice (veća ili manja FUP), čiji su nosioci, inicijatori i regulatori razvoja centri relativno ujednačenih funkcionalnih obeležja, olakšava se sagledavanje regionalno-razvojnih problema i mogućnosti unapređivanja pojedinih regiona primenom adekvatnih metoda. Time se obezbeđuje klasifikacija regionalnih celina i omogućava komparacija stepena njihove funkcionalne organizacije, ekonomskog i socijalnog razvoja. To je predispozicija za planiranje uravnoteženog ili podnošljivo neuravnoteženog prostornog, demografskog, ekonomskog i opšteg društvenog razvoja, kako regiona pojedinačno tako i njihovih asocijacija i celovite nacionalne teritorije, koji treba da dovede do formiranja stabilne ekonomije i poboljšanja kvaliteta života stanovništva, s jedne strane, i do mogućnosti uključenja u međunarodnu konkurenciju, s druge. Shodno tome, regionalno prostorno planiranje, kao i drugi vidovi planiranja, može dati veliki doprinos u pravilnom socijalno-ekonomskom razvoju koji je u velikoj meri opredeljen racionalnim razmeštajem centara, naselja, stanovništva, privrednih i neprivrednih sadržaja u regionima različitih društvenih i prostornih obuhvata.

2.2.1. Mreža i funkcije centara

Posle II svetskog rata, uglavnom zbog razvojno prioritetne industrijalizacije naših naselja, ubrzan ekonomski razvoj i demografski porast jedne manje grupe naselja - gradskih, s jedne strane, i intenzivno demografsko pražnjenje znatno veće grupe - seoskih naselja, s druge, prouzrokovao je mnogobrojne promene u prostornoj organizaciji naselja Republike Srbije i njenoj mrežno hijerarhijskoj strukturi. Mnoštvo promena i razvojnih tendencija - pozitivnih i negativnih, na velikoj površini Republike Srbije, u mreži naselja manifestovale su se na različite načine: skokovitim sveukupnim razvojem gradskih naselja stvoren je veoma izražen jaz u stepenu društveno-ekonomske razvijenosti između njih i drugih naselja u njihovom okruženju koji se, vremenom, ispoljio prisustvom prostorno-funkcionalne neravnoteže na relaciji centar (gradsko naselje) - okruženje (pretežno seoska naselja); putem teritorijalnog spajanja pojedinih naselja usled ubrzanog i dinamičnog fizionomskog širenja određenih naselja, naročito gradskih sa razvijenim centralnim funkcijama, čime su neka naselja fizionomski srasla sa centrom, integrisala se u njegovu naseobinsku kompoziciju i vremenom izgubila status samostalnih naselja; kroz plansko raseljavanje nekih naselja, uglavnom seoskih, zbog izgradnje veštačkih jezera, širenja ugljenokopa i sličnih razloga; administrativnim spajanjem dva ili više posebnih naselja u jedno naselje; izdvajanjem nekadašnjih delova naselja u nova samostalna naselja; postepenim demografskim odumiranjem i spontanim raseljavanjem nekih seoskih naselja, zbog niskog (i negativnog) prirodnog priraštaja i iseljavanja stanovništva u skoro svim delovima Republike Srbije, a naročito u okolini većih gradskih centara, kao i nasilnom raseljavanju naselja na teritoriji AP Kosovo i Metohija u poslednjim decenijama (krajem XX i početkom XXI veka) pod pritiskom albanskih terorista, što doprinosi iščezavanju pojedinih delova naselja, pa i naselja u celini. Ključni problemi u prostorno-funkcionalnoj organizaciji mreže naselja Republike Srbije su:

- geografska raspodela naselja i stanovništva su u nesrazmeri sa veličinom i oblikom njene teritorije;

- neodređenost (statistička) pojma "naselje", kao i neusklađenost sa preporukama Međunarodne statističke službe Evropske unije (Eurostata);

- višedecenijsko demografsko pražnjenje i usitnjavanje, kao i spontano raseljavanje seoskih naselja u poslednjim decenijama;

- prostorno-funkcionalna neravnoteža na relaciji centar - ostala naselja u okolini, zbog razlika u nivou njihove funkcionalne razvijenosti;

- neravnomerno razvijen urbani sistem i izražene disproporcije u stepenu razvijenosti regionalnih centara; nedovoljno izražena policentričnost mreže centara, naročito na regionalnom i lokalnom nivou.

U Republici Srbiji danas ima 6.155 naselja, od kojih izvestan broj, po svojim relevantnim odlikama, sigurno to nije, kao što su naselja bez stanovnika (raseljena sela), naselja sa jednim stanovnikom, naselja sa zanemarljivim brojem stanovnika i staračkim stanovništvom. S druge strane, broj naselja se povećava iz godine u godinu. Od 1971. do 2002. godine Republika Srbija je dobila 106 samostalnih naselja, što je istovremeno uticalo na stvaranje novih karakteristika u opštoj i posebnoj prostornoj disperziji naselja i njihovoj funkcionalnoj organizaciji.

Tabela 23. Promene u mreži naselja Republike Srbije po glavnim celinama od 1971. do 2002. godine

Mnoga naselja u Republici Srbiji, skoro u svim njenim delovima, a naročito u zonama na većoj udaljenosti od lokalnih, subregionalnih i regionalnih centara, kao i u brdsko-planinskim predelima, beleže dugovremeno kontinuirano smanjenje ukupne populacije i uopšte negativan demografski razvitak. Posledice ovakve demografske situacije su mnogobrojne i višestruko značajne za sagledavanje stanja u prostornoj organizaciji mreže naselja. U tom smislu značajno je demografsko pražnjenje i usitnjavanje velikog broja naselja, uključujući tu i pojavu spontano raseljenih seoskih naselja (bez stanovnika 2002. godine su: Obornjača kod Bačke Topole, Repušnica kod Knjaževca, Vukojevac, Rastelica i Tačevac kod Kuršumlije, Koritnjak kod Niške Banje, Đorđevac kod Bujanovca, Gare kod Preševa i mnoga srpska naselja i delovi naselja na AP Kosovo i Metohija). O naglašenom demografskom usitnjavanju naselja svedoči i diferenciranje tipova naselja ili odgovarajućih teritorijalnih jedinica (gradska i seoska područja) prema međunarodnim preporukama za popis stanovništva oko 2010. godine, po kome seoskim naseljima pripadaju ona koja imaju manje od 2.000 stanovnika. Toj grupi u centralnoj Srbiji i AP Vojvodini 1991. pripadalo je 89% ukupnog broja naselja, u kojima je živelo 29% stalnog stanovništva, a 2002. godine 89,6% naselja, u kojima je egzistiralo 26,8% ukupne populacije.

Tabela 24. Diferenciranje tipova naselja centralne Srbije i AP Vojvodine 1991. i 2002. godine prema međunarodnim preporukama

Poseban problem predstavljaju naselja sa malim brojem žitelja i izrazito nepovoljnom demografskom situacijom. Njihova populacija pokazuje znake dugovremenog demografskog starenja. U ovu grupu svrstali smo naselja sa 20 i manje stanovnika, kojih je u centralnoj Srbiji i AP Vojvodini 2002. godine bilo 104 (2,2% ukupnog broja naselja). To su najvećim delom (91 naselje) niskoplaninska i srednjeplaninska naselja, locirana u visinskim pojasevima od 501 do 1 000 m i od 1 001 do 2 000 m, dok su ostala (13 naselja) ravničarska i brdska. Ova naselja najveće rasprostranjenje imaju u okolini Dimitrovgrada (16 naselja), Prokuplja i Novog Pazara (po 10 naselja), Sjenice (devet naselja), Kuršumlije (šest naselja), Knjaževca, Pirota i Crne Trave (po pet naselja), Vranja (četiri naselja) itd. Realno je da će se trend usitnjavanja naselja, kao i kontinuiranog pražnjenja naselja i ogromnih prostora, nastaviti i u narednom periodu, naročito ako se imaju u vidu dosadašnji trendovi u prirodnom kretanju i starosnoj strukturi ruralne populacije u nekim delovima centralne Srbije i AP Vojvodine, kao i to da će pojava spontano raseljenih naselja biti u narastanju.

U prostorno-funkcionalnoj organizaciji mreže centralnih naselja dominiraju mala gradska naselja. Od 168 gradskih naselja 2002. godine 51 naselje ima ispod 5 000 stanovnika, 41 broji od 5 000 do 10 000 stanovnika, 58 ima 10 000 do 50 000 stanovnika, 14 naselja 50 000 do 100 000, a samo četiri naselja je sa više od 100 000: Beograd (1 119 642 stanovnika), Novi Sad (191 405 stanovnika), Niš (173 724 stanovnika) i Kragujevac (146 373 stanovnika). U 25 opština Republike Srbije (bez AP Kosovo i Metohija), po metodologiji RZS, nema gradskih naselja niti gradskog stanovništva.

Evidentan je veoma izražen razvojni jaz između centralnih i ostalih naselja u Republici Srbiji. Taj raspon je naročito naglašen na sledećim relacijama: glavni grad - ostala naselja Republike, makroregionalni centri - subregionalni centri u njihovom okruženju i lokalni ili opštinski centri - ostala naselja u sklopu njihovih opštinskih teritorija. Nesklad između koncentracije stanovništva i funkcija pomenutih grupa naselja svedoči da Republika Srbija nema pravilno i ravnomerno razvijen urbani sistem i da tokovi urbanizacije nisu pravovremeno usmeravani, a osim toga, demografsko pražnjenje i usitnjavanje naselja uslovilo je i prostorno-demografsku, pa i funkcionalnu neravnotežu u njenoj mreži naselja. Polazeći od postojećeg stanja u mreži naselja, definisanih funkcionalnih urbanih područja (FUP) i potreba budućeg održivog i teritorijalno homogenog (uravnoteženog) razvoja moguća je sledeća funkcionalno-hijerarhijska struktura centara na nivou Republike Srbije (2009. godina):

- glavni grad ili centar u kategoriji evropskih MEGA (Metropolitan Growth Area) - Beograd;

- centri međunarodnog značaja: Novi Sad, Niš i Priština;

- centri nacionalnog značaja: Subotica, Sombor, Sremska Mitrovica, Zrenjanin, Pančevo, Loznica, Šabac, Valjevo, Smederevo, Požarevac, Kragujevac, Užice, Čačak, Kraljevo, Novi Pazar, Kruševac, Leskovac, Vranje i Prizren;

- regionalni centri: Kikinda, Vršac, Jagodina, Zaječar, Pirot, Kosovska Mitrovica, Peć, Đakovica, Uroševac, Gnjilane i Kosovska Kamenica;

- lokalni (opštinski) urbani centri;

- ostali lokalni (opštinski) centri.

Osnovni cilj je da prostorno-funkcionalni razvoj Republike Srbije bude zasnovan na modelu funkcionalnih urbanih područja koja će biti instrumenti uravnoteženog ili podnošljivo neuravnoteženog prostornog razvoja Republike Srbije.

Ostvarenje ovog cilja bi omogućilo formiranje uslova za stabilnu nacionalnu ekonomiju i poboljšanje kvaliteta života stanovništva.

Mreže i interesno povezivanje gradova u Republici Srbiji u stvarnosti su veze između stanovništva i teritorije, kako na lokalnom - opštinskom, tako i na regionalnom, nacionalnom - državnom nivou. S tim u vezi treba težiti što harmoničnijim, racionalnijim i međusobno usklađenijim odnosima između pojedinih teritorijalnih jedinica u čijim središtima su urbani ili opštinski centri, u cilju optimalne intraregionalne i interregionalne organizacije, kao i u rešavanju specifičnih regionalnih problema.

Nodalnost ("čvornost") je osnova policentrizma: gradska naselja svojim delovanjem utiču na regionalnu integraciju i diferencijaciju geoprostora stvarajući specifične prostorne sisteme, i funkcionalni region kao otvoren i dinamičan sistem je prostor funkcionalne integralnosti grada i naselja u njegovom polju uticaja.

Koncepcija razvoja mreže i funkcija centara usklađena je planskim konstituisanjem funkcionalnih urbanih područja (FUP), a zasniva se na:

- definisanju teritorijalne i funkcionalne nadležnosti, kao i hijerarhije centara; i

- decentralizaciji funkcije rada i stvaranju razvojnih jezgara manjeg funkcionalnog značaja disperzno razmeštenih u užem i širem okruženju glavnih centara.

Decentralizacija funkcije rada i stvaranje submigracionih sistema u urbanim aglomeracijama i periurbanim prostorima omogućili bi primenu modela decentralizovane koncentracije stanovništva i funkcija koji odgovara principima održivog razvoja i ekonomičan je u pogledu korišćenja prostora, resursa, energije i transporta. U našim uslovima, najpogodniji instrument implementacije modela decentralizovane koncentracije je primena koncepta mikrorazvojnih nukleusa - naselja sa razvijenom javno-socijalnom infrastrukturom i delatnostima iz sektora usluga u kojima su locirani industrijski pogoni prilagođeni savremenim tehnologijama, ekološkim standardima i autohtonim sirovinama. Njima se podstiče razvoj proizvodnje bazirane na lokalnim resursima (drvo, stočarski proizvodi i sl), otvaranje novih radnih mesta i pojava dvojnih zanimanja stanovništva (agrarna i njima komplementarna zanimanja). Paralelno sa poljoprivredom razvijaju se industrija, zanatstvo, trgovina, ugostiteljstvo, turizam i javno-socijalna infrastruktura. Komplementarnost agrara sa ostalim delatnostima dovodi do usporavanja depopulacije i socijalno-ekonomskog preobražaja sela. Obnova sela i oživljavanje seoske ekonomije temelji se na integraciji savremenih proizvodnih i potrošačkih tendencija, kao i lokalnog nasleđa, resursa, kulture, tradicije i znanja. Bez stimulativnog vrednovanja rada i javne afirmacije kvaliteta i načina seoskog života ne može se u ruralnim područjima zadržati stanovništvo niti se ona mogu prostorno i ekonomski razvijati. Postojanje mikrorazvojnih centara obezbeđuje dopunjavanje seoske i gradske ekonomije.

