FISKALNA STRATEGIJA ZA 2014. GODINU SA PROJEKCIJAMA ZA 2015. I 2016. GODINU ("Sl. glasnik RS", br. 97/2013)

 

I MAKROEKONOMSKI OKVIR ZA PERIOD OD 2014. DO 2016. GODINE

1. Ciljevi i smernice ekonomske i fiskalne politike za period od 2014. do 2016. godine

1.1. Glavni ciljevi ekonomske i fiskalne politike

Ekonomska politika Vlade Republike Srbije (u daljem tekstu: Vlada) strateški je orijentisana na ubrzanje procesa evropskih integracija, nakon dobijanja statusa kandidata za članstvo u Evropskoj uniji 1. marta 2012. godine, donošenja odluke Evropskog saveta o otvaranju pristupnih pregovora sa Evropskom unijom 28. juna 2013. godine i stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (u daljem tekstu: SSP) 1. septembra 2013. godine.

Srbija će radi bržeg sticanja statusa punopravnog člana EU ubrzati sprovođenje ekonomskih reformi i ispunjavanje političkih i ekonomskih kriterijuma koje je uspostavio Evropski savet u Kopenhagenu, kao i ispunjavanje obaveza koje proističu iz SSP. Na tim osnovama obezbediće se uspostavljanje tržišne privrede, makroekonomske stabilnosti i vladavine prava, uz suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala.

Ekonomska politika koju će Vlada voditi u narednom srednjoročnom periodu biće usmerena na obezbeđenje održive ekonomske i finansijske stabilnosti, zaustavljanje daljeg rasta duga i stvaranje ambijenta za privredni rast.

Osnovni ciljevi ekonomske politike u naredne tri godine su:

- stabilizacija duga, nakon oštrog rasta, i uspostavljanje trenda njegovog smanjenja;

- podsticanje privrednog rasta zasnovanog na investicijama i izvozu;

- rast zaposlenosti i povećanje životnog standarda nakon snažnijeg pokretanja privredne aktivnosti.

Osnovni cilj fiskalne politike, kao ključne komponente makroekonomske politike, je usporavanje rasta i smanjenje udela javnog duga u bruto domaćem proizvodu (u daljem tekstu: BDP) u granice utvrđene Zakonom o budžetskom sistemu, sprovođenjem mera fiskalne konsolidacije i strukturnih reformi.

U cilju smanjenja fiskalnog deficita i javnog duga Vlada će sprovesti veoma ambiciozan plan fiskalne konsolidacije i strukturnih reformi koje obezbeđuju stabilnost javnih finansija i podstiču privredni rast i konkurentnost. Zatvaranje fiskalnih neravnoteža je nužno, kako bi se ojačala održivost javnih finansija i stvorili uslovi za ekonomski oporavak i dugoročno održiv razvoj. U tom pogledu nastaviće se fiskalna konsolidacija, poboljšanje poslovnog ambijenta i osnaživanje razvoja, prvenstveno kroz efikasno korišćenje sredstava od fondova EU.

Mere fiskalne konsolidacije i reforme koje otklanjaju strukturne slabosti privrede, uz povoljnije ekonomsko okruženje i ubrzano ispunjavanje uslova za pristupanje EU, pokrenuće oporavak i jačanje srpske privrede. Sa druge strane, to će omogućiti postepeno smanjenje deficita opšte države i javnog duga u referentne okvire utvrđene Zakonom o budžetskom sistemu.

Makroekonomska projekcija za naredne tri fiskalne godine predviđa umereni privredni rast, uz smanjenje makroekonomskih neravnoteža. Ostvarivanje privrednog rasta, uz nižu inflaciju i niži deficit tekućeg računa, zahteva čvrsto fiskalno prilagođavanje koje smanjuje javnu potrošnju i sprovođenje strukturnih reformi koje podstiču rast, konkurentnost, izvoz i priliv stranih direktnih investicija u industriju i poljoprivredu. Osim toga, očekivano poboljšanje performansi ekonomije evro zone pozitivno će uticati na privrednu aktivnost i zaposlenost u Srbiji. Pri tome, rast ekonomske aktivnosti će ograničavati potrebu finansiranja tekućeg deficita platnog bilansa i finansiranja javnog sektora.

Od ključne važnosti za ostvarivanje ciljeva ekonomske i fiskalne politike jeste sprovođenje programa fiskalne konsolidacije, plana strukturnih reformi i programa smanjenja javnog duga, koji predstavljaju noseće stubove Fiskalne strategije za naredni srednjoročni period. Uspostavljanje makroekonomske stabilnosti kroz smanjenje inflacije, fiskalnog deficita i deficita tekućeg računa zahteva čvrstu koordinaciju fiskalne i monetarne politike.

1.2. Osnovne smernice ekonomske politike

Ekonomska politika u narednom periodu biće zasnovana na komparativnim prednostima Srbije, prvenstveno u oblasti poljoprivrede i prehrambene industrije, energetike, saobraćajne infrastrukture, automobilske industrije i industrije informacionih tehnologija. U cilju razvoja propulzivnih delova privrede stvaraće se poslovni ambijent stimulativan za ulaganja u navedene oblasti i grane privrede od kojih će otpočeti novi investicioni i razvojni ciklus. Povoljna investiciona klima garantovaće investitorima iz zemlje i inostranstva pravnu sigurnost i bolje uslove poslovanja i investiranja nego u zemljama iz okruženja. U tom cilju stvaraće se uslovi i za stabilnost deviznog kursa, povoljniju cenu kapitala i efikasnije administrativne procedure.

Od posebnog značaja za rast privredne aktivnosti i povećanje investicija je: (1) stvaranje stabilnog i predvidivog poslovnog okruženja uspostavljanjem adekvatne regulative, prevashodno vezano za Zakon o radu, Zakon o planiranju i izgradnji, kao i energičnijim nastavkom "giljotine propisa" i uvođenjem elektronske uprave, (2) završetak privatizacije preostalih preduzeća kroz postupak restrukturiranja i stečajni postupak u skladu sa utvrđenim rokovima i unapređenom regulativom o privatizaciji i stečaju, (3) uvođenje profesionalizacije javnih preduzeća i odgovornog korporativnog upravljanja u preduzećima koja bi ostala pod državnom kontrolom, uz izmeštanje socijalne politike iz javnih preduzeća u sistem socijalne zaštite, (4) stimulativna poreska politika koja podstiče privredu i zapošljavanje, (5) postepeno i odgovorno smanjivanje državnog udela u privredi, uključujući prelazak na modele koncesionog finansiranja i javno-privatnih partnerstava gde god je to ekonomski moguće i opravdano i (6) nulta tolerancija za nepoštovanje zakona i za kriminal i korupciju kroz reformisane institucije sistema.

Novi model razvoja zemlje podrazumeva smanjivanje neracionalne potrošnje, birokratije i nepotrebnih troškova države i istovremeno povećanje investicione potrošnje kako bi se podstakao privredni rast i zapošljavanje, uz socijalnu zaštitu najugroženijih slojeva društva. U tome ključnu ulogu imaju fiskalna politika i strukturne reforme sa definisanim merama na kratak, srednji i duži rok oko kojih postoji saglasnost učesnika socijalnog dijaloga (Vlada, sindikati, poslodavci), kao i šire i stručne javnosti i predstavnika međunarodnih institucija.

Vlada je početkom oktobra 2013. godine usvojila paket mera za stabilizaciju javnih finansija i oporavak privrede. Za jačanje privrede potrebna je konsolidacija javnih finansija i sprovođenje fiskalne politike koja je bazirana na principu odgovornog fiskalnog upravljanja i fiskalnim pravilima koja jačaju fiskalnu disciplinu, poboljšavaju fiskalnu koordinaciju između različitih nivoa vlasti, smanjuju fiskalne rizike i obezbeđuju dugoročnu fiskalnu održivost.

Istovremeno, potrebno je podsticanje delova privrede koji doprinose rastu BDP, izvoza i zapošljavanja. Nastaviće se subvencionisanje kredita privredi u smanjenom obimu, prvenstveno za investicije i zapošljavanje ali pretežno, ako ne isključivo, u partnerstvu sa komercijalnim bankama i privatnim institucijama. Očekuje se i veći priliv stranih investicija nakon uvođenja mera fiskalne konsolidacije i otpočinjanja strukturnih reformi koje unapređuju poslovno okruženje i povećavaju efikasnost javnog sektora. Na tim osnovama obezbediće se optimalno restrukturiranje privrede i smanjenje državnog udela u privredi na minimum. Cilj je da se pokrene privreda i smanji nezaposlenost kroz otvaranje novih radnih mesta u privatnom sektoru i na tim osnovama obezbedi povećanje standarda stanovništva.

U cilju jačanja privrede posebna pažnja posvetiće se stvaranju poslovnog ambijenta stimulativnog za privrednike i investitore i stvaranju uslova za lakše poslovanje. Ubrzaće se preostale ekonomske reforme kako bi se poslovno okruženje poboljšalo, posebno osnaživanjem vladavine prava i otklanjanjem nefleksibilnih uslova tržišta rada. Cilj je da se strukturnim reformama uspostavi poslovno okruženje koje će omogućiti porast stranih i domaćih investicija, ubrzanje restrukturiranja privrede i povećanje produktivnosti i konkurentnosti privrede. Radi toga doneće se odgovarajuće promene Zakona o radu, Zakona o stečaju, Zakona o privatizaciji, Zakona o planiranju i izgradnji i drugih zakona.

Radi formiranja nove industrijske strukture na bazi tražnje na tržištu podsticaće se stvaranje više dodate vrednosti u propulzivnim industrijama koje imaju multiplikativne efekte na ukupan industrijski razvoj zasnovan na razvoju i primeni znanja i inovacija. Podsticanjem konkurentskih sektora obezbediće se privlačenje stranih investicija, povećanje izvoza i otvaranje novih bolje plaćenih radnih mesta. U tom cilju, u najkraćem roku biće urađena revizija Strategije razvoja industrije do 2020. godine i Strategije razvoja i podrške industriji informacionih tehnologija.

U cilju podsticanja razvoja poljoprivrede i sela fokus u pružanju podsticaja poljoprivredi i ruralnom razvoju će biti prebačen na kapitalne investicije i stimulacije vezane za konkretne projekte, kako bi se osigurao pozitivan efekat na BDP i prinose.

Pored industrije i poljoprivrede, rast se očekuje i u domenu infrastrukturnih delatnosti koje predstavljaju opšti uslov razvoja privrede i društva (energetika, saobraćaj, telekomunikacije). Pri tome, intervencije države u privredi usredsrediće se na kapitalne projekte koji doprinose rastu BDP ali će se model njihovog finansiranja sve više prevoditi na javno-privatna partnerstva i koncesije. Takođe, u oblastima u kojima ne postoji prirodni monopol, država će u narednom periodu težiti smanjenju svog udela.

Ekonomskom restrukturiranju srpske privrede značajno će doprineti smanjenje neracionalne javne potrošnje i promena modela finansiranja investicija čime bi se podstakao privredni rast i zapošljavanje. U tome ključnu ulogu ima fiskalna politika i stabilnost nacionalne valute, aktivnije privlačenje stranih investicija, sprečavanje odliva deviza sivim kanalima, destimulisanje nepotrebnog uvoza, podsticanje preduzeća da supstituišu uvoz i jačaju izvoznu ponudu.

1.3. Osnovne smernice fiskalne politike

Radi postizanja makroekonomske stabilnosti i ostvarivanja privrednog rasta u naredne tri godine Vlada će promeniti način vođenja fiskalne politike. To podrazumeva donošenje i sprovođenje kredibilnog programa fiskalne konsolidacije koji će obezbediti smanjenje fiskalnog deficita i stabilizaciju duga opšte države do 2016. godine.

Osnovni ciljevi i prioriteti fiskalne politike u narednom periodu su:

- snižavanje udela javnih rashoda, fiskalnog deficita i javnog duga u BDP;

- jasna prioritizacija kapitalnih/investicionih projekata u kojima će država imati ulogu investitora i prevođenje drugih takvih projekata na model koncesionog finansiranja i javno-privatnih partnerstava;

- jačanje poreske discipline koja podrazumeva poboljšanje sistema naplate poreza i smanjenje sive ekonomije;

- razmatranje, u srednjem roku, postepenog prebacivanja težišta poreske politike sa nameta na rad na druge izvore poreskih prihoda, i to isključivo na način koji bi sa sigurnošću bio najmanje bilansno neutralan;

- jačanje dugoročne fiskalne održivosti kroz sprovođenje strukturnih reformi, posebno reformi javnog sektora.

Ostvarivanje ciljeva i prioriteta fiskalne politike zavisiće od sprovođenja mera fiskalne konsolidacije i ključnih strukturnih reformi u narednom periodu, koje su opisane u drugom i četvrtom poglavlju Fiskalne strategije.

Fiskalna politika u naredne tri godine zasnivaće se na fiskalnoj konsolidaciji s obzirom na rastući fiskalni deficit i javni dug i povećanje troškova finansiranja. U tom cilju sprovodiće se mere fiskalne konsolidacije, borba protiv sive ekonomije i druge planirane reforme u domenu javnog sektora. Pri tome, dinamiku fiskalne konsolidacije potrebno je uskladiti, kako se ne bi poništili pozitivni efekti započetog investicionog ciklusa i promene trenda privredne aktivnosti. Prilikom smanjenja budžetskih rashoda vodiće se računa da se očuvaju izvori potencijalnog rasta i da se poboljša efikasnost javne potrošnje. Stoga će mere fiskalne politike biti usmerene na fiskalnu konsolidaciju koja pozitivno utiče na privredni rast i deluje u okviru fiskalnih pravila i prilagođavanja na prihodnoj i rashodnoj strani budžeta i koja dovode do smanjenja fiskalnog deficita.

Osnovno opredeljenje srednjoročne fiskalne politike jeste da se fiskalno prilagođavanje, potrebno da se stabilizuje rast javnog duga, ostvari prvenstveno povećanjem prihoda prevashodno suzbijanjem sive ekonomije, smanjenjem učešća javne potrošnje u BDP, kao i povećanjem privredne aktivnosti usled strukturnih reformi i promene modela finansiranja kapitalnih investicija. Ključnu ulogu sa stanovišta fiskalne održivosti u srednjem roku imaju strukturne reforme velikog i neefikasnog javnog sektora, uključujući i preduzeća sa državnim udelom.

