STRATEGIJARAZVOJA INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE U JAVNOM SEKTORU U REPUBLICI SRBIJI("Sl. glasnik RS", br. 61/2009 i 23/2013) |
Ovaj dokument predstavlja plan za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema Interne finansijske kontrole u javnom sektoru, sa ciljem dobrog upravljanja i zaštite javnih sredstava bez obzira na njihov izvor i radi usaglašavanja sa zahtevima iz poglavlja 32 - Finansijska kontrola, za vođenje pregovora o pridruživanju EU.
Kako bi utvrdila da li Srbija ispunjavanja uslove usaglašenosti sa pravnim tekovinama Evropske unije (Acquis Communautaire), navedene u poglavlju 32. za vođenje pregovora o pridruživanju EU, Evropska komisija će izvršiti procenu celokupnog sistema "Interne finansijske kontrole u javnom sektoru" ("Public Internal Financial Control" (PIFC)).
Termin i koncept Interna finansijska kontrola u javnom sektoru (u daljem tekstu: PIFC) koji je razvila Evropska komisija sa ciljem da zemljama u procesu pridruživanja pruži pomoć u razumevanju i primeni dobro razvijenih i efektivnih sistema interne kontrole, čine tri elementa:
a) finansijsko upravljanje i kontrola ("Financial management and control" - u daljem tekstu: FMC);
b) funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija ("Internal Audit" - u daljem tekstu: IA);
v) Centralna jedinica za harmonizaciju ("Central Harmonisation Unit" - u daljem tekstu: CHU).
Finansijsko upravljanje i kontrola (FMC) i interna revizija (IA) - u kontekstu ovog modela predstavljaju sistem interne kontrole i služe da obezbede podršku rukovodstvu u ispunjavanju ciljeva organizacije. Da bi se uspostavio i razvio sveobuhvatan i efikasan sistem PIFC, neophodno je obezbediti održiv razvoj sledećih ključnih oblasti:
Uspostavljanje i održavanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu, kao osnove za primenu koncepta upravljačke odgovornosti
Koncept upravljačke odgovornosti podrazumeva da rukovodioci korisnika javnih sredstava snose odgovornost za fiskalne, upravljačke i programske nadležnosti koje su im prenete. U organizaciji za koju su nadležni, odgovorni su za planiranje, programiranje, izradu budžeta/finansijskog plana, izvršenje budžeta/finansijskog plana, računovodstvo, kontrole, izveštavanje, arhiviranje i nadzor, odnosno odgovorni su za utvrđivanje i realizaciju postavljenih ciljeva.
Rukovodioci organizacija su takođe odgovorni za uspostavljanje i ispravno funkcionisanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu u organizaciji kojom rukovode. Ovi sistemi pomoći će rukovodiocima korisnika javnih sredstava u obavljanju svojih zadataka, odnosno organizaciji da ostvari svoje ciljeve poslujući na ispravan, ekonomičan, efikasan i efektivan način.
U potpunosti funkcionalno nezavisna interna revizija
Vlada će obezbediti uspostavljanje decentralizovane, u potpunosti funkcionalno nezavisne interne revizije. Interna revizija je nova profesija koju obavljaju ovlašćeni interni revizori u javnom sektoru (u daljem tekstu: interni revizori). Interna revizija obavlja internu reviziju u sopstvenoj organizaciji, a po sporazumu i kod onih organizacija koje nisu u obavezi da imaju interne revizore. Zadatak internih revizora je da sistematično i disciplinovano vrše procenu i pružaju uveravanja i savete rukovodiocima o efektivnosti upravljanja rizikom, adekvatnosti i efektivnosti kontrola i efektivnosti procesa upravljanja organizacijom. Radi uspostavljanja i razvoja ove profesije, neophodno je obezbediti odgovarajuću obuku, ovlašćenja, potrebna finansijska sredstva i druge resurse. Zarade internih revizora ne mogu se odrediti u nižem iznosu od nivoa zarada za revizore u Državnoj revizorskoj instituciji.
Harmonizacija
(Centralna jedinica za harmonizaciju)
Harmonizacija se obezbeđuje osnivanjem Centralne jedinice za harmonizaciju kao uprave ili sektora u Ministarstvu finansija. CHU predstavlja centralnu organizaciju u Republici Srbiji odgovornu za pripremu i promovisanje metodologija kontrole i interne revizije u skladu sa međunarodno prihvaćenim standardima i najboljom praksom. CHU inicira, koordinira i prati sprovođenje novih propisa, vezanih za odgovornost upravljačkih struktura (sistemi finansijskog upravljanja i kontrola) i interne revizije, sprovodi obuku rukovodilaca i zaposlenih na poslovima finansijskog upravljanje i kontrole i internih revizora i vrši sertifikaciju internih revizora. Rukovodilac CHU izveštava direktno ministra o razvoju i napretku u oblasti PIFC.
Radi uspešnog funkcionisanja sistema, neophodno je da zaposleni u CHU i zaposleni u svim organizacijama javnog sektora koji sprovode PIFC, imaju odgovarajuće kvalifikacije, iskustvo, obezbeđenu obuku i da su im na raspolaganju odgovarajuća ovlašćenja, potrebna finansijska sredstva i drugi resursi.
Zakonom o budžetskom sistemu, na osnovu njega donetim podzakonskim aktima, kao i drugim zakonima propisani su osnovni elementi za PIFC. Zbog daljeg unapređenja sistema i usaglašavanja sa opšte prihvaćenim međunarodnim standardima i praksom u EU, odnosno kako bi se obezbedila primena PIFC, potrebno je unaprediti zakonski okvir u delu o Internim finansijskim kontrolama u javnom sektoru i redefinisati Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru i Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru. Neophodno je objaviti tercijarne propise, između ostalih, i "Priručnik za finansijsko upravljanje i kontrolu" i "Priručnik za internu reviziju". Navedenim promenama operativno će se omogućiti unapređenje i funkcionisanje PIFC.
Odsustvo bilo kojeg od navedenih elemenata onemogućiće uspostavljanje, primenu i razrađivanje adekvatne strukture Interne finansijske kontrole u javnom sektoru. Ovi elementi moraju se razvijati istovremeno, a ne odvojeno.
Osnov za donošenje Strategije je Nacionalni program za integraciju u Evropsku uniju donet Zaključkom Vlade 05 broj 011-8132/2007-11 od 9. oktobra 2008. godine.
Svrha Strategije je da iznese ključne elemente o sadašnjem stanju i ujedno predstavlja dugoročni plan za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema Interne finansijske kontrole u javnom sektoru Republike Srbije, u cilju dobrog upravljanja javnim sredstvima, bez obzira na njihov izvor. Činioci sistema Interne finansijske kontrole u javnom sektoru (PIFC) jesu finansijsko upravljanje i kontrola (FMC), interna revizija (IA) i Centralna jedinica za harmonizaciju (CHU).
Potrebno je u skladu sa propisima i standardima obezbediti potpunu odgovornost lica koja vode javne poslove i upravljaju javnim sredstvima, da javna sredstva čuvaju i koriste ekonomično, efikasno i efektivno. Pored toga, cilj politike Vlade jeste da obezbedi brže i kvalitetnije pružanje usluga koje je integrisano, orijentisano na korisnike i koncentrisano na rezultate.
Da bi se ispunili ovi zahtevi, neophodno je da korisnici javnih sredstava i svi zaduženi za vođenje javnih poslova uspostave i održavaju odgovarajuću strukturu za upravljanje poslovima i čuvanje sredstava koja su im stavljena na raspolaganje.
U Odluci Saveta Evropske unije od 13. februara 2008. godine o principima, prioritetima i uslovima sadržanim u Evropskom partnerstvu sa Srbijom uključujući i Kosovo, kako je definisano Rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 od 10. juna 1999. godine, naveden je određeni broj prioriteta vezanih za finansijsku kontrolu:
- kratkoročni prioritet:
- razviti strategiju za Internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru i
- razviti procedure i administrativne kapacitete kako bi se obezbedila efektivna zaštita finansijskih interesa EU;
- srednjoročni prioriteti:
- razviti i primenjivati principe decentralizovane odgovornosti upravljačkih struktura i funkcionalno nezavisne interne revizije u skladu sa međunarodno prihvaćenim standardima i najboljom praksom EU,
- ojačati operativne kapacitete, funkcionalnost i finansijsku nezavisnost vrhovne revizorske institucije,
- razviti procedure i administrativne kapacitete kako bi se obezbedila efikasna zaštita finansijskih interesa EU.
Saglasno navedenim prioritetima u Odluci Saveta Evropske unije, donet je Nacionalni program integracije Zaključkom Vlade 05 broj 011-8132/2007-11 od 9. oktobra 2008. godine. Priprema i usvajanje Strategije za Internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru omogućiće rešavanje zahteva Saveta EU vezanih za finansijsku kontrolu (Poglavlje 32).
Usvajanjem Strategije Vlada će primenjivati principe interne kontrole i interne revizije, kako na javna sredstva pod kontrolom Vlade, tako i na fondove EU na osnovu međunarodno prihvaćenih standarda interne kontrole za javni sektor1 i interne revizije,2 te najbolje prakse EU.
Da bi strukturalne promene predložene u ovoj strategiji mogle da se sprovedu, neophodno je da Vlada sprovodi revidiranu regulativu, čime će obezbediti dobru osnovu za održivi razvoj PIFC, a time olakšati i pregovore o pridruživanju EU vezane za poglavlje 32 - Finansijska kontrola.
Za upravljanje Fondovima EU koji će biti dodeljeni Republici Srbiji, Vlada će uspostaviti Nacionalni fond i Centralnu jedinicu za finansiranje i ugovaranje, kao i mehanizme finansijske kontrole koji će ispuniti zahteve Evropske komisije vezane za upravljanje projektima.
Postoji niz dostupnih izveštaja, diskusija, analiza i mišljenja vezanih za finansijske i upravljačke kontrole iz različitih izvora. Iako su mnogi od ovih dokumenata analizirani, ova strategija se oslanja na procenu koju je SIGMA,3 izvršila u Srbiji 2007. godine, koja navodi sledeće:
"Neophodno je dalje razraditi mehanizme odgovornosti u okviru državne uprave. Potreba za institucionalnom reformom i unapređenje administrativnih kapaciteta prožima sve sektore i nivoe državne uprave. Kad je u pitanju uspešno uspostavljanje koncepta interne kontrole i interne revizije, potrebno je rešiti i određeni broj kulturoloških razlika. Neophodna je priprema "politike" Interne finansijske kontrole u javnom sektoru kao i strategije koje zatim treba da se sprovedu na sistematičan i metodičan način. Potrebno je revidirati Zakon o budžetskom sistemu i druga podzakonska akta koja regulišu pitanje efikasne finansijske kontrole i uspostavljanje interne revizije u Srbiji, te ih unaprediti na komparativnoj osnovi tako da se obezbedi konzistentnost i sistem koji će u okolnostima u Srbiji funkcionisati što je bolje moguće; potrebno je preispitati linije izveštavanja i odgovornosti svih korisnika budžetskih sredstava, i detaljno razmotriti njihovu suštinu."
Ovu strategiju pripremilo je Ministarstvo finansija uz pomoć projekta tehničke podrške "Interna revizija i interna finansijska kontrola u javnom sektoru, 2. faza". U postupku izrade Strategije obavljeno je niz opsežnih konsultacija i analiza sa ministarstvima, organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja, zaposlenima u Ministarstvu finansija i ekspertima sa drugih projekata tehničke podrške.
