UPUTSTVO ZA IZRADU ODLUKE O BUDŽETU GRADA KRAGUJEVCA ZA 2014. GODINU I PROJEKCIJA ZA 2015. I 2016. GODINU ("Sl. list grada Kragujevca", br. 26/2013)

I Gradsko veće donosi Uputstvo za izradu Odluke o budžetu grada Kragujevca za 2014. godinu i projekcija za 2015. i 2016. godinu (u daljem tekstu: Uputstvo) na osnovu Uputstva za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2014. godinu i projekcija za 2015. i 2016. godinu koje je dostavilo Ministarstvo finansija broj 401-00-291/2013-03 dana 7.10.2013. godine. Uputstvo Ministarstva je dostavljeno u skladu sa članom 36a Zakona o budžetskom sistemu. Međutim, kako je rok za dostavljanje uputstva za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti prema budžetskom kalendaru bio 5. jul, član 31. Zakona o budžetskom sistemu, rokovi određeni kalendarom budžeta lokalne vlasti se ne mogu ispoštovati.

U skladu sa članom 36a Zakona o budžetskom sistemu, na osnovu ovog Uputstva, direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti pripremaju predlog finansijskog plana za 2014. godinu, sa projekcijama za 2015. i 2016. godinu i dostavljaju ga lokalnom organu uprave nadležnom za finansije.

Sredinom 2013. godine izvršena je izmena poreskih zakona (Zakon o akcizama, Zakon o porezima na imovinu, Zakon o porezu na dohodak građana, Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji i Zakon o porezu na dobit pravnih lica). Nova zakonska rešenja predviđena izmenama Zakona o porezu na dohodak građana imala su kao rezultat kako smanjenje (smanjenje stope poreza na zarade sa 12% na 10%, i promena neoporezivog iznosa) tako i ukidanje pojedinih prihoda budžeta jedinica lokalne samouprave (prihodi od nepokretnosti). S obzirom na navedenu izmenu ovog zakona, potrebno je da jedinice lokalne vlasti izvrše fiskalno usklađivanje, kako u delu prihoda, tako i u delu rashoda budžeta.

Takođe, s obzirom da rok do koga se plaća naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, dok se ne integriše u porez na imovinu, ističe 31. decembra 2013. godine, potrebno je posebno obratiti pažnju na nova zakonska rešenja koja su predviđena poslednjim izmenama Zakona o porezima na imovinu.

Pored navedenog, poslednjim izmenama Zakona o budžetskom sistemu produžen je rok za korišćenje i raspodelu sopstvenih prihoda koje ostvare ustanove osnovane od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja, uključujući i zavode za izvršenje krivičnih sankcija, kao i korisnike sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje do 1. januara 2015. godine, ukoliko se za to stvore tehnički uslovi.

Izuzetno od ove odredbe, prihodi koje svojom delatnošću ostvare ustanove kulture čiji je osnivač Republika Srbija, odnosno organ lokalne vlasti zadržavaju karakter sopstvenih prihoda i koriste se za namene utvrđene posebnim zakonom.

1. Osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu Nacrta odluke o budžetu grada Kragujevca

Ekonomski indikatori za prvih sedam meseci 2013. godine ukazuju na oporavak privredne aktivnosti vođen rastom industrije, ubrzanje rasta izvoza i usporavanje rasta uvoza, uz smanjenje spoljnotrgovinskog i tekućeg deficita platnog bilansa, smanjenje međugodišnje inflacije, realni pad prosečne neto zarade i pad kreditne aktivnosti banaka.

Inflacija će u 2013. godini zabeležiti jednocifreni nivo i biće oko gornje granice dozvoljenog odstupanja od cilja. Tome će doprineti mere fiskalne konsolidacije, stabilnost cena hrane, stabilnost deviznog tržišta, niska agregatna tražnja i stabilizacija inflatornih očekivanja.

Na tržištu rada u 2013. godini očekuje se stopa nezaposlenosti od 24% i formiranje trenda povećanja stope zaposlenosti u naredne tri godine zahvaljujući ubrzanju privrednog rasta i povećanju investicija.