U naredne tri fiskalne godine predviđeno je sprovođenje mera fiskalne konsolidacije koje obezbeđuju smanjenje fiskalnog deficita i posledično javnog duga.

Na prihodnoj strani predviđeno je dodatno povećanje prihoda po osnovu: sistematskog suzbijanja sive ekonomije, uvođenja procentualnog umanjenja primanja zaposlenih u javnom sektoru preko određenih pragova (60.000 i 100.000 dinara neto), povećanja posebne stope poreza na dodatu vrednost (u daljem tekstu: PDV) sa 8% na 10%, uz prebacivanje dela neegzistencijalnih proizvoda i usluga na opštu stopu PDV, povećanja naplate akcize na duvan sprečavanjem nelegalnog prometa duvana i duvanskih proizvoda, ukidanja olakšica kod poreza na dobit pravnih lica.

Na rashodnoj strani predviđene su dodatne ključne mere: restriktivna indeksacija plata zaposlenih u javnom sektoru i penzija, kontrola i ograničavanje dodataka na zarade zaposlenih u javnom sektoru za ostvarene rezultate rada, smanjenje subvencija iz budžeta Republike i budžeta jedinica lokalne samouprave kroz preispitivanje postojećih programa subvencija, smanjenje rashoda za robu i usluge kroz racionalizaciju i efikasniju kontrolu nabavki, smanjenje rashoda kamata po osnovu refinansiranja skupog javnog duga jeftinijim sredstvima, povećanje rashoda za socijalnu zaštitu zbog povećanja broja primalaca socijalne pomoći i iznosa materijalnog obezbeđenja porodice.

Predviđeno fiskalno prilagođavanje najvećim delom izvršiće se putem mera koje utiču na smanjenje tekuće javne potrošnje. Kretanje plata zaposlenih u javnom sektoru i penzija, kao najvećih kategorija javne potrošnje, biće ograničeno restriktivnom indeksacijom zarada i penzija čijom primenom se postepeno dolazi do relativnog smanjenja učešća ovih rashoda u BDP. Preostalo potrebno fiskalno prilagođavanje biće sprovedeno smanjenjem diskrecionih rashoda, pre svega subvencija i budžetskih pozajmica. Da bi se fiskalno prilagođavanje sprovelo u potrebnom obimu preduzeće se mere štednje na svim nivoima vlasti, kako centralnom, tako i lokalnom, vodiće se efikasniji proces javnih nabavki i redefinisati mere podrške privredi, kako bi se ograničena sredstva za fiskalne podsticaje usmerila ka onim programima podrške privredi koji postižu najbolje rezultate.

U oblasti javnih investicija, pošto je prostor za kapitalna ulaganja ograničen, potrebno je određivanje prioriteta, imajući u vidu ograničena sredstva i ulaganja u projekte kod kojih je odnos društvene koristi i troškova najpovoljniji. Uz to, gde god je to moguće, biće razmatrani modeli koncesionog finansiranja i javno-privatnih partnerstava.

Narodna banka Srbije (u daljem tekstu: NBS) merama i instrumentima monetarne politike podržavaće sprovođenje ekonomske i fiskalne politike Vlade, s tim da se pri tome ne dovodi u pitanje ostvarivanje osnovnih ciljeva monetarne politike koji se odnose na održavanje stabilnosti cena i stabilnosti finansijskog sistema.

2. Ekonomska kretanja i izgledi za period 2014-2016. godine

2.1. Procene međunarodnog ekonomskog okruženja

Na ekonomska kretanja i izglede Srbije u narednom srednjoročnom periodu snažno će uticati kretanja i izgledi u međunarodnom ekonomskom okruženju, pre svega, u zemljama članicama evro zone kao glavnim partnerima Srbije u robnoj razmeni i investicijama.

Svetska privreda, prema oktobarskim prognozama međunarodnog monetarnog fonda (u daljem tekstu: MMF), kretaće se usporenom dinamikom i u 2013. godini usled slabije tražnje, usporavanja rasta u nekoliko ključnih rastućih ekonomija, produžene recesije u evro zoni i povećanja nestabilnosti na globalnom finansijskom tržištu zbog postojanja fiskalne litice u SAD. U prvoj polovini 2013. godine globalni rast je ostao na relativno skromnom nivou od 2,5%. Realni rast svetske ekonomije za 2013. godinu revidiran je za 0,3 p.p. na 2,9%, dok se za 2014. godinu očekuje rast od 3,6%. Glavni impuls globalnom rastu očekuje se od razvijenih zemalja. Rast zemalja u razvoju projektovan je na 5% u 2014. godini. Prognoze MMF predviđaju da će nezaposlenost ostati nepromenjena u većini zemalja razvijenog dela sveta i u određenom broju zemalja u razvoju.

Ključni rizik ostvarenja projekcije prvenstveno je vezan za neizvesnosti u pogledu nastavka ekspanzivne monetarne politike u SAD, ograničenost mera fiskalne politike i inflacionih pritisaka u zemljama u razvoju, kao i spremnost EU da povuče konkretne reforme za podsticanje rasta.

Rast ekonomije SAD u 2013. godini je vođen jačanjem lične potrošnje, a od 2015. godine se očekuje i pozitivan doprinos javne potrošnje privrednom rastu. Evro zona postepeno izlazi iz recesije uz rizik da oporavak privrede ostane spor i u 2014. godini. Iako se očekuje umereno poboljšanje svetske privrede, postoji veliki rizik da se prognoze pogoršaju, pre svega zbog politike kvantitativnog popuštanja američke Uprave federalnih rezervi (FED) i usporavanja rasta kineske privrede u srednjem roku i japanske privrede u 2014. godini.

Povećanje globalnog rasta podrazumeva mere za održivo povećanje potrošnje i investicija u ekonomijama koje su u suficitu, kao i mere koje će poboljšati konkurentnost privreda koje su u deficitu. Za generisanje snažnijeg rasta MMF preporučuje da se nastavi sa kombinacijom politika koje podržavaju rast u kratkom roku i kredibilnih planova za srednjoročnu održivost javnog duga, što bi, takođe, omogućilo postepeno kratkoročno fiskalno prilagođavanje. Preporučuje se da se nastavi sa podsticajnom monetarnom politikom dok se ne uspostavi oporavak privrede u uslovima niske inflacije i efikasnog funkcionisanja ključnih tržišta. MMF, takođe, preporučuje dalji napredak u restrukturiranju finansijskog sektora i reforme za dokapitalizaciju i restrukturiranje bilansa banaka. Sve te mere moraju biti podržane strukturnim reformama, posebno reformom tržišta proizvoda i tržišta rada, koje su značajne za snažniji rast i otvaranje novih radnih mesta.

Prema podacima Eurostata u zemljama evro zone došlo je do usporavanja pada BDP. U prvom kvartalu 2013. godine zabeležen je pad BDP od 1,1%, a u drugom kvartalu pad od 0,7%. Usporen je i pad BDP EU 28 iz prvog kvartala od 0,7% na 0,2% u drugom kvartalu. Procenjuje se da će ekonomska aktivnost u zoni evra u drugoj polovini 2013. godine započeti oporavak sa izgledima da postane održiv u 2014. godini, što će se pozitivno odraziti na privredna kretanja i izglede Srbije i drugih zemalja regiona.

MMF u oktobarskom Pregledu navodi da će evro zona u 2013. godini zabeležiti blagu recesiju od -0,4%, dok se za zemlje EU 28 predviđa stagnacija ekonomske aktivnosti. Evro zona će biti suočena sa velikim rizicima ukoliko se ne restrukturira bankarski sektor i ne stabilizuje javni dug u članicama, što zahteva popravku finansijskog sistema i uspostavljanje bankarske unije u evro zoni. Prognoze MMF ukazuju da će evro zona nakon recesije u 2013. godini, ubrzati privredni rast na 1% u 2014. godini uglavnom zbog fiskalnog popuštanja sa 1% BDP u 2013. godini na 0,5% BDP u 2014. godini.

Za Nemačku, kao najveću ekonomiju zone evra i glavnog spoljnotrgovinskog partnera Srbije, u 2013. godini predviđa se rast od 0,5%, dok se za Italiju predviđa usporavanje pada BDP sa -2,4% u 2012. godini na -1,8% u 2013. godini. Recesija u evro zoni smanjuje ekonomske izglede zemalja centralne i istočne Evrope (u daljem tekstu: CIE) usled njihove čvršće trgovinske i finansijske povezanosti sa zemljama evro zone za koje se u 2013. godini kao region predviđa rast BDP od 2,3%. Istovremeno sa recesijom povećana je stopa nezaposlenosti u evro zoni sa 10,2% u 2011. godini na 11,4% u 2012. godini, a predviđa se njen dalji rast na 12,3% u 2013. godini.

Tabela 1. Međunarodno okruženje - makroekonomski pokazatelji

	2012	2013	2014	2015	2016
Realni rast BDP1, %
Svet ukupno	3,2	2,9	3,6	4,0	4,1
Evropska unija	-0,3	0,0	1,3	1,6	1,8
SAD	2,8	1,6	2,6	3,4	3,5
Zemlje u razvoju	4,9	4,5	5,1	5,3	5,4
Rast svetske trgovine,%	2,7	2,9	4,9	5,4	5,6
Stopa nezaposlenosti, %
Evro zona	11,4	12,3	12,2	11,9	11,5
SAD	8,1	7,6	7,4	6,9	6,4
Potrošačke cene, godišnje promene, %
Razvijene ekonomije	2,0	1,4	1,8	1,8	1,9
Zemlje u razvoju	6,1	6,2	5,7	5,2	5,0
Rast cene nafte, u dolarima, godišnje promene, %	1,0	-0,5	-3,0	-5,9	-4,3

_____________
1 Svetski BDP računat po paritetu kupovne moći.

Izvor: IMF, World Economic Outlook, October 2013

MMF je za 2014. godinu procenio privredni rast u zemljama evro zone od 1%, ubrzanje rasta svetske trgovine sa 2,9% u 2013. godini na 4,9%, godišnju inflaciju u evro zoni od 1,5%, uz blago smanjenje stope nezaposlenosti na 12,2%. U periodu od 2014. do 2016. godine MMF očekuje da će globalni ekonomski rast pratiti fiskalno prilagođavanje, poboljšanje uslova na finansijskom tržištu i povoljniji uslovi na tržištu rada. Očekuje se znatno popravljanje budžetskog bilansa, postepeno povećavanje kreditne aktivnosti banaka i privatne domaće tražnje kao glavnih pokretača ekonomskog rasta.

Tabela 2. Spoljnotrgovinski partneri Srbije - osnovni ekonomski indikatori

		2012	2013	2014	2015	2016
Realni rast BDP, u %	Italija	-2,4	-1,8	0,7	1,1	1,4
	Nemačka	0,9	0,5	1,4	1,4	1,3
	Evro zona	-0,6	-0,4	1,0	1,3	1,5
	Rusija	3,4	1,5	3,0	3,5	3,5
Inflacija, u %	Italija	3,3	1,6	1,3	1,2	1,3
	Nemačka	2,1	1,6	1,8	1,8	1,8
	Evro zona	2,5	1,5	1,5	1,4	1,5
	Rusija	5,1	6,7	5,7	5,4	5,4
Saldo tekućeg računa (% BDP)	Italija	-0,7	0,0	0,2	0,0	0,4
	Nemačka	7,0	6,0	5,7	5,4	5,1
	Evro zona	1,9	2,3	2,5	2,6	2,6
	Rusija	3,7	2,9	2,3	1,4	0,5
Konsolidovani fiskalni bilans, u % BDP	Italija	-2,9	-3,2	-2,1	-1,8	-1,1
	Nemačka	-0,5	-0,4	-0,1	0,0	0,1
	Evro zona	-3,7	-3,1	-2,5	-2,1	-1,6
	Rusija	0,4	-0,7	-0,3	-0,6	-1,4
Bruto dug države, u % BDP	Italija	127,0	132,3	133,1	131,8	129,3
	Nemačka	81,9	80,4	78,1	75,2	72,0
	Evro zona	93,0	95,7	96,1	95,3	93,7
	Rusija	12,4	14,1	14,6	15,1	15,3
Stopa nezaposlenosti, u %	Italija	10,7	12,5	12,4	12,0	11,2
	Nemačka	5,5	5,6	5,5	5,4	5,4
	Evro zona	11,4	12,3	12,2	12,0	11,5
	Rusija	6,0	5,7	5,7	5,5	5,5

Izvor: IMF, World Economic Outlook, October 2013

Procene MMF obuhvataju i kretanje osnovnih kamatnih stopa i kretanje cene sirove nafte. Šestomesečni EURIBOR u 2012. godini kretao se u rasponu 0,32-1,51, a u prvih osam meseci 2013. godine kretao se u rasponu 0,343-0,342. Za 2013. godinu MMF je predvideo kamate na tromesečne evro depozite od 0,2%, a u 2014. godini od 0,5%, kao i kamatne stope za šestomesečni LIBOR na dolarske depozite od 0,4% u 2013. godini i 0,6% u 2014. godini. Prosečna cena sirove nafte u 2012. godini je iznosila 105,01 dolar po barelu, što je rast od 1%, u odnosu na 2011. godinu, kada je cena sirove nafte povećana za 31,6%. MMF predviđa smanjenje cene sirove nafte u 2013. i 2014. godini za 0,5% i 3,0%, respektivno.

Radi sprečavanja mogućeg negativnog scenarija nove krize MMF preporučuje uspešnije vođenje ekonomske politike. Od posebnog značaja za globalni rast je da vodeće ekonomije usvoje politike, koje su usmerene na postizanje stabilnog održivog rasta. MMF preporučuje da Amerika i Japan implementiraju srednjoročno fiskalno prilagođavanje i strukturne reforme, evro zona da jača monetarnu uniju, finansijski sistem i da stabilizuje javni dug, Kina da jača privatnu potrošnju, kako bi rebalansirala rast od izvoza i investicija ka rastu domaće tražnje, a ekonomije u razvoju da sprovedu novi paket strukturnih reformi.