Strategija se ne bavi detaljima vezanim za razvoj Državne revizorske institucije, jer ova institucija nije deo sistema PIFC, već predstavlja važan deo procesa eksterne kontrole Vlade. Narodna skupština je usvojila zakon koji reguliše uspostavljanje Državne revizorske institucije u Srbiji i obrazovala Savet.
Sistem PIFC biće podložan stalnim promenama i razvoju. Kako bi se ove promene uzele u obzir, Ministarstvo finansija - CHU će predlagati Vladi ažuriranje ove Strategije i Akcionog plana.
–––––––––––––––––––
1INTOSAI standardi interne kontrole za javni sektor (INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector).
2IIA standardi interne revizije (ECIIA Position Paper Internal Auditing in Europe).
3Support for Improvement in Governance and Management - Podrška u poboljšanju upravljanja inicijativa OECD.
3. DEFINICIJA INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE U JAVNOM SEKTORU
Interna finansijska kontrola u javnom sektoru (Public Internal Financial Control - PIFC) je termin i koncept koji je razvila Evropska komisija sa ciljem da pruži pomoć u razumevanju i primeni dobro razvijenih i efektivnih sistema kontrole u procesu pridruživanja EU.
P - Public Sector - javni sektor;
I - Internal to the organisation - interna za organizaciju;
F - Financial systems mainly but not exclusively - uglavnom, ali ne isključivo finansijski sistemi;
C - Control based on internationally accepted and recognised standards - kontrola zasnovana na međunarodno prihvaćenim i priznatim standardima.
PIFC podrazumeva sveobuhvatni sistem koji uspostavlja Vlada, odnosno organizacije javnog sektora radi finansijskog upravljanja i kontrole, interne revizije i izveštavanja o korišćenju javnih sredstava i sredstava EU. Cilj je da se obezbedi da upravljanje i kontrola javnih sredstava (uključujući i strane fondove) budu u skladu sa propisima, opisom budžeta, i principima dobrog finansijskog upravljanja odnosno efikasnosti, efektivnosti, ekonomičnosti i otvorenosti.
PIFC obuhvata sve mere za kontrolu javnih prihoda i rashoda, i omogućava ispravno upravljanje imovinom i obavezama. PIFC takođe obuhvata i sve interne kontrolne sisteme i procedure u organizacijama javnog sektora pomažući da se uspostavi bezbedno okruženje za namensko korišćenje sredstava.
PIFC čine tri osnovna elemenata:
1. finansijsko upravljanje i kontrola (FMC),
2. funkcionalno nezavisna interna revizija (IA),
3. Centralna jedinica za harmonizaciju i koordinaciju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i metodologija interne revizije (CHU).
U skladu sa principima upravljačke odgovornosti, rukovodioci organizacija su neposredno odgovorni za upravljanje i razvoj organizacije kojom rukovode. Osnovne funkcije rukovodilaca su planiranje aktivnosti organizacije, uvođenje procesa upravljanja rizicima, obezbeđenje odgovarajućeg sistema kontrole koji će rizike svesti na prihvatljiv nivo, stalno praćenje adekvatnosti kontrole da pruži razumno uveravanje da će organizacija ostvariti svoje ciljeve. Kako ne bi bilo isplativo uspostaviti sistem kontrole koji bi pokrivao sve moguće rizike, rukovodilac ima odgovornost da stalno vrši identifikovanje, procenjivanje i praćenje potencijalnih rizika i posledično da uspostavlja kontrole koje će zaštititi organizaciju od realizovanja neprihvatljivih rizika. Rukovodilac je odgovoran pored finansijskih i za sve druge aktivnosti i procese u organizaciji, i zbog toga mora razumeti koncept interne kontrole (finansijsko upravljanje i kontrola i interna revizija) i promovisati ga među zaposlenima. Rukovodilac je odgovoran i za redovno izveštavanje o stanju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i stepenu razvoja interne revizije u organizaciji za koju je odgovoran. Rukovodilac može na osnovu akata o unutrašnjoj organizaciji i načinu rada preneti ovlašćenja na druga lica. Prenošenjem ovlašćenja, prenosi se i odgovornost, ali prenošenje ovlašćenja i odgovornosti ne isključuje odgovornost rukovodioca.
3.2. Finansijsko upravljanje i kontrola
Finansijsko upravljanje i kontrola, kao komponenta PIFC, predstavlja celokupni sistem finansijskih i nefinansijskih kontrola, uključujući i organizacionu strukturu, metode i procedure i to ne samo finansijskih sistema, već i operativnih i strateških sistema organizacije u javnom sektoru. Ove kontrole, kroz upravljanje rizicima u razumnoj meri pružaju uveravanje da će se ostvariti ciljevi organizacije. Odgovornost rukovodilaca je da uspostave čitav skup pravila i obezbede njihovu primenu sa ciljem:
a) obavljanja poslovanja na pravilan, etičan, ekonomičan, efektivan i efikasan način,
b) usklađenosti poslovanja sa zakonima, propisima, politikama, planovima i postupcima,
v) zaštite imovine i drugih resursa od gubitaka uzrokovanih lošim upravljanjem, neopravdanim trošenjem, neopravdanim korišćenjem, nepravilnostima i prevarama,
g) jačanja odgovornosti za uspešno ostvarenje zadataka,
d) pravovremenog i tačnog finansijskog izveštavanja i praćenja rezultata poslovanja.
Sistem za finansijsko upravljanje i kontrole uspostavlja se u svim organizacionim jedinicama javnog sektora i na svim nivoima unutar organizacije bez obzira na njenu veličinu i broj zaposlenih, a sprovode ga rukovodioci i svi zaposleni. Sistem obuhvata sva sredstva uključujući i sredstva Evropske unije. Svaka organizacija treba da oblikuje vlastiti sistem u skladu sa svojim potrebama i postojećim okruženjem.
Za uspostavljanje finansijskog upravljanja i kontrole primenjuju se opšte prihvaćeni INTOSAI standardi interne kontrole za javni sektor (INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector), koji obuhvataju i integrisani okvir interne kontrole koji je definisala Komisija sponzorskih organizacija - COSO (The Committee of Sponsoring Organizations of the TreadWay Commission), ne uključujući funkciju interne revizije, sa pet međusobno povezanih elemenata:
- kontrolno okruženje,
- upravljanje rizicima,
- kontrolne aktivnosti,
- informisanje i komunikacija,
- praćenje i procena sistema.
Kontrolno okruženje utvrđuje "ton" u organizaciji i utiče na svest zaposlenih o kontrolama. Predstavlja osnovu za sve druge komponente interne kontrole, obezbeđujući disciplinu i strukturu. Faktori kontrolnog okruženja uključuju integritet, etičke vrednosti i stručnost zaposlenih u organizaciji, filozofiju i stil rada rukovodstva, način na koji rukovodstvo dodeljuje ovlašćenja, odgovornosti i uspostavlja odgovarajuće linije izveštavanja, i organizuje i unapređuje kadar.
Upravljanje rizicima obuhvata identifikovanje, procenu i kontrolu nad potencijalnim događajima i situacijama koje mogu imati suprotan efekat na ostvarenje ciljeva korisnika javnih sredstava. Preduslov upravljanja rizicima je utvrđivanje opštih i specifičnih ciljeva koje organizacija treba da ostvari. Zadatak upravljanja rizicima je da pruži razumno uveravanje da će ciljevi biti ostvareni. Radi upravljanja rizicima, rukovodilac korisnika javnih sredstava usvaja strategiju upravljanja rizikom, koja se ažurira svake tri godine, kao i u slučaju kada se kontrolno okruženje značajnije izmeni. Kontrole koje služe za svođenje rizika na prihvatljiv nivo moraju biti analizirane i ažurirane najmanje jednom godišnje.
Kontrolne aktivnosti su pisane politike i procedure i njihova primena, uspostavljene da pruže razumno uveravanje da su rizici za postizanje ciljeva svedeni na prihvatljiv nivo definisan u procedurama za upravljanje rizikom. One se sprovode u celoj organizaciji, na svim nivoima i funkcijama od strane svih zaposlenih u skladu sa utvrđenim poslovnim procesom i opisom posla.
Obuhvataju postupke odobrenja, postupke prenosa ovlašćenja i odgovornosti, razdvajanje dužnosti, sistem dvostrukog potpisa, pravila koja osiguravaju sigurnost i zaštitu imovine i informacija, postupke za potpuno, tačno, pravilno i ažurno evidentiranje svih poslovnih transakcija, postupke za upravljanje ljudskim potencijalima i drugo. Efikasne kontrole moraju da budu odgovarajuće, da funkcionišu konzistentno na način kako su zamišljene i moraju biti povezane sa opštim ciljevima organizacije.
Kontrole se mogu klasifikovati kao:
Preventivne - osmišljene da sprečavaju pojavu propusta, neefikasnosti, grešaka, odnosno nepravilnosti. Ne mogu da garantuju da se kontrolisani faktor neće pojaviti, ali umanjuju verovatnoću njegovog pojavljivanja.
Detekcione - osmišljene da detektuju i ispravljaju greške, neefikasnosti, odnosno nepravilnosti. Ne mogu pružiti apsolutnu sigurnost budući da se one aktiviraju nakon određenog događaja, odnosno ishoda, ali mogu da umanje rizik od neželjenih posledica pošto omogućavaju preduzimanje korektivnih radnji.
Direktivne - osmišljene su da podstaknu radnje i događaje neophodne za ostvarivanje ciljeva.
Korektivne - kontrole su osmišljene da ispravljaju detektovane greške. Pružaju način za određeni povraćaj u slučaju gubitaka ili štete.
Kontrole moraju biti odgovarajuće, a troškovi za njihovo uvođenje ne smeju prevazići očekivanu korist od njihovog uvođenja.
3.2.4. Informisanje i komunikacija
Dobar sistem informisanja i komunikacija od velike je važnosti za održavanje efikasnog sistema finansijskog upravljanja i kontrole. On obuhvata:
- identifikovanje, prikupljanje i distribuciju, u odgovarajućem obliku i vremenskom okviru, pouzdanih i istinitih informacija koje omogućavaju zaposlenima da preuzmu odgovornosti;
- efektivno komuniciranje, horizontalno i vertikalno, na svim hijerarhijskim nivoima korisnika javnih sredstava;
- izgradnju odgovarajućeg informacionog sistema koji omogućava da svi zaposleni imaju jasne i precizne direktive i instrukcije o njihovoj ulozi i odgovornostima u vezi sa finansijskim upravljanjem i kontrolom;
- korišćenje dokumentacije i sistema toka dokumentacije koji obuhvata pravila beleženja, izrade, kretanja, upotrebe i arhiviranja dokumentacije;
- dokumentovanje svih poslovnih procesa i transakcija radi izrade odgovarajućih revizorskih tragova;
- uspostavljanje efektivnog, blagovremenog i pouzdanog sistema izveštavanja, uključujući nivoe i rokove za izveštavanje, vrste izveštaja koji se podnose rukovodstvu i način izveštavanja u slučaju otkrivanja grešaka, nepravilnosti, pogrešne upotrebe sredstava i informacija, prevara ili nedozvoljenih radnji.
3.2.5. Praćenje i procena sistema
Podrazumeva uvođenje sistema za nadgledanje finansijskog upravljanja i kontrole procenom adekvatnosti i efikasnosti njegovog funkcionisanja. Praćenje i procena sistema obuhvata razmatranje aktivnosti i transakcija organizacije u cilju procene kvaliteta rada u određenom periodu i procene uspešnosti kontrola. Rukovodstvo treba da usmeri aktivnosti nadzora prema sistemu kontrola i ostvarenju misije organizacije. Praćenje i procena sistema finansijskog upravljanja i kontrola obavlja se stalnim nadzorom i samoprocenom.