Strateški prioriteti do 2014. godine - perspektivno strukturiranje, oblikovanje i usmeravanje razvoja naselja u Republici Srbiji, koja su, kao mikro prostorne jedinice, polazište ili temelj racionalne i ekonomične organizacije državne teritorije, kao i mreže i funkcije centara, su:

- koordinirano i na državnom i regionalnom nivou osmišljeno naučno sagledavanje: pojedinačno (svaka nauka sa stanovišta svog predmeta proučavanja) i kroz naučnu kooperaciju više nauka i naučnih disciplina o ljudskim naseljima (multidisciplinarna, interdisciplinarna i transdisciplinarna istraživanja), naraslih i raznovrsnih urbanih i ruralnih problema;

- redefinicija pojma "naselje" i njeno usklađivanje, kao i utvrđivanje kriterijuma za tipologiju naselja, shodno razvojnom nivou i potrebama Republike Srbije, sa preporukama Eurostata i praksom razvijenih država u svetu;

- neophodnost preduzimanja skupa stalnih i povremenih mera, intervencija i akcija na različitim društvenim i prostornim nivoima (od nacionalnog do lokalnog) radi revitalizacije (oživljavanja) znatnog broja naselja, u prvom redu ruralnih, podsticanjem razvoja tržišno orijentisane privrede u njima saglasno dostupnim i raspoloživim prirodnim i drugim resursima;

- konstituisanje prostorno ekonomičnih i racionalnih urbanih i ruralnih sistema i podsistema naselja shodno potrebama održivog razvoja;

- prenošenje funkcionalnih nadležnosti iz funkcionalno najrazvijenijih centara u centre i naselja manjeg funkcionalnog značaja;

- prostorno-funkcionalno objedinjavanje i povezivanje susednih centara i opština, ili teritorijalno grupisanje centara i opština, koje se zasniva na geografskom susedstvu i razgranatim i razvijenim funkcionalnim odnosima i vezama moralo bi biti zasnovano na načelima koja pogoduju prostorno uravnoteženom održivom i prosperitetnom razvoju svih naselja i delova teritorija na kojima se ostvaruje planska prostorno-funkcionalna integracija;

- geoprostorni razmeštaj centara, kako urbanih tako i ruralnih, u sklopu grupisanih opština treba da obezbedi da manji broj funkcionalno većih centara opslužuje više funkcionalno slabije razvijenih centara na manjim geografskim rastojanjima čime bi se stvorile osnovne pretpostavke za homogenizaciju sveukupnog društveno-ekonomskog razvoja datih teritorija i kvalitetnije prostorno-funkcionalne odnose i veze u mreži naselja.

Glavne mere i instrumenti prioritetnih projekata biće definisani, za svaku prioritetnu aktivnost posebno, kroz klasifikovan i sistematizovan skup: ekonomsko-finansijskih, organizaciono-institucionalnih; i tehničkih postavki.

2.2.2. Funkcionalna urbana područja

Funkcionalno urbano područje prema ESPON klasifikaciji, predstavlja promenljiv prostor koji obuhvata morfološko urbano područje (MUP) grada/naselja i njegovo šire okruženje koje generiše radnu snagu grada na 45-minutnoj distanci od mesta stanovanja. Osim navedenog, sprovedena analiza je izvršena uzimajući u obzir i relevantne indikatore o broju stanovnika; udelu gradskog i poljoprivrednog stanovništva u ukupnom (stepen urbanosti); dnevnih migracija zaposlenog stanovništva u odnosu na ukupan broj lica koje obavlja delatnost, te na osnovu visine bruto domaćeg proizvoda. Dobijeni podaci su generisani na nivou opštine, odnosno sagledavani su uticaji prvog i drugog reda susednih opština na analizirani grad i obrnuto. Funkcionalna urbana područja (FUP) mogu se definisati kao:

- FUP međunarodnog značaja - sa populacijom preko 250.000 stanovnika;

- FUP državnog značaja - sa populacijom između 100.000 i 250.000 stanovnika;

- FUP regionalnog značaja - sa populacijom između 50.000 i 100.000 stanovnika.

Analiza potvrđuje izrazitu dominaciju beogradskog metropolitena u kome živi više od 25% urbanog stanovništva Republike Srbije, i postojanje dva grada u kategoriji od 200.000 do 500.000 stanovnika (Novi Sad i Niš). Dominantni pravci naseljavanja su koncentrisani uz razvojne osovine prvorazrednog značaja, sa jakom asimetrijom u odnosu na istočnu Srbiju, što predstavlja poseban problem u budućem scenariju policentričnog ravnomernog razvoja teritorije Republike. Visok procenat gradskih naselja sa ispod 50.000 stanovnika ukazuje na relativno nizak nivo urbanosti Republike Srbije (oko 55%) i visok udeo dominantno ruralnih opština. Demografska struktura opština i gradova je takođe neravnomerno raspoređena. Dominacija centralnog naselja je izuzetno izražena u odnosu na manja naselja koja mu gravitiraju.

Kategoriji opština i gradova najvišeg stepena urbanizacije, pored beogradske aglomeracije kao najjačeg pola razvoja u Republici Srbiji, pripadaju gradski centri Novi Sad, Niš, Kragujevac i Užice kao i subsistemi spoljnog prstena beogradskog metropolitenskog regiona (Smederevo i Požarevac). Takođe, tipu urbanih opština pripadaju i centri Šumadijske, Moravičke, Borske i Zaječarske oblasti (Kragujevac, Čačak, Bor i Zaječar). Na teritoriji Vojvodine se takođe uočavaju slične tendencije. Većina oblasnih centara su gradska naselja u kojima je stepen urbanizacije visok. Pozitivna socio-ekonomska transformacija izražena širenjem urbanosti iz gradskih naselja, mahom centara oblasti, najizrazitija je u graničnim opštinama gradova - urbanizovane opštine, gde se odvija intenzivna dnevna migracija. Tako najsnažniju zonu pozitivne socio ekonomske transformacije čine manji centri beogradskog metropolitena koji su privukli daleko najveći broj stanovnika upravo zbog činjenice da su ne samo jaki centri rada, već i da su saobraćajno dobro povezani sa Beogradom. Direktni uticaji beogradskog metropolitena najsnažnije se osećaju u opštinama Ub, Pančevo, Stara Pazova, Inđija, Opovo, Pećinci i dr. Međutim, u njima se osećaju i uticaji susednih regionalnih centara (Novog Sada i Kragujevca). Preplitanje uticaja grada Beograda i grada Novog Sada najizraženije je na teritoriji opštine Inđija koja je granična sa gotovo istovetnim gravitacionim potencijalom ka oba grada. S obzirom na složene prostorno funkcijske odnose i intenzivne veze, u budućoj prostorno funkcionalnoj organizaciji Republike Srbije, prostor između grada Beograda i grada Novog Sada je moguće tretirati kao jedinstven funkcionalni region ili kao pojas najintenzivnijeg razvoja Republike sa bipolarnim uticajem dva centra međunarodnog značaja. Osim ovih, grupi urbanizovanih opština pripadaju i opštine u sistemu dolina Raške, Ibra, Toplice, Nišave i donjem toku Lima, kao i u južnom delu međunarodnog intermodalnog saobraćajnog Koridora X (Niš-Leskovac-Vranje) i dr. Znatno niži stepen urbanizacije karakteristika je urbano/ruralnih opština sa većim gradskim centrima u kojima izrazito dominira agrarna proizvodnja. To je posebno izraženo na teritoriji Vojvodine gde se jasno uočava izdužena zona uz reku Tisu slabijeg stepena urbanosti koju čine Kanjiža, Novi Kneževac, Ada, Senta i Bečej. Jedina opština sa karakteristikama urbano/ruralne opštine u centralnoj Srbiji je Valjevo. Sve ostale opštine na teritoriji Republike Srbije (čak 59% od ukupnog broja opština) imaju odlike nerazvijenih i niskourbanizovanih područja. Tipu ruralnih opština pripadaju one koje imaju manje gradske centre ili ih uopšte nemaju, ili one kojima uz jak centar pripada i dominantno ruralno okruženje. Najizrazitije tradicionalno agrarne makroceline čine Mačvanska i Braničevska oblast.

Tabela 25. Tipovi urbanizacije opština u centralnoj Srbiji i AP Vojvodina (prema popisu iz 2002. godine)

U zavisnosti od veličine i uticaja grada, nivo dnevnih migracija značajno varira. Osim Beograda, sa učešćem dnevnih migranata iz pojedinih opština i preko 75%, samo još Novi Sad i Niš privlače okolno stanovništvo u procentu većem od 50%, Kragujevac sa preko 20%, dok svi ostali gradovi u retkim slučajevima primaju dnevne migrante do maksimalnih 15%. U mnogim područjima intenzitet delovanja centara je smanjen usled trajnog preseljenja u mesto rada, koje je za posledicu imalo povećanje stanovnika u gradovima i izrazitu depopulaciju i starenje stanovništva u ruralnom zaleđu koje danas slabije migrira. Rangiranje koje je izvršeno oslanja se na kriterijume broja stanovnika unutar FUP, dok je njihovo objedinjavanje urađeno na osnovu migracionih kretanja aktivnog stanovništva i socioekonomskih parametara koji su u nekim slučajevima bili korigujući faktor. Republika Srbija (izuzimajući AP Kosovo i Metohiju) 2010. godini ima:

- jedan centar u kategoriji evropskih MEGA (Metropolitan Growth Area) - grad Beograd;

- dva FUP međunarodnog značaja - gradovi Novi Sad i Niš;

- 17 FUP državnog značaja - gradovi Čačak, Kragujevac, Kraljevo, Kruševac, Leskovac, Loznica, Novi Pazar, Pančevo, Šabac, Smederevo, Sombor, Sremska Mitrovica, Subotica, Užice, Valjevo, Vranje i Zrenjanin;

- šest centara regionalnog značaja - Jagodina, Kikinda, Pirot, Požarevac, Vršac i Zaječar.

Na teritoriji AP Kosovo i Metohija je, na osnovu raspoloživih podataka i informacija, moguće izdvojiti:

- jedan centar međunarodnog značaja - Priština;

- jedan centar nacionalnog značaja - Prizren;

- pet regionalnih centara - Đakovica, Uroševac, Kosovska Mitrovica, Gnjilane, Peć.

Tabela 26. Model funkcionalno urbanih područja Republike Srbije 2010.

*M-međunarodni značaj, N-nacionalni značaj, R-regionalni značaj

Veličina FUP-a u mnogim slučajevima ne korespondira sa njegovim realnim uticajem imajući u vidu broj stanovnika, tj. koncentraciju stanovništva u pojedinim centrima, i, sa druge strane, veličinu opština koje gravitiraju određenom gradu. Na osnovu zbirne analize u 2010. godini 80,9% stanovništva Republike Srbije živelo je u nekom od FUP različitog nivoa, a njihov prostorni obuhvat je 60,1% čitave teritorije Republike (bez podataka za AP Kosovo i Metohija).

Osnovni problemi FUP su:

- depopulacija i negativni demografski trendovi u selima i ekonomska stagnacija i nazadovanje u ruralnim područjima, izrazito polarizacijski karakter urbanizacije - regionalna razvojna neuravnoteženost, nedovoljna međuopštinska/međuregionalna saradnja u planiranju razvojnih aktivnosti - horizontalna neusklađenost;

- centralizacija upravljanja na nacionalnom i lokalnom nivou (interno) i slabe poluge upravljanja na lokalnom nivou, neusaglašenost administrativno-teritorijalne podele Republike Srbije i funkcionalnih područja (PPRS, 1996. godina), nedovoljno kvalitetna saobraćajna mreža i niska propusna moć saobraćajnica u određenim delovima Republike Srbije;

- nizak nivo opremljenosti saobraćajnom, komunalnom i socijalnom infrastrukturom u selima, nizak nivo urbanizacije i visok udeo opština dominantno ruralnog karaktera, konverzija kvalitetnog poljoprivrednog zemljišta u građevinsko usled širenja naselja, bespravna i neplanska izgradnja, naročito u periurbanom pojasu većih gradova, neažuran katastar i nerešena pitanja vlasništva nad zemljištem.

Osnovni cilj je determinisanje, organizovanje i umrežavanje funkcionalnih urbanih područja kao osnove za uravnotežen regionalni razvoj Republike Srbije.

Osnovni cilj znači definisanje gravitacionih zona (model) funkcionalnih urbanih područja kako bi se utvrdio njihov prostorni obuhvat i realni uticaj na osnovu kojeg bi bilo moguće izvršiti bolju organizaciju čitave teritorije Republike kroz njihovo umrežavanje i transgranično povezivanje, što bi doprinelo većoj teritorijalnoj koheziji i ravnomernijem regionalnom razvoju Republike Srbije. Istovremeno je neophodno redefinisati odnos sela i grada unutar ovih područja kroz unapređenje strukturnih veza između njih koje bi smanjile unutrašnje razvojne disproporcije.

Operativni ciljevi su:

- uspostavljanje harmoničnijeg odnosa između centara (urbanih naselja) i njihovog ruralnog okruženja (decentralizacija opština i gradova);

- institucionalno ojačavanje regionalnog nivoa uprave;

- integrisanje prostora van FUP u njih kroz intenziviranje pristupačnosti i ekonomske aktivnosti centara;

- definisanje politika koje bi omogućile samostalni razvoj i napredak onih područja koje nije moguće integrisati u FUP;

- umrežavanje funkcionalnih urbanih područja u jedinstven sistem koji bi omogućio ujednačeniji regionalni razvoj Republike Srbije;

- umrežavanje funkcionalnih urbanih područja na nadnacionalnom nivou kroz ostvarenje transgranične i transregionalne saradnje.

Koncepcija razvoja FUP u smislu ravnomernijeg teritorijalnog razvoja Republike Srbije usmerena je na:

- mogućnost integrisanja prostora van FUP gradova/opština u neka od FUP: povećanjem ekonomske snage centara; povećanjem pristupačnosti urbanih centara; razvojem socijalnih sadržaja centra i subcentara; pozitivnim politikama razvoja;

- mogućnost samostalnog razvoja prostora koji ostaje van FUP gradova/opština (koga nije moguće integrisati u neki od FUP) preko specifičnih projekata i politika razvoja;

- umrežavanje FUP unutar teritorije Republike Srbije i transgranično funkcionalno povezivanje sa susednim FUP u okolnim zemljama (IPA i dr. programi EU).

Koncepcija je usmerena ka povećanju teritorijalne kohezije i aktiviranju teritorijalnog i humanog kapitala. Predloženi model integrisanja prostora koji u ovom momentu ostaje van nekog od FUP je urađen na osnovu indikativnih podataka o ekonomskim perspektivama centara FUP, planovima dominantnih saobraćajnica i socijalne infrastrukture, te intencijama dnevnih migratornih kretanja stanovništva ka centru FUP. Za neke od opština koje su ostale van FUP je predviđena funkcionalna orijentacija ka više centara u zavisnosti od blizine, dok je prostor istočne Srbije i Raške oblasti organizovan kao polifunkcionalni region sa nekoliko polova razvoja nižeg hijerarhijskog nivoa. Formiranje klastera FUP blisko korespondira sa prepoznatim dominantnim osovinama razvoja Republike Srbije (dunavsko-savska, moravska, nišavska), dok je intenzivna transgranična saradnja moguća u pograničnim FUP, a naročito u smeru Mađarske, Rumunije, Hrvatske, Crne Gore i Bosne i Hercegovine. Prostor Republike Srbije bi, na osnovu ovog modela u idealnom slučaju, 2020. godine trebalo da ima 93,5% stanovništva koje živi u nekom od FUP različitog nivoa (7.008.988 stanovnika), dok će njihov prostorni obuhvat biti 78,7% čitave teritorije Republike (60.927 km2) (bez podataka za AP Kosovo i Metohija).