Makroekonomske projekcije za period od 2014. do 2016. godine ukazuju na usporenu putanju oporavka. Projektovana prosečna stopa rasta BDP za naredne tri godine od 2% zasnovana je, pre svega, na rastu izvoza i oporavku investicione aktivnosti. Ubrzanje rasta izvoza i investicija su noseći razvojni faktori, koji će uz restrukturiranje privrede u pravcu razmenljivih dobara, omogućiti stvaranje zdrave osnove za ubrzanje rasta, smanjivanje unutrašnje i spoljne makroekonomske neravnoteže kao i stvaranje prostora za povećanje životnog standarda na realnim osnovama.

Revidiran je na niže rast BDP u 2014. godini na 1,5%, pre svega zbog fiskalne konsolidacije, koja utiče na smanjenje lične i državne potrošnje i po tom osnovu domaće tražnje. Ubrzanje rasta BDP u 2015. i 2016. godini na 2,0% i 2,5%, respektivno zasnovano je pre svega, na rastu investicione potrošnje. Sprovođenje mera fiskalne politike i poboljšanje poslovnog i investicionog okruženja omogućiće stvaranje osnove za stabilan i održiv rast u narednim godinama.

Osnovne makroekonomske pretpostavke u periodu 2013-2016. godine PROJEKCIJA
	2013	2014	2015	2016
BDP, mil. din. (tekuće cene)	3.761.289	4.027.682	4.321.864	4.638.116
Realni rast BDP	2,0	1,5	2,0	2,5
Realni rast pojedinih komponenti BDP, %
Lična potrošnja	-0,6	-1,5	-0,4	-0,1
Državna potrošnja	-1,9	-4,3	-1,0	-0,9
Investicije	-3,5	8,5	6,9	8,9
Izvoz robe i usluga	12,4	6,4	7,0	7,7
Uvoz robe i usluga	2,3	1,6	3,5	4,6
Saldo roba i usluga, u evrima, % BDP	-12,3	-10,4	-9,0	-7,8
Inflacija, kraj perioda, u %	5,0	5,5	5,0	4,5
Investicioni racio, % BDP	19,1	20,5	21,4	22,3
Spoljni dug, % BDP, kraj perioda	83,8	85,4	86,0	85,8

Izvor: MFP

2. Obim sredstava, odnosno limit rashoda i izdataka budžetskih korisnika za 2014. godinu, sa projekcijama za naredne dve fiskalne godine

Imajući u vidu fiskalna pravila, kao i veličinu potrebnog fiskalnog prilagođavanja, u ovom Uputstvu se utvrđuju smernice za planiranje pojedinih kategorija rashoda.

Planiranje mase sredstava za plate zaposlenih u 2014. godini

U skladu sa posebnim fiskalnim pravilima, indeksacija plata vrši se na sledeći način:

Od isplate za april 2014. godine plate se povećavaju za 0,5%, a od isplate za oktobar 2014. godine plate se uvećavaju za 1%. U skladu sa navedenim, za obračun i isplatu plata primenjuju se osnovice za obračun i isplatu plata prema zaključcima Vlade Republike Srbije (plata za oktobar 2013. godine uvećava se za 0,5%), a zatim se osnovica uvećava od plate za april 2014. godine za 0,5% i od plate za oktobar 2014. godine za 1%.

Pravila usklađivanja plata u javnom sektoru na način predviđen fiskalnim pravilima dovode do rasta mase sredstava za plate ne većeg od 2%, u odnosu na nivo plata planiran u skladu sa odredbama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2013. godinu (član 39.).

Lokalna vlast u 2014. godini može planirati masu sredstava potrebnu za isplatu dvanaest mesečnih plata zaposlenih koje se finansiraju iz budžeta lokalne vlasti, polazeći od ukupnog iznosa sredstava za plate koji je planiran u skladu sa odredbama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2013. godinu uvećanog najviše do 2%, pri čemu se ograničenje odnosi na ukupno planirane plate iz budžeta lokalne vlasti, na ekonomskim klasifikacijama 411 - Plate, dodaci i naknade zaposlenih (zarade) i 412 - Socijalni doprinosi na teret poslodavca.