3.3. Funkcionalno nezavisna interna revizija
Interna revizija je nezavisna aktivnost koja pruža objektivno profesionalno mišljenje savetodavnog karaktera, sa svrhom da doprinese unapređenju poslovanja organizacije. Pomaže organizaciji da ostvari svoje ciljeve, tako što sistematično i disciplinovano procenjuje i vrednuje upravljanje rizicima, kontrole i upravljanje organizacijom.
U okviru koncepta PIFC koji je uspostavila EU, interna revizija se posmatra kao funkcija koju obavlja ovlašćena, organizaciono i funkcionalno nezavisna jedinica interne revizije ili interni revizor. Pod organizacionom nezavisnošću se podrazumeva da je nezavisna od delatnosti koju revidira, da nije deo ni jednog poslovnog procesa, odnosno organizacionog dela, a u svom je radu neposredno odgovorna rukovodiocu organizacije. Funkcionalna nezavisnost podrazumeva da samostalno na bazi procene rizika odlučuje o području, načinu obavljanja i izveštavanju o obavljenoj reviziji.
Interna revizija vrši nezavisnu, stručnu i sistematsku procenu sistema finansijskog upravljanja i kontrole, što podrazumeva revidiranje svih funkcija i procesa poslovanja i uspostavljenih kontrola. Ona objektivno prikuplja, proverava, analizira, procenjuje informacije i izrađuje izveštaje za rukovodstvo na osnovu kojih ono donosi odluke. U središtu pažnje interne revizije je ocena i provera funkcionisanja sistema kontrole, koja se sprovodi korišćenjem programa revizije zasnovanih na riziku.
Interna revizija obezbeđuje stručno mišljenje i preporuke, kako bi upravljački i kontrolni sistemi bili uspostavljeni u skladu sa pravilima i standardima, odnosno načelima dobrog finansijskog upravljanja.
Potrebno je napraviti razliku između interne revizije i sistema finansijskog upravljanja i kontrole. Za sistem finansijskog upravljanja i kontrole odgovoran je rukovodilac organizacije. Interni revizori nisu odgovorni za uspostavljanje, funkcionisanje i razvoj sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu, već su odgovorni za procenu funkcionisanja tih sistema, potencijalnih slabosti, nedostataka i neregularnosti i davanje preporuka za poboljšanje i preduzimanje korektivnih aktivnosti. Rukovodilac organizacije je odgovoran za sprovođenje preporuka interne revizije.
Ključno obeležje modernog finansijskog upravljanja jeste potreba da se proces donošenja odluka i odgovornost postave što je bliže moguće samoj operaciji/radnji (na niže organizacione jedinice - subsidiarity4). To podrazumeva kretanje od centralizovane kontrole, gde se sve odluke donose i nadzor vrši na centralnom nivou Vlade, uobičajeno u Ministarstvu finansija, ka decentralizovanoj kontroli, gde odluke donose i nadzor vrše pojedinci odgovorni za pružanje usluga koje zahteva Vlada - u organizacijama javnog sektora.
Prednosti ovakvog pristupa su dvojake:
a) Rukovodstvo i zaposleni u organizaciji su u boljoj poziciji da shvate uticaj i posledice određenih odluka.
b) Kroz pružanje usluga, rukovodstvo i zaposleni osećaju veću "svojinu" nad uslugama ukoliko imaju određenu kontrolu i odgovornost za odluke koje donose.
Odgovornost za finansijsku kontrolu se decentralizuje, ali se decentralizacija ostvaruje putem centralno regulisanog okvira, kroz mehanizam centralne harmonizacije u Ministarstvu finansija.
–––––––––––––––––––
4Princip po kome najmanje jedinice određene organizacije imaju ovlašćenja da donose odluke.
3.4.1. Centralna jedinica za harmonizaciju
U skladu sa najboljom praksom EU i praksom u drugim zemljama kandidatima za pridruživanje EU, Centralna jedinica za harmonizaciju uspostavlja se radi harmonizacije sistema finansijskog upravljanja i kontrole i metodologije interne revizije. Ova jedinica potvrđuje kvalitet i nezavisnost svih funkcija u okviru PIFC i zadužena je za promovisanje i pružanje podrške u razvoju FMC i IA. CHU je pored toga zadužena i za koordinaciju i usmeravanje obuka za rukovodioce svih organizacija, zaposlenih zaduženih za FMC i internih revizora, a u vezi sa finansijskim upravljanjem i kontrolom i internom revizijom u javnom sektoru. Ova jedinica funkcioniše kao "centar stručnosti" kad je u pitanju PIFC. Kao takva, CHU je zadužena za praćenje dobre prakse, međunarodnih standarda i standarda Evropske komisije. Aktivnosti CHU vezane za FMC i IA organizuju se kao dve odvojene aktivnosti u okviru jedne jedinice. CHU se locira u Ministarstvu finansija, a rukovodilac ove jedinice podnosi izveštaje o stanju i napretku PIFC direktno ministru.
3.4.2. Koordinacija i harmonizacija metodologije i standarda
CHU je odgovorna za izradu nacrta propisa iz oblasti PIFC, odnosno za razradu i primenu metodologije i standarda vezanih za FMC i IA, a naročito za:
a) uspostavljanje standarda za FMC;
b) pružanje opšte podrške i davanje uputstva korisnicima javnih sredstava za izradu revizorskih tragova za čiju izradu oni snose odgovornost (audit trails);5
v) pripremu metodologije za procenu rizika koju će koristiti svi korisnici javnih sredstava;
g) praćenje sprovođenja FMC;
d) pripremu priručnika i metodologija za FMC i IA;
đ) pripremu uputstva za izradu "povelje" (Charter) IA;
e) utvrđivanje profesionalnih standarda i etičkih kodeksa za sve zaposlene u IA;
ž) procenu kvaliteta i pregled strukture i rada IA;
z) praćenje najbolje prakse vezane za FMC i IA.
–––––––––––––––––––
5Revizorski trag je evidencija koja obuhvata celokupnu dokumentaciju i pokazuje poslovnu promenu u svim njenim fazama, sa mogućnošću da se prati od sumarnih zbirova pa sve do pojedinačnih detalja i obratno.
3.4.3. Koordinacija i harmonizacija stručnog usavršavanja i sertifikacije internih revizora, obuka za rukovodioce i zaposlene vezana za FMC
CHU je zadužena za pripremu i vođenje programa sertifikacije ovlašćenih internih revizora u javnom sektoru, kao i za obezbeđivanje obuke koja će interne revizore usavršiti u veštinama koje su im neophodne da bi bili u toku sa najnovijim "trendovima" u internoj reviziji. CHU radi na razvijanju "timskog duha" kroz organizovanje stručnih skupova, kao i manje formalnih radionica i seminara putem kojih će promovisati visoke standarde i podsticati razmenu ideja i dobre prakse. CHU utvrđuje potrebe za obukom rukovodilaca i ostalih zaposlenih u vezi FMC i obezbeđuje organizaciju utvrđenih obuka.
3.4.4. Garancija nezavisnosti celokupne funkcije interne revizije
CHU pruža smernice, savete i podršku internim revizorima koji se suočavaju sa pritiskom da obavljaju poslove koji nisu u njihovoj nadležnosti, odnosno internim revizorima koji se suočavaju sa teškoćama u primeni njihovih najvažnijih preporuka.
3.4.5. Odgovornost CHU za godišnje izveštavanje o stanju PIFC
U cilju jačanja otvorenosti procesa i merenja napretka razvoja i implementacije PIFC, CHU će sačinjavati konsolidovani godišnji izveštaj. Da bi ispunila ovaj zadatak CHU će izraditi dva upitnika koji će poslužiti korisnicima javnih sredstava da izvrše samoprocenu FMC i IA. Na osnovu analize dobijenih odgovora iz godišnjih izveštaja o stanju PIFC od strane korisnika javnih sredstava i na osnovu praćenja sprovođenja utvrđenih zahteva, CHU će sačiniti objedinjeni godišnji izveštaj o stanju PIFC za ministra finansija, koji će ga proslediti Vladi.
Povezivanje sa ostalim učesnicima u PIFC može se ostvariti organizovanjem redovnih sastanaka, radionica, korišćenjem internet stranice ili izdavanjem časopisa radi razmatranja pitanja od značaja za PIFC. Iako adekvatno interno povezivanje predstavlja prioritet za optimalno funkcionisanje CHU, jednako je važno i eksterno povezivanje. Eksterno povezivanje odnosi se ne samo na saradnju sa državnom revizorskom institucijom, već i na privatne organizacije za internu reviziju, profesionalna tela koja se bave revizijom i računovodstvom, kao i relevantne akademske institucije u zemlji, ali i u inostranstvu. Takođe je važno i povezivanje sa CHU iz drugih zemalja, pri čemu se zajednički problemi na uspostavljanju i sprovođenju PIFC mogu rešavati razmenom iskustava.
4. PREGLED POSTOJEĆEG KONTROLNOG OKRUŽENJA
Narodna skupština je najviše predstavničko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji. Donosi zakone i državni budžet, nadzire rad Vlade i drugih nosilaca javnih funkcija odgovornih Skupštini u skladu sa Ustavom i zakonom.
Vlada je nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji, predlaže i izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, usmerava i nadzire rad državne uprave.
4.1.3. Državna revizorska institucija
Državna revizorska institucija je najviši državni organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji. Institucija je samostalan i nezavisan državni organ. Za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti Institucija je odgovorna Narodnoj skupštini. Narodna skupština je donela Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji u novembru 2005. godine, obrazovala Savet u septembru 2007. godine, a u toku je materijalno opremanje i kadrovsko popunjavanje Institucije.
Ministarstvo finansija, pored ostalih poslova, obavlja poslove državne uprave koji se odnose na republički budžet; utvrđivanje konsolidovanog bilansa javnih prihoda i javnih rashoda; sistem i politiku poreza, taksa i drugih javnih prihoda; politiku javnih rashoda; upravljanje raspoloživim sredstvima javnih finansija Republike Srbije; javni dug i finansijsku imovinu Republike. U Ministarstvu finansija u cilju efikasnijeg obavljanja poslova formirane su organizacione jedinice sa sledećim zaduženjima:
Odeljenje budžetske inspekcije Sektora za budžetsku inspekciju i reviziju
Funkcija budžetske inspekcije je kontrola primene zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja sredstava korisnika javnih sredstava koja se obavlja u skladu sa planom odobrenim od strane ministra. Za utvrđene nezakonitosti, budžetska inspekcija rešenjem nalaže mere za njihovo otklanjanje i preduzima druge zakonom utvrđene postupke. Ukoliko korisnici javnih sredstava ne postupe po konačnom rešenju budžetske inspekcije, ministar može izdati nalog da im se obustavi prenos sredstava budžeta u tekućem periodu, osim sredstava za plate, do visine nenamenski utrošenih sredstava koja su po konačnom rešenju budžetske inspekcije naložena da se vrate.
U srednjem roku, razmotriće se mogućnost i način da se rad budžetske inspekcije fokusira na borbu protiv prevara i korupcije, na osnovu prijava i žalbi, izmenama i dopunama postojećeg zakonskog okvira ili donošenjem posebnog zakonskog okvira.