Evropska komisija (u daljem tekstu: EK) je u prolećnim projekcijama makroekonomskih indikatora ukazala na spori privredni oporavak zemalja EU. Nepovoljna investiciona kretanja i rizik od brzog širenja krize javnog duga uticali su da projekcije rasta privredne aktivnosti za većinu zemalja za 2013. godinu budu revidirane naniže. Za 2014. godinu predviđen je postepeni ekonomski oporavak praćen neophodnom fiskalnom konsolidacijom, smanjenjem inflacije, blagim rastom deficita tekućeg računa, poboljšanjem uslova na finansijskom tržištu, nepromenjenim uslovima na tržištu rada, uz mogući rast strukturne nezaposlenosti koja može da ugrozi potencijalni rast.

Rizici ostvarenja navedenih projekcija privrednog oporavka i rasta evro zone pretežno su vezani za fiskalnu održivost i stabilnost evropske valute zbog rastućeg državnog duga u pojedinim zemljama i visoku stopu nezaposlenosti prisutnu u većem broju zemalja članica. Obezbeđivanje fiskalne održivosti ostaje najveći izazov EU. Kontrakcija svetske trgovine usled usporene dinamike privrednog rasta, takođe bi se negativno odrazila na globalnu tražnju i neto izvoz i posledično na privredni rast.

2.2. Tekuća makroekonomska kretanja i izgledi u 2013. godini

Ekonomska kretanja u 2012. i 2013. godini

Pad privredne aktivnosti i visoka inflacija su dominantna ekonomska obeležja 2012. godine. Recesija u evro zoni, usporavanje rasta glavnih spoljnotrgovinskih partnera Srbije i nepovoljni vremenski uslovi u zimskom i letnjem periodu nepovoljno su uticali na industrijsku i poljoprivrednu proizvodnju i na izvoz. Rast cena hrane na domaćem i svetskom tržištu i fiskalna ekspanzija u predizbornom periodu generisali su visoku inflaciju.

Ekonomski indikatori za prvih osam meseci 2013. godine ukazuju na pozitivne tendencije u privredi vezane za oporavak privredne aktivnosti vođen rastom industrije, ubrzanje rasta izvoza i smanjenje spoljnotrgovinskog i tekućeg deficita platnog bilansa i usporavanje inflacije. U ovom periodu nastavljene su ipak i nepovoljne tendencije vezane za opadanje proizvodnje i zaposlenosti u većem delu privrede, nelikvidnost i nesolventnost privrede, nepovoljna kretanja u kapitalnom bilansu vezana za niske strane direktne investicije i razduživanje preduzeća i banaka koja utiču na deprecijaciju dinara, pad kreditne aktivnosti banaka, opadanje realne vrednosti kredita privredi i rast loših kredita, visoku nezaposlenost, realni pad prosečne neto zarade, rast fiskalnog deficita i javnog duga.

Ključni rezultat ekonomske politike u proteklom delu 2013. godine je oporavak srpske privrede vođen rastom industrijske i poljoprivredne proizvodnje i rastom neto izvoza. U prvih šest meseci 2013. godine privreda je ostvarila, nakon recesije u 2012. godini, realni međugodišnji rast BDP od 1,4%, i to u uslovima pogoršanih ekonomskih izgleda evro zone i regiona kao ključnih spoljnotrgovinskih partnera Srbije. U drugom kvartalu 2013. godine usporen je rast privredne aktivnosti u odnosu na prvi kvartal pod uticajem usporavanja i pada kreditne aktivnosti zbog ograničene tražnje za kreditima i snižene ponude kredita, kao i prestanka subvencionisanog kreditiranja privrede u martu sa iscrpljivanjem budžetskih sredstava za te namene.

Tabela 3. Osnovni indikatori tekućih ekonomskih kretanja

%, isti period prethodne godine=100

	2012	I-VIII 2013
Bruto domaći proizvod, realni rast	-1,7	1,4*
Industrijska proizvodnja, fizički obim	-2,2	5,3
Realni promet u trgovini na malo	-1,9	-7,2
Izvoz robe izražen u evrima	4,7	24,8
Uvoz robe izražen u evrima, c.i.f.	3,7	3,3
Potrošačke cene, prosek perioda	7,8	10,4
Prosečan broj zaposlenih	-1,1	-0,7
Aktivno nezaposlena lica, kraj perioda	2,2	1,2
Realna prosečna neto zarada, ukupno	1,1	-3,7
Realna prosečna neto zarada, javni sektor	-0,7	-4,9
Prosečne penzije, realno	-2,2	-5,2
	U mil. evra
	2012	I-VIII 2013
Deficit robne razmene	-5.945,5	-2.923,8
Deficit tekućih transakcija	-3.155,1	-954,2
Neto priliv stranih direktnih investicija	231,9	463,4
Devizne rezerve NBS, kraj perioda	10.915	10.689
Devizna štednja, kraj perioda	8.272	8.417

* Podatak se odnosi na period januar-jun 2013. godine
Izvor: RZS, NBS, NSZ, RFPIO

Privreda Srbije u 2012. godini zabeležila je recesiju. Realni pad BDP na godišnjem nivou je iznosio 1,7% kao posledica recesije u evro zoni i EU 27 i pada bruto dodate vrednosti (u daljem tekstu: BDV) poljoprivrede od 17,1%, građevinarstva od 7,5% i energetskog sektora od 7,1%. Industrija u celini je zabeležila međugodišnji pad BDV od 0,3%, dok je sektor usluga zabeležio rast BDV od 2%. Kod upotrebe BDP glavni izvor rasta u 2012. godini bila je državna potrošnja (doprinos 0,4 p.p.), dok su ostale komponente upotrebe BDP imale negativan doprinos.

Industrijska proizvodnja u 2012. godini je zabeležila međugodišnje smanjenje fizičkog obima za 2,2%. Pad proizvodnje prerađivačke industrije (-0,9%) zbog odlaska privatnog vlasnika U.S. Steel sa domaćeg tržišta najviše je doprineo smanjenju industrijske proizvodnje. U četvrtom kvartalu 2012. godine je ublažen pad industrijske proizvodnje zahvaljujući rastu prerađivačke industrije, pre svega rastu proizvodnje naftnih derivata i motornih vozila. Dugotrajna suša u letnjim mesecima nepovoljno se odrazila na rod jesenjih ratarskih kultura, voća i povrća i uslovila pad poljoprivredne proizvodnje od preko 17%. Promet u trgovini na malo zabeležio je realno međugodišnje smanjenje od 1,9%, što ukazuje na smanjenje privatne potrošnje. Broj turističkih noćenja je smanjen za 2,4%. Građevinska aktivnost, merena vrednošću izvedenih građevinskih radova, realno je smanjena za 7,5%, obim usluga saobraćaja je povećan za 0,7%, a obim telekomunikacionih usluga za 18,1%.

Platnobilansna pozicija Srbije u 2012. godini je pogoršana zbog recesije u zemljama EU i regionu sa kojima Srbija ima razvijenu robnu razmenu i investiranje. Izvoz i uvoz robe, izraženi u evrima, povećani su po niskoj stopi, respektivno 4,7% i 3,7%, uz spoljnotrgovinski deficit od 5,9 mlrd evra, što čini 19,9% BDP. Pokrivenost uvoza izvozom je iznosila 59,8%. Ubrzanje rasta izvoza u četvrtom kvartalu zasnovano je, pre svega, na rastu izvoza motornih vozila i naftnih derivata. Deficit tekućeg računa je iznosio 3,2 mlrd evra (10,5% BDP), prvenstveno kao rezultat međugodišnjeg povećanja deficita na računu robe. Tekući deficit u prvoj polovini godine je povećan zbog rasta državne potrošnje i ubrzanog rasta uvoza, dok je u drugoj polovini godine smanjen usled ekspanzije izvoza automobilske i naftne industrije i sprovođenja mera fiskalne konsolidacije koje su uticale na smanjenje rasta uvoza. U 2012. godini je ostvaren nizak neto priliv stranih direktnih investicija od 232 mil. evra i značajan neto priliv portfolio investicija od 1,7 mlrd evra po osnovu prodaje evroobveznica RS na međunarodnom finansijskom tržištu.

Stanje na tržištu rada u 2012. godini bilo je nepovoljno kao i u prethodnim godinama. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku (u daljem tekstu: RZS), ukupan broj regularno zaposlenih na kraju godine je iznosio 1.727 hiljada, što je međugodišnje smanjenje za 1,1%, dok je prema podacima Nacionalne službe za zapošljavanje broj aktivno nezaposlenih lica iznosio 761.486, što je međugodišnje povećanje za 2,2%. Zaposlenost je smanjena u privatnom sektoru, dok je u javnom sektoru broj zaposlenih ostao nepromenjen. Prema Anketi o radnoj snazi (u daljem tekstu: ARS) iz oktobra 2012. godine stopa nezaposlenosti je iznosila 22,4%, a stopa zaposlenosti 36,7%. Ukupne neto zarade u 2012. godini u proseku su realno povećane za 1,1%, a neto zarade u javnom sektoru su realno smanjene za 0,7%.

Inflacija je na kraju 2012. godine dostigla 12,2%, što je visoka stopa u uslovima recesije. Inflacija je vođena rastom cena hrane (polovina ukupne inflacije) i povećanjem regulisanih cena. Na inflaciju je uticalo i povećanje opšte stope PDV i odloženi efekti deprecijacije dinara iz prve polovine godine. Niska agregatna tražnja delovala je dezinflatorno, kao i započeta fiskalna konsolidacija u četvrtom kvartalu 2012. godine. Smirivanju inflacije krajem godine doprinele su i preduzete mere monetarne politike.

Ukupne devizne rezerve NBS na kraju 2012. godine su iznosile 10,9 mlrd evra i smanjene su u odnosu na prethodnu godinu za 1,1 mlrd evra. Devizne rezerve NBS su bile na zadovoljavajućem nivou i obezbeđivale su pokrivenost više od sedam meseci uvoza robe i usluga i pokrivenost novčane mase M1 od 400%, što je adekvatan nivo prema kriterijumima eksterne likvidnosti i izloženosti finansijskom riziku.

Dinar je prema evru u toku 2012. godine u proseku nominalno deprecirao 9,9%, a realno 5,2%. NBS je u toku godine intervenisala na međubankarskom deviznom tržištu prodajom 1.348,3 mil. evra i kupovinom 5,0 mil. evra, kako bi obezbedila nesmetan rad deviznog tržišta i umanjila preteranu dnevnu volatilnost kursa dinara. Deprecijacijski pritisci započeti krajem 2011. godine su nastavljeni i u prvih pet meseci 2012. godine. Za to vreme dinar je izgubio 9,0% nominalne vrednosti prema evru, što je u najvećoj meri posledica rasta javne potrošnje, visokog deficita robne razmene i niskog priliva kapitala usled neizvesnosti u zemlji u pogledu strukturnih reformi i fiskalne politike, ali i eksternih rizika usled krize državnog duga u zoni evra. Konstantno slabljenje dinara zaustavljeno je u drugom delu 2012. godine, najviše zahvaljujući restriktivnim merama monetarne politike i programu subvencionisanih kredita namenjenih privredi koji su se odobravali od septembra, budući da su oni uglavnom finansirani iz deviznih izvora, a isplaćivani u dinarima. Od septembra je zabeleženo veće interesovanje stranih investitora za ulaganja u Srbiju, čemu je doprinela veća likvidnost na međunarodnom tržištu novca i iskazana namera Vlade da sprovede fiskalnu konsolidaciju. Ovi faktori doveli su do aprecijacije dinara od 4% u periodu od septembra do kraja 2012. godine.

Oporavak realnog sektora započet u četvrtom kvartalu 2012. godine je nastavljen u 2013. godini. Prema oceni RZS, u prvom polugodištu 2013. godine je zabeležen međugodišnji realni rast BDP od 1,4%. Pri tome, u prvom kvartalu je zabeležen međugodišnji realni rast BDP od 2,7%, a u drugom kvartalu od 0,2%, što ukazuje na usporavanje privredne aktivnosti. Najveći doprinos međugodišnjem rastu BDP u drugom kvartalu dao je sektor usluga (0,2 p.p.). U okviru industrije, najveći doprinos rastu privredne aktivnosti dala je prerađivačka industrija (1,0 p.p). Međugodišnji rast BDV poljoprivrede iznosio je 20,5%, što je doprinelo rastu BDP sa 1,4 p.p. Negativan uticaj na privrednu aktivnost u tom periodu imali su građevinarstvo, trgovina i poslovi sa nekretninama (-1,6 p.p, -0,5 p.p, i -0,1 p.p, respektivno).

U drugom kvartalu 2013. godine svi agregati upotrebe BDP, osim izvoza robe i usluga, realno su bili manji u odnosu na isti period 2012. godine. Pozitivan doprinos rastu BDP dao je neto izvoz (3,6 p.p), dok su privatna potrošnja, potrošnja države i bruto investicije u fiksne fondove imale negativan doprinos (-0,9 p.p, -1,4 p.p. i -4,2 p.p).

Međugodišnji rast fizičkog obima industrijske proizvodnje u prvih osam meseci 2013. godine od 5,3% pretežno je rezultat rasta proizvodnje prerađivačkog sektora od 4,8%, započetog u četvrtom kvartalu 2012. godine. Najveći doprinos međugodišnjem rastu industrijske proizvodnje imao je rast proizvodnje motornih vozila i prikolica (oko 3 puta), hemijskih proizvoda, derivata nafte i farmaceutskih proizvoda. Na industrijski oporavak ukazuje i desezonirani rast ukupne industrijske proizvodnje u avgustu 2013. godine od 8,4%, u odnosu na prosek 2012. godine. U prvih osam meseci 2013. godine promet robe u trgovini na malo je realno smanjen za 7,2% zbog pada mase zarada i porasta potrošačkih cena.