Na osnovu analize mogućnosti integrisanja prostora Republike Srbije u neki od postojećih područja uticaja gradova pretpostavljena je kategorizacija funkcionalnih urbanih područja, na osnovu koje će 2020. godine u Republici biti24:

- jedan centar u kategoriji evropskih MEGA 3 - Beograd;

- dva FUP međunarodnog značaja - Novi Sad i Niš;

- 21 FUP državnog značaja - Čačak, Kragujevac, Kraljevo, Kruševac, Kikinda, Leskovac, Loznica, Novi Pazar, Jagodina, Pančevo, Požarevac, Šabac, Smederevo, Sombor, Sremska Mitrovica, Subotica, Užice, Vranje, Valjevo, Zaječar i Zrenjanin;

- dva FUP regionalnog značaja - Pirot i Vršac.25

__________________
24Na teritoriji AP Kosovo i Metohija, usled nedostatka relevantnih podataka, situacija ostaje na isti način definisana kao i 2010. godine
25Prikazana podela FUP-ova je model. Moguće je da će se u toku sprovođenja Plana rang FUP-ova menjati. Ove promene mogu biti izazvane povećanim/smanjenim privrednim aktivnostima (otvaranje novih radnih mesta), društveno-socijalnim faktorima, povećanjem pristupačnosti izgradnjom nove saobraćajne infrastrukture ili drugim faktorima. U tom slučaju se može očekivati veće područje uticaja centralnih gradova FUP, povećanje njihovih areala i prelazak u viši rang (ili niži usled negativnih kretanja). Kod izrade regionalnih planova, ukoliko se dokaže ova promena, moguće je klasifikovati FUP u viši/niži rang. Posledično ova promena će izmeniti i rang naselja u delu mreže naselja. Za očekivanje je da će grad Kragujevac imati FUP međunarodnog značaja i pojedini urbani centri, najpre Bor, Paraćin, Prokuplje, Prijepolje i sl. imati FUP regionalnog značaja do 2020. u zavisnosti od budućeg nivoa ulaganja i sprovođenja politike decentralizacije. Rangiranje FUP je promenljiva kategorija u skladu sa demografskim, ekonomskim i funkcionalnim promenama. Praćenjem ostvarivanja indikatora prostornog razvoja putem godišnjih izveštaja o stanju prostornog razvoja Srbije utvrđivaće se eventualna promena ranga FUP-a.

Tabela 27. Model funkcionalno urbanih područja Republike Srbije 2020.

*M-međunarodni značaj, N-nacionalni značaj, R-regionalni značaj

Na osnovu planirane koncepcije razvoja funkcionalnih urbanih područja i unapređenja odnosa sela i grada, a radi dostizanja ustanovljenih razvojnih ciljeva i zadataka, izdvojena je grupa prioritetnih strateških projekata (period do 2014. godine):

- decentralizacija i uvođenje regionalnog nivoa uprave - neophodnost uvođenja srednjeg nivoa uprave i novog teritorijalnog organizovanja Republike Srbije je od suštinskog značaja za ustanovljenje njenog ravnomernog razvoja i afirmaciju funkcionalnih urbanih područja kao motora razvoja (strategija policentrizma);

- umrežavanje FUP i povezivanje FUP sa sličnim područjima van granica Republike Srbije - postojanje jake mreže urbanih područja u Republici Srbiji što omogućuje konzistentan razvojni napredak njenih regiona i čitave teritorije (strategija uvećanja teritorijalne kohezije);

- decentralizacija funkcija na nivou lokalne zajednice i obuhvatno planiranje unutar FUP - principom supsidijarnosti kroz prenošenje nadležnosti na podcentre i centre zajednica sela unutar FUP. Obuhvatno planiranje će se sprovesti kroz sistem regionalnih planova (strategija lokalne decentralizacije i regionalizacije);

- sistematsko praćenje prostornih pojava i procesa unutar FUP - praćenje indikatora i formiranje zajedničke baze podataka o prostornom razvoju na nivou FUP, regiona i oblasti te njihovo usaglašavanje sa metodologijom i bazom podataka EU. Ažuriranje i inoviranje katastra i rešavanje imovinsko-pravnih problema vlasništva nad zemljištem naročito u gradovima (strategija formiranja jedinstvene baze podataka i monitoringa);

- povećanje pristupačnosti unutar FUP i između FUP (klasteri) - završetak započetih i planiranih infrastrukturnih koridora omogućilo bi širu pristupačnost između FUP, dok bi se izgradnjom, inoviranjem i adaptiranjem lokalne saobraćajne mreže postigla bolja povezanost između centra, podcentara i seoskih naselja unutar FUP (strategija povećanja pristupačnosti);

- obnova sela i gradova - ekonomska, fizička i socijalna obnova seoskih naselja je osnov zaustavljanja depopulacije u ruralnim sredinama i dostizanja višeg kvaliteta života u njima (strategija obnove naselja);

- privlačenje novih tehnologija u tehnološki intenzivne industrijske sektore odnosno jačanje konkurentnosti. Podsticanje razvoja malih i srednjih preduzeća, naročito u selima, omogućilo bi zaokruživanje privrednog procesa i povećalo razvojnu perspektivu ovih naselja (strategija povećanja konkurentnosti);

- formiranje regionalnih tela (saveta) za transgraničnu saradnju - fokalne tačke - usled nedostatka informacija, obučenih kadrova za apliciranje za finansijsku pomoć prema nekoj od domaćih i međunarodnih institucija koje pružaju podršku razvojnim projektima, neophodno je osposobiti neku od postojećih institucija ili formirati novo telo (savet) koji bi obavljao ovu vrstu posla na nivou opštine/regiona-strategija unapređenja institucionalnih kapaciteta;

- donošenje adekvatnih planskih dokumenata za sva urbana i ruralna područja Republike Srbije - kroz zakonski okvir i lokalne odluke obezbediti donošenje strateških dokumenata koji bi uredili i unapredili prostorne odnose unutar teritorije grada/opštine i FUP (strategija donošenja planske dokumentacije).

Mere i instrumenti za realizaciju prioritetnih projekata su:

- ekonomsko-finansijske mere (fiskalna (de)motivišuća politika za usmeravanje investicija u manje razvijene sredine; apliciranje za sredstva u međunarodnim i domaćim fondovima (pretpristupni programi, programi za države kandidate za EU, nacionalni investicioni program i dr.), javno-privatna ulaganja u zajedničke projekte);

- pravne mere (donošenje neophodnih zakona koji će doprineti razvoju FUP-a odnose se na prenošenje nadležnosti AP Vojvodini, kao i lokalnim samoupravama i povraćaj njihove svojine, redefinisanje statusa Grada Beograda i njegove teritorijalne organizacije uz davanje nekih nadležnosti lokalne samouprave prigradskim opštinama, definisanje nadležnosti i odgovornosti gradova (kao jedinice lokalne samouprave), rešavanja problema vlasništva nad zemljištem (denacionalizacija, restitucija), usvajanje propisanih i neophodnih planskih dokumenata na nivou AP Vojvodine, opštine/grada i zajedničkih strategija na nivou FUP);

- organizaciono-tehničke mere (formiranje saveta za transgraničnu/regionalnu saradnju i fokalnih tačaka koje bi na jedinstvenom mestu imale bazu podataka o svim aktivnosti i mogućnostima FUP, definisanje institucionalnih nadležnosti i formiranje odgovarajućih službi na regionalnom i lokalnom nivou (regionalizacija i decentralizacija), formiranje ažurnog katastra nepokretnosti u svim sredinama, izrada programa razvoja za područja koja se nalaze van FUP i definisanje Nacionalne politike razvoja nerazvijenih i pograničnih delova Republike Srbije, decentralizacija funkcija na nivou grada/opštine, a perspektivno i specijalizacija funkcija na nivou FUP, završetak neophodne planske i tehničke dokumentacije vezane za buduću izgradnju saobraćajne i komunalne infrastrukture).

2.3. Održivi urbani razvoj

U Republici Srbiji danas više od polovine stanovništva živi u naseljima urbanog karaktera. Procesi prostornih migracija i prelivanja stanovništva u urbana sedišta su još uvek u toku. Ocenjuje se da će se proces urbanizacije u zemlji stabilizovati tek sredinom treće decenije ovog veka. U tom smislu, problematika razvoja i uređenja gradova i urbanih naselja daleko prevazilazi lokalni značaj i postaje jedno je od ključnih pitanja prostornog razvoja Republike Srbije. Gradovi mogu imati moć da pokrenu razvojni zamajac u regionu i zato će njihov položaj i uloga tesno da se vezuje za regionalne resurse i razvojne komparativne prednosti pojedinih regiona. U Republici Srbiji, uprkos dvodecenijskoj stagnaciji ili nazadovanju gradova i urbanih naselja, određeni broj još uvek poseduje neophodan kapacitet koji se ocenjuje kao razvojna snaga, ili mogućnost za razvoj. Veličina i kvalitet kapaciteta varira i značajniji su u većim gradovima i centrima, kao i tamo gde su uspostavljena čvršća međugradska povezivanja. Razvojni kapacitet je takođe veći u slučaju onih gradova koji imaju definisano svoje funkcionalno područje.

Uprkos snažno izraženoj višedecenijskoj dominaciji Beograda, uz druga dva jaka urbana centra-Novog Sada i Niša, ocenjuje se da Republika Srbija u većem delu zemlje ima relativno povoljnu mrežu naselja što se ocenjuje kao dobar osnov za dalje planiranje prostornog razvoja. Mreža naselja u Vojvodini ima kapacitet da funkcioniše kao regionalni klaster. Slična situacija je i u centralnoj Srbiji. Zapadni, istočni i jugoistočni delovi zemlje imaju manje povoljnu mrežu gradova i urbanih naselja. Njihova naselja su i manje razvijena, često izolovana ili nedovoljnih kapaciteta da pokrenu razvojni zamajac. Uz ostale razvojne slabosti koje karakterišu ove regione to su područja na koja se ovim planom pažnja posebno usmerava sa ciljem jačanja urbanih centara i povezivanja naselja.

Gradovi i urbana naselja u Republici Srbiji imaju mnoga razvojna pitanja i probleme sa kojima se suočavaju i za čije se rešavanje po prirodi stvari moraju definisati okviri na državnom nivou. Pitanja kao što su odnos prema prostornom rastu-disperziji ili koncentraciji, urbanoj obnovi, prostornom širenju, povezivanju i sl., daleko prevazilaze lokalni značaj i moraju imati uporišta u državnim i regionalnim politikama. Pitanja koja se tiču svih gradova i urbanih naselja u Republici Srbiji, kao i definisanje opštih rešenja na nivou zemlje, koja formiraju osnov za delovanje na lokalnom nivou su ono čime se ovaj plan bavi, praveći bitnu razliku između onoga što je domen lokalnog delovanja bez obzira na rang problema ili pitanja, i onoga što se radi u sadejstvu ili kooperaciji sa nivoom države, ili za šta državni nivo definiše okvir. U tom pogledu održivi gradovi i naselja će biti oni u kojima je ekonomski, socijalni i prostorni razvoj tako osmišljen i spregnut da traje i koji obezbeđuju kvalitet života svim građanima. Održivi gradovi i naselja će da koriste svoja bogatstva i resurse na način koji ne ugrožava raspoloživost resursa i njihovo dugoročno korišćenje. Održivi gradovi i naselja obezbeđuju i održavaju sigurnost od prirodnih ili stvorenih hazarda koji mogu ugroziti njihov dalji razvoj.

2.3.1. Prostorni razvoj i uloga gradova i urbanih naselja

Razvoj gradova i njihova uloga kao "motora razvoja" je direktno ili indirektno razmatrana i u drugim poglavljima ovog plana (Regionalni razvoj i prostorna integracija Republike Srbije, Funkcionalno-ekonomski regioni i oblasti, Funkcionalna urbana područja Republike Srbije). Planska rešenja definisana u drugim poglavljima su komplementarna rešenjima datim ovde i sa njima čine celinu. Gradovi Republike Srbije će postati "motori" kada pored ekonomskog razvoja dobiju i kvalitetnu prostorno-funkcionalnu organizaciju, obezbeđuju kvalitet življenja kojim će njegovi žitelji biti zadovoljni i kada njihovi ekonomski, socijalni, ekološki i fizički razvoj budu usaglašeni. Da bi privukli investicije i kvalifikovanu radnu snagu, gradovi moraju raditi na jačanju atraktivnosti i podizanju kvaliteta življenja i kvaliteta fizičke uređenosti. Samo oni gradovi koji se u konkurentnom okruženju nametnu svojom privlačnom snagom imaju šansu da prerastu u "motore" razvoja i značajno utiču na svoja funkcionalna područja ili region. Uspešni gradovi unose stabilnost u svoje okruženje, utiču na smirivanje migracija i doprinose uravnoteženom održivom razvoju zemlje. Poseban značaj u smislu veće regionalne ravnoteže Republike Srbije će imati urbana naselja odnosno mala i srednja urbana središta, koja zahtevaju veću pažnju i podršku na regionalnom nivou. Veća pristupačnost, naglašen kulturni i predeoni identitet, razvoj male privrede, uvođenje u turističke itinerere, ekološka uređenost i fizička obnova njihovih centralnih zona, kao i funkcionalno povezivanje sa ruralnim okruženjem, mogu da doprinesu da se oni istaknu kao značajan element regionalnog kapitala.

Republika Srbija ima kapacitet da u okviru mreže gradova kao "motore" razvije: gradove koji će imati ulogu ključnih za regionalni razvoj, tzv. "čvorišta", i njima mora biti posvećena posebna pažnja u periodu do 2014. godine; gradove koji će zbog specifične lokacije unutar mreže naselja i regionalnih specifičnosti imati poseban značaj za dalji razvoj zemlje; gradove koji će zbog svoje geografske pozicije, odnosno, specifične lokacije u odnosu na koridor VII i X, i ostale transportne koridore dobijati na značaju; gradove u graničnim zonama koji će postati važni činioci u transgraničnoj saradnji sa gradovima u susednim zemljama. Bez obzira na svoju lokacionu ili funkcionalnu poziciju i ulogu koju gradovi Republike Srbije imaju ili će je sticati, svi gradovi moraju raditi na podizanju svoje konkurentnosti i atraktivnosti. Gradovi i urbana naselja u Republici Srbiji su suočeni sa brojnim problemima koji ugrožavaju njihov dalji razvoj i stvaranje kvalitetnog i održivog urbanog okruženja. Nedovoljno aktivan odnos prema takvoj situaciji ili prepuštanje da se isključivo na lokalnom nivou utvrde osnovi i načini za njihovo rešavanje vode daljoj eskalaciji problema i time ugrožavanju vitalne supstance bitne za njihov dalji razvoj. Ovim planom se definišu rešenja koja su univerzalno validna i primenljiva u svim gradovima i urbanim naseljima u Republici Srbiji i koja će služiti kao osnov za dalju i detaljniju razradu na nivou lokalnog planiranja, definisanja lokalnih politika i regulatornih mehanizama.