Odeljenje za internu reviziju Sektora za budžetsku inspekciju i reviziju
Funkcije interne revizije su: provera primene zakona i poštovanja pravila interne kontrole; ocena sistema internih kontrola u pogledu njihove adekvatnosti, uspešnosti i potpunosti; davanje saveta kada se uvode novi sistemi, procedure ili zadaci; revizija načina rada (performansi) koja predstavlja ocenu poslovanja i procesa, uključujući i nefinansijske operacije, u cilju ocene ekonomičnosti, efikasnosti i uspešnosti; uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom; vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi se ostvarila sigurnost u pogledu funkcionisanja sistema interne revizije. Odeljenje obavlja poslove interne revizije kao centralizovana služba na nivou Vlade do uspostavljanja decentralizovane funkcije interne revizije. U okviru širokih nadležnosti i zadataka ovog odeljenja nalaze se i poslovi koji se odnose na razvoj sistema PIFC u skladu s međunarodnim standardima. Ove nadležnosti i zadaci biće u nadležnosti Odeljenja do formiranja Centralne jedinice za harmonizaciju. Pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u ministarstvu finansija od februara 2009. godine, sistematizovan je odsek za internu reviziju za potrebe samog ministarstva, neposredno podređen ministru. Kadrovska popuna ovog odseka izvršiće se prevashodno internom preraspodelom odgovarajućeg kadra iz ministarstva i uprava u sastavu ministarstva (inspektori, kontrolori) nakon čega će im se pružiti odgovarajuća doobuka.
Sektor za makroekonomske i fiskalne analize i projekcije
Sektor obavlja studijsko-analitičke poslove koji se odnose na: pripremu i izradu Memoranduma o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za naredni trogodišnji period; pripremu i izradu Ekonomskog i fiskalnog programa, odnosno Predpristupnog ekonomskog programa za srednjoročni period; izradu analiza makroekonomskih i fiskalnih kretanja; izradu srednjoročnih projekcija makroekonomskih i fiskalnih agregata i indikatora; izradu Biltena javnih finansija na srpskom i engleskom jeziku; utvrđivanje makroekonomskih i fiskalnih pretpostavki za izradu budžeta; izradu projekcija javnih prihoda, javnih rashoda i deficita/suficita, kao i izvora za pokriće deficita, odnosno korišćenja suficita; izradu konsolidovanog bilansa javne potrošnje u Republici Srbiji; analizu makroekonomskih i fiskalnih efekata zakonskih i drugih normativnih akata i mera ekonomske i fiskalne politike.
Uprava za trezor
U Sektoru za pripremu budžeta Uprave za trezor obavljaju se sledeći poslovi: normativni i studijsko-analitički poslovi na izradi zakona i drugih propisa kojim se uređuje budžetski sistem, sistem finansiranja organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; sistem finansiranja lokalnih vlasti; priprema zakona o budžetu Republike Srbije i učešće u izradi zakona i drugih propisa kojima se angažuju sredstva budžeta Republike, budžeta lokalnih vlasti i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; planiranja i pripreme dopunskog budžeta i dopunskih finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i odluke o privremenom finansiranju; izrade uputstava, procedura i smernica za pripremu budžeta i finansijskih planova budžetskih korisnika i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; predlaganja nivoa aproprijacija po korisnicima i vrstama izdataka budžeta Republike.
U Sektoru za izvršenje budžeta Uprave za trezor obavljaju se sledeći poslovi: analiziranje i praćenje primanja Republike; procena i planiranje finansijskih operacija i izdataka; učestvovanje u izradi zakonskih i podzakonskih akata vezanih za delokrug rada sektora; upravljanje gotovinom i drugim finansijskim sredstvima i održavanje likvidnosti unutar konsolidovanog računa trezora.
U Sektoru za budžetsko računovodstvo i izveštavanje Uprave za trezor obavljaju se sledeći poslovi: prijem i kontrola ispravnosti dokumentacije korisnika budžetskih sredstava; obrada plaćanja i evidentiranja primanja; vođenje glavne knjige, pomoćnih knjiga i drugih pomoćnih evidencija u trezoru; finansijsko izveštavanje; sastavljanje završnog računa budžeta Republike i konsolidovanog izveštaja Republike; propisivanje pravila budžetskog računovodstva, održavanje sistema klasifikacije, propisivanje zahteva u pogledu internog i eksternog izveštavanja.
U Sektoru kontrole Uprave za trezor obavlja se prijem i kontrola ispravnosti zahteva za preuzimanje obaveza i plaćanja kao i dokumentacije korisnika budžetskih sredstava i drugih organa i organizacija; saradnja sa korisnicima budžetskih sredstva i rešavanje tekućih problema radi usklađivanja izvršenja budžeta sa zakonom o budžetu i uputstvima o radu trezora; unos podataka u sistem za automatsku obradu podataka radi izvršenja budžeta.
Poreska uprava
Poreska kontrola kao postupak provere i utvrđivanja zakonitosti i pravilnosti ispunjavanja poreske obaveze i obaveza po osnovu obaveznog socijalnog osiguranja, obavlja se putem kancelarijske i terenske kontrole proverom zakonitosti u radu odnosno proverom tačnosti, potpunosti i usklađenosti sa zakonom, odnosno drugim propisom podataka iskazanih u poreskoj prijavi, kao i poreskom bilansu, računovodstvenim izveštajima i drugim evidencijama poreskog obveznika, upoređivanjem sa podacima iz poreskog knjigovodstva i drugih službenih evidencija koje vodi, odnosno kojima raspolaže Poreska uprava. Otkrivanje poreskih krivičnih dela i njihovih izvršilaca obavlja Poreska policija.
Uprava Carina
Sprovodi mere carinskog nadzora i kontrole nad carinskom robom, sprovodi carinski postupak, vrši obračun, naplatu i prinudnu naplatu uvoznih i drugih dažbina, akciza i poreza na promet i naknada za robu koja se uvozi, odnosno kada je to posebnim propisima određeno, izvozi; sprovodi preventivnu i naknadnu kontrolu; sprovodi zakonom predviđeni postupak u cilju otkrivanja carinskih prekršaja, privrednih prestupa i krivičnih dela, i obavlja druge poslove iz svoje nadležnosti.
Devizni inspektorat
Obavlja poslove nadzora nad primenom propisa koji se odnose na promet roba i usluga sa inostranstvom i obavljanje delatnosti u inostranstvu sa stanovišta deviznog poslovanja i kreditnih odnosa sa inostranstvom.
Uprava za sprečavanje pranja novca
Prikuplja, analizira i čuva podatke i informacije dobijene od obveznika, kao finansijska obaveštajna služba, obaveštava nadležne državne organe o sumnjivim transakcijama prikrivanja nezakonitog porekla novca ili imovine stečene kriminalom. Doprinosi jačanju sistema za otkrivanje i sprečavanje pranja novca u Srbiji i očuvanju integriteta finansijskog sistema države.
4.1.5. Ministarstva i drugi organi državne uprave
Ministarstva i drugi organi državne uprave, sprovode politike i programe, odgovornim korišćenjem javnih sredstava i efikasnim pružanjem usluga u okviru svojih nadležnosti. U okviru pojedinih ministarstava organizovane su inspekcijske službe koje obavljaju poslove inspekcijskog nadzora u skladu sa zakonima i podzakonskim aktima. Sprovođenje inspekcijskog nadzora, u skladu sa posebnim zakonima, podrazumeva direktan uvid u opšte i pojedinačne akte i dokumentaciju, uslove i način rada kontrolisanih subjekata i preduzimanje zakonom i drugim propisima predviđenih mera da se utvrđeno stanje i poslovanje uskladi sa propisima. Inspekciju sprovode inspektori i drugi državni službenici ovlašćeni za sprovođenje kontrole kada je to posebnim zakonom određeno. Ova vrsta kontrole predstavlja klasičnu inspekcijsku kontrolu koja se može smatrati naknadnom kontrolom, ali koja nije sastavni deo PIFC.
4.1.6. Uprava za javne nabavke
Uprava u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama, između ostalih obavlja poslove koji se odnose na: učešće u pripremi propisa u oblasti javnih nabavki; praćenje postupka javne nabavke; podnošenje zahteva za zaštitu javnog interesa; druge poslove u skladu sa zakonom. Uprava jednom godišnje podnosi Vladi izveštaj o javnim nabavkama u prethodnoj godini, sa predlogom mera.
4.1.7. Komisija za zaštitu prava ponuđača
Poslove zaštite prava ponuđača i javnog interesa, u svim fazama postupka javne nabavke, obezbeđuje Komisija za zaštitu prava ponuđača.
4.1.8. Republička direkcija za imovinu Republike Srbije
Direkcija prati i analizira stanje sredstava u državnoj svojini, način njihovog korišćenja i vrši nadzor nad primenom odredaba Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije i drugih propisa o raspolaganju, korišćenju i upravljanju tim sredstvima, ako zakonom nije drukčije određeno. U vršenju nadzora ima pravo uvida u evidenciju i dokumentaciju o pribavljanju, otuđenju, korišćenju i upravljanju sredstvima u državnoj svojini i obavezu da predlaže mere koje treba preduzeti radi otklanjanja utvrđenih nepravilnosti i nezakonitosti.
Poslovi kontrole na nivou lokalne samouprave u nadležnosti su službi za budžetsku inspekciju i internu reviziju na lokalnom nivou, kao i trezora lokalne samouprave.
4.1.10. Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja
Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja u Republici Srbiji obezbeđuju usluge utvrđene zakonom u oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja i za slučaj privremene nezaposlenosti. U okviru pojedinih organizacija obaveznog socijalnog osiguranja u skladu sa posebnim zakonima i podzakonskim aktima, obrazovane su posebne službe koje se bave nadzorom nad radom kontrolisanih subjekata i preduzimanjem zakonom i drugim propisima predviđenih mera.
Reforma Interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji započeta je 2002. godine, usvajanjem Zakona o budžetskom sistemu i donošenjem niza podzakonskih akata.
Uspostavljena je ex-ante kontrola koja se obavlja kod korisnika javnih sredstava i centralizovano u Upravi za trezor pri Ministarstvu finansija. Kod korisnika javnih sredstava ex-ante kontrola vrši se u okviru finansijske službe, a zakonitost preuzetih obaveza i plaćanja potvrđuje se dvostrukim potpisom. Kod pojedinih direktnih korisnika budžetskih sredstava organizovane su službe internih kontrolora koje, nezavisno od finansijske službe, imaju zadatak ex-ante kontrole zakonitosti i ispravnosti preuzimanja obaveza i plaćanja.
Uspostavljena je ex-post kontrola, koju vrše Budžetska inspekcija Ministarstva finansija sa nadležnošću nad celokupnim javnim sektorom i službe internih kontrolora organizovane kod pojedinih direktnih korisnika budžetskih sredstava koje vrše ex-post kontrolu kod tih direktnih korisnika i indirektnih korisnika iz njihove nadležnosti.
Uspostavljena je interna revizija na centralnom nivou u Ministarstvu finansija sa zadatkom obavljanja interne revizije u javnom sektoru.
Izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu iz oktobra 2006. godine propisana je obaveza da korisnici javnih sredstava, uspostave odgovarajuće sisteme interne kontrole (set pravila i procedura i odgovornosti svih zaposlenih), da se uspostavi organizaciono i funkcionalno nezavisna decentralizovana interna revizija i obezbedi harmonizacija metodologije i standarda za finansijsko upravljanje i kontrolu i internu reviziju u javnom sektoru formiranjem Centralne jedinice za harmonizaciju u Ministarstvu finansija.