Podrazumeva se da su isplate plata vršene u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama ("Službeni glasnik RS", br. 34/01, 62/06, ...10/13 i 55/13) i Uredbom o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima ("Službeni glasnik RS", br. 44/08 - prečišćen tekst i 2/12), kao i da nije bilo isplata nagrada i bonusa predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima (osim jubilarnih nagrada za zaposlene koji su to pravo stekli u 2013. godini), kao ni nagrada i bonusa koji prema međunarodnim kriterijumima predstavljaju nestandardne, odnosno netransparentne oblike nagrada i bonusa.

Ograničenje mase sredstava odnosi se i na sve ostale ekonomske klasifikacije u okviru grupe 41 - rashodi za zaposlene, odnosno masa sredstava koja se odnosi na sve ostale ekonomske klasifikacije, takođe može biti uvećana maksimalno do 2% u odnosu na 2013. godinu.

S tim u vezi, potrebno je da obrazloženje odluke o budžetu sadrži Tabelu, u kojoj će se iskazati (na ekonomskim klasifikacijama 411 i 412) sledeće:

- planiran iznos sredstava za plate u skladu sa odredbama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2013. godinu

- planirana sredstava za plate za 2014. godinu, uporedo po korisnicima budžeta lokalne vlasti, kako bi ministarstvo nadležno za finansije pratilo poštovanje smernica datih ovim uputstvom, u skladu sa izmenama Zakona o budžetskom sistemu. Tabela je data u Prilogu.

Kada su u pitanju ostala konta grupe 41 - Rashodi za zaposlene, lokalne vlasti ne mogu planirati isplate nagrada i bonusa predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima (osim jubilarnih nagrada za zaposlene koji to pravo stiču u 2014. godini), kao ni nagrada i bonusa koji prema međunarodnim kriterijumima predstavljaju nestandardne, odnosno netransparentne oblike nagrada i bonusa.

Planiranje broja zaposlenih u 2014. godini

Zakonom o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji ("Službeni glasnik RS", broj 104/09) određuje se ukupan maksimalan broj zaposlenih u organima jedinica lokalne samouprave, ustanovama koje se finansiraju iz budžeta (osim ustanova u oblasti obrazovanja, zdravstva i predškolskih ustanova), privrednim društvima i drugim oblicima organizovanja čiji je jedini osnivač jedinica lokalne samouprave (osim javnih preduzeća), a koji se finansiraju iz budžeta (član 1. Zakona).

Jedinice lokalne samouprave su u obavezi da u odluci o budžetu za 2014. godinu, u delu budžeta koji sadrži norme bitne za izvršenje budžeta, u posebnoj odredbi iskažu broj zaposlenih na neodređeno i određeno vreme, u okviru broja utvrđenog Zakonom o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji, uvećan za broj zaposlenih u predškolskim ustanovama i kod drugih korisnika, za koje se sredstva za plate obezbeđuju u odluci o budžetu za 2014. godinu na odgovarajućim aproprijacijama.

Broj zaposlenih po korisnicima iskazuje se u Tabeli, koja je data u Prilogu i koja treba da bude sastavni deo obrazloženja odluke o budžetu. Ovo prikazivanje je važno kako bi ministarstvo nadležno za finansije pratilo poštovanje smernica datih ovim uputstvom, u skladu sa izmenama Zakona o budžetskom sistemu.

Posebno treba iskazati podatke koji se odnose na broj zaposlenih u mesnim zajednicama. Naime, broj zaposlenih u mesnim zajednicama se prikazuje u Tabeli i samim tim je njihov broj obuhvaćen ograničenjem iz Zakona o maksimalnom broju zaposlenih u lokalnoj administraciji.