Ključni problemi prostornog razvoja sa kojima se gradovi i ostala urbana naselja u Republici Srbiji danas suočavaju su sledeći:

- prostorni i razvojni debalans - naglašena koncentracija duž Koridora X;

- nizak urbani kapital u istočnoj i jugoistočnoj Srbiji;

- sindrom "slobodnog strelca" - slaba prostorna i funkcionalna integrisanost gradova i odsustvo komplementarnosti (primer: funkcionalna nepovezanost Paraćina, Jagodine i Ćuprije);

- nerazvijena konkurentnost, nedovoljna afirmacija i korišćenje sopstvenih komparativnih prednosti;

- manje razvijeni gradovi i urbana naselja ili oni koji su u stagnaciji se, po pravilu, nalaze u područjima sa izraženim razvojnim problemima: njihovi problemi su i istovremeno i regionalni problemi pa se moraju rešavati integralno;

- inercija i oslanjanje na prevaziđene koncepcije/modele razvoja gde se zanemaruje značaj razvojnih resursa kao što su kulturno nasleđe, priroda, lokalne privredne specifičnosti, blizina transportnih koridora;

- neefikasno i često zanemareno planiranje, koje može da unapredi korelaciju između veličine i značaja grada/urbanog naselja.

U pogledu teritorije kojom raspolažu i za koju su odgovorni, gradovi su suočeni sa sledećim problemima:

- suburbanizacija gradova u Republici Srbiji: rastući trend koji proizvodi opterećenje prigradskih prostora, promenu predela i devastaciju okoline u zonama kontakta s ruralnim okruženjem;

- ugroženost prirodnih i kulturnih vrednosti lociranih u gradovima i urbanim naseljima, ili njihovom neposrednom okruženju: prirodne i kulturne vrednosti su ugrožene od rastuće urbanizacije, izgradnje bez kontrole ili slabog sprovođenja kontrolnih mera. Njihova neposredna okolina je često pod velikim pritiskom a šteta koja se nanosi je bespovratna. Ovo se posebno odnosi na okolinu Beograda (opštine Grocka, Zemun, Surčin) i drugih većih gradova;

- ugroženost zaštićenih zona i područja: izvorišta vodosnabdevanja, zaštitni pojasevi, i s.l, koja su zaštićena iz strateških, razvojnih i funkcionalnih razloga su često pod udarom izgradnje neposredno u samoj zoni, ili u kontaktnom području;

- bespravna gradnja: višedecenijski i stalno aktuelan problem urbanog razvoja u Republici Srbiji. Trenutno se računa da u Republici Srbiji postoji oko milion nelegalno podignutih objekata, od čega je najveći broj u gradovima;

- neusklađenost između saobraćajne mreže i namena prostora i njegove izgrađenosti: u većim gradovima, primetan je nedovoljan kapacitet interne putne mreže. Ovi gradovi su suočeni sa permanentnim saobraćajnom prezagušenošću, niskom protočnošću ulica, nedostatkom prostora za mirujući saobraćaj, konfliktima u korišćenju prostora kao i pojačanim negativnim efektima na životnu sredinu i ekološki kvalitet urbanog prostora;

- prenamena poljoprivrednog zemljišta za izgradnju i izgradnja na postojećem poljoprivrednom zemljištu: širenje gradova često ide na račun poljoprivrednog zemljišta. Na taj način se umanjuje vredni i neobnovljiv resurs i mogućnosti za održivi razvoj na bazi kriterijuma "footprints"-a. Nedovoljna spoznaja značaja braunfild lokacija i njihovih potencijala za investiranje i reciklažu;

- gubljenje zelenih i otvorenih prostora unutar gradskog tkiva i ugroženost javnih prostora: u mnogim gradovima dolazi do prenamene površina gde se kao novi "prostorni kapaciteti" za izgradnju prepoznaju javni prostori, parkovi, zelene površine i ostali otvoreni prostori. Na ovaj način se snižava ekološki kvalitet građene sredine i stvara debalans koji ugrožava održivost grada;

- Ad hoc zamene građevinskog fonda, odsustvo standarda, jasne uloge planiranja, poštovanja planskih rešenja, fenomen "investitorskog urbanizma". Stanje izgradnje u Republici Srbiji karakterišu mnoge ad hoc odluke, odsustvo regulatornih mehanizama, nejasan odnos prema standardima gde su stari odbačeni ili većim delom negirani, a novi još uvek ne postoje ili nisu prihvaćeni, i gde pravila izgradnje i uređivanje gradskog prostora definišu pre svega interesi investitora a tek zatim interesi građana odnosno javni interes. Time gradovi Republike Srbije u velikoj meri gube kvalitet urbane strukture.

Osnovni ciljevi prostornog razvoja urbanih klastera i mreža gradova i urbanih naselja:

- prostorno, funkcionalno, ekonomski, socijalno i ekološki uravnotežen urbani razvoj;

- razvijanje teritorijalne kohezije na principima održivog razvoja, uz aktiviranje svih kapaciteta gradova i ostalih naselja za povezivanje sa okruženjem, povećanje ruralno-urbane saradnje kao i za intraregionalno umrežavanje i grupisanje manjih teritorijalnih jedinica;

- razvijanje gradova koji će imati ulogu ključnih za regionalni razvoj, tzv. "urbanih čvorišta", kojima će biti posvećena posebna pažnja u periodu do 2014, gradova koji zbog specifične lokacije unutar mreže naselja i regionalnih specifičnosti imaju poseban značaj, gradova koji će zbog specifične lokacije u odnosu na koridor VII i X, kao i razvoja transportnih puteva dobijati na značaju i gradova u pograničnim područjima koji će postati važni činioci u transgraničnoj saradnji sa susednim zemljama;

- transgranična i interregionalna saradnja i povezivanje sa gradovima u bližem i širem okruženju Republike Srbije.

Osnovni ciljevi prostornog razvoja na nivou grada i ostalih urbanih naselja:

- kreiranje dinamičnih, vitalnih urbanih središta sposobnih da podstaknu urbanu obnovu i daju impuls razvoju u regionu na bazi prepoznavanja i afirmacije sopstvenih kvaliteta i prednosti;

- jačanje identiteta grada na osnovu kulturne, prirodne i privredne matrice;

- racionalno korišćenje resursa na kojima bazira razvoj urbanih naselja, kao što su energija, gradsko zemljište, poljoprivredno zemljište i ostali resursi bitni za održivi razvoj gradova i urbanih naselja;

- zaštita ekološkog kvaliteta i borba protiv klimatskih promena;

- usaglašavanje prostorno-funkcionalne matrice naselja sa kapacitetima sredine, razrešavanje konfliktnih interesa i razvojnih problema u prostoru, i podizanje kvaliteta fizičkog prostora;

- jačanje nadležnosti i odgovornosti grada za razvoj i uređenje sela u funkcionalnom okruženju, kao i veća prava u tom smislu u skladu sa zakonom;

- zaštita javnog interesa, javnih dobara i javnog prostora.

Svi gradovi i urbana naselja će dalje razrađivati sledeće operativne ciljeve:

- izbor razvojne opcije koja vodi prepoznavanju i izgradnji identiteta grada ili urbanog naselja;

- podsticanje inovacija, stvaranje boljih veza između nauke, tehnologije, preduzetništva i privlačenje stručnjaka;

- reindustrijalizacija gradova koja uvažava tehnološke, ekološke i ekonomske efekte na prostorni razvoj;

- tretman prirodnog i kulturnog nasleđa kao razvojnog resursa grada ili urbanog naselja i njegovo održivo planiranje i korišćenje;

- integracija pitanja klimatskih promena u odluke o prostornom razvoju gradova, smanjenje zagađenja i pritisaka na životnu sredinu, korišćenje prirodnih resursa tako da ostanu raspoloživi i za buduće generacije;

- razvijanje i primena novih tehnologija u gradnji, upotreba novih, efikasnijih i prema životnoj sredini odgovornih materijala;

- jačanje edukacije i jačanje kapaciteta u svim sferama relevantnim za odlučivanje o prostornom održivom razvoju grada ili urbanog naselja;

- podsticanje učestvovanja u regionalnim projektima, razmeni iskustava i učenju na "dobrim primerima";

- razvijanje partnerstva između lokalnih uprava i investitora i kreiranju uslova za partnerska ulaganja;

- razvijanje lokalne regulative i odgovornija i stroža primena;

- zabrana izgradnje na javnim, zelenim, otvorenim i zaštitnim površinama i strogo i racionalno kontrolisanje izgradnje na poljoprivrednom zemljištu;

- programiranje koncepcije i razvoja komunikacija sa selima u funkcionalnom području.

U skladu sa principima, postavljenim ciljevima razvoja, ocenjenim ograničenjima i mogućnostima, i u saglasnosti sa koncepcijama razvoja, uređenja i upravljanja definisanim u komplementarnim segmentima ovog plana, definiše se koncepcija razvoja, uređenja i upravljanja gradovima i ostalim urbanim naseljima. Koncepcija razvoja, uređenja i upravljanja gradovima i ostalim urbanim naseljima je rezultat integralnog i povezanog delovanja četiri segmenta u okviru kojih se jasno definišu: institucionalni nivo; urbani klasteri i mreže urbanih naselja; lokalni nivo; međunarodna i interregionalna saradnja i povezivanja.

Institucionalni nivo - na državnom nivou i kroz ovaj plan se utvrđuje održivi razvoj za Srbiju u celini, u skladu sa razvojnim resursima kojima zemlja raspolaže, razvojnim prioritetima i procenjenim razvojnim mogućnostima. U tom smislu, gradovi će, pojedinačno ili u klasterima, utvrditi okvir održivog razvoja usaglašen sa resursima kojima raspolažu, razvojnim prioritetima, problemima sa kojima se suočavaju i procenjenim razvojnim mogućnostima. Gradovi će utvrditi standarde održivosti primerene svom lokalnom nivou. Prilagodiće postojeće standarde iz nacionalnih i međunarodnih dokumenata, ili će primeniti standarde oprobane u drugim sredinama, tzv. "dobri primeri". Gradovi će razvijati proaktivan odnos nasuprot pasivnom čekanju da podsticaj dođe spolja. Razvijaće partnerske odnose između javnog i privatnog sektora, i preduzimaće zajedničke akcije i projekte.

- Beograd će biti grad u rangu metropolitenskog područja (MEGA 3) do 2020. godine;

- Novi Sad, Niš i Priština su gradovi međunarodnog značaja (FUP međunarodnog značaja);

- gradovi koji imaju kapacitet da prerastu u "čvorišta" sa značajnim uticajem na razvoj okruženja, ili je državni/nacionalni interes da podstakne njihov razvoj u tom pravcu, biće podržavani posebnim podsticajnim merama na regionalnom nivou: Subotica, Pančevo, Kragujevac, Užice, Novi Pazar, Zrenjanin i Zaječar;

- gradovi koji zbog specifične lokacije unutar mreže naselja ili regionalnih specifičnosti imaju poseban značaj, biće podržavani posebnim podsticajnim merama: Čačak, Kikinda, Valjevo, Kraljevo, Bor, Kosovska Mitrovica, Prokuplje i Vranje;

- za gradove i urbana naselja u pograničnim područjima ili njihovoj blizini biće doneti posebni zakonski i podzakonski propisi o posebnim podsticajnim merama: Sombor, Vršac, Sremska Mitrovica, Loznica, Šabac, Kladovo, Negotin, Pirot, Vranje, Peć i Prizren;

- gradovi i urbana naselja koji zbog svoje specifične lokacije u odnosu na koridor VII i X i ostale putne koridore dobijaju na značaju: Apatin, Smederevo, Požarevac, Užice, trograđe Jagodina-Paraćin-Ćuprija, Kruševac, Leskovac, Vranje i Pirot.

Urbani klasteri, mreža gradova i urbanih naselja - Klasteri i mreže se formiraju u okviru funkcionalnih područja ili na nivou većih prostornih celina i to između gradova koji sarađuju ili nose komplementarne funkcije. Pripadnost klasteru ne upućuje na ograničavanje saradnje, već potencira najjače izraženu vezu. Klasteri se mogu preklapati u prostornom smislu (primer: delovi AP Vojvodina, osovina Beograd-Novi Sad i zapadna Srbija). Urbani klasteri i mreže nisu regioni.

AP Vojvodina sa gradovima koji imaju ulogu "motora razvoja" Novi Sad, Subotica, Sombor, Sremska Mitrovica, Pančevo, Zrenjanin, i perspektivno Kikinda i Vršac.

Grad Beograd sa svojim funkcionalnim područjem koje obuhvata veliki broj manjih urbanih naselja, sa posebnom ulogom Obrenovca, Lazarevca i Mladenovca kao subregionalnih centara.

Osovina Beograd-Novi Sad sa gradovima i urbanim naseljima u okviru svojih funkcionalnih područja, između ostalih: beogradske opštine Zemun i Surčin, Inđija, Ruma, Stara Pazova, Pančevo, Smederevo, Smederevska Palanka i Aranđelovac.

Centralna Srbija, sa gradovima Kragujevac, Čačak, Kraljevo, Kruševac i Novi Pazar, i urbanim naseljima Paraćin, Ćuprija, Jagodina.

Istočna Srbija sa gradom Zaječar i urbanim naseljima Bor, Boljevac, Negotin, Kladovo, Knjaževac, Majdanpek i Sokobanja.

Zapadna Srbija sa gradovima Užice, Valjevo, Šabac i Loznica.

Južna Srbija sa gradovima Niš, Leskovac, Vranje, perspektivno Pirot i Prokuplje.

AP Kosovo i Metohija sa urbanim centrima Peć, Đakovica, Prizren, Kosovska Mitrovica, Priština i Gnjilane.

Umrežavanje gradova i ostalih urbanih naselja i formiranje urbanih klastera će da se ostvaruje naročito kroz:

- razvijanje funkcionalnih veza kroz komplementarne planove i programe prostornog razvoja (alokacija komplementarnih funkcija i aktivnosti u okviru mreže gradova i naselja tako da se naselja međusobno pomažu ili nadopunjuju);

- razvijanje saobraćajne i druge tehničke infrastrukture na način da podržavaju policentričan i funkcionalno umrežen razvoj gradova i naselja;

- razvijanje prostorne organizacije i distribucije javnih službi i funkcija imajući u vidu funkcionalna područja, mrežu naselja i lokalni nivo;

- formiranje razvojnih mini-koridora na lokalnom nivou, imajući u vidu prostorno, funkcionalno, ekonomski, socijalno i ekološki uravnotežen i policentričan urbani razvoj;

- planiranje i izradu lokalnih planova i inicijativa u skladu sa procenjenim komparativnim prednostima u okviru mreže gradova i naselja, kao i baziranje razvojnih opcija imajući u vidu sinergičan ili kumulativni efekat koji se postiže kroz klaster ili mrežu.