Spoljnotrgovinsku razmenu u periodu januar-avgust 2013. godine prvenstveno obeležava nastavak rasta izvoza započetog u drugoj polovini 2012. godine. Izvoz robe od početka 2013. godine beleži visoke međugodišnje stope rasta (delom i zbog niske baze za poređenje). Rekordne vrednosti izvoza dostignute su u aprilu od oko 950 mil. evra i u julu od 1,1 mlrd evra. U prvih osam meseci ostvaren je izvoz robe od 7,0 mlrd evra i uvoz robe od 9,9 mlrd evra, što je međugodišnje povećanje od 24,8% i 3,3%, respektivno. Robni deficit je iznosio 2,9 mlrd evra, a pokrivenost uvoza izvozom 70,6%. Porastu izvoza najviše je doprineo izvoz drumskih vozila, električnih mašina i aparata, obojenih metala, proizvoda od metala i povrća i voća, što čini 35,8% ukupnog izvoza. Izvoz drumskih vozila je, zahvaljujući ekspanzivnom rastu izvoza automobila kompanije "Fiat automobili Srbija", od avgusta 2012. godine do jula 2013. godine povećan za 6,7 puta. Najveći spoljnotrgovinski partner Srbije su zemlje EU, na koje se odnosi 63,3% ukupnog izvoza i 62,6% ukupnog uvoza.

Brži rast robnog izvoza od uvoza doprineo je smanjenju deficita tekućeg računa koji je u prvih osam meseci 2013. godine iznosio 945,2 mil. evra, što je za 56,2% niže nego u istom periodu 2012. godine. Neto priliv stranih direktnih investicija iznosio je 463,4 mil. evra, a portfolio investicija 978,4 mil. evra zahvaljujući emisiji evroobveznica u februaru tekuće godine. Najveći neto priliv stranih direktnih investicija u prvoj polovini 2013. godine zabeležen je u trgovini na veliko i malo (86,2 mil. evra), prerađivačkoj industriji (71 mil. evra), finansijskim uslugama, osim osiguranja i penzionih fondova (56,6 mil. evra) i u građevinarstvu (44,6 mil. evra).

U periodu januar-avgust 2013. godine, na međugodišnjem nivou, prosečna neto zarada je zabeležila realni pad od 3,7%, dok je prosečan broj zaposlenih smanjen za 0,7%. Prema ARS, u aprilu 2013. godine stopa nezaposlenosti u Srbiji je iznosila 24,1%, što je smanjenje u odnosu na april 2012. godine za 1,4 p.p, dok je stopa zaposlenosti u aprilu 2013. godine iznosila 36,3%, što je povećanje za 2 p.p, u odnosu na april 2012. godine. Stopa neformalne zaposlenosti je povećana sa 17% u aprilu 2012. godine na 18,2% u aprilu 2013. godine.

Inflacija je u prvih osam meseci 2013. godine zabeležila rast od 2,5% u odnosu na decembar 2012. godine. Januarski, februarski, aprilski i junski rast potrošačkih cena sezonski je uslovljen rastom cena povrća i voća i rastom regulisanih cena (lekovi, duvan i komunalno-stambene usluge). U martu i maju potrošačke cene su zadržane na nivou iz prethodnih meseci. U julu je zabeležena deflacija od 0,9%, a u avgustu inflacija od 0,4% opredeljena rastom cene električne energije. Međugodišnja inflacija u avgustu 2013. godine je iznosila 7,3%, što je iznad projektovanih okvira, sa izgledima da se inflacija u četvrtom kvartalu vrati u granice ciljane inflacije.

Dinar je prema evru u prvih osam meseci 2013. godine u proseku, na međugodišnjem nivou, aprecirao nominalno 0,1%, a realno 8,8%. Na jačanje dinara u odnosu na evro uticao je pad premije rizika, povećan devizni priliv po osnovu emisije evroobveznica na međunarodnom finansijskom tržištu u februaru, povećana zainteresovanost nerezidenata za ulaganja u državne hartije od vrednosti i smanjenje deficita tekućeg računa zbog nižeg trgovinskog deficita, većeg priliva po osnovu doznaka i manjeg odliva po osnovu otplate kamata. Devizne rezerve NBS na kraju avgusta 2013. godine su iznosile 10,7 mlrd evra, a neto devizne rezerve 7 mlrd evra. Devizne rezerve NBS obezbeđuju pokrivenost novčane mase M1 od 346% i pokrivenost više od sedam meseci uvoza robe i usluga. Devizna štednja na kraju avgusta je iznosila 8,4 mlrd evra.

U prvih osam meseci 2013. godine zabeležen je pad kreditne aktivnosti banaka. Ukupni krediti nominalno su smanjeni za 4,1% na međugodišnjem nivou. Krediti privredi zabeležili su nominalno smanjenje od 6,5%, a krediti stanovništvu rast od 0,3%. Učešće problematičnih kredita (u daljem tekstu: NPL) u ukupnim kreditima, prema bruto principu, u avgustu je iznosilo 20,2% (9,3% stanovništvu i 24,8% privredi), što je više nego u decembru 2012. godine (18,6%, 8,6% i 21,5%, respektivno). Međutim, NPL su u potpunosti pokriveni regulatornim rezervisanjima sa 113,9%. I pored visokog učešća NPL u ukupnim kreditima, koeficijent adekvatnosti kapitala u junu je iznosio 20,2%.

Ekonomski izgledi za 2013. godinu

Polazeći od tekućih makroekonomskih trendova i od planirane ekonomske i fiskalne politike za 2013. godinu, procenjen je realni rast BDP od 2%, rast inflacije od 5,5%, pad formalne zaposlenosti od 0,9%, realni pad svih komponenata domaće tražnje usled smanjene investicione aktivnosti i realnog pada potrošnje stanovništva i države. Istovremeno, procenjuje se realni rast izvoza robe i usluga od 14% i realni rast uvoza robe i usluga od 2,3%, uz smanjenje deficita tekućeg računa na 6% BDP.

Oporavak privrede vođen rastom poljoprivrede i industrije i rastom neto izvoza praćen je smanjenjem spoljne i unutrašnje neravnoteže. Udeo tekućeg deficita u BDP na kraju juna 2013. godine je značajno smanjen na osnovu bržeg rasta izvoza od uvoza robe (20,3% i 1,9%, međugodišnje, respektivno) sa izgledima da na kraju 2013. godine iznosi 6% BDP, dok je na kraju 2012. godine iznosio 10,5% BDP. Povećanje izvoza ne samo automobilske industrije nego i hemijske industrije, proizvoda od gume i plastike, električne opreme i slično značajno je doprinelo smanjenju deficita tekućeg računa. Tome je doprinela i fiskalna konsolidacija.

Međugodišnja inflacija u prvih osam meseci 2013. godine beleži silazni trend. U januaru je iznosila 12,8%, a u avgustu 7,3%. U ovom periodu zabeležene su visoke mesečne stope inflacije u aprilu (0,8%) i junu (1%) kao posledica rasta cena neprerađene hrane, pre svega sezonskog rasta cena voća i povrća. Na smanjenje inflacije uticale su restriktivne mere monetarne politike, smanjenje troškova sirovina u proizvodnji hrane, niska domaća tražnja i relativna stabilnost deviznog tržišta.

Održiv privredni rast i makroekonomska stabilnost zahtevaju nastavak fiskalnog i strukturnog prilagođavanja kroz sprovođenje mera fiskalne konsolidacije i strukturnih reformi, sadržanih u poglavlju dva i četiri Fiskalne strategije. Pri tome, sagledavaće se u kontinuitetu efekti fiskalnih mera i strukturnih reformi na makroekonomske i fiskalne agregate i indikatore i preduzimati potrebne dodatne mere na prihodnoj i rashodnoj strani javnih finansija i dodatne strukturne reforme.

Tabela 4. Procena osnovnih makroekonomskih indikatora za 2013. godinu, u %

BDP, u mlrd din. (tekuće cene)	3.761,3
BDP, realni rast	2,0
Investicije u fiksni kapital, realno smanjenje	-3,4
Izvoz robe i usluga, izražen u evrima	16,5
Uvoz robe i usluga, izražen u evrima	3,3
Deficit tekućeg računa (sa donacijama), % BDP	-6,0
Inflacija, kraj perioda	5,5
Stopa nezaposlenosti (stanovništvo 15+)	24,0

Izvor: MFIN

Glavni izvor privrednog rasta u 2013. godini je rast neto izvoza, dok će negativan doprinos rastu privredne aktivnosti dati domaća tražnja, pre svega državna potrošnja.

Procenjeni rast BDP u 2013. godini od 2% je iznad proseka zemalja jugoistočne Evrope. Sa proizvodne strane, rast BDP je zasnovan na procenjenom rastu BDV poljoprivrede od 18,6% i industrijske proizvodnje od 3,3%, sa doprinosima rastu BDV od 1,7 p.p. i 0,7 p.p, respektivno. Sektor usluga će rasti po stopi od 0,6% i doprineti rastu BDV sa 0,4 p.p, dok će sektor građevinarstva zabeležiti pad od 18,5%, sa negativnim doprinosom od 0,7 p.p. rastu BDV.

Sa rashodne strane, rast BDP u 2013. godini biće vođen neto izvozom, sa doprinosom od 4,3 p.p, dok će doprinosi lične, državne i investicione potrošnje biti negativni (-1,0%, -0,6% i -0,7%).

Procenjen je pad investicija u fiksni kapital u 2013. godini od 3,4%, imajući u vidu veliki pad građevinske aktivnosti i smanjenje uvoza sredstava za rad u prvoj polovini tekuće godine, nakon završetka investicionog ciklusa u automobilskoj i naftnoj industriji. Razduživanje privrede prema inostranstvu, takođe, je uticalo na pad privatnih investicija.

Smanjenje lične i državne potrošnje u velikoj meri je rezultat sprovođenja mera fiskalne konsolidacije. Potrošnja stanovništva zabeležiće pad i u 2013. godini od 1,2%. Oporavak lične potrošnje i dalje je ograničen visokom stopom nezaposlenosti i ograničenim realnim rastom zarada u javnom sektoru i penzija kao glavnih izvora potrošnje. Državna potrošnja i državne investicije nastavljaju pad i u 2013. godini i doprinose padu domaće tražnje.

Neto izvoz je glavni pokretač rasta i u 2013. godini. Pad domaće tražnje u tekućoj godini u potpunosti je kompenziran rastom neto izvoza. Snažan rast neto izvoza rezultat je ekspanzije u automobilskoj industriji i rasta izvoza derivata nafte, farmaceutskih i hemijskih proizvoda i električnih mašina.

Inflacija će u 2013. godini zabeležiti jednocifreni nivo i biće oko gornje granice dozvoljenog odstupanja od cilja. Tome će doprineti mere fiskalne konsolidacije, stabilnost cena hrane, relativna stabilnost deviznog tržišta, niska agregatna tražnja i stabilizacija inflatornih očekivanja.

Na tržištu rada u 2013. godini očekuje se stopa nezaposlenosti od oko 24%.

2.3. Projekcija makroekonomskih indikatora za period 2014-2016. godine

Na osnovu tekućih ekonomskih kretanja i izgleda u Srbiji i međunarodnom okruženju, imajući u vidu planirane ekonomske politike, projektovani su osnovni makroekonomski agregati i indikatori za Republiku Srbiju u periodu 2014-2016. godine.

Korigovane su na niže projekcije BDP i povezanih indikatora za period 2014-2016. godine, pre svega, zbog sporog i neizvesnog oporavka zemalja evro zone i posledično usporavanja rasta domaćeg izvoza, ali i zbog oštrih mera fiskalne politike koje će delovati na smanjivanje domaće tražnje, pre svega lične potrošnje stanovništva i državne potrošnje.

Makroekonomske projekcije za period od 2014. do 2016. godine ukazuju na usporenu putanju oporavka. Projektovana prosečna stopa rasta BDP za naredne tri godine od 1,6% zasnovana je, pre svega, na oporavku investicione aktivnosti i rastu izvoza. Ubrzanje rasta izvoza i investicija su noseći razvojni faktori koji će, uz restrukturiranje privrede u pravcu razmenljivih dobara, omogućiti stvaranje osnove za održiv rast privrede, uz smanjivanje unutrašnje i spoljne makroekonomske neravnoteže.

Predviđeni kumulativni realni rast BDP od 4,9% u naredne tri godine zasnovan je na rastu investicija i izvoza robe i usluga po prosečnoj godišnjoj realnoj stopi od 7,7% i 7,1%, respektivno, uz prosečni godišnji pad lične potrošnje (-0,9%) i državne potrošnje (-3,4%). Na tim osnovama obezbediće se povećanje produktivnosti, kao i promena privredne strukture u pravcu rasta udela industrije i izvoza u BDP.

Srednjoročna makroekonomska projekcija predviđa da se na kraju 2016. godine obezbedi povećanje udela investicija na 22,7% BDP, smanjenje udela državne potrošnje u BDP na 16,4% i povećanje udela izvoza robe i usluga u BDP na 50,1%. Pri tome, u naredne tri godine predviđa se povećanje udela domaće štednje u BDP zahvaljujući rastu privatne štednje. Neophodan je neto priliv stranih investicija od oko 1,6 mlrd evra prosečno godišnje, uz promenu strukture ulaganja ka sektoru razmenljivih dobara. Finansiranje platnog bilansa podrazumeva istovremeno smanjivanje udela deficita robe i usluga i deficita tekućih transakcija (sa donacijama) u BDP na 7,4% i 3,5%, respektivno na kraju 2016. godine, kako bi se obezbedilo smanjivanje apsorpcionog jaza, održivost spoljnog duga, eksterna likvidnost i solventnost.

Tabela 5. Projekcija osnovnih makroekonomskih pokazatelja Republike Srbije

	Procena	PROJEKCIJA
	2013	2014	2015	2016
BDP, mil. dinara (tekuće cene)	3.761.289	4.007.841	4.292.142	4.583.750
Realni rast BDP	2,0	1,0	1,8	2,0
Realni rast pojedinih komponenti BDP, %
Lična potrošnja	-1,2	-1,8	-0,6	-0,3
Državna potrošnja	-3,0	-2,2	-4,4	-3,6
Investicije	-3,4	4,7	9,6	8,9
Izvoz robe i usluga	14,0	6,4	7,0	7,7
Uvoz robe i usluga	2,3	1,6	3,5	4,6
Saldo robe i usluga, u EUR, % BDP	-11,9	-10,0	-8,6	-7,4
Inflacija, kraj perioda, u %	5,5	5,5	5,0	4,5
Investicioni racio, % BDP	19,1	20,0	21,4	22,7

Izvor: MFIN

Realni sektor

Srednjoročni izgledi za realni sektor omogućavaju analizu ciklične pozicije privrede i sagledavanje očekivanih izvora realnog rasta BDP u smislu promena faktora proizvodnje i agregatne tražnje.