Grupa konta 42 - Korišćenje usluga i roba

U okviru grupe konta 42 potrebno je maksimalno sagledati mogućnost uštede pre svega, u okviru ekonomskih klasifikacija 422 - Troškovi putovanja, 423 - Usluge po ugovoru i 424 - Specijalizovane usluge, a nastojati da se ne ugrozi izvršavanje stalnih troškova (421 - Stalni troškovi).

Grupa konta 45 - Subvencije

U skladu sa politikom rashoda za 2014. godinu, kojom je predviđeno smanjivanje rashoda za subvencije na svim nivoima vlasti, potrebno je da se rashodi za subvencije u 2014. godini i na nivou jedinica lokalne samouprave planiraju za 30% manje u odnosu na iznos subvencija planiran odlukom o budžetu za 2013. godinu.

Istovremeno na prihodnoj strani, potrebno je planirati manje prihode po osnovu nenamenskog transfera iz budžeta Republike Srbije za 2014. godinu koji je umanjen i obračunat, prema sledećoj formuli:

transfer za 2014 = (transfer za 2013 - planirane subvencije u 2013 * 30%)*105,5/100

Grupa konta 48 - Ostali rashodi

Ostali rashodi planiraju se u iznosu koji je opredeljen odlukom o budžetu za 2013. godinu. U cilju transparentnijeg prikazivanja sredstava namenjenih za finansiranje redovnog rada političkih subjekata, u skladu sa Zakonom o finansiranju političkih aktivnosti ("Službeni glasnik RS", broj 43/11), potrebno je, u opisu aproprijacije ekonomske klasifikacije 481 - Dotacije nevladinim organizacijama, posebno iskazati sredstva za navedenu namenu.

3. Finansijska pomoć Evropske zajednice (IPA)

Jedan od izvora finansiranja na lokalnom nivou je i finansijska pomoć Evropske zajednice, u okviru sprovođenja pomoći prema pravilima instrumenta pretpristupne pomoći (IPA), a u skladu sa Zakonom o potvrđivanju Okvirnog sporazuma između Vlade Republike Srbije i Komisije Evropskih zajednica, koji je Narodna skupština Republike Srbije ratifikovala 26. decembra 2007. godine. Na osnovu Finansijskog sporazuma za realizaciju godišnjeg Nacionalnog programa, za sprovođenje projekata pretpristupne pomoći neophodno je obezbediti odgovarajući iznos nacionalnog sufinansiranja. U slučaju kada je jedinica lokalne samouprave krajnji korisnik projekta/sektorskog programa ona obezbeđuje iznos sufinansiranja, koji je potrebno uključiti u planiranje budžeta, a u skladu sa predviđenom dinamikom sprovođenja projekta/sektorskog programa.

4. Smernice za iskazivanje izdataka za kapitalne projekte u periodu 2014 - 2016. godine

Klasa 5 - Izdaci za nefinansijsku imovinu

Nabavke administrativne, kancelarijske opreme, automobila i ostalih osnovnih sredstava za redovan rad potrebno je planirati uz maksimalne uštede, tako da se samo vrše nabavke sredstava neophodnih za rad.

Važno je da korisnici ne iskazuju kao kapitalne izdatke tekuće popravke i održavanje zgrada, objekata i opreme, već da rashode za te namene (za molerske, zidarske radove, popravke elektronske i električne opreme itd.) planiraju na aproprijaciji ekonomske klasifikacije 425 - Tekuće popravke i održavanje, dok sredstva za kapitalne projekte treba da planiraju na kontima grupe 51, 52 i 54.

Kapitalni projekti i njihov značaj

Kapitalni projekti su projekti izgradnje i kapitalnog održavanja zgrada i građevinskih objekata infrastrukture od interesa za lokalnu samoupravu, uključujući usluge projektnog planiranja koje je sastavni deo projekta, obezbeđivanje zemljišta za izgradnju, kao i projekti koji podrazumevaju ulaganja u opremu, mašine i drugu nefinansijsku imovinu, a u funkciji su javnog interesa. Kapitalnim projektima se uvećava imovina jedinice lokalne samouprave putem izgradnje i kapitalnog održavanja građevinskih objekata infrastrukture i ulaganja u opremu, mašine i drugu nefinansijsku imovinu.