Lokalni nivo - gradovi i ostala urbana naselja kroz lokalne planove, projekte i inicijative gradovi preuzimaju obavezu da:

- rade na formiranju i afirmaciji lokalnog i regionalnog identiteta;

- ograniče širenje gradskog/prigradskog područja u skladu sa zahtevima očuvanja poljoprivrednog zemljišta, zaštite kulturnog i prirodnog nasleđa, racionalnog korišćenja gradskog građevinskog zemljišta i davanja prioriteta urbanoj obnovi, reciklaži, i izgradnji u okviru već postojeće urbane matrice;

- obezbeđuju apsolutnu zaštita zelenih i otvorenih prostora unutar gradskog tkiva kao i javnih prostora;

- planiraju mrežu saobraćajnica i tehničku infrastrukturu u skladu sa standardima opremljenosti, kvaliteta tehničkih rešenja i eksploatacije, kao i standardima očuvanja i zaštite životne sredine;

- omogućavaju (kroz planove, odluke ili razne forme partnerstva) rehabilitaciju devastiranih i napuštenih područja, i ponovno angažovanje prostora nekadašnjih a sada napuštenih industrijskih ili proizvodnih kompleksa (braunfild) u saradnji svih zainteresovanih aktera: javnog, privatnog sektora kao i civilnog društva;

- utvrđuju zaštićene zone i područja koja se ni pod kojim uslovima ne mogu pretvarati u izgrađena područja, niti mogu biti predmet razmatranja za takvu promenu, kao što su izvorišta vodosnabdevanja, zaštitni pojasevi, prostori i objekti od javnog interesa;

- lokacije za proizvodne i druge aktivnosti utvrđuju/planiraju, ili vrše alokaciju prostora za takve namene, u skladu sa utvrđenim opterećenjem koje takva aktivnost ima na prostor, odnosno na bazi stepena ugrožavanja kvaliteta okruženja;

- planiraju i sprovode dislociranje aktivnosti i namena koje zagađuju okruženje a ne mogu preći na čiste tehnologije ili na drugi način rešavaju pitanja štetnih uticaja na okruženje, kao jedan od prioritetnih zadataka na lokalnom nivou;

- podstiču privatni sektor na ulaganje u objekte i sadržaje od javnog interesa kroz forme javno-privatnog partnerstva, zajedničkog ulaganja i sl.

Strateški prioriteti - projekti do 2014. godine su:

- donošenje studija o održivim opcijama razvoja gradova primenljivim u Republici Srbiji. Utvrditi i definisati standarde održivosti primerenih Republici Srbiji za potrebe planiranja na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou;

- usaglasiti propise i standarde iz oblasti prostornog i urbanističkog planiranja sa evropskom regulativom;

- podzakonskim aktima definisati rešenja kojim će se obezbediti puna integracija javnosti-građana, civilnog sektora, itd, u procese odlučivanja o prostornom i urbanom razvoju;

- usvajanje podsticajnih mera za projekte održivog razvoja gradova i inovacione projekte, uključujući nove tehnologije, obnovljive izvore energije, itd. Istu inicijativu i sa istim ciljem pokrenuti i sa bankarskim sektorom;

- usvajanje podsticajnih mera za gradove "čvorišta", gradove koji imaju poseban značaj za uravnotežen razvoj Republike Srbije i gradove koji su od posebnih interesa zbog specifičnosti svog geografskog položaja, odnosno lokacije-pogranična područja;

- donošenje prostornih i urbanističkih planova za gradove i urbana naselja prema zakonu;

- izmeniti metodologiju planiranja, naročito u oblasti održivog razvoja, implementacije, upotrebe IKT, novih standarda;

- formirati "banke lokacija" na lokalnom nivou, tj. baze podataka o lokacijama planiranim za izgradnju, braunfild lokacijama i sl., čime će se omogućiti efikasnije i brže aktiviranje lokacija i izgradnja;

- pokrenuti inicijative, na odgovarajućem nivou upravljanja, za dislociranje aktivnosti i funkcija koje se sada nalaze u urbanom okruženju i neposrednoj blizini stambenih, rekreativnih i drugih neindustrijskih zona i koje zagađuju okruženje a nemaju uslova da pređu na čiste tehnologije.

Mere i instrumenti za sprovođenje politike razvoja i uređenja gradova su u sledećim kategorijama:

- pravna regulativa na republičkom (zakoni), regionalnom (programi i strategije) i lokalnom (planovi, odluke) nivou;

- sistem kontinuiranog urbanističkog planiranja;

- normativi i standardi u svim oblastima planiranja i uređenja gradova i ostalih urbanih naselja u skladu sa principima održivog razvoja i evropskim standardima;

- harmonizacija propisa i standarda sa evropskom regulativom u pitanjima korišćenja javnih prostora, ekološkog kvaliteta u naseljima, tretmana područja namenjenih posebnim namenama, dostupnosti urbanih sadržaja i objekata društvenog standarda i socijalne zaštite;

- ekonomske i fiskalne mere koje će podstaći aktiviranje braunfilda i urbanu obnovu;

- osnivanje agencije za razvoj i obnovu gradova;

- prilagođavanje planerskog metodološkog aparata, i uvođenje odgovarajućih tehnika i metoda kojima se održivost u razvoju grada meri, prati, ocenjuje ili projektuje razvijanje metoda za upravljanje prostornim razvojem urbanih naselja, kao što su Nacionalna monitoring laboratorija, lokalni monitoring sistemi, GIS (TIS), e-upravljanje.

2.3.2. Urbana obnova i reciklaža

Urbane celine u Republici Srbiji poseduju značajan fond kvalitetnog graditeljskog nasleđa različitog karaktera i raznorodnog potencijala. Gradska jezgra su zapuštena u celini, graditeljsko nasleđe i starijeg i novijeg datuma je lošeg građevinskog boniteta - pre svega zbog višedecenijskog degradiranja i odsustva ulaganja u održavanje i urbanu obnovu. Gradovi na jugu su u posebno teškom ekonomskom položaju. Sever zemlje je značajno snažniji. Krajem XX veka postojala je određena zainteresovanost za regeneraciju i urbanu obnovu pre svega prestonice, a tek sporadično i gradova u unutrašnjosti, prevashodno u vidu urbane reciklaže i obnove braunfilda, odnosno napuštenih industrijskih i vojnih postrojenja (bilo u vidu same obnove ili prenamene u neku drugu funkciju (reciklaža). Tokom ove godine i narednih, a kao posledica ekonomske krize, biće potreban višestruki trud da se metodom urbane obnove, koja zahteva značajna finansijska sredstva, skupu organizaciju, jaku strukturu i plan polako kreće ka revitalizaciji većih gradova, od čega se očekuje bolja ekonomska situacija, socijalni napredak, unapređenje ekološke strukture, kreiranje novih radnih mesta i sistematska obnova građevinskog fonda i urbane strukture.

Osnovni problemi urbane obnove i reciklaže u Republici Srbiji vezani su za:

- ekonomsku slabost države koja generalno još uvek ne poseduje standard za sistematsku obnovu i regeneraciju gradova;

- nezaposlenost, visoku stopa kriminala, opštu nesigurnost;

- zakonodavstvo (nepokrivenost katastrom južno od Beograda, nerešena vlasnička struktura, nerešena denacionalizacija, nepokrivenost Republike Srbije planovima, glomazna birokratija, korupcija, sporo donošenje zakona i podzakonskih akata - nepoznavanje istih, nesaradnja privatnih i državnih aktera;

- investicije (visoke dažbine, nema gotovih projekata za ponudu, nema plana za prioritetne lokacije - nema zajedničke strategije grada i države);

- proces legalizacije, što dugoročno ima za posledicu formalizovanje neplanske, divlje, neestetske arhitekture, odnosno delova gradova koji odstupaju od svake funkcionalne, ekološke i estetske norme;

- slabo korišćenje održivih principa kao što je princip aktiviranja urbane reciklaže - više su to pojedinačni, neplanski slučajevi nego strategija.

Osnovni cilj je obnova gradova u pravcu podizanja ekonomskog, funkcionalnog i estetskog nivoa što rezultira kreiranjem novih radnih mesta i unapređenjem životne sredine; i institucionalizovanje urbane obnove kao principa održivog razvoja, kroz postavljanje posebnog zakonskog i institucionalnog okvira.

Operativni ciljevi biće:

- urbana obnova i reciklaža kao sistem koji omogućava bolji kvalitet životne sredine istovremeno koristeći i štiteći graditeljsko nasleđe;

- povećanje kvaliteta života građana kroz očuvanje, urbanu obnovu, revitalizaciju braunfilda u kontekstu novih, promenjenih okolnosti;

- aktivna zaštita graditeljskog nasleđa u okviru regeneracije zapuštenih delova, njihovo unapređenje i prilagođavanje savremenim standardima;

- obnova i unapređenje infrastrukture - mobilnost u gradovima u duhu ekoloških smernica i smanjenje ugljendioksida u centrima gradova;

- rekonstrukcija gradova putem megaprojekata, urbanih repera, pokretača gentrifikacije, ukoliko to finansijska situacija dozvoljava;

- usvajanje korporativnih principa gde društvo ili preduzeća učestvuju pri ostvarenju opštih ciljeva i interesa građana;

- razvijanje privatno-javnog partnerstva;

- lokalno zapošljavanje u malim i srednjim preduzećima, kao i prekvalifikacijom;

- korišćenje novih tehnoloških dostignuća sa željom ka boljoj ekološkoj sredini.

Koncepcija prostornog razvoja urbane obnove i reciklaže obuhvata:

- shvatanje urbane obnove kao obuhvatnog sistema ekonomske, socijalne i fizičke obnove;

- primenu evropskih konvencija, standarda i normi zaštite javnog dobra, kulturnih i prirodnih vrednosti i bezbednosti;

- edukaciju i implementaciju znanja na svim nivoima;

- utvrđivanje institucije (državni nivo) koja bi se bavila urbanom obnovom, reciklažom i ponudom braunfild lokacija;

- prilagođavanje novih investicionih projekata postojećem graditeljskom nasleđu i uvažavanje istih;

- umrežavanje svih aktera koji rade na procesu urbane obnove;

- primena iskustava iz dobre prakse;

- stalna modernizacija strategija, instrumenata, mera i politika koje vode ka urbanoj obnovi;

- međusektorske koordinacije između aktera, sinergija različitih struka.

Kod urbanističkog planiranja gradskih naselja u Republici Srbiji vodiće se posebno računa o:

- višem standardu urbanističkih parametara (visinska regulacija, odnos zgrada/zgrada, zgrada/parcela, građevinska i regulaciona linija i dr);

- arhitekturi prilagođenoj okruženju i lokalnoj (regionalnoj) tradiciji građenja;

- strogom poštovanju javnog interesa i javnog dobra;

- većem stepenu inicijativnosti lokalne samouprave u pogledu budućeg interesovanja na lokacijama (priprema lokacija, ponuda lokacija, marketing);

- strogoj kontroli projekata i građenja;

- informisanju i edukaciji svih aktera u izgradnji.

Strateški prioriteti - projekti do 2014. godine su:

- registrovanje gradova - lokacija za urbanu obnovu uključujući rangiranje prioriteta na osnovu opšte atraktivnosti i potencijala za podsticanje razvoja i uređenja, visoko kvalitetnog graditeljskog i/ili arheološkog nasleđa (pogodnog za razvoj turizma), ambijentalno kvalitetne gradske celine i vernakularne, svakidašnje arhitekture;

- izrada braunfild katastra sa valorizacijom;

- "zelena urbana obnova" što podrazumeva uvođenje svih tehnoloških dostignuća da bi se dao prioritet što efikasnijoj zaštiti životne sredine, boljim termičkim karakteristikama rekonstruisanih građevina, pa samim tim i manjom potrebom za grejanjem i hlađenjem.

Tabela 28. Lokacije - gradovi sa potencijalom za urbanu obnovu

A - visoki potencijali, B - srednji potencijali, V - niski potencijali

Mere i instrumenti:

- razvoj GIS i monitoring sistema;

- finansijsko podsticajne mere i olakšice: stvaranje sistemskih rešenja kao što su poreske olakšice i kompenzacije investitorima za kupovinu zemljišta; olakšano dobijanje potrebnih dozvola po kratkom postupku; stimulisanje većih investicija, a prema prioritetnim gradovima (u prethodnoj tabeli pod oznakom 1);

- nove organizacione mere koje podrazumevaju postavljanje principa urbane obnove kao prioritetnog političkog akta, sa svim pratećim koristima koje proizlaze iz ovog održivog metoda;

- usaglašavanje svih zakonskih akata u skladu sa evropskim standardima, preuzimanje uspešnih modela gde god je to moguće, modernizacija u upravljanju;

- priprema zakonskog okvira koji reguliše urbanu obnovu i reciklažu.

2.3.3. Komunalni sistemi u gradskim naseljima

Komunalni sistemi u gradovima i gradskim naseljima u Republici Srbiji, predstavljaju civilizacijsku tekovinu koju je stvaralo više generacija. Razvijani su u kontinuitetu sa praćenjem i primenom iskustava bogatih, atraktivnih i humanih gradova i zemalja. Posledice urušavanja vrednosti uređenog društva, u prethodnom dvadesetogodišnjem periodu, direktno devalviraju vrednosti gradskog života, a indirektno ugrožavaju komunalne sisteme i njihovo plansko programirano razvijanje i funkcionisanje. U gradovima i gradskim naseljima Republike Srbije, prisutni su u različitom stepenu i vidu, ali zbog svoje inertnosti, dugotrajnosti i neophodnosti u okviru urbane strukture i servisa, predstavljaju respektivni stvoreni resurs. Komunalne usluge i proizvodi su preduslov urbanog standarda i celokupnog društvenog i ekonomskog razvoja. Kvalitet, kvantitet i kontinuitet komunalne potrošnje predstavlja osnovu funkcionisanja privrednih i društvenih delatnosti u svakodnevnom životu, budućem razvoju gradova i regionalnih celina Republike Srbije.

Komunalna opremljenost gradskih naselja je sastavni deo izgrađenog građevinskog fonda i jedan od pokazatelja standarda življenja. Uslovi stanovanja se poboljšavaju izgradnjom novih stanova sa savremenom komunalnom opremom i/ili unošenjem nove komunalne opreme u postojećim stanovima. Posebnu pažnju zahteva komunalno uređenje gradskih podcelina, odnosno stanovanje u širem smislu, koje zahteva izgradnju različitih vrsta saobraćajnica, parking prostora, zona komunalnih servisa i objekata, zelenih i sportsko-rekreativnih površina i ostalih neophodnih urbanih sadržaja. Funkcionalna komplementarnost između grada i njegove uže i šire okoline postaje sve čvršća. U ovom procesu komunalne službe su prvorazredna logistika, pri čemu se i one transformišu u velike funkcionalne interkomunalne sisteme. U Republici Srbiji oko 150 gradova i gradskih naselja imaju potrebu za formiranjem funkcionalno i ekonomski efikasnih komunalnih preduzeća/službi.