U 2013. godini očekuje se realni rast BDP od 2,0%. Sa proizvodne strane BDP, očekuje se pozitivan doprinos svih sektora privrede, osim građevinarstva. Očekuje se da oporavak industrijske proizvodnje i povoljna poljoprivredna sezona doprinesu rastu BDP sa 2,3 p.p.

Sa rashodne strane BDP, očekuje se da neto izvoz bude osnovni pokretač rasta, imajući u vidu proizvodnju i izvoz automobilske, naftne i farmaceutske industrije. Očekuje se realni pad lične potrošnje kao rezultat realnog smanjivanja kredita datih stanovništvu, procenjenog pada zaposlenosti i procenjenog realnog pada neto plata.

Revidiran je na niže rast BDP u 2014. godini na 1,0%, pre svega, zbog fiskalne konsolidacije koja utiče na smanjenje lične i državne potrošnje i po tom osnovu domaće tražnje. Umereno ubrzanje rasta BDP u 2015. i 2016. godini na 1,8% i 2,0%, respektivno, zasnovano je na rastu investicione potrošnje, pre svega privatnog sektora i rastu izvozne aktivnosti. Sprovođenje mera fiskalne politike i poboljšanje poslovnog i investicionog okruženja omogućiće stvaranje osnove za stabilan i održiv rast u narednim godinama.

Grafikon 1. Realni rast BDP: ostvarena stopa i dugoročni trend, u %

Procenjuje se da će na rast potencijalnog BDP u narednim godinama pozitivno uticati jačanje investicione aktivnosti i u manjoj meri rast stope participacije. Očekivano povećanje nezaposlenosti usled završetka procesa restrukturiranja preduzeća pod kontrolom države biće delimično ublaženo porastom neto zaposlenosti u privatnom sektoru. Takođe, procenjuje se da će investicije u fiksne fondove dati najveći doprinos potencijalnoj stopi rasta u narednom periodu, dok će doprinos rada potencijalnoj stopi BDP biti pozitivan u 2016. godini.

Grafikon 2. Sektorski doprinosi rastu BDV delatnosti, p.p.

Sa rashodne strane BDP, u periodu 2014-2016. godine najveći doprinos se očekuje od investicione potrošnje (doprinos 1,7 p.p. prosečno godišnje) i neto izvoza (doprinos 1,2 p.p. prosečno godišnje). Državna potrošnja imaće i u naredne tri godine negativan doprinos rastu BDP zasnovan, pre svega, na ograničenom rastu zarada sektora države (administrativno smanjivanje zarada iznad određenih pragova), racionalizaciji broja zaposlenih i sprovođenju ostalih mera fiskalne konsolidacije. U naredne tri godine projektovan je nastavak trenda smanjivanja lične potrošnje stanovništva imajući u vidu ograničeni raspoloživi dohodak stanovništva i neizvestan oporavak kretanja na tržištu rada, kao i indirektne efekte fiskalne konsolidacije (povećanje posebne stope PDV na 10%). Lična potrošnja stanovništva negativno će doprinositi rastu BDP u naredne tri godine (-1,4 p.p, -0,4p.p. i -0,2 p.p, respektivno).

Makroekonomskom projekcijom predviđa se realni rast investicija od 4,7% u 2014. godini i 9,6% i 8,9% u 2015. i 2016. godini, respektivno, koji će biti generisan pokretanjem novog investicionog ciklusa. Rastu BDP u naredne tri godine značajno će doprineti i neto izvoz (doprinos 1,9 p.p. u 2014, 1,0 p.p. u 2015. i 0,8 p.p. u 2016 godini). Snažan rast izvoza nastaviće se i u narednim godinama, dok će rast uvoza biti generisan rastom investicija, odnosno uvozom kapitalnih dobara i opreme.

Udeo investicija u BDP u 2014. godini procenjuje se na 20,0%, a u 2015. i 2016. godini na 21,4% i 22,7%, respektivno, što će u uslovima restriktivne fiskalne politike omogućiti ostvarivanje umerenih stopa privrednog rasta i povoljnijih kretanja na tržištu rada u 2016. godini. Udeo izvoza robe i usluga u BDP u 2014. godini procenjuje se na 44,7%, a u 2015. i 2016. godini na 47,1% i 50,1%, respektivno, što je značajan pomak u odnosu na protekli period.

Grafikon 3. Doprinosi kategorija agregatne tražnje realnom rastu BDP, p.p.

Predviđeni scenario razvoja ukazuje da ne postoje mogućnosti za porast lične i državne potrošnje zbog strateške orijentacije na povećanje investicija i izvoza, kao ključnih faktora ostvarivanja makroekonomske stabilnosti i održivog privrednog rasta. Takođe, rast investicija je od presudnog značaja imajući u vidu da je pad privredne aktivnosti u prethodnom, kriznom periodu, uticao na smanjivanje potencijalnog BDP kroz gubitak privrednih kapaciteta i znatno pogoršavanje uslova na tržištu rada.

Osnovno pravilo efikasnosti i rasta kroz povećanu produktivnost jeste da se prvo iskoriste postojeći kapaciteti privrede u cilju proizvodnje višeg kvaliteta i kvantiteta dobara. Proizvodni jaz koji meri cikličnost privredne aktivnosti tokom tranzicionog perioda je bio negativan, sa izuzetkom 2007. i 2008. godine (1,8% i 3,4%, respektivno) vođen, pre svega, visokom domaćom tražnjom. U 2009. godini zbog pada ekonomske aktivnosti došlo je do produbljivanja negativnog proizvodnog jaza, koji je nastavljen i u narednim godinama. Usporavanje rasta proizvodnog potencijala privrede posledica je, pre svega, smanjenog investiranja u proizvodne kapacitete, otežanog finansiranja tekuće proizvodne aktivnosti preduzeća i negativnih kretanja na tržištu rada.

Projekcija potencijalnog rasta za period 2014-2016. godine zasnovana je na postepenom privrednom oporavku, pri čemu se očekuje da proizvodni jaz bude zatvoren u 2015. godini, nakon dugogodišnjeg negativnog odnosa između stvarne i potencijalne stope rasta BDP.

Imajući u vidu trenutnu cikličnu poziciju Srbije i strukturne poremećaje nasleđene iz prethodnog perioda, kao i stepen postojećih neiskorišćenih kapaciteta, od posebnog značaja će biti iznalaženje načina da se poveća totalna faktorska produktivnost koja je u proteklom periodu zabeležila pad, pre svega kao rezultat opadanja investicione efikasnosti. U tom cilju je neophodno sprovesti strukturne reforme koje će obezbediti dugoročno održiv razvoj zemlje na bazi veće produktivnosti privrede.

U ostvarivanju projekcija razvoja postoji rizik od sporijeg rasta investicione potrošnje privatnog sektora od planiranog rasta, kao i od nižeg priliva stranog kapitala od planiranog, što predstavlja najveći rizik po dinamiku investicione aktivnosti u narednom periodu.

Zaposlenost i zarade

Očekuje se da će ukupna zaposlenost usporiti pad u 2014. i 2015. godini, nakon oštrog pada u prethodnim godinama, dok se u 2016. godini očekuje blagi rast zaposlenosti u privatnom sektoru. Srednjoročna projekcija zaposlenosti zasniva se na projektovanom rastu BDP i povećanju investicija. Takođe, u projekciju zaposlenosti uključen je i efekat završetka procesa restrukturiranja preduzeća pod kontrolom države, u skladu sa usvojenim Akcionim planom Vlade. Istovremeno, očekuje se formiranje trenda povećanja stope zaposlenosti zahvaljujući povećanju investicija u otvaranje novih radnih mesta u privatnom sektoru. Od posebnog značaja za produktivno zapošljavanje u narednom periodu jeste reforma pravnog okvira tržišta rada, pre svega, otklanjanjem prepreka kod zapošljavanja, smanjivanjem troškova radne snage sa ciljem da se poveća stopa zaposlenosti, smanji rad na crno i poveća konkurentnost privrede.

Grafikon 4. Projekcija stope nezaposlenosti, u %

U narednom periodu očekuje se sporiji rast realnih neto zarada od rasta realnog BDP, kao i rast bruto zarada u skladu sa rastom produktivnosti u privatnom sektoru, što će uticati na smanjivanje jediničnih troškova rada i na poboljšanje konkurentske pozicije zemlje.

Inflacija

Međugodišnja inflacija u prvih osam meseci 2013. godine kretala se iznad granice dozvoljenog odstupanja od cilja. Nova poljoprivredna sezona omogućila je opadajući trend inflacije sa izgledima da se krajem godine vrati u granice dozvoljenog odstupanja od cilja. Tome će, pored restriktivnih mera NBS i pada cena hrane s dolaskom nove poljoprivredne sezone, doprineti i niska agregatna tražnja. U odsustvu većih šokova inflacija bi se u 2014. godini kretala u granicama dozvoljenog odstupanja od cilja.

Srednjoročna projekcija inflacije zasnovana je na planiranoj fiskalnoj politici, stabilnijim cenama hrane, kontroli povećanja regulisanih cena, smanjenju premije rizika, povećanju kapitalnih priliva, smanjenju inflatornih očekivanja, kao i poboljšanju svetskih ekonomskih izgleda. Na tim osnovama obezbediće se održavanje inflacije u naredne tri godine na nivou od 5,5% do 4,5%.

Grafikon 5. Projekcija inflacije, %

Ključni rizici ostvarenja projekcije inflacije odnose se na rast troškovnih pritisaka na cene hrane, mogućnost bržeg rasta regulisanih cena i uvoznih cena od očekivanog, mogućnost rasta premije rizika, deprecijacijskih pritisaka i inflatornih očekivanja, kao i na spor i dugotrajan oporavak svetske privrede.

Projekcija platnog bilansa

Podaci iz platnog bilansa ukazuju da je u proteklom delu 2013. godine došlo do poboljšanja kretanja u robnoj razmeni i platnom bilansu zemlje, uz značajno smanjenje deficita u robnoj razmeni i deficita tekućeg računa.

Ključno za platnobilansnu održivost je povećanje izvoza i neto priliva stranog kapitala. Makroekonomskom projekcijom predviđeno je jačanje izvoza i priliva stranih investicija u 2014. godini i naredne dve godine. Preduslov za značajniji rast izvoza je sprovođenje strukturnih reformi, uz jačanje troškovne i cenovne konkurentnosti. Time bi se povećavao udeo srpskog izvoza na svetskom tržištu. Pored robne razmene, i razmena usluga bi mogla da poboljša saldo tekućeg računa.

Srednjoročna i dugoročna održivost salda na tekućem računu zavisiće od sprovođenja strukturnih reformi i povećanja konkurentnosti izvoza robe i usluga. Za održivost platnobilansne pozicije potreban je umeren rast kamatnih troškova, koji bi u slučaju drastičnog pogoršanja uslova finansiranja na inostranim tržištima vršili snažan pritisak na ponovni rast deficita tekućeg računa. U tom pogledu važnu ulogu imaju održiva fiskalna pozicija i uslovi finansiranja na međunarodnom tržištu kapitala. Očekuje se da će efekti fiskalne konsolidacije kroz smanjenje neproduktivne državne potrošnje uticati na smanjivanje deficita tekućeg računa i u narednom periodu.

Grafikon 6. Saldo spoljnotrgovinskog i tekućeg računa

U periodu od 2014. do 2016. godine očekuje se ostvarivanje relativno visokih stopa rasta izvoza od 9,2% i umerenog rasta uvoza robe i usluga od 5,3%, prosečno godišnje, izraženo u evrima. Radi povećanja investicione aktivnosti najveći deo uvoza biće usmeren na kapitalne i intermedijarne proizvode. Brži rast izvoza od uvoza omogućiće smanjivanje deficita robe i usluga na 7,4% BDP u 2016. godini. Očekuje se i niži nivo deficita tekućeg računa (sa donacijama) sa udelom od 3,5% u BDP na kraju 2016. godine. Redukcija negativnog neto izvoza robe i usluga, prvenstveno kao rezultat promene strukture domaće privrede u narednom periodu, doprineće smanjivanju spoljne neravnoteže i rizika održivosti spoljnog duga i eksterne likvidnosti.

Grafikon 7. Izvoz i uvoz robe i usluga

U narednom trogodišnjem periodu očekuje se priliv na tekućem računu platnog bilansa po osnovu tekućih transfera, kao i odliv po osnovu faktorskih plaćanja. Najvažnija komponenta u tekućim transferima su prihodi od doznaka, dok su u okviru faktorskih plaćanja ključni odlivi po osnovu plaćanja kamata na inostrane kredite. Procenjuje se da će neto tekući transferi sa nekamatnim dohocima po osnovu faktora u periodu 2014-2016. godine iznositi u proseku 3,0 mlrd evra godišnje. Očekuje se negativan saldo po osnovu neto kamatnih plaćanja, koji će u 2016. godini dostići 1,3 mlrd evra. Neto efekat tekućih transfera i neto faktorskih plaćanja u narednom trogodišnjem periodu biće pozitivan i stabilan i procenjuje se da će iznositi oko 1 mlrd evra godišnje. Suficit salda tekućih transfera i neto faktorskih plaćanja pokrivaće u proseku 55% deficita spoljnotrgovinskog bilansa Srbije u periodu 2014-2016. godine.

Grafikon 8. Deficit tekućeg računa i njegovo finansiranje, % BDP

Na osnovu projektovanog kretanja spoljnotrgovinske razmene, tekućih transfera i neto faktorskih prihoda izvedene su projekcije salda bilansa tekućih plaćanja. Bilans tekućih plaćanja bez donacija biće negativan i iznosiće u periodu 2014-2016. godine u proseku 1,4 mlrd evra. Pri tome, u strukturi priliva kapitala od 2015. godine dominiraće udeo stranih direktnih investicija koje će biti glavni izvor finansiranja deficita tekućeg računa i iznosiće u 2015. i 2016. godini u proseku 1,6 mlrd evra, respektivno. Deficit tekućeg računa finansiraće se pored stranih direktnih investicija i međunarodnim kreditima.

Procenjuje se da će ukupan spoljni dug Srbije u periodu 2014-2015. biti stabilizovan na nivou od 85% BDP. Takođe, procenjuje se da će se postepeno smanjivati udeo otplata spoljnog duga u BDP i izvozu, dok će udeo kamata imati blagi rast.