U septembru 2007. godine doneti su Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru i Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru.
Predlogom izmena Zakona o budžetskom sistemu pojašnjen je koncept Interne finansijske kontrole u javnom sektoru sa konstitutivnim elementima. Kada budu usvojene činiće bazu za dalji razvoj interne finansijske kontrole u javnom sektoru u skladu sa konceptom koji je razvila Evropska komisija. Po usvajanju predloženih zakonskih odredbi biće potrebno izvršiti odgovarajuće usklađivanje pravilnika.
Na osnovu Zakona o budžetskom sistemu u cilju razvijanja i primene PIFC, kao sveobuhvatnog sistema interne kontrole doneta su podzakonska akta, od kojih navodimo najznačajnije:
- Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 82/07);
- Priručnik za finansijsko upravljanje i kontrolu;
- Uputstvo za pripremu budžeta koje se donosi za svaku kalendarsku godinu;
- Korisničko uputstvo o radu sistema upravljanja javnim finansijama (SUJF), od januara 2008. godine;
- Pravilnik o zajedničkim osnovama, kriterijumima i zadacima za rad finansijske službe direktnog korisnika budžetskih sredstava ("Službeni glasnik RS", broj 123/03);
- Uredba o budžetskom računovodstvu ("Službeni glasnik RS", br. 125/03 i 12/06);
- Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem ("Službeni glasnik RS", br. 20/07… i 3/09);
- Pravilnik o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izveštaja korisnika budžetskih sredstava i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja ("Službeni glasnik RS", br. 51/07 i 14/08);
- Pravilnik o načinu korišćenja sredstava sa podračuna odnosno drugih računa konsolidovanog računa trezora Republike i o načinu izveštavanja o investiranju sredstava korisnika budžeta i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja ("Službeni glasnik RS", br. 3/04, 140/04 i 1/06);
- Pravilnik o uslovima i načinu za otvaranje i ukidanje podračuna konsolidovanog računa trezora kod Uprave za trezor ("Službeni glasnik RS", br. 92/02 i 8/06);
- Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 82/07).
- Priručnik za internu reviziju koji pored ostalog sadrži:
- model za izradu Povelje interne revizije;
- model za izradu Etičkog kodeksa koji primenjuju interni revizori;
- model za izradu Sistematizacije i opisa poslova interne revizije;
- model za izradu Strateškog i Godišnjeg plana rada interne revizije;
- prikaz standarda Instituta internih revizora;
- uputstva za vođenje intervjua i procenjivanje sistema internih kontrola.
Priručnik za finansijsko upravljanje i kontrolu i Priručnik za internu reviziju potrebno je zvanično objaviti.
Zakonima i podzakonskim propisima, uspostavljene su organizacione strukture, opisi poslova i kriterijumi za praćenje radnih učinaka i ocenjivanje zaposlenih, način delegiranja radnih zadataka i linije izveštavanja.
Navodimo ključne propise:
- Zakon o državnoj upravi;
- Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja;
- Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija;
- Zakon o platama u državnim organima i javnim službama;
- Zakon o državnim službenicima;
- Zakon o platama državnih službenika i nameštenika;
- Zakon o radu;
- Zakon o javnim nabavkama;
- Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji;
- Carinski zakon;
- zakoni iz oblasti obaveznog socijalnog osiguranja;
- Uredba o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade;
- Uredba o razvrstavanju radnih mesta i merilima za opis radnih mesta državnih službenika;
- Uredba o ocenjivanju državnih službenika.
5. OCENA POSTOJEĆEG STANJA I POTREBNE AKTIVNOSTI NA USPOSTAVLJANJU I UNAPREĐENJU SISTEMA FINANSIJSKOG UPRAVLJANJA I KONTROLE
5.1. Ocena postojećeg stanja FMC-a
U skladu sa odredbama Zakona o budžetskom sistemu, funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava odgovoran je za preuzimanje obaveza, njihovu verifikaciju, izdavanje naloga za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa kojim rukovodi i izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu.
Funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava odgovoran je za zakonitu, namensku, ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih aproprijacija. Za uspostavljanje bezbednih i efikasnih internih kontrola vezanih za sve odluke koje se odnose na finansijsko upravljanje i kontrolu, odgovoran je rukovodilac organizacije ili lice koje on ovlasti. Funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava može preneti pojedina ovlašćenja na druga lica u direktnom, odnosno indirektnom korisniku budžetskih sredstava.
Zakonom o budžetskom sistemu propisano je da je direktni korisnik budžetskih sredstava odgovoran za računovodstvo sopstvenih transakcija, a u okviru svojih ovlašćenja i za računovodstvo transakcija indirektnih korisnika budžetskih sredstava koji spadaju u njegovu nadležnost (u daljem tekstu: budžetsko računovodstvo).
Programski deo budžeta uveden je izmenama Zakona o budžetskom sistemu iz 2006. godine. To je deo budžeta koji sadrži zadatke i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava, koji se sprovode u cilju efikasnog upravljanja sredstvima po predloženim programima, a koji doprinose ostvarenju strateških ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje; programski deo budžeta sadrži aktivnosti koje se odnose na određene kapitalne projekte, subvencije i druge stvarne rashode državne pomoći, rashode za kofinansiranje troškova radi sprovođenja programa razvojne pomoći Evropske unije, a može da sadrži i druge aktivnosti korisnika u skladu sa programskim ciljevima. Uvođenjem programskog dela budžeta unapređena je otvorenost i odgovornost prilikom korišćenja javnih sredstava.
Konsultanti sa projekta Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2, izradili su Priručnik za finansijsko upravljanje i kontrolu. Po prijemu godišnjih izveštaja o FMC od strane korisnika javnih sredstava, izvršiće se analiza obima primene ovog priručnika.
5.1.1. Uredba o budžetskom računovodstvu
Na osnovu Zakona o budžetskom sistemu Vlada je donela Uredbu o budžetskom računovodstvu kojom se bliže uređuje budžetsko računovodstvo (stanje i promene na imovini, potraživanjima, obavezama, izvorima finansiranja, rashodima, izdacima, prihodima i primanjima) i sistem glavne knjige trezora. Uredbom je propisano da računovodstvena isprava mora biti potpisana od strane lica koje je ispravu sastavilo, lica koje je ispravu kontrolisalo i lica odgovornog za nastalu poslovnu promenu i drugi događaj i dostavljena na knjiženje narednog dana, a najkasnije u roku od dva dana od dana nastanka poslovne promene i drugog događaja. Lica odgovorna za sastavljanje i kontrolu računovodstvenih isprava svojim potpisom na ispravi garantuju da je istinita i da verno prikazuje poslovnu promenu.
Korisnici budžetskih sredstava imaju obavezu da internim opštim aktom definišu: organizaciju računovodstvenog sistema; interne računovodstvene kontrolne postupke; lica koja su odgovorna za zakonitost, ispravnost i sastavljanje isprava o poslovnoj promeni i drugom događaju; kretanje računovodstvenih isprava kao i rokove za njihovo dostavljanje.
5.1.2. Pravilnik o zajedničkim osnovama, kriterijumima i zadacima za rad finansijske službe direktnog korisnika budžetskih sredstava
Na osnovu Zakona o budžetskom sistemu ministar finansija doneo je Pravilnik o zajedničkim osnovama, kriterijumima i zadacima za rad finansijske službe direktnog korisnika budžetskih sredstava. Pravilnikom je propisano da direktni korisnik, u zavisnosti od vrste i obima finansijsko-materijalnih poslova koje obavlja, a koji su uslovljeni delokrugom i obimom njegove nadležnosti, svojim opštim aktom, na koji saglasnost daje ministar nadležan za poslove finansija, definiše opis poslova i broj izvršilaca u finansijskoj službi. Poslovi koje obavlja finansijska služba direktnog korisnika, prema Zakonu i Pravilniku jesu poslovi pripreme i izrade predloga finansijskog plana, raspodele sredstava indirektnim korisnicima budžetskih sredstava u okviru odobrenih aproprijacija, pripreme i kompletiranja dokumentacije za izvršenje finansijskog plana, izvršavanje zadataka koji se odnose na upravljanje imovinom za koju je odgovoran direktni korisnik, vođenje poslovnih knjiga i usklađivanje sa glavnom knjigom trezora i sastavljanje konsolidovanih periodičnih i godišnjih izveštaja, kao i drugi finansijsko-materijalni poslovi.
5.1.3. Organizaciona struktura finansijskih službi
Organizaciona struktura finansijskih službi varira u odnosu na potrebe i mogućnosti korisnika javnih sredstava kod koga je uspostavljena.
Pojedine finansijske službe imaju tri različita organizaciona dela:
- Organizacioni deo za planiranje i pripremu budžeta;
- Organizacioni deo za izvršenje budžeta;
- Organizacioni deo za računovodstvo.
Pojedini korisnici javnih sredstava imaju finansijsku službu kao jednu organizacionu jedinicu u kojoj se izvršavaju sve prethodno spomenute funkcije. Korisnici javnih sredstava koji imaju finansijsku službu sa tri različita organizaciona dela imaju rukovodioce svakog organizacionog dela. Za svoj rad ovi rukovodioci odgovaraju rukovodiocu zaduženom za finansije. Korisnici javnih sredstava koji imaju finansijsku službu u okviru organizacionog dela organizacije, imaju samo jednog finansijskog rukovodioca, koji za svoj rad odgovara rukovodiocu tog dela organizacije.
Korisnici javnih sredstava se mogu rasporediti u tri različite grupe:
- Bez indirektnih korisnika budžeta. Oni obavljaju poslove iz svoje nadležnosti sa malim brojem zaposlenih i kod njih se može pojaviti problem podele dužnosti.
- Sa indirektnim korisnicima budžeta, koji najveći deo budžeta transferišu indirektnim korisnicima. Njihove finansijske službe imaju više službenika i problem podele dužnosti je manji.
- Korisnici javnih sredstava, kao što su organizacije obaveznog socijalnog osiguranja (OOSO), čija je osnovna funkcija sprovođenje obaveznog socijalnog osiguranja na celoj teritoriji Republike Srbije. Organizaciona struktura finansijske službe u OOSO složenija je u odnosu na one u ministarstvima. Razlog je svakako što OOSO imaju organizacionu strukturu koja se sastoji od direkcije, filijala i službi širom zemlje. Rukovodioci finansijskih službi ovih OOSO nalaze se u Beogradu, i za svoj rad i ispravno finansijsko poslovanje filijala i službi odgovaraju direktoru OOSO.
Sve finansijske službe obavljaju pet osnovnih finansijskih funkcija i to su:
- Izrada budžeta/finansijskih planova;
- Propisivanje okvira finansijske kontrole;
- Upravljanje izvršenjem budžeta i imovinom za koju je odgovoran korisnik;
- Vođenje poslovnih knjiga;
- Finansijsko izveštavanje.
5.1.4. Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru
Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru definiše osnovne elemente koji čine sistem, način uspostavljanja i funkcionisanja i koordinaciju i harmonizaciju FMC.
5.1.5. Korisničko uputstvo o radu sistema upravljanja javnim finansijama
Korisničkim uputstvom o radu sistema upravljanja javnim finansijama (u daljem tekstu: SUJF), od januara 2008. godine definisane su procedure za aproprijacije, za plan izvršenja budžeta i kvote, za preuzimanje obaveza kao i procedure za plaćanja i transfer sredstava.