Osnovni problemi komunalnih sistema gradskih naselja su:

- heterogenost i specifičnost razvijenosti i funkcionisanja u gradovima i gradskim naseljima Republike Srbije;

- prostorna, funkcionalna i fizička nekompletnost koja izaziva negativne uticaje na životnu sredinu i smanjuje urbani komfor;

- neadekvatno održavanje izaziva probleme tokom funkcionisanja;

- neekonomske cene usluga sprečavaju razvijanje komunalnih sistema, smanjuju njihovu pouzdanost i kvalitet usluge, prolongiraju neophodne rekonstrukcije i modernizacije, onemogućavaju efikasno održavanje i ubrzavaju propadanje mreže, objekata i sredstava;

- skromna ulaganja u naučno-stručna istraživanja i edukaciju;

- diskontinuitet u planovima i programima opremanja građevinskog zemljišta i funkcionisanja komunalnih službi;

- problemi prostorne organizacije i izgradnje navedeni u prethodnim odeljcima koji se tiču urbanog razvoja;

- prenamena infrastrukturnih površina i objekata inicira značajne troškove izgradnje novih primarnih i sekundarnih objekata i mreža, dodatno opterećenje gradskih budžeta i građana, izmenu strateških planova i neizvesnost realizacije prioritetnih projekata. Ovo se može nazvati "izgubljeno vreme u razvoju grada";

- kašnjenje sa organizacionom i statusnom transformacijom javnih komunalnih preduzeća;

- nerešeni ekonomsko-sistemski mehanizmi, uz brojne socijalne i ekološke probleme;

- nepostojanje jasno definisanih strategija razvoja, pozicija i uloga komunalnih sistema i službi;

- nedovoljno tretiran i artikulisan značaj i rad komunalnih službi kod korisnika usluga.

Osnovni cilj razvoja komunalnih sistema u gradovima Republike Srbije je očuvanje i održivi razvoj postojećih komunalnih sistema kao preduslov kvalitetnog života i rada.

Operativni ciljevi održivog razvoja komunalnih sistema u gradskim naseljima su:

- očuvanje, kompletiranje, modernizacija i širenje komunalnih sistema u odnosu na lokalne uslove i potrebe svakog grada i gradskog naselja;

- transformacija komunalnih sistema, sa razvijenim partnerstvom javno-privatno, ekonomskim cenama usluga, permanentnom evaluacijom i edukacijom itd;

- povećanje stepena transparentnosti, sa jasnim obavezama uprave, davaoca i korisnika komunalne usluge;

- integracija komunalnih sistema u strateškim planovima razvoja gradova i funkcionalno urbanih područja Republike Srbije;

- uspostavljanje institucionalne odgovornosti i efikasne organizovanosti upravljanja razvojem gradova i komunalnih sistema, u okviru njihovog funkcionalnog urbanog i uticajnog područja.

Koncepcija prostornog razvoja komunalnih sistema obuhvata sledeća polazišta:

- bolja organizovanost gradova i gradskih naselja sa postojećim komunalnim sistemima;

- povezivanje planova razvoja komunalnih sistema sa planovima razvoja gradova i gradskih naselja, u cilju unapređenja urbanih vrednosti;

- povezivanje planova razvoja komunalnih sistema sa razvojem funkcionalnih urbanih područja, u cilju unapređenja regionalnih kapaciteta;

- očuvanje i zaštita postojećih i planiranih koridora, zona, mreža i objekata komunalnih sistema, kao uporišta efikasnog funkcionisanja gradova;

- organizaciona, ekonomska i delimično vlasnička transformacija u cilju valorizacije i afirmacije gradskog načina života;

- primenu iskustava zemalja i gradova sa višim stepenom razvoja komunalnih sistema;

- uvođenje sistema planiranja - programiranja - srednjoročno (kapitalno) budžetiranje.

Strateški prioriteti unapređenja i razvijanja komunalnih sistema do 2014. godine su:

- izrada na nivou Republike Srbije i funkcionalnih urbanih područja jedinstvenog komunalnog informacionog sistema (KIS) sa Katastrom mreža i objekata u funkciji očuvanja postojećih i budućih sistema i njihovo stavljanje u funkciju budućeg razvoja i usklađivanja sa standardima EU;

- izrada jedinstvene strategije razvijanja i unapređenja komunalnih sistema i delatnosti za prioritetne potrebe nosilaca razvoja i korisnika, na iskustvima razvijenih gradova Evrope;

- formiranje zakonske regulative, usklađene sa zakonodavstvom EU za oblast komunalnih delatnosti kao osnove za umrežavanje komunalnih sistema sa vrednostima gradskog života i transformacije komunalnih sistema ka privatno-javnom partnerstvu;

- integracija strategije obnove gradova i sistema formiranja budžeta sa programiranjem razvoja komunalnih sistema i uređenja građevinskog zemljišta, kako bi se sagledali i afirmisali akteri unapređenja urbanog života.

Osnovne mere i instrumenti za podsticanje razvijanja komunalnih sistema prilagodiće se potrebama grada i gradskog naselja:

- finansijsko podsticajne mere i olakšice: koje će da daju mogućnost komunalnim servisima da razvijaju delatnost, rekonstruišu i razvijaju sisteme i omoguće normalno funkcionisanje komunalnih sistema i usluga;

- organizaciono-institucionalne mere: koje podrazumevaju značajno učešće gradskih vlasti sa svim korisnicima komunalnih i gradskih usluga;

- razvoj informacionih i monitoring sistema (informacioni sistem datog urbanog područja).

2.4. Održivi ruralni razvoj

Ruralna područja i sela u Republici Srbiji se javljaju kao sadržinski, veličinski i kvalitativno različita kategorija, kako na nacionalnom, tako i na regionalnim nivoima. Razlike su uslovljene geomorfološkim karakteristikama (ravničarska, brdska, planinska područja), pozicijom u nacionalnom prostoru (periferna, pogranična, centralna područja), demografskim karakteristikama, ekonomskim karakteristikama i infrastrukturnom opremljenošću.

I pored velikog ekonomskog i društvenog značaja, ruralna područja i sela u Republici Srbiji stagniraju i/ili nazaduju u razvoju. Dosadašnja razvojna kretanja dovela su do toga da je na skoro 90% teritorije, gde živi oko polovina stanovništva, moguće konstatovati snažnu depopulaciju i nepovoljnu demografsku strukturu, slabo razvijenu privredu i znatno slabiju infrastrukturnu opremljenost nego u urbanim područjima.

Centralizacija opština, i posledično, planerska praksa u Republici Srbiji, su ostavili sela na margini razvoja, bez odgovarajućih instrumenata i podsticaja koji bi im omogućili dinamičniji ekonomski i socijalni razvoj, i sadržajnije komunalno opremanje, odnosno kvalitetniju životnu sredinu. Ipak, intenzitet i karakteristike strukturnih promena u selima i ruralnom prostoru Republike Srbije, kao i njegov značaj za ukupni i ravnomerni teritorijalni razvoj zemlje, obavezuju da obnova i uređenje ruralnih područja i sela na održiv i društveno racionalan način budu jedan od osnovnih strateških prioriteta Republike Srbije.

Koncepcija razvoja sela i ruralnih područja Republike Srbije se zasniva na opštoj koncepciji razvoja ruralnih područja, imajući u vidu i druge strateške dokumente, opšte i sektorske politike i interese, teritorijalnoj koncepciji razvoja ruralnih područja, zasnovanoj na regionalnom pristupu i prepoznavanju strukturnih karakteristika ruralnih područja kao osnove za planske i programske aktivnosti i njihovu implementaciju i koncepciji razvoja funkcionalnih urbanih područja, u sklopu međusobnih odnosa i interakcija.

U seoskim naseljima Republike Srbije živi gotovo polovina stanovnika - tim naseljima je neophodna obnova i odgovarajuće razvojno planske aktivnosti i projekti. Bez obzira na veliki broj sela u Republici Srbiji, posebno malih sela, stav je da sva naselja treba uključiti u integralni sistem razvojnog i prostornog planiranja, ali na održiv i društveno racionalan način. Zbog toga je najpre potrebno izvršiti decentralizaciju i kategorizaciju naselja po stepenu njihovog značaja, a zatim ih sagledati u regionalnim okvirima i u odnosu na funkcionalna urbana područja, jer će od toga zavisiti stepen i način njihovog uređenja i obnove, odnosno njihova dalja sudbina. S tim u vezi, svakako da je jedan od osnovnih strateških prioriteta razvoja sela i ruralnih područja donošenje programa integralnog razvoja sela i ruralnih područja na nacionalnom i regionalnim nivoima, uz strukturnu tipologiju ruralnih područja.

U integralnom pristupu razvoju sela i ruralnog područja, strateške mere i smernice za realizaciju i operacionalizaciju razvojnih prioriteta biće grupisane u tri velike kategorije: restrukturiranje/konkurentnost; zaštita životne sredine/upravljanje zemljištem; ruralna ekonomija / ruralna zajednica / ruralni prostor. Osnovni princip koji treba primeniti kod svih kategorija sela pri realizaciji planskih i programskih aktivnosti na njihovoj obnovi i/ili uređenju je preventivna zaštita životne okoline - očuvanje i poštovanje zatečenog i prirodnog okruženja, odnosno očuvanje i/ili poboljšanje ruralnog predela i resursa atara naselja (katastarskih opština).

2.4.1. Razvojne mogućnosti ruralnih područja

Oko 85% teritorije Republike Srbije je okarakterisano kao ruralno područje. U njima živi oko 55% stanovništva Republike Srbije, a prosečna gustina naseljenosti iznosi 63 st/ha. Na nivou oblasti, u ruralne spadaju sve osim Beogradske, Južno-bačke i Podunavske oblasti (OECD klasifikacija - gustina naseljenosti manja od 150 st/km2), a ukoliko se primeni kriterijum EU (gustina naseljenosti manja od 100 st/km2) u ruralne oblasti ne spadaju, osim prethodno navedenih, ni Severno-bačka, Šumadijska i Nišavska oblast. U strukturalnom smislu jedino područje Grada Beograda predstavlja aglomerativni region, dok sve ostale razvojne oblasti Republike Srbije pripadaju ruralnom tipu i, manjim delom, prelaznom tipu. Između ostalog, to ukazuje i na nedovoljne generičke snage većine funkcionalnih urbanih područja u razvojnim i ruralnim oblastima, posebno onim dominantno ruralnim, kao što su Srednji i Severni Banat, Borska i Zaječarska oblast (Timočka krajina), Zlatibor i Zlatar, ali i Južni Banat, Kolubara, Mačva i Podrinje, Zapadno Pomoravlje i Pešter, kao i Južno Pomoravlje. U Republici Srbiji ima oko 4.800 sela, a procene su da će mala sela, koja se najviše nalaze u istočnoj, jugoistočnoj i južnoj Srbiji (oko 700) za manje od dve decenije izgubiti stalne stanovnike. Njihov nestanak, uz tendenciju demografskog gašenja ima i oko 500 sela veličine od 100 do 150 stanovnika što jasno govori o razmerama pada vitalnosti ruralnih područja i ruralnog stanovništva. Nažalost, to je ponovo posebno naglašeno u istočnoj, jugoistočnoj i južnoj Srbiji. Takođe, iako su procene da više od polovine stanovništva Republike Srbije živi u selima, 60% njih se ne bavi poljoprivredom kao osnovnom delatnošću, što otvara jedno od osnovnih strateških pitanja - zaposlenje ruralnog stanovništva. Problem je potenciran visokom stopom nezaposlenosti (21%) i visokim stepenom siromaštva, koji su najizraženiji u opštinama na jugu Srbije. Iako su razvojni problemi izraženiji u pojedinim delovima Republike Srbije, posebno u brdsko-planinskim delovima južne, istočne i, delom, zapadne Srbije, kao i na području AP Kosovo i Metohija, kao osnovni problem svih ruralnih područja Republike Srbije može se definisati marginalizacija sela, stagniranje i opadanje vitalnosti ruralnih područja i ruralnog stanovništva.

Obnova i uređenje sela na održiv i društveno racionalan način je jedan od osnovnih strateških prioriteta Republike Srbije. Selo i ruralni prostor je više decenija bilo izloženo velikom pritisku, što je dovelo do određenih nepovoljnih strukturnih promena: demografskog pražnjenja planinskih i brdsko-planinskih sela i njihovog postepenog gašenja; neracionalnog korišćenja zemljišta u dolinskim i ravničarskim selima, gde je individualna stambena izgradnja, najčešće bespravna, zauzela mnogo kvalitetnih poljoprivrednih površina; promene izgleda i funkcija mnogih sela uz saobraćajne pravce i veće gradove u procesu suburbanizacije, gde je sve naglašenija bivala stambena funkcija, a sve manje proizvodna funkcija sela, tako da su se mnoga od njih transformisala u monofunkcionalna, prigradska naselja, izgubivši pritom svoj identitet; izgradnje relativno velikih vikend naselja u ruralnim područjima, posebno u atraktivnim prirodnim predelima i oko gradova. Potpuna neuređenost tržišta građevinskim zemljištem je dovela do izgradnje velikog broja nelegalno podignutih objekata. Objekti su građeni bez planiranja i bez projektovanja, vrlo često u veoma osetljivim kulturnim predelima, uz potpunu degradaciju tradicionalnih i autohtonih oblika ruralnog i arhitektonskog nasleđa, čime su sela i ruralni predeli gubili na svom identitetu i prepoznatljivosti.

Osnovni cilj razvoja sela i ruralnih područja Republike Srbije je povećanje kvaliteta življenja u ruralnim područjima kroz očuvanje, obnovu i održivi razvoj njihove ekonomske, socijalne i ekološke vitalnosti, kao rezultat decentralizacije gradova i opština.

Operativni ciljevi razvoja sela i ruralnih područja biće: jačanje konkurentnosti ruralnih područja/aktiviranje teritorijalnog potencijala; jačanje teritorijalne kohezije / povećanje ruralno-urbane saradnje; jačanje prostornih i infrastrukturnih veza; uspostavljanje teritorijalnog identiteta ruralnih područja; kreiranje stabilnih i realnih uslova za održiv socijalni razvoj; kreiranje uslova za održiv ekonomski razvoj i investiranje; zaštita životne sredine, kulturnog nasleđa, ljudi i dobara; umrežavanje, razvoj i revitalizacija brdsko-planinskih područja i sela; umrežavanje ruralnih područja na regionalnom, nacionalnom i intranacionalnom nivou i podrške programima ruralno-urbanog partnerstva.

Koncepcija prostornog razvoja sela i ruralnih područja Republike Srbije zasniva se na integralnom pristupu u realizaciji razvojnih prioriteta i aktiviranju teritorijalnih prednosti. Razvoj sela i ruralnih područja Republike Srbije zasniva se na: opštoj koncepciji razvoja ruralnih područja, imajući u vidu i druge strateške dokumente, opšte i sektorske politike i interese; teritorijalnoj koncepciji razvoja ruralnih područja, zasnovanoj na regionalnom pristupu i prepoznavanju strukturnih karakteristika regiona kao osnove za planske i programske aktivnosti i njihovu implementaciju; i koncepciji razvoja funkcionalnih urbanih područja, u sklopu međusobnih odnosa i interakcija.