Devizne rezerve Srbije u periodu 2014-2016. godine, prema proceni, pokrivaće osmomesečni uvoz robe i usluga.

2.4. Rizici ostvarivanja projekcije

Fiskalna strategija u ovom delu prikazuje glavne eksterne i interne rizike ostvarivanja predviđenog makroekonomskog scenarija.

Ključni eksterni rizik ostvarenja projekcije prvenstveno je vezan za neizvesnosti u pogledu oporavka svetske privrede, posebno privrede evro zone. Globalni ekonomski oporavak se usporava uz značajne razlike u stopama rasta među grupacijama zemalja. Privrede SAD i Nemačke ostvaruju pozitivne stope rasta sa signalima usporavanja, dok privrede EU stagniraju, a privrede evro zone su u recesiji. Povećanju rizika u pogledu oporavka globalne i evropske privrede koji bitno utiče na oporavak zemalja u regionu u velikoj meri doprinosi neizvestan ishod ekonomske i političke krize u EU vezan za krizu evra.

Nepovoljne tendencije u EU utiču na usporavanje rasta i izvoza zemalja CIE zbog smanjene izvozne tražnje i smanjenih kapitalnih priliva, kao i povećanja troškova zaduživanja. Oporavak privrede Srbije u velikoj meri zavisiće od oporavka ekonomija evro zone i ekonomija regiona, povećanja inostrane tražnje i priliva stranog kapitala, kretanja inostranih kamatnih stopa, kretanja uvoznih cena, cena hrane i cena naftnih derivata. Intenziviranje krize u evro zoni i pogoršanje finansijske situacije matičnih stranih banaka vlasnika domaćeg bankarskog sektora ugrozilo bi projektovani privredni rast. Pored toga, skok cena sirovina na svetskom tržištu ili pogoršanje uslova finansiranja dodatno bi negativno uticalo na ostvarenje projekcije rasta.

Unutrašnji rizici ostvarenja projekcije vezani su za odlaganje sprovođenja ekonomskih reformi i mera ekonomske politike, kao i za nagle promene agregatne tražnje, ubrzanje inflacije, veće oscilacije kursa dinara prema evru i posledično veće poremećaje na deviznom tržištu, pogoršanje investicione klime, smanjenje priliva stranih direktnih investicija, porast premije rizika na ino kredite domaćim subjektima, političke rizike i dr.

Osnovni scenario razvoja u naredne tri godine zasnovan je na povećanju udela fiksnih investicija u BDP, smanjenju udela javnih rashoda u BDP, povećanju udela izvoza robe i usluga u BDP, uz smanjenje udela deficita tekućih transakcija u BDP i smanjenje inflacije.

Ključne pretpostavke za ostvarivanje predviđenog srednjoročnog razvojnog scenarija su: prilagođavanje privrednog sistema, makroekonomske politike i sektorskih politika koncepciji održivog i stabilnog privrednog rasta, sa dominacijom investicija u raspodeli BDP i razmenljivih dobara u strukturi privrede; ubrzanje ekonomskih reformi, posebno reforme javnog sektora; održavanje kontinuiteta u približavanju EU; održivost spoljnog duga i eksterna likvidnost.

Odstupanje od navedenih pretpostavki predstavlja rizik za ostvarivanje srednjoročne makroekonomske projekcije. Niže stope privrednog rasta od projektovanih dovele bi do produbljivanja krize, a usporavanje oporavka svetske ekonomije, posebno recesija evropske privrede, negativno bi uticala na oporavak srpske privrede i privredni razvoj zemlje oslonjen na izvoznu tražnju i povećanje investicija. Usporavanje privrednog rasta smanjuje zaposlenost, usporava rast produktivnosti, sužava prostor za rast investicija, usporava rast izvoza i uvoza, što se odražava na smanjenje javnih prihoda. Takva kretanja bi uvećala makroekonomske neravnoteže kroz porast inflacije i nestabilnost deviznog tržišta, uz smanjenje deviznih rezervi i probleme u otplati spoljnog duga. Pored toga, došlo bi do usporavanja i zaustavljanja neophodnog investicionog ciklusa zasnovanog na značajnom prilivu stranog kapitala zbog niske domaće štednje i investicija, pre svega privatnog sektora. Došlo bi i do usporavanja i zaustavljanja strukturnih reformi koje stvaraju stimulativan privredni ambijent neophodan za realizaciju razvojnih ciljeva, uspostavljanje makroekonomske stabilnosti i održiv privredni rast.

Alternativni scenario rasta u periodu 2014-2016. godine

Imajući u vidu izražene unutrašnje rizike ostvarivanja makroekonomske projekcije za 2014. godinu i naredne dve godine, urađen je alternativni scenario sa nižim privrednim rastom u narednom srednjoročnom periodu u odnosu na prikazani osnovni scenario sa umerenim privrednim rastom.

Alternativni scenario polazi od ključne pretpostavke da u naredne tri godine postoji rizik od usporenijeg rasta domaće tražnje, pre svega investicione potrošnje kao pokretača privredne aktivnosti, kao i lične potrošnje stanovništva. Tome treba dodati i unutrašnji rizik vezan za odlaganje i usporavanje strukturnih reformi planiranih za naredni srednjoročni period usled čega bi izostali značajni efekti sprovođenja reformi na stabilizaciju javnih finansija i ubrzanje privrednog rasta. Na privrednu aktivnost bi negativno uticao i eksterni rizik vezan za sporiji oporavak privrede EU 28 i zemalja u okruženju koji bi znatnije smanjio izvoznu tražnju i kapitalne prilive kao osnovne pokretače rasta.

Polazeći od navedenih pretpostavki na kojima je zasnovan alternativni scenario projektovana je prosečna godišnja stopa realnog rasta BDP u periodu 2014-2016. godine od 0,7%, s tim što bi stopa rasta BDP u 2014. godini bila negativna (-0,5%). Na usporenu putanju oporavka srpske privrede ukazuje i niska kumulativna stopa realnog rasta BDP od 2,0%.

Predviđeni prosečni i kumulativni realni rast BDP zasnovan je na realnom rastu izvoza robe i usluga po prosečnoj godišnjoj stopi od 5,7% i na realnom rastu investicija u fiksne fondove po prosečnoj godišnjoj stopi od 3,0%. Pri tome, lična i državna potrošnja realno bi opale, dok bi glavni doprinos rastu BDP u naredne tri godine dao neto izvoz (1,4 p.p).

Alternativni scenario

Po alternativnom scenariju, svi sektori privrede u 2014. godini negativno bi doprinosili BDP, osim sektora industrije (doprinos 0,1 p.p). U 2015. i 2016. godini industrija i građevinarstvo bi dali pozitivan doprinos rastu BDP od 0,4 p.p. i 0,9 p.p, respektivno, zahvaljujući blagom rastu privredne aktivnosti ovih sektora.

Projekcija pada BDP u 2014. godini i niskih stopa rasta u 2015. i 2016. godini zasnovana je na pretpostavci usporavanja investicione potrošnje i nižeg priliva stranog kapitala, u odnosu na osnovni scenario rasta, što predstavlja najveći rizik i osnovnog i alternativnog scenarija.

Glavni rizik i osnovnog i alternativnog scenarija rasta vezan je i za sporiji rast unutrašnje tražnje od očekivanog.

U strukturi upotrebe BDP zbog ciljanja investicija i neto izvoza kao pokretača rasta, nema prostora za rast lične potrošnje i potrošnje države. U okviru finalne tražnje, za naredne tri godine predviđen je pad lične potrošnje i pad potrošnje države, što će se negativno odraziti na privrednu aktivnost i javne prihode.

Robna razmena i platni bilans zemlje u alternativnom scenariju imaju nepovoljnije performanse zbog nižih stopa realnog rasta izvoza robe i usluga (5,7% prosečno godišnje) i drugih nepovoljnih kretanja u spoljnom sektoru. Uvoz bi zabeležio nisku prosečnu stopu realnog rasta od 2%, što bi uslovilo smanjenje spoljnotrgovinskog i tekućeg deficita platnog bilansa na kraju 2016. godine na -6,7% BDP i -3,0% BDP, respektivno.

Održivost spoljnog duga i eksterna likvidnost predstavljaju najveći rizik za održivost i osnovnog i alternativnog scenarija razvoja. Glavna rizična tačka u finansiranju platnog bilansa i preostalih investicija jeste visoka stopa servisiranja duga u alternativnom scenariju. Takođe, projektovan je niži priliv neto direktnih stranih investicija nego u osnovnom scenariju, što će negativno uticati na finansiranje platnog bilansa.

Ostvarivanje nižih stopa realnog rasta BDP predviđenih alternativnim scenarijom uslovilo bi povećanje stope nezaposlenosti u 2014. godini na 25,3%, a zatim bi usledilo njeno blago smanjenje na 25,2% u 2015. godini i na 24,5% u 2016. godini. Projektovano kretanje privredne aktivnosti i investicija u naredne tri godine, po alternativnom scenariju, ne daje mogućnost za povećanje zaposlenosti, pogotovo u 2014. godini, prvenstveno zbog otpuštanja viškova zaposlenih u procesu restrukturiranja preduzeća iz portfolija Agencije za privatizaciju, kao i restrukturiranja javnih preduzeća i racionalizacije broja zaposlenih u sektoru države.

Inflacija je u alternativnom scenariju projektovana na 4% godišnje u naredne tri godine, imajući u vidu nisku agregatnu tražnju, fiskalnu konsolidaciju, koja deluje dezinflatorno, niže troškovne pritiske na cene hrane, bolju kontrolu kretanja regulisanih cena, relativnu stabilnost deviznog kursa i niže uvozne cene.

II FISKALNI OKVIR ZA PERIOD OD 2014. DO 2016. GODINE

1. Srednjoročni ciljevi fiskalne politike

Cilj fiskalne politike u srednjem roku je usporavanje rasta duga sektora države i njegovo relativno smanjenje u dugom roku, tj. spuštanje učešća duga u BDP na oko 45%, u skladu sa opštim fiskalnim pravilom.

Javni dug sektora opšte države je u prethodnih par godina udvostručen, tako da se procenjuje da će na kraju 2013. godine iznositi oko 64,2% BDP. Povećanje stoka duga u ovoj godini posledica je većeg deficita, ali i povećanja izdatih garancija, u skladu sa rebalansom budžeta.

Dalje odlaganje ograničenja rasta duga dovodi u pitanje održivost javnih finansija, odnosno mogućnost finansiranja rashoda, posebno zakonskih obaveza kao što su plate, penzije i socijalna davanja iz budžeta koja iznose više od 80% ukupne javne potrošnje. Povećanje deficita posledica je drastično nižih prihoda u odnosu na prihode planirane inicijalnim budžetom, za čak 3,0% BDP, te bi deficit bio na nivou prošlogodišnjeg da rebalansom budžeta rashodi nisu smanjeni za 1,0% BDP, u neto iznosu.

Mere fiskalne konsolidacije iz 2012. godine, na strani prihoda, nisu dale očekivane rezultate. I pored značajnog povećanja poreskih stopa (PDV, dobit), agregatna tražnja je smanjena kao posledica pada realnih primanja stanovništva (plate, penzije, ostali vidovi socijalne pomoći), dok je istovremeno došlo do rasta sive ekonomije i nelegalne trgovine (posebno rezanog duvana). Stabilizacija duga u narednom periodu ostvariće se kroz smanjenje deficita, striktnu kontrolu izdavanja novih garancija i odobravanja novih projektnih zajmova za finansiranje krupnih investicionih projekata u oblasti putne, gasne i železničke infrastrukture, poljoprivrede, energetike itd. Sa druge strane, privatizacioni prihodi od prodaje i davanja u zakup državne imovine, kao i povoljni krediti biće iskorišćeni za prevremeni otkup skupljeg duga, kako bi u narednom periodu bili smanjeni ukupni troškovi servisiranja duga (kamata i glavnica).

Smanjenje deficita će se u najvećoj meri zasnivati na prilagođavanju na strani rashoda. Politika rashoda će biti usmerena na poštovanje posebnih fiskalnih pravila, koja se odnose na indeksaciju plata i penzija, ali i na dalje relativno smanjenje tekućih rashoda, naročito rashoda za subvencije i budžetske kredite privredi, po osnovu očekivanog završetka procesa restrukturiranja i privatizacije državnih i društvenih preduzeća. Srednjoročni fiskalni okvir sa predloženim merama fiskalne konsolidacije predviđa značajno smanjenje deficita opšte države na 2,3% BDP (3,2%, deficit sa finansijskim transakcijama) do 2016. godine, uz stabilizaciju nivoa javnog duga (Tabela 17). Ovo podrazumeva kumulativno prilagođavanje na deficitu od 5,4% BDP sa rashodima koji se prikazuju "ispod crte". Ukoliko se posmatra nivo konsolidacije bez finansijskih transakcija "ispod crte" onda kumulativno prilagođavanje deficita iznosi 4,6% BDP. Kumulativno prilagođavanje je računato kao razlika u deficitu 2014. bez mera i projektovanom deficitu u 2016. godini sa merama.

Sprovođenje anticiklične fiskalne politike, u srednjem roku, poštovanjem principa fiskalne odgovornosti i definisanog srednjoročnog fiskalnog okvira, doprineće smanjenju učešća duga u BDP. U dugom roku očekuje se dalje smanjenje duga do nivoa od 45% BDP, u skladu sa Programom za smanjenje javnog duga. Vezano za obuhvat duga, u delu II ovog poglavlja (Fiskalni okvir za period od 2014. do 2016. godine), pri čemu dug opšte države ne obuhvata deo javnog duga po osnovu restitucije kako bi se omogućilo konzistentno poređenje sa opštim fiskalnim pravilom za dug.

2. Fiskalni okvir u periodu od 2014. do 2016. godine

2.1. Fiskalna kretanja u 2012. godini i izgledi za 2013. godinu

Ostvaren fiskalni deficit sektora države u 2012. godini bio je nešto niži u odnosu na deficit utvrđen rebalansom budžeta za 2012. godinu, ali ipak viši od deficita planiranog u novembru 2012. godine. Prekoračenje deficita za 17 mlrd dinara u odnosu na deficit predviđen Fiskalnom strategijom za 2013. godinu sa projekcijama za 2014. i 2015. godinu iz novembra rezultat je, pre svega, manje realizacije javnih prihoda u odnosu na plan, ali i većeg povlačenja projektnih zajmova. U sledećoj tabeli, kao i u celom dokumentu, prihodi i rashodi su prikazani po neto principu, odnosno i prihodi i rashodi su umanjeni za doprinose na teret poslodavca koje isplaćuju organi opšte države, a prihoduju ih organizacije obaveznog socijalnog osiguranja. Reč je o istim iznosima tako da nema uticaja na rezultat. Osim toga, sve tabele u dokumentu ne sadrže prihode i rashode indirektnih korisnika republičkog budžeta.