Po utvrđivanju potreba za plaćanjem kod korisnika javnih sredstava pripremaju se, overavaju i odobravaju obrasci za izvršenje budžeta/finansijskog plana, i prosleđuju Upravi za trezor. Kad se zahtev za plaćanje dostavlja Upravi za trezor, zajedno sa obrascem podnosi se i prateća dokumentacija.
Uz zahtev za prenos sredstava dostavlja se akt koji potpisuje ovlašćeno lice, a kojim se objašnjava kako će sredstva biti iskorišćena. Kada se radi o transferima, počev od 1. januara 2008. godine, direktni korisnik budžetskih sredstava ih vrši neposredno svojim indirektnim korisnicima. Zahtev za preuzimanje obaveze ne kontroliše Uprava za trezor, već ih direktni korisnik budžetskih sredstava neposredno unosi i overava u SUJF.
Budžetska sredstva sa konsolidovanog računa trezora mogu se isplatiti po sledećoj proceduri:
- Finansijski službenik direktnog korisnika javnih sredstava - nadležan za određenu oblast identifikuje obavezu plaćanja. Račun, predračun ili neki drugi dokument mora da bude osnova za obavezu plaćanja.
- Finansijski službenik direktnog korisnika javnih sredstava - pregleda da li je prateća dokumentacija odgovarajuća i tačna. Ukoliko je osnov za zahtev za plaćanje predračun ili neki drugi dokument, onda proverava da li su iznosi dobro izračunati i da li je dokumentacija odgovarajuća, odnosno da li ima pravni osnov. Prateća dokumentacija prosleđuje se službeniku za pripremu.
- Službenik za "pripremu" direktnog korisnika javnih sredstava - na bazi raspoloživih (sopstvenih) dokumenata, priprema Zahtev za kreiranje preuzete obaveze, elektronski i u papirnoj formi (štampa ga), prilaže uz njega fotokopije dokumenata kojima dokazuje zakonsku osnovanost isplate, vrstu rashoda, očekivani datum plaćanja, iznos obaveze plaćanja, izvor finansiranja, funkciju, šifru ekonomske klasifikacije, potpisuje obrazac Zahtev za kreiranje preuzete obaveze (u elektronskoj formi i u papirnoj formi) na mestu sa oznakom "priprema" i dostavlja licu ovlašćenom za "overavanje" u direktnom korisniku sa pratećom dokumentacijom.
- Ovlašćeni službenik za "overavanje" direktnog korisnika javnih sredstava - pregleda Zahtev za kreiranje preuzete obaveze i prateću dokumentaciju u cilju provere da li je obrazac pravilno popunjen, da li je nabavka sprovedena u skladu sa namenom odobrenom u budžetu, da li procenjeni datumi plaćanja i iznosi imaju odgovarajući osnov - da li se poklapaju sa odobrenim aproprijacijama i kvotama; overava Zahtev za kreiranje preuzete obaveze u papirnoj formi na mestu sa oznakom "overava".
- Osoba za "odobravanje" direktnog korisnika javnih sredstava - funkcioner koji rukovodi direktnim korisnikom javnih sredstava ili lice koje on ovlasti, pregleda Zahtev za kreiranje preuzete obaveze i prateću dokumentaciju i potpisuje obrazac u papirnoj formi na mestu sa oznakom "odobrava" i prosleđuje ga finansijskoj službi.
- Finansijska služba direktnog korisnika javnih sredstava - prosleđuje Zahtev za kreiranje preuzete obaveze (original obrazac), rešenje o rasporedu sredstava (original) i kopije prateće dokumentacije Upravi za trezor.
- Ministarstvo finansija, Uprava za trezor obavlja sledeće:
1. Pregleda Zahtev za kreiranje preuzete obaveze i proverava da li postoje odgovarajući potpisi. Vrši kontrolu Zahteva za kreiranje preuzete obaveze i to da li je uneta oznaka za finalni dokument; da li je adekvatna šifra ekonomske klasifikacije; da li se iznosi na zahtevu i finalnom dokumentu (u okviru prateće dokumentacije) slažu; proverava očekivani datum plaćanja i kontrolu prateće dokumentacije.
2. Pre viziranja u Upravi za trezor, Zahtev za kreiranje preuzete obaveze je samo evidentiran u SUJF i može se menjati i brisati.
3. Kada se Zahtev za kreiranje preuzete obaveze vizira u SUJF, odnosno prevede u status "validan za plaćanje" on ne može više da se menja i briše. Ako direktni korisnik menja status preuzete obaveze, mora da kreira Zahtev za promenu preuzete obaveze, a ta izmena je važeća kad je vizira ovlašćena osoba u Upravi za trezor, u skladu sa opisanom procedurom.
Kada direktni korisnik javnih sredstava primi u elektronskoj formi izveštaj "preuzeta obaveza", lice za pripremu vezuje, odnosno "dodaje plaćanje" i formira se Zahtev za plaćanje u elektronskoj formi.
Direktni korisnik javnih sredstava, lice za "overu" overava Zahtev za plaćanje elektronski i u tom statusu Zahtev za plaćanje čeka isplatu koju vrši Uprava za trezor.
Nakon toga, finansijska služba direktnog korisnika javnih sredstava arhivira originale Zahteva za kreiranje preuzete obaveze i prateće dokumentacije. Zahtev za kreiranje preuzete obaveze je u papirnoj i elektronskoj formi.
Uprava za trezor, na osnovu tako overenog Zahteva za plaćanje, generiše nalog za plaćanje koji čeka realizaciju do očekivanog datuma plaćanja.
Ministarstvo finansija, Uprava za trezor - vodi posebnu evidenciju primljenih Zahteva za kreiranje preuzete obaveze sa pratećom dokumentacijom koja se posle viziranja arhivira. Posle sprovedenog plaćanja, u SUJF se generišu i čuvaju podaci za Glavnu knjigu trezora.
Finansijska služba direktnog korisnika javnih sredstava - sravnjuje transakcije iz izveštaja sa podnesenim Zahtevima za plaćanje i promene unosi u svoje pomoćne knjige i evidencije.
Sprovedena je obuka iz FMC u 2007. godini u sedam ciklusa kojom je obuhvaćen 141 polaznik iz 60 organizacija javnog sektora od kojih su 100 polaznici obuke u okviru sticanja teoretskog znanja za vršenje interne revizije. Za obuku koju su sproveli konsultanti sa projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2." i obučeni domaći instruktori iz Odeljenja interne revizije Ministarstva finansija bila je obezbeđena odgovarajuća literatura. Obuka je obuhvatila četiri modula i to:
Modul 1 - Uvod u internu kontrolu;
Modul 2 - Upravljanje rizicima;
Modul 3 - Upravljački kontrolni sistem;
Modul 4 - Sprovođenje finansijskog upravljanja i kontrola.
5.1.7. Nivo uspostavljanja FMC kod korisnika javnih sredstava
Kod pojedinih korisnika javnih sredstava doneti su interni akti u kojima su propisani pojedini poslovni procesi ili posebne aktivnosti. Za većinu poslovnih procesa nije propisan način njihovog obavljanja što bi trebalo učiniti, kako bi se obezbedilo njihovo sprovođenje u skladu sa načelima zakonitosti, ekonomičnosti, efektivnosti i efikasnosti. Takođe, nisu pripremljeni revizijski tragovi (opis poslovnog procesa odnosno postupka, opis aktivnosti, lice odgovorno za sprovođenje određene aktivnosti u poslovnom procesu, kao i rok u kojem aktivnost treba sprovesti). Potrebno je da sva uputstva budu u pisanoj i zvaničnoj formi, a ne usmena i nezvanična.
Korisnici javnih sredstava su u početnoj fazi prihvatanja metodologije upravljanja rizicima ali još nisu u pisanoj formi uspostavili sistem upravljanja rizicima koji obuhvata identifikovanje, procenu i kontrolu nad potencijalnim događajima i situacijama koje mogu imati suprotan efekat na ostvarenje ciljeva, odnosno nisu usvojili strategiju upravljanja rizikom i formirali registar rizika.
Postojeći sistem kontrola nije uspostavljen u odnosu na ciljeve koje korisnici javnih sredstava planiraju da ostvare i rizike koji utiču na ostvarenje tih ciljeva. Postojeće kontrole usmerene su na ostvarivanje zakonitosti i pravilnosti ali ne i ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti.
Osnovni zajednički problem kod svih finansijskih službi je nedovoljan broj službenika, tako da se ne obezbeđuje u potrebnoj meri načelo podele dužnosti. Dosadašnjom obukom, a u vezi sa finansijskim upravljanjem i kontrolom obuhvaćen je uzak krug državnih službenika. Obukom nisu bili obuhvaćeni rukovodioci na najvišem nivou, odnosno obuhvaćen je veoma mali broj rukovodilaca na srednjem nivou i drugih državnih službenika. U narednom periodu mora se posvetiti veća pažnja proceni potreba za obukom iz ove oblasti kod korisnika javnih sredstava sa republičkog nivoa. Potrebno je organizovati odgovarajuće nivoe obuka za rukovodioce, državne službenike i interne revizore.
5.2. Potrebne aktivnosti na uspostavljanju i unapređenju sistema FMC
Prioritet za Republiku Srbiju jeste da razvije snažan i sveobuhvatan sistem interne finansijske kontrole za ceo javni sektor koji će obezbediti dobro finansijsko upravljanje svim javnim sredstvima (uključujući i sredstva EU).
5.2.1. Unapređenje zakonodavnog okvira o Internim finansijskim kontrolama u javnom sektoru
Radi ostvarenja ovog cilja potrebno je unaprediti zakonodavni okvir o Internim finansijskim kontrolama u javnom sektoru donošenjem novog Zakona o budžetskom sistemu, a potom i izmenama i dopunama Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru, čime će se pojasniti definicije, međusobni odnosi i jasno razgraničiti glavni elementi PIFC kako bi se podigla svest rukovodilaca o njihovoj ulozi i upravljačkoj odgovornosti u novom sistemu decentralizacije.
Za uspostavljanje FMC potrebno je da rukovodilac korisnika javnih sredstava odredi rukovodioca nadležnog za finansijsko upravljanje i kontrolu (jedan od rukovodilaca na najvišem nivou kod korisnika javnih sredstava) koji će koordinirati aktivnosti na uvođenju i razvoju sistema. U skladu sa potrebama može se formirati radna grupa ili unutrašnja organizaciona jedinica za FMC koja će biti zadužena za sprovođenje pojedinih poslova kako bi se uspostavio ovaj sistem. Rukovodilac nadležan za FMC, ako je određen, odnosno rukovodilac korisnika javnih sredstava donosi Plan uspostavljanja, razvoja i potrebnih aktivnosti FMC.
Korisnici javnih sredstava doneće interna akta kojima se propisuju pojedini poslovni procesi ili posebne aktivnosti. Za poslovne procese potrebno je propisati način njihovog obavljanja, kako bi se obezbedilo njihovo sprovođenje u skladu sa načelima zakonitosti, ekonomičnosti, efektivnosti i efikasnosti i pripremiti revizijske tragove (opis poslovnog procesa odnosno postupka, opis aktivnosti, lice odgovorno za sprovođenje određene aktivnosti u poslovnom procesu, kao i rok u kojem aktivnost treba sprovesti). Potrebno je da sva uputstva budu u pisanoj i zvaničnoj formi.
Korisnici javnih sredstava doneće interni akt kojim se propisuje uspostavljanje sistema upravljanja rizicima koji obuhvata identifikovanje, procenu i kontrolu nad potencijalnim događajima i situacijama koje mogu imati suprotan efekat na ostvarenje ciljeva.