Privredni razvoj će biti osnovna podloga integralnog ruralnog razvoja, što će se posebno odnositi na demografski ugrožena područja i područja koja razvojno stagniraju, dok će za vitalna ruralna područja težište razvoja biti na uređenju ruralnog prostora i naselja. Razvoj privrednih delatnosti prvenstveno će biti zasnovan na sledećim principima: oslanjanju na lokalne sirovinske i ljudske resurse, i ekološkoj opravdanosti planiranih aktivnosti. Privredni razvoj će biti zasnovan na razvoju poljoprivrede po modelu višefunkcionalne poljoprivrede i na uvođenju dopunskih delatnosti, kojima će se ne samo oživeti poljoprivredna delatnost, već zadržati postojeće i privući novo stanovništvo, povećati naseljenost i unaprediti ekološki i estetski kvaliteti. U zavisnosti od karakteristika konkretnih područja, moguća je primena sledećih vidova dopunskih aktivnosti: aktivnosti koje su vezane za poljoprivrednu proizvodnju (prerada poljoprivrednih proizvoda, poljoprivredna mehanizacija, sakupljanje i prerada bilja itd.); aktivnosti koje nisu vezane za poljoprivrednu proizvodnju (domaća radinost, telematika, socijalne usluge i servisi, mali i srednji industrijski pogoni itd.); aktivnosti koje su kombinacija prethodnih (prerada drveta, razni oblici ruralnog turizma, lov, ribolov).

Uređenje sela i ruralnog prostora će se zasnivati na principu preventivne zaštite i podizanja kvaliteta životne okoline - očuvanju i poštovanju zatečenog i prirodnog okruženja, odnosno očuvanju i/ili poboljšanju opreme i (videti poglavlje "Komunalno opremanje sela") karaktera seoskog naselja i seoskog predela.

Socijalni i kulturni razvoj će, osim planskih aktivnosti usmerenih ka razvoju socijalne infrastrukture i usluga, biti usmeren i ka aktivnostima koje se odnose na oživljavanje izvorne kulturne tradicije i lokalnih običaja, kao i promociju seoskog predela i lokalnih specifičnosti. Jačanje obrazovne i informacione osnove ruralnog stanovništva radi njihovog uključenja u programe i projekte ruralnog razvoja i osposobljavanja da aktivno preuzmu odgovornosti za svoj razvoj je takođe jedno od osnovnih konceptualnih opredeljenja.

Koncepcija razvoja sela i ruralnih područja pretpostavlja sledeće: smanjenje razlika i uspostavljanje razvojnog balansa na relaciji grad-selo, odnosno na relaciji urbano-ruralno područje; prestrukturiranje i modernizaciju poljoprivrede; obnovu, izgradnju i povećanu dostupnost saobraćajne, socijalne, komunalne i informacione ruralne infrastrukture; diverzifikaciju proizvodnih aktivnosti i jačanje preduzetništva (promocija i investiranje u realizaciju koncepta višefunkcionalne poljoprivrede, u skladu sa Strategijom razvoja poljoprivrede, Strategijom razvoja turizma i drugim strateškim dokumentima na nacionalnom, regionalnom i lokalnim nivoima); održivi razvoj šumarstva i vodoprivrede; promociju, konzervaciju i revitalizaciju prirodne i kulturnog nasleđa u cilju povećavanja atraktivnosti i konkurentnosti područja; revitalizaciju, rekonstrukciju i uređenje seoskih naselja i zaštitu arhitektonskog nasleđa; razvoj i obnovu postojećih i formiranje novih centara zajednica sela u brdsko-planinskim i perifernim područjima; i definisanje tipologije ruralnih područja, odnosno stvaranje (pred)uslova za teritorijalni pristup.

Održivi razvoj ruralnih područja i sela - na osnovu sličnih strukturalnih karakteristika i razvojnih problema moguće je definisati nekoliko strukturnih tipova ruralnih područja Republike Srbije, kao neophodnu osnovu za njihov održiv razvoj i planske aktivnosti na regionalnom i lokalnom nivou. To su:

- tip 1 - Integrisana, uspešna ruralna područja - AP Vojvodina i delovi zapadne Srbije. Ova područja imaju povoljnije društveno-ekonomske i prostorne pokazatelje razvoja, integrisaniju i razvijeniju privrednu delatnost. Karakterišu ih povoljniji geomorfološki i klimatski uslovi kao i odgovarajuća struktura poljoprivredne proizvodnje u odnosu na druga ruralna područja u Republici Srbiji. U proizvodnoj strukturi dominiraju delatnosti koje su produktivnije, a prisutan je i veći stepen vertikalne integracije primarnih aktivnosti sa prehrambenom industrijom kao i diverzifikacija aktivnosti. Iako postoje razlike u strukturi i nivou razvoja sela i ruralnih područja u okviru ovog tipa (slabije razvijeni delovi Banata u odnosu na Severnu Bačku i posebno Južnu Bačku), kao i na relaciji selo-grad, u poređenju sa ostalim delovima Republike Srbije, ruralna područja na teritoriji AP Vojvodine i delu zapadne Srbije (Mačvanska oblast) poseduju razvijenije ljudske resurse, povoljniju fizičku i društvenu infrastrukturu, razvijenije preduzetništvo, kao i zadovoljavajući stepen diverzifikacije sektora industrije. Oblasti (njihovi delovi) i opštine koje pripadaju ovom tipu su: Južnobačka oblast, koja pripada prelaznom tipu i jedina ima gustinu naseljenosti iznad 150 st/km2; Severnobačka oblast, koja pripada pretežno ruralnom tipu, sa gustinom naseljenosti iznad 100 st/km2; Zapadnobačka oblast, Sremska oblast i Mačvanska oblast, koje pripadaju ruralnom tipu, na granici ka prelaznom, sa gustinom naseljenosti manjom od 100 st/km2; Severnobanatska oblast, Srednjebanatska oblast i Južnobanatska oblast, koje pripadaju ruralnom tipu, sa gustinom naseljenosti manjom od 100 st/km2. Kao područja sa slabijim uslovima za poljoprivrednu proizvodnju (uz primenu podsticajnih sredstava u prethodnom periodu) identifikovana su Južnobačka oblast, Srednjebanatska oblast, Južnobanatska oblast i Sremska oblast. U odnosu na strukturne karakteristike ovog tipa, primeniće se sledeće mere i aktivnosti: jačanje konkurentnosti poljoprivrede; unapređenje poljoprivredne proizvodnje i plasmana (sa akcentom na specijalizaciju proizvodnje); stvaranje poljoprivredno-prehrambenih klastera; jačanje prehrambene industrije; diverzifikacija ruralne ekonomije (turizam, zanatstvo, rekreacija); uređenje seoskih naselja; modernizacija i racionalizacija sistema razmene znanja i informacija u poljoprivredi; izgradnja i unapređenje sistema za navodnjavanje - aktiviranje kanala Dunav-Tisa-Dunav; smanjenje zagađenja od poljoprivrede (Dunavski projekt); očuvanje i poboljšanje prirodne sredine i obezbeđivanje održivog korišćenja prirodnih resursa; program zaštite geografskog porekla proizvoda.

- tip 2 - Središnja ruralna područja - Pomoravlje i Šumadija. Ova područja obuhvataju okolinu urbanih centara i većih gradova kao što su Kragujevac, Čačak, Jagodina, Kruševac, kao i okolinu Niša, Leskovca i Vranja. Njihov razvoj je najvećim delom uslovljen jakim vezama sa gradom i različitim formama ruralno-urbane komplementarnosti, a najčešće je to prisustvo različitih poljoprivrednih i drugih ekonomskih aktivnosti koje su generalno locirane u blizini urbanih centara i koje karakterišu veze sa urbanim sistemom u proizvodnom i socijalnom smislu. Opšta ekonomska struktura i stopa produktivnosti određenih sektora je povoljnija u odnosu na druga područja u južnoj, istočnoj i delom zapadnoj Srbiji. Ukoliko su neka od ruralnih područja i prostorno udaljena, relativno dobra infrastrukturna povezanost obezbeđuje lak pristup do urbanih centara. Ova područja su tradicionalno zavisna od poljoprivrede i njoj srodnih delatnosti, ali je prisutno povećanje učešća nepoljoprivrednih aktivnosti, kao što su industrija, ruralni turizam i uslužne delatnosti. Oblasti (njihovi delovi) i opštine koje pripadaju ovom tipu su: Podunavska oblast, koja pripada ruralnom tipu, na granici ka prelaznom, i jedina ima gustinu naseljenosti iznad 150 st/km2; Šumadijska oblast, koja pripada ruralnom tipu, na granici ka prelaznom, sa gustinom naseljenosti iznad 100 st/km2; Mačvanska oblast, Kolubarska oblast, Moravička oblast, Pomoravska oblast, Raška oblast, Rasinska oblast, Braničevska oblast, koje pripadaju ruralnom tipu, sa gustinom naseljenosti ispod 100 st/km2, pri čemu su Pomoravska i Braničevska oblast na granici ka prelaznom tipu; Zlatiborska oblast, sa najnepovoljnijim karakteristikama - dominantno ruralna, sa gustinom naseljenosti ispod 50 st/km2. U odnosu na strukturne karakteristike ovog tipa, primeniće se sledeće mere i aktivnosti: diverzifikacija ruralne ekonomije; podrška ulaganjima u povećanje konkurentnosti; razvoj dodatnih ekonomskih aktivnosti na gazdinstvu; modernizacija i racionalizacija sistema razmene znanja i informacija u poljoprivredi; mere zaštite - rekultivacija zemljišta (Podunavski basen); program zaštite geografskog porekla proizvoda; očuvanje i poboljšanje prirodne sredine i obezbeđivanje održivog korišćenja prirodnih resursa.

- tip 3 - Udaljena, slaba ruralna područja - južna, istočna Srbija i delovi zapadne Srbije. Prema svojim karakteristikama ovom tipu pripadaju heterogena ruralna područja, ali je njihova zajednička karakteristika da su to periferna područja u rubnim regionima i oblastima Republike Srbije. Ruralna područja zapadne Srbije karakteriše najveća stopa učešća tercijarnog sektora u ekonomskoj strukturi, siromašna poljoprivredna struktura i veliki turistički potencijali. Struktura poljoprivrede je prilično nerazvijena i uglavnom se zasniva na korišćenju prirodnih resursa. Oblasti (njihovi delovi) i opštine koje pripadaju ovoj grupi su dominantno ruralnog (Zlatiborska oblast) i ruralnog tipa (ostale oblasti): Zlatiborska oblast, sa gustinom naseljenosti ispod 50 st/km2; Kolubarska oblast, Mačvanska oblast, Raška oblast, Rasinska oblast, Moravička oblast, sa gustinama naseljenosti ispod 100 st/km2. Područja južne i istočne Srbije koja pripadaju ovom tipu su najređe naseljena područja, locirana u rubnim oblastima, udaljena od urbanih centara koje takođe karakterišu slabe generičke sposobnosti, izolovana usled topografskih karakteristika terena i loše saobraćajne povezanosti. Karakteriše ih izrazito niska gustina naseljenosti (sa izuzetkom opština Bujanovac i Preševo), nepovoljna starosna i obrazovna struktura stanovništva, slaba infrastrukturna opremljenost. Ovaj strukturni tip obuhvata teritoriju Republike Srbije koja ima najvišu stopu ruralnog siromaštva i ukupne nezaposlenosti. Privredne grane usmerene su ka korišćenju prirodnih resursa. To su područja gde je poljoprivreda razorena nepovoljnim geografskim i strukturnim karakteristikama (što je slučaj sa brdsko-planinskim, izolovanim i perifernim područjima i regionima), ali i sa urbanim razvojem (što je slučaj sa okolinom rubnih delova urbanih centara). Oblasti (u celini ili njihovi delovi) i opštine koje pripadaju ovoj grupi su dominantno ruralnog i ruralnog tipa sa najmanjom gustinom naseljenosti (izuzev Nišavske oblasti): Borska oblast, Zaječarska oblast, Toplička oblast i Pirotska oblast pripadaju dominantno ruralnom i ruralnom tipu sa izrazito niskim gustinama naseljenosti, ispod 50 st/km2; Braničevska oblast, Jablanička oblast i Pčinjska oblast pripadaju ruralnom tipu (Braničevska je na granici ka prelaznom tipu), sa gustinom naseljenosti ispod 100 st/km2; Nišavska oblast je na granici ka prelaznom tipu, i jedina sa gustinom naseljenosti iznad 150 st/km2. Kao područja sa slabijim uslovima za poljoprivrednu proizvodnju identifikovane su skoro sve opštine. U odnosu na strukturne karakteristike ovog tipa, primeniće se sledeće mere i aktivnosti: izgradnja saobraćajne infrastrukture; jačanje gradova i urbanih/regionalnih centara; formiranje centara zajednice sela; redistribucija socijalnih usluga i službi; integralno upravljanje resursima u zaštićenom prirodnom dobru i očuvanje biodiverziteta (Stara planina, Radan planina, Suva planina, Vlasina); agro-ekološke mere, podrška razvoju organske poljoprivrede, razne vrste subvencija, olakšica i podsticajnih sredstava poljoprivrednicima; priprema i promovisanje lokalnih inicijativa za poboljšanje konkurentnosti i kvaliteta života u ruralnim oblastima; mere zaštite - rekultivacija zemljišta (Kolubarski basen), očuvanje i poboljšanje prirodne sredine i obezbeđivanje održivog korišćenja prirodnih resursa; razvoj ruralnog turizma i povezivanje sa drugim oblicima turizma - obnova tradicionalnog seoskog domaćinstva, dogradnja i adaptacija objekata, promotivne aktivnosti; izrada lokalnih razvojnih strategija zasnovanih na teritorijalnom pristupu itd.

Održivi razvoj sela - u strateške, planske i programske aktivnosti u pravcu održivog razvoja sela ubrajaju se: uređenje građevinskog i poljoprivrednog zemljišta i vodotokova; uređenje komunalne infrastrukture; očuvanje prirode i kulturnog nasleđa sela i seoskog pejzaža; uređenje i obnova sela; reanimacija postojećih i uvođenje novih aktivnosti; institucionalna i planska podrška. Na regionalnom i lokalnom nivou seoska naselja se mogu razvrstati u sledeće kategorije: urbano-ruralna naselja, koja se obavezno moraju sagledati u sistemu urbanističkog planiranja (u njima su sve veći zahtevi za građevinskim parcelama namenjenim stanogradnji, pa ih treba sagledati planski, kroz odgovarajuće urbanističke akte); važnija seoska naselja, odnosno centri zajednica sela, koja se moraju uređivati šematskim prikazima uređenja i planovima za obnovu i razvoj (samostalno ili zajedno sa postupcima komasacije); seoska naselja, koja bi se uređivala prostornim planovima jedinica lokalne samouprave i uslovima uređenja definisanim u regionalnim prostornim planovima (za ovu kategoriju sela bi se sukcesivno i postepeno izrađivali detaljni planovi obnove i razvoja, u skladu sa ukupnim ruralnim razvojem u regionalnom kontekstu); seoska naselja kao kulturno nasleđe, koja zahtevaju poseban pristup u uređenju i obnovi, zasnovan na očuvanju arhitektonskog i graditeljskog nasleđa, slici naselja i seoskog pejzaža (brigu o obnovi i zaštiti tih naselja bi morale da preuzmu institucije koje su zadužene za zaštitu kulturnog nasleđa); zaseoci, grupacije domova, individualna domaćinstva (ova kategorija podleže posebnim uslovima uređenja prostora u skladu sa prostornim planovima jedinica lokalne samouprave, gde bi se eventualna nova izgradnja rešavala lokacijskim postupkom).