Višegodišnje planiranje kapitalnih projekata

Usled složenih i brojnih procedura prilikom planiranja, pripreme i realizacije kapitalnih projekata, njihovo projektovanje i izgradnja mogu trajati više od godinu dana, a samim tim uglavnom podrazumevaju višegodišnje izdatke. Kapitalni projekti utiču na buduće budžete, što zahteva pažljivo planiranje. Za realizaciju kapitalnih projekata potrebni su relativno veliki izdaci u sadašnjosti za koje se očekuje da će generisati korist, odnosno dobit u godinama nakon realizacije. Zbog svega navedenog važno je planirati kapitalne projekte po godinama u onom iznosu koji je ostvariv i odgovaran sa fiskalne i ekonomske tačke gledišta.

U skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu kapitalni izdaci se iskazuju za tri godine u opštem delu Odluke o budžetu lokalne vlasti, bez obzira da li se kapitalni projekti ugovaraju fazno po godinama ili korisnik preuzima obaveze po ugovoru koji zahteva plaćanje u više godina.

Prilikom višegodišnjeg planiranja kapitalnih projekata korisnici polaze od:

- Opšteg dela odluke o budžetu lokalne vlasti za obaveze po ugovoru koje se odnose na kapitalne izdatke i zahtevaju plaćanje u više godina, a koje su korisnici u 2013. godini preuzeli uz saglasnost nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti, i dužni su da takvu obavezu uključe u finansijski plan u godini u kojoj obaveza dospeva u iznosu obaveze za tu godinu i planiraju po godinama u okviru limita na svom razdelu;

- Opšteg dela odluke o budžetu lokalne vlasti za kapitalne projekte za koje nisu preuzete višegodišnje obaveze u 2013. godini, korisnici su u obavezi da analiziraju fizičku i finansijsku realizaciju tih kapitalnih projekata, u cilju efikasnije alokacije sredstava, kao i da uključe kapitalne izdatke u finansijski plan i planiraju po godinama u okviru limita na svom razdelu, za projekte čija je dalja realizacija opravdana. Na osnovu urađenih analiza, korisnici mogu odustati od projekata čija je dalja realizacija neopravdana;

Takođe, korisnici mogu planirati izdatke za nove kapitalne projekte u 2014. godini i naredne dve godine.

Planiranje izdataka kapitalnog projekta

Radi efikasnijeg planiranja i pripreme, postupajući u skladu sa zakonskim odredbama, korisnici budžetskih sredstava dužni su da organu nadležnom za poslove finansija dostave planirane kapitalne projekte za budžetsku i naredne dve godine, prikazane u tabelama koje su date u Prilogu. U navedenim tabelama, korisnici su u obavezi da iskažu planirane izdatke za kapitalne projekte po godinama koji se odnose na izgradnju i kapitalno održavanje, po kontima na trećem i četvrtom nivou, i to:

1) izdatke za izradu projektno-tehničke dokumentacije na kontu 5114 (osim ukoliko je ista već izrađena);

2) izdatke za eksproprijaciju zemljišta na kontu 5411;

3) izdatke za izvođenje radova na izgradnji, odnosno izvođenje radova na kapitalnom održavanju na kontima 5112 i 5113;

4) izdatke za angažovanje stručnog nadzora na kontu 5114 (osim ukoliko isti nisu planirani od strane Investitora ili na neki drugi način).

Ukoliko korisnici nisu planirali sredstva za izradu projektno-tehničke dokumentacije i za angažovanje stručnog nadzora, dužni su da navedu koji subjekt (institucija, organizacija, javno preduzeće itd.) je obezbedio sredstva za te izdatke i u kom iznosu ili će taj posao obavljati u okviru svog redovnog poslovanja.

U cilju realnog planiranja izdataka kapitalnog projekta, neophodno je da korisnici obrazlože trenutni status dozvola i saglasnosti (lokacijska, građevinska dozvola, saglasnosti odgovarajućih javnih preduzeća) koje su neophodne za početak izvođenja radova. Korisnici su dužni da planiraju rashode, koji su u vezi sa dobijanjem ovih dozvola i saglasnosti, na odgovarajućim kontima.