Korisnici javnih sredstava obaviće procenu postojećih sistema kontrola i njihovo usklađivanje u odnosu na ciljeve koje planiraju da ostvare i rizike koji utiču na ostvarenje tih ciljeva.
Finansijske službe treba ojačati da bi se obezbedila primena načela podele dužnosti.
5.2.3. Procena potreba za obukom u oblasti FMC
Da bi se uspešno implementirao sistem PIFC neophodno je pružiti odgovarajuću obuku zaposlenima kod korisnika javnih sredstava, koji će biti zaduženi za uspostavljanje i razvoj ovog sistema.
U prvoj fazi rukovodioci korisnika javnih sredstava biće upoznati sa sistemom PIFC kako sa strukturom i značajem FMC tako i sa značajem koji interna revizija ima pomažući organizaciji da ostvari svoje ciljeve, tako što sistematično i disciplinovano procenjuje i vrednuje upravljanje rizicima, kontrole i upravljanje organizacijom.
U drugoj fazi organizovaće se obuka za rukovodioce nadležne za finansijsko upravljanje i kontrolu, rukovodioce srednjeg nivoa, zaposlene u finansijsko-računovodstvenim službama i ostale zaposlene. Plan i raspored obuke polaznika za sve nivoe korisnika javnih sredstava sačiniće Centralna jedinica za harmonizaciju.
6. OCENA POSTOJEĆEG STANJA I POTREBNE AKTIVNOSTI NA USPOSTAVLJANJU I UNAPREĐENJU INTERNE REVIZIJE
6.1. Ocena postojećeg stanja IA
Izmenama Zakona o budžetskom sistemu 2006. godine, uvedena je obaveza uspostavljanja decentralizovane funkcije interne revizije u javnom sektoru. Početkom 2007. godine u javnom sektoru Republike Srbije na centralnom nivou, bilo je 101 internih kontrolora u 24 korisnika javnih sredstava i 11 internih revizora u Ministarstvu finansija.
U toku je reorganizacija centralizovane funkcije interne revizije koju obavlja osam internih revizora Odeljenja za internu reviziju Sektora za budžetsku inspekciju i reviziju Ministarstva finansija. Procenom stanja funkcije interne revizije u javnom sektoru na republičkom nivou, kojom je obuhvaćeno 23 korisnika javnih sredstava, na dan 1. aprila 2008. godine kod šest je uspostavljena funkcija interne revizije sa ukupno 43 interna revizora, a kod 17 je u toku proces formiranja interne revizije.
6.1.1. Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru
Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru ministar je doneo u septembru 2007. godine kojim su bliže utvrđeni kriterijumi uspostavljanja i organizacije; poslovi, standardi i metodologija; prava i odgovornosti i uslovi za obavljanje poslova rukovodioca interne revizije i internih revizora; planiranje, sprovođenje i izveštavanje interne revizije.
U svom radu interni revizori primenjuju metod revizije sistema. Na bazi procene rizika sačinjavaju se strateški i godišnji planovi rada koje odobravaju rukovodioci korisnika javnih sredstava. Na osnovu godišnjih planova rada utvrđuju se ciljevi i opseg rada za svaku pojedinačnu reviziju. Interni revizori vrše ocenu adekvatnosti i uspešnosti sistema kontrole koji služe organizaciji da ostvari opšte ciljeve: ekonomično i efikasno korišćenje sredstava; poštovanje ustanovljenih politika, procedura, zakona i propisa; zaštitu imovine i interese organizacije od gubitka svih vrsta, uključujući i prevare, nepravilnosti ili korupciju; integritet i pouzdanost informacija, računa i podataka. Funkcionalna nezavisnost uspostavljena je nezavisnim planiranjem, sprovođenjem i izveštavanjem o obavljenim internim revizijama, a organizaciona nezavisnost uspostavljena je u odnosu na subjekte revizije. Interni revizori su direktno odgovorni rukovodiocima direktnih korisnika budžetskih sredstava, rukovodiocima organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, odnosno rukovodiocima javnih preduzeća i pravnih lica.
6.1.2. Priručnik za internu reviziju
Priručnik za internu reviziju usaglašen je sa konsultantima sa projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2." i korišćen je u obuci internih revizora. Priručnik se sastoji iz četiri dela:
- Prvi deo - Principi, standardi i politike interne revizije, koji predstavlja uputstvo za ključna pitanja politike koja se tiču upravljanja internom revizijom i rada na internim revizijama,
- Drugi deo - Revizija sistema, koji objašnjava korake koje treba slediti prilikom revizije sistema,
- Treći deo - Veštine interne revizije, koji predstavlja smernicu za niz interpersonalnih veština i tehnika koje interni revizori treba da znaju i
- Četvrti deo - Alatke (instrumenti) za internu reviziju, koji sadrži osnovne revizijske alatke i druga uputstva koja treba da olakšaju obavljanje nekih od najčešćih revizija.
6.1.3. Obuka internih revizora
U cilju uspostavljanja nove profesije interne revizije, konsultanti sa projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2." sproveli su obuku za predavače - instruktore, koju su pohađali zaposleni iz Odeljenja interne revizije Ministarstva finansija. Obučeni domaći instruktori iz Odeljenja interne revizije zajedno sa konsultantima u 2007. godini, sproveli su sedam ciklusa obuke kojom je obuhvaćeno 155 polaznika iz 48 organizacija javnog sektora. Obuka je podeljena na četiri modula i to:
1. Uvod u internu reviziju;
2. Revizorske veštine;
3. Veštine vođenja razgovora i izveštavanje internih revizora;
4. Revizija informacionih sistema i koncepti pronevere.
Konsultanti su za 30 polaznika iz javnog sektora, održali trodnevni informativni seminar iz oblasti interna revizija predpristupnih i postpristupnih fondova EU. U toku 2008. godine predavači - instruktori iz Odeljenja interne revizije Ministarstva finansija održali su, kroz četiri ciklusa, obuku za internu reviziju u javnom sektoru iz oblasti "Praktična primena alata interne revizije" za 94 polaznika iz 24 organizacije u oblastima: planiranje i priprema budžeta; izveštavanje i računovodstvo; javne nabavke; plate; prihodi; informacioni sistemi; i izrada strateškog i godišnje plana revizije. U toku je sprovođenje praktične obuke na radnom mestu kojom je obuhvaćeno dvanaest korisnika javnih sredstava sa 68 polaznika i izrada sertifikacione šeme za interne revizore.
6.1.4. Nivo uspostavljanja interne revizije kod korisnika javnih sredstava
Kod korisnika javnih sredstava na Republičkom nivou uspostavljanje funkcije interne revizije je u početnoj fazi. Najčešće slabosti su: nisu imenovani rukovodioci interne revizije; nisu usvojene povelje interne revizije i pravilnici o radu interne revizije; početne veličine i strukture odeljenja interne revizije nisu određene i usaglašene sa rukovodiocima korisnika javnih sredstava; nisu pripremljeni i odobreni srednjoročni i godišnji planovi rada interne revizije; standardi, etički kodeks i revizorska metodologija se nedovoljno razumeju, postepeno se usvajaju a primenjuju se parcijalno.
Nova profesija interni revizor u javnom sektoru nije dovoljno atraktivna zbog niskih zarada i neadekvatnog sistema nagrađivanja, što za posledicu ima odlazak kadrova u privatni sektor. Ovo prouzrokuje problem regrutovanja, zapošljavanja i zadržavanja odgovarajućeg kadra.
6.2. Potrebne aktivnosti na uspostavljanju i unapređenju IA
Prioritet za Republiku Srbiju jeste da razvije i uspostavi decentralizovanu funkciju interne revizije za ceo javni sektor, uključujući i sredstva EU.
6.2.1. Radi ostvarenja ovog cilja potrebno je unaprediti zakonodavni okvir o Internim finansijskim kontrolama u javnom sektoru donošenjem novog Zakona o budžetskom sistemu, a potom i izmenama i dopunama Pravilnika o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru, čime će se pojasniti definicije, međusobni odnosi i jasno razgraničiti glavni elementi PIFC kako bi se podigla svest rukovodilaca o njihovoj ulozi i upravljačkoj odgovornosti u novom sistemu decentralizacije.
Uspostavljanje decentralizovane funkcije interne revizije započelo je obukom internih kontrolora direktnih korisnika budžetskih sredstava Republike i OOSO i njihovom preraspodelom na poslove interne revizije (interni revizori). U cilju daljeg sprovođenja reforme potrebno je, tamo gde to već nije učinjeno, imenovati rukovodioce interne revizije. Rukovodioci interne revizije treba da sa rukovodiocima korisnika javnih sredstava utvrde i usaglase povelju, pravilnik o radu, početnu veličinu i strukturu jedinica za internu reviziju. U skladu sa procenom rizika rukovodioci interne revizije pripremiće srednjoročni i godišnji plan rada interne revizije i dostaviti rukovodiocu korisnika javnih sredstava na odobrenje kako je dato u Priručniku za internu reviziju.
6.2.3. Procena potreba za obukom u oblasti IA
Plan i raspored obuke kandidata za sticanje zvanja ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru za sve nivoe korisnika javnih sredstava sačiniće Centralna jedinica za harmonizaciju. Tačan broj internih revizora koji je potreban da se obezbedi funkcija interne revizije u 62 najznačajnija korisnika javnih sredstava na republičkom nivou, može se utvrditi nakon ocene potreba zasnovane na rizicima, što je kompleksan proces koji zahteva detaljnu ocenu ciljeva, rizika i sistema u okviru svake organizacije. U okviru projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2." konsultanti su predložili da se kod 62 korisnika javnih sredstava na republičkom nivou uspostavi funkcija interne revizije sa oko 200 internih revizora. S obzirom na to da je u toku obuka za prvih 100 polaznika, narednih 100 polaznika biće obučeno do kraja 2010. godine. Radi obezbeđenja odgovarajućeg kvaliteta rada internih revizora uspostaviće se sertifikaciona šema za sticanje zvanja ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru. U cilju primene standarda, principa etičkog kodeksa i revizorske metodologije vršiće se redovna procena potreba za obukom, koja će se kontinuirano obezbeđivati u skladu sa smernicama Centralne jedinice za harmonizaciju.
6.2.4. Obezbeđenje kadrova za IA
Novu profesiju interni revizor u javnom sektoru treba učiniti dovoljno atraktivnom odgovarajućim zaradama, sistemom nagrađivanja i obezbeđenjem obuke i ostalih resursa neophodnih za rad i profesionalno usavršavanje.
7. CENTRALNO USKLAĐIVANJE I POTREBNE AKTIVNOSTI NA USPOSTAVLJANJU CENTRALNE JEDINICE ZA HARMONIZACIJU
Harmonizacija i koordinacija finansijskog upravljanja i kontrola i interne revizije u javnom sektoru je u početnoj fazi razvoja. Navedene funkcije vršiće Centralna jedinica za harmonizaciju obezbeđenjem jedinstvenog pristupa finansijskom upravljanju i kontroli i internoj reviziji u celokupnom javnom sektoru.