Na taj način će težište razvoja kompaktnih, planskih i ušorenih naselja u Vojvodini i Mačvi, kao i spontano nastalih ušorenih, putnih naselja kojih najviše ima na teritoriji zapadne Srbije, biti upravo na uređenju i unapređenju prostorno-funkcionalne strukture samih naselja, dok razvojni problemi neplanskih, spontano nastalih sela razbijenog ili zbijenog tipa u ostalim delovima Republike Srbije zahtevaju drugačiji strateški pristup, posebno u pravcu sagledavanja društveno racionalnih (ne)mogućnosti za njihov ukupan održiv razvoj i egzistenciju. Poseban razvojni problem predstavljaju sela koja po svojim morfološkim karakteristikama pripadaju razbijenom i polurazbijenom tipu i mala sela u brdsko-planinskim i perifernim područjima Republike Srbije. U selima koja pripadaju razbijenom i polurazbijenom tipu (najveći deo zapadne i jugozapadne Srbije, kao i enklave u centralnoj, jugoistočnoj, istočnoj Srbiji i na AP Kosovu i Metohiji) je nemoguće definisati građevinski reon, budući da naselje kao prostorna grupacija ne postoji, jer su kućišta, odnosno zaseoci rasuti po celoj teritoriji atara. Uspostavljanje funkcionalne prostorno-ekonomske osnove za očuvanje i razvoj određenog broja sela će se zasnivati na sledećem konceptualnim polazištima: povezivanje sela sa urbanim centrom na funkcionalnoj osnovi, tamo gde postoje prostorne mogućnosti i ekonomska opravdanost, a što bi se utvrdilo planskim i programskim aktivnostima na regionalnom i lokalnom nivou; definisanje posebnih programa i projekata za sela van funkcionalnih urbanih područja, zasnovanih na kriterijumu ekonomsko-ekološke opravdanosti (korišćenje i očuvanje prirodnih resursa, zaštita i prezentacija prirodnog i kulturnog nasleđa, turizam, mali industrijski pogoni, zanatstvo, rekreacija, poljoprivreda; usmeravanje razvoja po modelu zajednica seoskih naselja sa centrima zajednice sela; rekonstrukcija i dogradnja lokalne putne mreže i komunalne infrastrukture zajednica naselja, prioritetno centara zajednice sela; (re)organizacija mobilnih javnih službi, prioritetno iz domena socijalne zaštite i organizacija specifičnih oblika prevoza; poštovanje regionalnih i predeonih specifičnosti pri obnovi, građenju i uređenju sela u cilju očuvanja i negovanja identiteta. Sela koja ne mogu da se povežu sa određenim funkcionalnim urbanim područjem ili uđu u okvire određenog programa ili projekta, a na osnovu sagledavanja regionalnih i lokalnih specifičnosti, potreba, opredeljenja i planskih aktivnosti, prepustiti postepenom gašenju ili sezonskom korišćenju.

S tim u vezi, jedan od osnovnih imperativa strateških, a kasnije planskih i programskih aktivnosti za uređenje sela je oslanjanje na tradicionalne i autohtone oblike ruralnog i arhitektonskog nasleđa u obnovi i/ili pripremi naselja za nove funkcije i uloge, putem primene tradicionalne tipologije objekata, oblikovanja i uređenja tradicionalnih seoskih trgova, uređenja saobraćajnih i javnih površina, osmišljenog uklapanja prirodne, arhitektonskog i kulturnog nasleđa u nove razvojne tokove i zahteve. Strateški prioriteti u brdsko-planinskim, udaljenim i slabim ruralnim područjima su racionalizacija društveno-ekonomskog razvoja i diverzifikacija aktivnosti. Strateški projekti su: izrada studija i odgovarajućih planskih dokumenata na regionalnom i lokalnom nivou o umrežavanju manjih sela u zajednice oko jednog centra zajednica sela - izbor, uređenje i opremanje centara zajednica sela, razvoj specifične tehnologije u komunalnoj infrastrukturi, izgradnja i obnova lokalne putne mreže; formiranje regionalnih sistema turističke ponude; konkretni projekti (aktivnosti, opremanje, vernakularna arhitektura i sl) koji će doprineti uređenju i razvoju sela; projekti prekogranične, transnacionalne i međuregionalne saradnje. Strateški prioriteti u stabilnim i središnim ruralnim područjima su: oporavak i prestrukturiranje poljoprivrede i diverzifikacija aktivnosti. Strateški projekti su: formiranje klaster sistema - proizvodnja, prerada i plasman poljoprivrednih proizvoda; jačanje preduzetništva - projekti podsticanja razvoja malih i srednjih prerađivačkih kapaciteta, kao i projekti kompletiranja procesa proizvodnje i prerade poljoprivrednih proizvoda u regionalnim okvirima; projekti poboljšanja kvaliteta zemljišta, njegove zaštite i očuvanja prirodnih elemenata ruralne sredine; formiranje mreže prodajnih centara poljoprivrednih i lokalnih proizvoda duž koridorskih pravaca (eko pijace, etno pijace i sl) i njihovo povezivanje sa kapacitetima tranzitnog turizma; projekti obnove i komunalnog uređenja sela; projekti prekogranične, transnacionalne i međuregionalne saradnje. Strateški prioriteti u stabilnim i središnim ruralnim područjima su: oporavak i prestrukturiranje poljoprivrede i diverzifikacija aktivnosti. Strateški projekti su: formiranje klaster sistema - proizvodnja, prerada i plasman poljoprivrednih proizvoda; jačanje preduzetništva - projekti podsticanja razvoja malih i srednjih prerađivačkih kapaciteta, kao i projekti kompletiranja procesa proizvodnje i prerade poljoprivrednih proizvoda u regionalnim okvirima; projekti poboljšanja kvaliteta zemljišta, njegove zaštite i očuvanja prirodnih elemenata ruralne sredine; formiranje mreže prodajnih centara poljoprivrednih i lokalnih proizvoda duž koridorskih pravaca (eko pijace, etno pijace) i njihovo povezivanje sa kapacitetima tranzitnog turizma; projekti obnove i komunalnog uređenja sela.

Mere i instrumenti - pravni instrumenti neophodni za ostvarenje prioriteta su: sistemske reforme sa posebnim osvrtom na ulogu i karakter opština i mogućnost njihove decentralizacije; pravna regulativa; planska regulativa; politika upravljanja zemljištem i kreditna politika. Predviđene ekonomsko-finansijske mere su: reanimacija tradicionalnih poljoprivrednih aktivnosti kroz direktna ulaganja u poljoprivrednu proizvodnju; razvoj kompatibilnih nepoljoprivrednih delatnosti - agroturizma i drugih oblika turizma, zanatstva, rekreacije, malih industrijskih pogona i slično; razvoj konkurentnosti - mere finansijske podrške ruralnom preduzetništvu; investiranje u poljoprivredna gazdinstva, subvencije mladim poljoprivrednicima, investiranje u preradu i plasman proizvoda; uvođenje posebnih kreditnih programa i lakši pristup kreditima za žene koje žive na selu i bave se poljoprivrednom proizvodnjom i ruralnim razvojem, kao i drugim oblicima privređivanja na selu, uključujući seoski turizam i proizvodnju zdrave hrane; podsticanje udruživanja žena na selu, domaćinstava i poljoprivrednih gazdinstava koje vode žene; inteviziranja različitih programa obuke za udruženje žena na selu; poboljšanje kvaliteta zemljišta; reparcelacija / ukrupnjavanje poseda / komasacija; promocija kvalitetnih poljoprivrednih proizvoda; navodnjavanje i druge mere melioracije; razvoj i poboljšanje infrastrukture - obnova poljoprivrednih potencijala; investiranje u saobraćajnu infrastrukturu; investiranje u komunalnu infrastrukturu; investiranje u socijalnu infrastrukturu. Posebno je važno da se javne službe učine pristupačnim stanovnicima seoskih područja, a posebno predškolske i školske ustanove čiji rad ne bi trebalo da zavisi od procenjenog broja đaka (korisnika). Ovim bi se dao snažan podsticaj revitalizaciji sela, kao i sprečavanju depopulacionih procesa. Predviđene organizacione mere su: organizaciona, savetodavna i tehnička pomoć pri izradi i realizaciji planskih i programskih aktivnosti; organizaciona, savetodavna i finansijska pomoć pri razvoju novih radnih mesta; mere na zaštiti seoskog predela; promocija i podrške kulturnim manifestacijama u cilju jačanja identiteta i konkurentnosti područja; promocija turističkih proizvoda koji reprezentuju identitet područja. Konkretizacija i operacionalizacija mera bi se sprovela u okviru regionalnih i lokalnih planskih i programskih aktivnosti.

2.4.2. Komunalno opremanje i uređenje sela

Različitost seoskih i gradskih sredina, kao i razlike među samim seoskim naseljima onemogućavaju unificiran i jednostran pristup problemu, već direktno opredeljuju načine i mogućnosti za planiranje i programiranje komunalnog opremanja sela u Republici Srbiji. Prednosti seoskog života nisu prepoznate, jer nisu postojala sistemska rešenja, na relaciji selo-grad, tako da se komunalno opremanje zasnivalo na urbanim a ne seoskim/atarskim parametrima.

Osnovni problemi komunalnog opremanja sela u Republici Srbiji su:

- heterogenost i specifičnost geografske/topografske pozicije sela;

- male gustine stanovanja koje ne opravdavaju opremanje tehničkom infrastrukturom;

- formiranje seoskog domaćinstva, izgradnja objekata, rekonstrukcija i dogradnja nije planski osmišljena, već je rezultat želja, trenutnih potreba i mogućnosti seljana;

- seljani su investitori, graditelji, upravljači i istovremeno korisnici komunalnih sistema;

- nedovoljna ulaganja zajednice, sa skromnim stimulativnim mehanizmima;

- proces starenja, depopulacija i nestajanje delova i celih sela onemogućava sistematsko komunalno opremanje i propadanje već postojećih sistema;

- centralizacija odlučivanja i upravljanja u opštini/gradu;

- nepostojanje integralnog uređenja seoskog atara i seoskog naselja. Nedefinisana strategija razvoja, pozicije i uloge komunalnih seoskih sistema i službi;

- ignorisanje seoskog domaćinstva/gazdinstva kao nosioca inovacija i direktnog kreatora komunalnog opremanja;

- kašnjenje sa izgradnjom seoske infrastrukture, povećava ekološke i socijalne probleme.

Osnovni cilj komunalnog opremanja i uređenja sela je unapređenje postojećih i izgradnja neophodnih komunalnih sistema koji omogućavaju kvalitetniji život i rad na selu i otvaraju perspektivu razvoja.

Operativni ciljevi održivog razvoja komunalnih sistema u selima su:

- očuvanje, kompletiranje, modernizacija i širenje komunalnih sistema u odnosu na lokalne uslove i potrebe sela;

- transformacija komunalnih sistema, sa razvijenim partnerstvom javno - zajedničko - privatno;

- povećanje stepena transparentnosti, sa jasnim obavezama uprave, davaoca i korisnika komunalne usluge;

- integracija komunalnih sistema u planovima razvoja sela i pažljiva decentralizacija komunalnih podsistema;

- uspostavljanje institucionalne odgovornosti i efikasne organizovanosti upravljanja razvojem seoske infrastrukture, u okviru budućih funkcionalnih urbanih područja.

Koncepcija prostornog razvoja komunalnih sistema ruralnih područja podrazumeva sledeća polazišta:

- utvrđivanje i opremanje ekonomski integrisanih područja, odnosno uspešnih ruralnih područja sa kompletnom komunalnom opremom i uređenjem;

- utvrđivanje i opremanje središnih ruralnih područja, odnosno ruralnih područja pod pritiskom sa kompletnom komunalnom opremom i uređenjem;

- utvrđivanje i opremanje udaljenih ruralnih područja, odnosno slabih ruralnih područja sa neophodnom komunalnom opremom i uređenjem;

- povezivanje planova razvoja komunalnih sistema sa seoskim naseljima, u cilju unapređenja ruralnih vrednosti;

- povezivanje planova razvoja regionalnih sistema sa seoskim naseljima;

- očuvanje i zaštita postojećih i planiranih koridora, zona, mreža i objekata komunalnih sistema, kao uporišta efikasnog funkcionisanja ruralnih područja;

- organizacionu, ekonomsku i vlasničku transformaciju u cilju valorizacije i afirmacije života na selu;

- primenu iskustava ruralnih područja sa višim stepenom razvoja komunalnih sistema.

Strateški prioriteti do 2014. godine unapređenja i razvijanja komunalne opreme i uređenja sela su:

- formiranje zakonskog okvira, prilagođenih standardima EU, koji će omogućiti izgradnju, modernizaciju i dogradnju seoske infrastrukture "uspešnih" ruralnih područja;

- izrada studija razvoja ruralnih područja, na iskustvima razvijenih evropskih regiona, u kojima će biti definisani prioriteti nosilaca razvoja "uspešnih" ruralnih područja i ruralnih područja pod pritiskom;

- izrada prostornih planova opština/lokalnih zajednica kojima se stvaraju prostorno-funkcionalni uslovi umrežavanja komunalnih sistema ruralnih sa funkcionalno urbanim područjima;

- izrada strategije "oživljavanja" ugašenih/nestalih sela kroz programe reaktiviranja sela i ponude potencijala na tržištu;

- izrada programa razvoja i prilagođavanja komunalne opreme zaštiti poljoprivrednog zemljišta, šuma i vode, očuvanju predeonih prirodnih i stvorenih vrednosti.

Osnovne mere i instrumenti za podsticanje razvijanja komunalnog opremanja, treba prilagoditi potrebama ruralnih područja:

- finansijsko podsticajne mere i olakšice: koje će da daju mogućnost lokalnim zajednicama da značajan deo sredstava usmere u podizanje kvaliteta ruralnog života, kao i direktna partnerstva sa seljanima;

- organizaciono-institucionalne mere: koje podrazumevaju značajno učešće resornih ministarstava i lokalnih vlasti sa korisnicima komunalnih usluga;

- razvoj informacionih i monitoring sistema, odnosno jedinstven informacioni sistem za ruralna područja na nivou Republike Srbije, sa relevantnim podacima i indikatorima.

Sledeći