Tabela 6. Planirani i ostvareni fiskalni rezultat sektora države u 2012. godini, u mlrd RSD

	2012 rebalans	2012 fiskalna strategija	2012 ostvarenje
Javni prihodi	1.430,7	1.425,0	1.405,4
Javni rashodi	1.653,1	1.625,4	1.622,8
Fiskalni rezultat	-222,4	-200,4	-217,4
Fiskalni rezultat (% BDP)	-6,7	-6,1	-6,4
Stanje duga sektora države (% BDP)	65,0	65,0	61,0

Izvor: MFIN

U toku 2012. godine otplaćen je javni dug u iznosu od 319,5 mlrd dinara, od čega se na otplatu duga domaćim kreditorima odnosi više od 84% i izvršena je nabavka finansijske imovine u iznosu od 39,3 mlrd dinara.

Tabela 7. Otplata javnog duga sektora države u 2012. godini, u mlrd RSD

	2012
Otplata glavnice domaćim kreditorima	269,5
Otplata glavnice stranim kreditorima	50,0
Nabavka finansijske imovine	39,3
Ukupno	358,8

Izvor: MFIN

Za finansiranje deficita, otplatu javnog duga i nabavku finansijske imovine bilo je neophodno 576,2 mlrd dinara. Od ukupno potrebnih sredstava najveći deo prikupljen je emitovanjem državnih hartija od vrednosti.

Stanje docnji budžetskih korisnika i Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja (u daljem tekstu: OOSO) poslednjeg dana decembra 2012. godine manje je u odnosu na stanje docnji na dan 31.12.2011. godine za 9,8 mlrd dinara.

Tabela 8. Docnje u plaćanju budžetskih korisnika i OOSO u 2011. i 2012. godini, u mlrd RSD

	31. decembar 2011. godine	31. decembar 2012. godine
Korisnici budžeta Republike i JP "Putevi Srbije"	16,2	12,9
OOSO	22,0	15,5
Ukupno	38,2	28,4

Izvor: MFIN

Javni prihodi sektora države u 2012. godini ostvarili su nominalni rast od 7,9% i realni rast od 0,1% u odnosu na 2011. godinu. Tekući prihodi rasli su nominalno 7,4%, dok su realno pali 0,4%. Poreski prihodi ostvarili su realni rast od 0,6%, dok je realni pad neporeskih prihoda iznosio 6,7%.

Tabela 9. Ostvareni prihodi sektora države u 2011. i 2012. godini

	u mlrd RSD			u%
	2011	2012	nominalni rast / pad	realni rast / pad
JAVNI PRIHODI	1.302,5	1.405,4	7,9	0,1
Tekući prihodi	1.297,8	1.393,8	7,4	-0,4
Poreski prihodi	1.130,9	1.225,9	8,4	0,6
Porez na dohodak građana	150,8	165,3	9,6	1,6
Porez na dobit	37,8	54,8	44,9	34,4
Porez na dodatu vrednost	342,4	367,5	7,3	-0,5
Akcize	170,9	181,1	5,9	-1,7
Carine	37,8	35,8	-7,8	-14,5
Ostali poreski prihodi	43,5	42,6	-2,2	-9,2
Doprinosi	346,6	378,9	9,3	1,4
Neporeski prihodi	168,9	176,6	4,6	-6,7
Donacije	2,6	2,9	11,3	3,2

Izvor: MFIN

U okviru tekućih prihoda sve kategorije poreskih prihoda, izuzev poreza na dobit, poreza na dohodak građana i doprinosa realno su niže u odnosu na 2011. godinu.

Prihodi po osnovu PDV realno su niži za 0,5% u 2012. godini, u odnosu na prethodnu godinu. U sklopu mera fiskalne konsolidacije, koje su bile sastavni deo rebalansa budžeta za 2012. godinu, opšta stopa PDV je povećana sa 18% na 20%. Bruto naplata domaćeg PDV nominalno je veća u odnosu na prethodnu godinu za 10%, dok je realno 2% veća, ali je rast izvoza (16,5% u RSD) i prenos jednog dela obaveza po osnovu povraćaja s kraja 2011. godine u januar 2012. godine doveo do nominalnog i realnog rasta povraćaja od 20%, odnosno 11,3%, respektivno. PDV iz uvoza, sa druge strane, beleži nominalni rast od 10,6% i realni rast od 2,6%.

Prihodi po osnovu akciza ostvarili su nominalni rast i realni pad u posmatranom periodu. Realni nivo naplaćenih akciza niži je za 1,7%, u odnosu na 2011. godinu. Prihodi od akciza na derivate nafte nominalno su viši za 1,3%, dok su realno niži za 6,1%, što je, između ostalog, posledica smanjene potrošnje akciznih proizvoda i supstitucije potrošnjom lož-ulja, na koje je, da bi se sprečila dalja zloupotreba, uvedena akciza krajem maja 2012. godine. Prihodi od akciza na duvanske prerađevine su realno viši za 2,5%, pri čemu su zabeležili nominalni rast od 10,5%, a prihodi od akciza na alkoholna pića su realno niži za 0,3%. Prihodi od ostalih akciza (kafa i srodni proizvodi) u 2012. godini su realno viši u odnosu na prethodnu godinu za 9,6%. Porast prihoda od akciza na duvanske prerađevine posledica je efekta prenosa većeg dela uplate u januaru 2012. godine, nego što je to bio slučaj prethodnih godina. Takođe, veći iznos plaćenih akciza potiče i od povećanja akciza u sklopu mera fiskalne konsolidacije, jer su obveznici nastojali da preduprede plaćanje po novim (višim) stopama, pre nego što one stupe na snagu. Akcize na naftne derivate su u januaru 2012. godine indeksirane kretanjem cena u drugoj polovini 2011. godine (kada je došlo do usporavanja inflacije), a zatim su smanjene u maju, dok su akcize na duvanske prerađevine promenjene u skladu sa izmenama Zakona o akcizama. Nova akcizna politika i više stope stupile su na snagu u oktobru 2012. godine.

Nivo prihoda od carina u 2012. godini je posledica kretanja uvoza u posmatranom periodu, njegove strukture, kretanja kursa dinara, kao i dalje primene Prelaznog trgovinskog sporazuma sa EU. Nominalni pad prihoda od carina iznosi 7,8%, dok realni pad iznosi 14,5%. U 2012. godini u odnosu na prethodnu godinu uvoz, izražen u dinarima, je porastao za 15,2%.

Nivo ostvarenih prihoda po osnovu poreza na dohodak nominalno je 9,6%, a realno 1,6% viši u odnosu na 2011. godinu. Kako najveći deo prihoda od poreza na dohodak čini porez na zarade (oko 76%), njegovo kretanje dominantno utiče na ostvarenje ukupnog prihoda od poreza na dohodak građana. Rast nominalnih zarada u 2012. godini, u odnosu na 2011. godinu iznosi 8,9%, dok nominalni rast prihoda od poreza na zarade iznosi 8%, što je najvećim delom posledica rasta nezaposlenosti. Ostali oblici poreza na dohodak (prihodi od samostalnih delatnosti, autorskih i srodnih prava, porez na prihod od kapitala, porez na prihode od nepokretnosti, godišnji porez na dohodak i dr.) su ostvarili nominalni rast od 14,7% u posmatranom periodu. Porast ovih prihoda je posledica, između ostalog, i novih mera poreske politike (povećanje poreskih stopa kod poreza na dividende i prihode od kamata sa 10% na 15%).

Stupanjem na snagu izmena Zakona o finansiranju lokalne samouprave dolazi i do promene u distribuciji prihoda po osnovu poreza na zarade između republičkog budžeta i budžeta lokalnih samouprava. Do 1. oktobra 2011. godine je prihod po osnovu ovog poreza deljen u odnosu 60:40 u korist budžeta Republike, a od tog datuma taj odnos je 80:20 u korist lokalnih samouprava. Efekat ove mere u 2012. godini iznosio je oko 45 mlrd dinara, odnosno za toliko su bili niži prihodi republičkog budžeta, a viši prihodi budžeta lokalnih samouprava.

Realni nivo prihoda od doprinosa u 2012. godini u odnosu na 2011. godinu, veći je za 1,4%. Nominalni rast doprinosa u posmatranom periodu iznosi 9,3%. U 2012. godini je prema odluci Vlade transferisano 873 mil. dinara na ime povezivanja radnog staža radnicima kojima u određenom vremenskom periodu nisu uplaćivani doprinosi za penzijsko invalidsko osiguranje (u daljem tekstu: PIO). Tokom 2011. godine uporedivi iznos transfera po ovom osnovu iznosio je 12,3 mlrd dinara.

U 2012. godini, u odnosu na 2011. godinu nominalni rast poreza na dobit preduzeća (koji čini približno 84% ukupnog poreza na dobit) iznosi 50,1%, dok je realni rast u istom periodu iznosio 39,2%. Razlog ovakvog rasta je rast profitabilnosti privrede u 2011. godini u odnosu na 2010. godinu, kao i jednokratna uplata dobiti ostvarene prodajom trgovinskog lanca Maksi. Prihodi od ostalih oblika poreza na dobit beleže nominalni rast od 21,2%, dok je realni rast iznosio 12,4%.

Ostali poreski prihodi su ostvarili nominalni i realni pad u odnosu na 2011, godinu, delom i zahvaljujući tome što je u januaru 2011. godine bila poslednja uplata poreza na upotrebu mobilnih telefona, što je povećalo bazu u odnosu na 2012. godinu.

Neporeski prihodi su viši nominalno za 4,6%, a niži realno za 3% u odnosu na prethodnu godinu. Rast ovih prihoda bi bio značajniji da u poslednjem tromesečju nisu ukinuti brojni parafiskalni nameti kako bi se smanjilo opterećenje privrede.

Rast javne potrošnje u 2012. godini viši je od prosečne inflacije u posmatranom periodu, te su rashodi realno viši u odnosu na 2011. godinu. Ukupni rashodi sektora države realno su veći za 3% u odnosu na 2011. godinu, dok nominalni rast iznosi 11,1%. Kretanje rashoda u posmatranom periodu bilo je povoljno sa stanovišta strukture javne potrošnje, imajući u vidu da je rast tekućih rashoda niži od rasta kapitalnih rashoda.

Tabela 10. Rashodi sektora države u 2011. i 2012. godini

		mlrd RSD		u%
	2011	2012	nominalni rast / pad	realni rast / pad
JAVNI RASHODI	1.460,9	1.622,8	11,1	3,0
Tekući rashodi	1.324,7	1.479,9	11,7	3,6
Rashodi za zaposlene	342,5	374,7	9,4	1,5
Kupovina robe i usluga	216,3	235,7	8,9	1,1
Otplata kamata	44,8	68,2	52,2	41,2
Subvencije	80,5	112,6	39,9	29,8
Socijalna pomoć i transferi	609,0	652,5	7,1	-0,6
od čega penzije	422,8	473,7	12,0	3,9
Ostali tekući rashodi	31,7	36,3	14,6	6,3
Kapitalni rashodi	111,1	126,3	13,7	5,4
Neto budžetske pozajmice	25,0	16,6	-33,7	-38,5

Izvor: MFIN

Realni nivo mase plata u sektoru države viši je za 1,5% u 2012. godini, dok nominalni rast iznosi 9,4%. Pojedinačno nominalna kretanja su sledeća: ostvareni rast u budžetu Republike je 10,9%, a kod lokalnog nivoa vlasti rast je iznosio 15,7%, što je posledica Vladine uredbe kojom su povećani koeficijenti plata zaposlenih u lokalnim samoupravama od početka godine. Rast rashoda za zaposlene rezultat je redovne indeksacije pojedinačnih zarada tokom godine i kretanja zaposlenosti u sektoru države. Aprilska indeksacija zarada od 3,5% je obračunata na osnovu kretanja inflacije u poslednjem kvartalu 2011. godine i ostvarenog realnog rasta BDP u 2011. godini, dok je usklađivanje u novembru iznosilo 2%, u sklopu mera fiskalne konsolidacije.

Realni rast rashoda po osnovu kupovine robe i usluga u posmatranom periodu iznosio je 1,1%, u odnosu na prethodnu godinu. Nominalni rast je iznosio 8,9%. Najveći rast ovih rashoda ostvaren je na lokalnom i republičkom nivou i kod Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje (u daljem tekstu: RFZO).

Sredstva utrošena za otplatu kamata su realno 41,2% viša u odnosu na prethodnu godinu. Kretanje ovih rashoda uslovljeno je planom otplate glavnice i kamate na dug. Ova kategorija rashoda ima značajan rast svake godine s obzirom na brzi rast javnog duga i potrebu za finansiranjem infrastrukturnih projekata kreditima međunarodnih finansijskih institucija. U skladu sa tim, najveći rast zabeležen je na nivou Republike, po osnovu otplate kamata na strani dug.

Subvencije isplaćene u 2012. godini realno su više u odnosu na 2011. godinu za 29,8%. Najznačajniji rast subvencija je ostvaren na nivou budžeta Republike, gde nominalni i realni rast iznosi 41,1% i 30,9%, respektivno, što je, najvećim delom, posledica isplate subvencija privatnim preduzećima (gde značajan deo čine obaveze Republike vezane za FIAT) i poljoprivrednih subvencija. Na lokalnom nivou nominalni i realni rast iznosi 28,2% i 18,9%, respektivno, a posledica je većeg obima sredstava koje lokalne samouprave imaju na raspolaganju s obzirom na veći prihod po osnovu poreza na zarade.