7.1.1. Poslovi Centralne jedinice za harmonizaciju
Odeljenje za internu reviziju Sektora za budžetsku inspekciju i reviziju Ministarstva finansija, obavlja poslove Centralne jedinice za harmonizaciju za FMC i IA, do njegovog reorganizovanja u Centralnu jedinicu za harmonizaciju. CHU će se formirati sa dva odeljenja. Nadležnost odeljenja za IA je izrada i ažuriranje metodologija i standarda, sprovođenje obuke, sertifikacije i nadzora nad uspostavljanjem i razvojem interne revizije u javnom sektoru i izrada konsolidovanog izveštaja o stanju PIFC. Nadležnost odeljenje za FMC je izrada i ažuriranje metodologija i standarda, sprovođenje obuke i nadzora nad uspostavljanjem i razvojem FMC u javnom sektoru i izrada konsolidovanog izveštaja o stanju FMC.
Postojeće zakonsko rešenje da Centralna jedinica za harmonizaciju obavlja poslove revizije dato je kao prelazno do uspostavljanja decentralizovanih funkcionalno nezavisnih službi za internu reviziju. Važno je naglasiti da CHU ne treba da obavlja internu reviziju već da će joj posao u oblasti interne revizije u kasnijoj fazi razvoja, biti kontrola kvaliteta i praćenje sprovođenja preporuka koje je dala internim revizorima radi jedinstvenog postupanja i unapređenja njihovog rada.
7.1.2. Priprema propisa u oblasti PIFC
Odeljenje za internu reviziju Sektora za budžetsku inspekciju i reviziju Ministarstva finansija je učestvovalo u pripremi Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu koji je donet u oktobru 2006. godine. Bitna novina propisana ovim izmenama je definisanje pojmova, razdvajanje nadležnosti i preciziranje funkcija interne kontrole, interne revizije i budžetske inspekcije i propisivanje obaveze uspostavljanja Centralne jedinice za harmonizaciju. Odeljenje je dostavilo predlog za novi Nacrt zakona o budžetskom sistemu u delu koji se odnosi na PIFC.
Odeljenje je pripremilo predlog Uredbe o izmenama Uredbe o radu i ovlašćenjima budžetske inspekcije i revizije i obeležjima budžetske inspekcije koju je donela Vlada, nacrt Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru i nacrt Pravilnika o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru, koje je doneo ministar u septembru 2007. godine.
Usaglašen je Priručnik za internu reviziju sa konsultantima sa projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2.". Navedeni predlog priručnika testiran je u praksi Odeljenja za internu reviziju Ministarstva finansija i podeljen je polaznicima obuke. Predlog priručnika za finansijsko upravljanje i kontrolu, baziranog na INTOSAI standardima za internu kontrolu koji su sačinili konsultanti podeljen je polaznicima obuke.
Odeljenju za internu reviziju Ministarstva finansija koje je u procesu reorganizacije u Centralnu jedinicu za harmonizaciju, nedostaju kadrovi sa odgovarajućim iskustvom i znanjem kako bi u potpunosti odgovorilo obimu i složenosti poslova na sprovođenju reforme PIFC. Radi privlačenja odgovarajućeg kadra i zadržavanja postojećeg (odeljenje je napustilo 45% zaposlenih) neophodno je uspostaviti odgovarajući sistem zarada, obezbediti obuku, staviti na raspolaganje odgovarajuća ovlašćenja, potrebna finansijska sredstva i druge resurse.
7.2. Potrebne aktivnosti na uspostavljanju CHU
Prioritet za Republiku Srbiju jeste uspostavljanje CHU radi jedinstvenog pristupa finansijskom upravljanju i kontroli i internoj reviziji u celokupnom javnom sektoru.
Ministarstvo finansija će uspostaviti Centralnu jedinicu za harmonizaciju za finansijsko upravljanje i kontrole i internu reviziju reorganizacijom Odeljenja za internu reviziju Sektora za budžetsku inspekciju i reviziju. U okviru Centralne jedinice za harmonizaciju planira se formiranje:
a) Odeljenja za internu reviziju koje bi imalo zadatak izrade i ažuriranja metodologija, standarda, organizovanja obuke, sertifikacije i nadzora nad uspostavljanjem i razvojem interne revizije u javnom sektoru, konsolidacije godišnjih izveštaja interne revizije i izrada konsolidovanog godišnjeg izveštaja o stanju PIFC sa predlaganjem neophodnih poboljšanja za podizanje efikasnosti sistema interne finansijske kontrole u javnom sektoru.
b) Odeljenja za finansijsko upravljanje i kontrolu, koje bi imalo zadatak izrade metodologija, standarda, organizovanja obuke rukovodilaca i zaposlenih na poslovima finansijskog upravljanja i kontrola, nadzora nad uspostavljanjem i razvojem sistema za internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru, praćenje procene postojećeg stanja, konsolidacije godišnjih izveštaja o sistemu interne kontrole korisnika javnih sredstava.
7.2.2. Imenovanje rukovodioca CHU
Imenovaće se rukovodilac Centralne jedinice za harmonizaciju koji poseduje neophodno iskustvo i kvalifikacije, kao i posvećenost i razumevanje zahteva interne finansijske kontrole i interne revizije u javnom sektoru, kako bi pokrenuo i sprovodio promene vezane za poboljšanje finansijskog upravljanja i kontrola i interne revizije u Republici Srbiji. Da bi se pokazala važnost koju Vlada pridaje ovoj poziciji, rukovodilac Centralne jedinice za harmonizaciju imaće direktan pristup ministru finansija.
Centralna jedinica za harmonizaciju biće popunjena kadrovima sa odgovarajućim iskustvom i znanjem kako bi u potpunosti mogla da odgovori obimu i složenosti poslova na sprovođenju reforme PIFC. Radi privlačenja odgovarajućeg kadra i zadržavanja postojećeg obezbediće se odgovarajući sistem zarada, obuka, ovlašćenja, potrebna finansijska sredstva i drugi resursi.
8. SARADNJA SA VRHOVNOM REVIZORSKOM INSTITUCIJOM
Vezu između Vrhovne revizorske institucije i sistema PIFC, održavaće Ministarstvo finansija preko CHU. Bliska saradnja i konstruktivni dijalog između Vrhovne revizorske institucije i Ministarstva finansija je od suštinske važnosti za ostvarivanje sveobuhvatnog i efektivnog sistema upravljanja javnim sredstvima.
9. PREDUZIMANJE RADNJI PROTIV ZNAČAJNIH NEPRAVILNOSTI I PREVARA
Razmatranje ovog područja ne spada u potpunosti u sastav PIFC. Jedan od projekata u bliskoj budućnosti imaće za cilj celokupno razmatranje ove oblasti.
Neophodno je interne revizore i glavne učesnike uključene u PIFC upoznati sa načinima delovanja u slučaju otkrivanja značajnih nepravilnosti ili prevara.
Da bi uspostavljanje i jačanje sistema PIFC bilo u skladu sa opšte prihvaćenim standardima, u narednom periodu potrebno je:
- uspostaviti Centralnu jedinicu za harmonizaciju u Ministarstvu finansija;
- pripremiti, usaglasiti i usvojiti propise i procedure vezane za finansijsko upravljanje i kontrole u ministarstvima i organizacijama javnog sektora;
- razviti strategiju obuke lica zaduženih za finansijsko upravljanje i kontrolu u organizacijama javnog sektora;
- izraditi smernice za uspostavljanje interne revizije u organizacijama javnog sektora;
- utvrditi vremenski okvir za uspostavljanje interne revizije, ažurirati sekundarne i tercijarne propise kao što su pravilnici, priručnici, standardi za internu reviziju, etički kodeks, šablone standardnih opisa poslova i ostala neophodna uputstva;
- razviti strategiju za obuku i sertifikovanje internih revizora u javnom sektoru;
- formirati jedinice za internu reviziju;
- uspostaviti mehanizme saradnje i praćenja razvoja PIFC.
Plan aktivnosti vezanih za razvoj interne finansijske kontrole u javnom sektoru, koji je sastavni deo Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji ("Službeni glasnik RS", broj 61/09), zamenjuje se novim Planom aktivnosti vezanih za razvoj interne finansijske kontrole u javnom sektoru, koji je odštampan uz ovu odluku i čini njen sastavni deo.
Ovu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".
11. PLAN AKTIVNOSTI VEZANIH ZA RAZVOJ INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE U JAVNOM SEKTORU
Br. |
Mera/Aktivnost |
Odgovornost za aktivnost |
Datum aktivnosti |
A) AKTIVNOSTI VEZANE ZA INTERNU REVIZIJU |
|
|
|
1. |
Uspostavljanje decentralizovane funkcije interne revizije kod direktnih korisnika budžetskih sredstava Republike i OOSO |
Rukovodioci DBK i OOSO |
Kontinuirano |
2. |
Obuka kandidata za sticanje zvanja "Ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru" upućenih od direktnih korisnika budžetskih sredstava Republike i OOSO |
CHU |
Kontinuirano |
3. |
Procena potreba za kontinuiranom obukom IA |
CHU |
Kontinuirano |
4. |
Obezbeđenje zarada i ostalih resursa neophodnih za rad i profesionalno usavršavanje IA |
Vlada |
Decembar 2013. |
5. |
Objavljivanje Priručnika za internu reviziju |
CHU |
Jun 2013. |
6. |
Obuka kandidata za sticanje zvanja "Ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru" korisnika javnih sredstava lokalne samouprave |
CHU |
Januar 2012 - decembar 2014. |
7. |
Obuka kandidata za sticanje zvanja "Ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru" ostale organizacije javnog sektora |
CHU |
Januar 2012 - decembar 2014. |
B) AKTIVNOSTI VEZANE ZA SPROVOĐENJE FINANSIJSKOG UPRAVLJANJA I KONTROLE U JAVNOM SEKTORU |
|
|
|
8. |
Određivanje rukovodilaca nadležnih za koordinaciju uspostavljanja FMC |
Rukovodioci korisnika javnih sredstava |
Decembar 2014. |
9. |
Objavljivanje Priručnika za FMC |
CHU |
Jun 2013. |
10. |
Obuka rukovodilaca nadležnih za FMC, rukovodilaca srednjeg nivoa, zaposlenih u finansijsko-računovodstvenim službama i ostalih zaposlenih kod direktnih korisnika budžetskih sredstava Republike i OOSO |
CHU |
Oktobar 2009 - decembar 2014. |
11. |
Donošenje Plana uspostavljanja, razvoja i potrebnih aktivnosti FMC i godišnjeg izveštaja |
Rukovodioci korisnika javnih sredstava, CHU |
Decembar 2014. |
12. |
Donošenje internih akata kojima se propisuju pojedini poslovni procesi i način njihovog obavljanja (procedure) |
Rukovodioci korisnika javnih sredstava, CHU, ekspertska pomoć |
Od decembra 2009. kontinuirano |
13. |
Plan i raspored obuke polaznika za ostale nivoe korisnika javnih sredstava |
CHU |
Decembar 2011. kontinuirano |
14. |
Upoznavanje rukovodilaca korisnika budžetskih sredstava lokalne samouprave sa sistemom PIFC |
CHU |
Januar 2012 - decembar 2014. |
15. |
Upoznavanje rukovodilaca ostalih organizacija javnog sektora sa sistemom PIFC |
CHU |
Januar 2012 - decembar 2014. |
16. |
Obuka rukovodilaca nadležnih za finansijsko upravljanje i kontrolu, rukovodilaca srednjeg nivoa, zaposlenih u finansijsko-računovodstvenim službama i ostalih zaposlenih kod korisnika budžetskih sredstava lokalne samouprave i ostalih organizacija javnog sektora |
CHU |
Januar 2012 - decembar 2014. |
17. |
Izmena i dopuna postojećeg zakonskog okvira ili donošenje posebnog zakona o budžetskoj inspekciji |
CHU |
Decembar 2014. |