Takođe, na osnovu sveobuhvatne procene potreba, projekte je potrebno rangirati po prioritetima, u skladu sa usvojenim strateškim dokumentima, vodeći računa da prioritet u finansiranju imaju već započeti projekti.

Napomena: Ukoliko korisnik budžetskih sredstava prenese investitorska prava na drugi subjekt (javno preduzeće itd.), treba imati u vidu da je izmenama Zakona o porezu na dodatu vrednost (član 10. stav 2. tačka 3) propisano da PDV plaća investitor. U vezi sa tim, potrebno je da Investitor koji vrši investitorsku funkciju, u ime i za račun jedinice lokalne samouprave, planira neophodna sredstva za PDV.

5. Postupak i rok za izradu predloga finansijskih planova budžetskih korisnika

Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava potrebno je da izrade predloge finansijskih planova u skladu sa ovim Uputstvom a posebno u delu planiranja mase sredstava za plate, broja zaposlenih i subvencija, jer u suprotnom, (član 36a. stav 3. Zakona o budžetskom sistemu), "ministar može privremeno obustaviti prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, do momenta dok se odluka o budžetu ne uskladi sa uputstvom".

Finansijske planove je potrebno uraditi na trećem nivou po funkcijama, ekonomskim klasifikacijama i izvorima finansiranja - tabelarno u formi Odluke o budžetu grada Kragujevca za 2013. godinu.

Za svaku ekonomsku klasifikaciju na trećem nivou potrebno je u Obrazloženju dati iznose na četvrtom nivou sa detaljnim pisanim obrazloženjem svakog rashoda i izdatka (sa pozivom na izvor finansiranja), kao i pravni osnov za finansiranje rashoda.

Za korisnike je posebno važno iskazivanje rashoda iz drugih izvora koji nisu budžetski, obzirom da se moraju predvideti posebne aproprijacije u Odluci o budžetu iz navedenih prihoda.

Uslov korišćenja ostvarenih sopstvenih prihoda za određenu namenu je da je u Odluci o budžetu planiran rashod iz tih prihoda. Neophodno je navesti pravni osnov za ostvarivanje sopstvenih prihoda i odredbe kojima se precizira namena korišćenja ovih sredstava.

Na osnovu projektovanih ostalih prihoda i primanja korisnik budžetskih sredstava sačinjava projekciju rashoda i izdataka koji će se finansirati iz dodatnih izvora.

Ostali izvori prihoda iskazuju se na petom nivou i to po ekonomskim klasifikacijama i izvorima prihoda, pri čemu mora postojati ravnoteža između planiranih prihoda i rashoda i izdataka koji se finansiraju iz ovih prihoda. Za sve ostale izvore prihoda potrebno je navesti pravni osnov za sticanje prihoda. U tabeli koja je data u Prilogu treba prikazati prihode i primanja iz dodatnih izvora kojima se finansiraju rashodi i izdaci iz dodatnih izvora.

Posebno treba naglasiti koji se rashodi finansiraju iz sredstava drugih izvora budžetskih korisnika (preko računa budžetskih korisnika: podračuna za redovno poslovanje, podračuna za posebne namene i podračuna sopstvenih prihoda korisnika).

Planirane iznose u tabelama treba dostaviti zaokružene bez decimala u dva primerka. Tabele i obrazloženja treba da budu potpisane od strane funkcionera direktnog korisnika budžetskih sredstava.

II Gradska uprava za budžet i poreske prihode, u skladu sa članom 40. Zakona o budžetskom sistemu, dostavlja Uputstvo budžetskim korisnicima, koji se obavezuju da najkasnije do 31.10.2013. godine, izrade predloge finansijskih planova za 2014. godinu i dostave ih nadležnoj gradskoj upravi.

III Ovo Uputstvo objaviti u "Službenom listu grada Kragujevca".