Realni nivo transfera stanovništvu niži je u 2012. godini za 0,6%, u odnosu na prethodnu godinu. U 2012. godini masa penzija je zabeležila realni i nominalni rast od 3,9% i 12%, respektivno, u odnosu na 2011. godinu, što je najvećim delom posledica isplata vojnih penzija koje se od 2012. godine isplaćuju iz jedinstvenog PIO fonda. Nominalni pad beleže naknade nezaposlenim licima (-21,6%), dok naknade za bolovanja beleže rast od 12,2%. Kod kategorije ostali transferi stanovništvu i različitih oblika socijalne pomoći koja se isplaćuje sa pokrajinskog i lokalnog nivoa vlasti1 prisutan je nominalni pad od 2,7%.

Kapitalni rashodi u 2012. godini su realno viši za 5,4%, u odnosu na 2011. godinu, s obzirom na veće povlačenje projektnih zajmova, pre svega zajma za koridor XI, koji je ugovoren sa Azerbejdžanom.

Neto budžetske pozajmice beleže nominalni i realni pad od 33,7% i 38,5% respektivno, u odnosu na prethodnu godinu. U okviru ove kategorije nalaze se i pojedini oblici fiskalnih podsticaja privredi i stanovništvu.

_____________
1 U ostale transfere stanovništvu spadaju isplate organizacija obaveznog socijalnog osiguranja za različite namene: tuđa nega i pomoć, pogrebni troškovi, medicinska pomagala i dr.

Javne finansije u zemljama EU u 2012. i 2013. godini

Ekonomska i finansijska kriza je dovela do značajnog narušavanja fiskalnih pozicija u gotovo svim zemljama EU. Fiskalna politika je diskrecionim merama (stimulativne mere za oporavak privrede) i delovanjem automatskih stabilizatora odigrala ključnu ulogu u stabilizovanju EU ekonomija. S druge strane, vraćanje javnih finansija, deficita i duga u održive okvire je izazov za zemlje EU u srednjem i dugom roku.

Grafikon 9. Deficit i dug u Srbiji, Hrvatskoj i zemljama EU u 2012. godini, u % BDP

Recesione tendencije, započete krajem 2011. godine, nastavljene su i u 2012. godini kada je većina zemalja EU beležila negativne stope rasta ili stagnaciju privredne aktivnosti. Deficit u zemljama EU (EU 27) u 2012. godini iznosio je 4,0% BDP, što je u skladu sa ranije projektovanim deficitom za 2012 godinu2. Na osnovu mera fiskalne konsolidacije, zajedno sa očekivanim postepenim ekonomskim oporavkom (mada će neke od zemalja imati negativan privredni rast i u 2013. godini) očekuje se dalji pad deficita tokom 2013. i 2014. godine, na nivo od 3,4% i 3,2% BDP, respektivno.3

Grafikon 10. Deficit u zemljama EU i Srbiji u 2013. godini

Rastuće potrebe za finansiranjem deficita dovele su do povećanja učešća duga u BDP u gotovo svim zemljama EU. Učešće duga u BDP (EU 27) u 2012. godini iznosilo je 86,9%. Projekcije za naredni period ukazuju na dalji rast odnosa duga i BDP i to 89,8% u 2013. godini i 90,6% u 2014. godini4. Ovako visok odnos duga u BDP ukazuje na neophodnost povratka javnih finansija na održiv nivo, istovremeno delujući i kao prepreka eventualno bržem rastu.

_______________
2 European Economic Forecast, Autumn 2012.
3 European Economic Forecast, Spring 2013.
4 European Economic Forecast, Spring 2013.

Fiskalna kretanja u Srbiji u 2013. godini

Fiskalni deficit sektora države u drugom kvartalu 2013. godine iznosio je 44,2 mlrd dinara, dok je od januara do avgusta tekuće godine iznosio 113,7 mlrd dinara. U periodu januar-avgust 2013. godine prihodi sektora države ostvarili su nominalni rast od 5,9% i realni pad od 4,1% u odnosu na isti period prethodne godine. Rashodi su zabeležili nominalni rast od 4,0% i realni pad od 5,8%.

Tabela 11. Prihodi, rashodi i fiskalni rezultat sektora države u 2013. godini

u mlrd RSD	Q2 2012	Q2 2013	januar-avgust 2012	januar-avgust 2013
Prihodi	339,7	362,4	896,7	949,9
Rashodi	396,7	406,6	1.022,4	1.063,6
Fiskalni rezultat	-57,0	-44,2	-125,7	-113,7

Izvor: MFIN

Prihodi sektora države u periodu januar-avgust 2013. godine nominalno rastu sporije od prosečne inflacije. Realni pad su zabeležili i poreski i neporeski prihodi u odnosu na isti period prethodne godine. U okviru poreskih prihoda nominalni rast beleže akcize i PDV, dok prihodi od carina nastavljaju pad izazvan smanjenjem carinskih stopa u skladu sa sprovođenjem Prelaznog trgovinskog sporazuma sa EU i ostalih trgovinskih sporazuma.

Prihodi po osnovu PDV realno su niži za 0,2% u periodu januar-avgust 2013. godine, u odnosu na januar-avgust 2012. godine. Nominalni rast iznosi 10,1%. Neto domaći PDV je nominalno 19,2%, a realno 8% viši, u odnosu na isti period prethodne godine. Bruto naplata domaćeg PDV realno je niža za 1,8%, a nominalno 8,4% viša, u odnosu na isti period prethodne godine. PDV iz uvoza, sa druge strane, beleži nominalni rast od 6,1%, a realni pad od 3,9%. Povraćaj PDV je ostvario nominalni pad od 1,6% i realni pad od 10,8%. Ovde treba istaći da je u januaru 2012. godine izvršen povraćaj PDV iz decembra 2011. godine u iznosu od 4,3 mlrd dinara. U periodu januar-avgust 2013. godine u odnosu na isti period prethodne godine zabeležen je rast izvoza od 24,5%, izraženo u dinarima. Izmenama Zakona o porezu na dodatu vrednost od 1. januara ove godine na snazi su novi propisi, kao što su prelazak obveznika koji imaju promet od 20 do 50 mil. dinara mesečno iz mesečnih u tromesečne obveznike i plaćanje PDV po realizaciji.

Prihodi od carina u periodu januar-avgust 2013. godine ostvarili su realni pad od 18,3%. Ovi prihodi prate dinamiku uvoza, ali je njihov nivo pod uticajem efekata Prelaznog trgovinskog sporazuma sa EU i sporazuma sa Turskom, državama EFTA i CEFTA (2006. godine dodatna liberalizacija uvoza za poljoprivredne proizvode). Takođe, na pad prihoda od carina u manjoj meri su uticale i kratkoročne mere carinske politike koje se odnose na odobravanje carinskih olakšica na uvoz sirovina, poluproizvoda i opreme, koje su na snazi i u 2013. godini. S obzirom na povećanje broja proizvoda sa sniženim carinskim stopama, kao i na smanjivanje samih carinskih stopa, logičan je pad prihoda po osnovu carina, te je i pored ostvarenog nominalnog rasta uvoza od 3,2% (izraženo u dinarima), došlo do nominalnog pada prihoda od carina za 9,8%.

Prihodi po osnovu akciza ostvarili su nominalni rast i realni pad u posmatranom periodu. Realni nivo naplaćenih akciza niži je za 0,1%, u odnosu na 2012. godinu. Prihodi od akciza na derivate nafte nominalno su viši za 17,7%, dok su realno viši za 6,6%. Prihodi od akciza na duvanske prerađevine su realno niži za 2,1%, pri čemu su zabeležili nominalni rast od 8,1%, a prihodi od akciza na alkoholna pića su realno niži za 11,6%. Prihodi od ostalih akciza (kafa i srodni proizvodi) u periodu januaru - avgust 2013. godine realno su niži u odnosu na isti period prethodne godine za 19,3%, s obzirom da je u januaru prošle godine uplaćen deo akciza iz decembra 2011. godine. Od ove godine je počela i primena novih odredaba Zakona o akcizama, kojima je uveden povraćaj (refakcija) akciza na korišćenje naftnih derivata za potrebe industrije i transporta i u svrhu grejanja.

U okviru direktnih poreza, slabiji prihod po osnovu poreza na dobit preduzeća rezultat je smanjene profitabilnosti privrede u 2012. godini, kao i efekta veće baze zbog uplate dobiti trgovinskog lanca Maksi, te je zabeležen nominalni i realni pad od 3,5% i 12,6%, respektivno. Prihodi od ostalih oblika poreza na dobit beleže nominalni rast od 5,6% i realni pad od 4,3%.

Nivo ostvarenih prihoda po osnovu poreza na dohodak nominalno je 1,8% niži, a realno 11,1% niži, u odnosu na period januar-avgust 2012. godine. Kako najveći deo prihoda od poreza na dohodak čini porez na zarade (oko 76%), njegovo kretanje dominantno utiče na ostvarenje ukupnog prihoda od poreza na dohodak građana. Na niže ostvarenje prihoda po osnovu poreza na zarade najviše su uticale izmene poreskih zakona usvojene krajem maja meseca kojima je, između ostalog, neoporezivi deo (cenzus) podignut na 11.000,0 dinara, a stopa poreza na zarade smanjena sa 12% na 10%. Ostali oblici poreza na dohodak (prihodi od samostalnih delatnosti, autorskih i srodnih prava, porez na prihod od kapitala, na prihode od nepokretnosti, godišnji porez na dohodak i dr.) su ostvarili nominalni rast od 4,6% u posmatranom periodu. Porast ovih prihoda je delimično posledica i novih mera poreske politike (povećanje poreskih stopa kod poreza na dividende i prihode od kamata sa 10% na 15%).

Doprinosi su ostvarili nominalni rast od 8,5% i realan pad od 1,7%. Izmenama i dopunama Zakona o doprinosima, koje su stupile na snagu krajem maja meseca, povećana je stopa doprinosa za PIO sa 22% na 24%, što je najviše uticalo na kretanje doprinosa. Pored toga, značajni faktori koji utiču na ove prihode su kretanje zarada i zaposlenost.

Ostali poreski prihodi realno su niži 11,7% u periodu januar-avgust 2013. godine, u odnosu na isti period prethodne godine. Prihod od poreza na imovinu, koji je najveća stavka u ovoj kategoriji poreskih prihoda, realno je viši za 2%, dok je nominalno zabeležen rast od 12,6%, u odnosu na januar-avgust 2012. godine, najviše zahvaljujući rastu u prvom kvartalu zbog rokova za ulazak u sistem uslovne poreske amnestije. Ostali porezi (porez na upotrebu motornih vozila, porez na registrovano oružje i dr.) beleže nominalni pad od 10,6% i realni pad od 19,1% u odnosu na januar-avgust 2012. godine, što je posledica ukidanja brojnih lokalnih poreza.

Grafikon 11. Kretanje najvažnijih poreskih prihoda u periodu januar-avgust

U prvih osam meseci 2013. godine javna potrošnja realno je manja za 5,8%. Sve kategorije rashoda beleže realni pad, osim rashoda za kamate, u odnosu na isti period prethodne godine. U strukturi državne potrošnje u periodu januar-avgust 2013. godine izdaci za plate i penzije učestvuju sa ukupno 54,8%, dok kapitalni rashodi, subvencije i budžetske pozajmice učestvuju sa 11,7%. Najveći rast učešća je kod rashoda za kamate, dok je zabeležen i porast učešća kod socijalnih transfera i ostalih transfera domaćinstvima.

Rashodi za zaposlene u periodu januar-avgust 2013. godine beleže realan pad od 4,3%. Nominalni rast iznosi 5,6%. Rast rashoda za zaposlene rezultat je redovne indeksacije pojedinačnih zarada tokom godine i kretanja zaposlenosti u sektoru države. Aprilska indeksacija je iznosila 2%.

Realni pad rashoda po osnovu kupovine robe i usluga u posmatranom periodu iznosio je 9,7%, u odnosu na prethodnu godinu. Nominalni pad je iznosio 0,3%. Najveći pad ovih rashoda ostvaren je na nivou Republike, kod JP "Putevi Srbije" i kod lokalne samouprave, što je posledica novog Zakona o javnim nabavkama i procedura koje on reguliše.

Socijalna pomoć i drugi transferi stanovništvu su jedna od najvećih kategorija rashoda koja obuhvata različite oblike transfera stanovništvu, uključujući i penzije. Realni nivo transfera stanovništvu niži je u periodu januar-avgust 2013. godine za 3,4%, u odnosu na prethodnu godinu. U tom periodu, masa penzija je zabeležila nominalni rast od 5,8% i realni pad od 4,1%. Nominalni rast beleže naknade nezaposlenim licima (15,7%), s obzirom da je isplaćena zaostala naknada iz 2012. godine, dok naknade za bolovanja beleže pad od 3%. Kod kategorije ostali transferi stanovništvu i različitih oblika socijalne pomoći koja se isplaćuje sa pokrajinskog i lokalnog nivoa vlasti5 prisutan je nominalni rast od 9%.

____________
5 U ostale transfere stanovništvu spadaju isplate organizacija obaveznog socijalnog osiguranja za različite namene: tuđa nega i pomoć, pogrebni troškovi, medicinska pomagala i dr.

Grafikon 12. Kretanje najvažnijih kategorija rashoda u periodu januar-avgust

Rashodi za subvencije, kapitalni rashodi i budžetske pozajmice beleže nominalni i realni pad. Subvencije beleže realan pad od 2,7% u ovoj godini u odnosu na prethodnu. Dinamika isplate poljoprivrednih subvencija u ovoj godini se značajno razlikuje u odnosu na prethodnu. U ovoj godini iz budžeta Republike je isplaćen značajan iznos poljoprivrednih subvencija tek u avgustu, dok je prošle godine isplaćen značajan iznos subvencija poljoprivredi već tokom januara, prema tada važećem programu Vlade. Takođe, u posmatranom periodu ove godine u odnosu na prošlu manje je izdvojeno i za subvencije privatnim preduzećima i za JP "Putevi Srbije".

Kamate postaju sve značajnija stavka u rashodima države, s obzirom na veće potrebe za zaduživanjem i zbog značajnih kapitalnih investicija koje se finansiraju sredstvima zajmova od međunarodnih finansijskih institucija. U odnosu na isti period 2012. godine isplata kamata je viša 50,9% nominalno, a 36,7% realno. Najveći rast ostvaren je na nivou Republike po osnovu kamata na domaći dug.

Kapitalni rashodi u periodu januaru-avgustu 2013. godine su realno niži za 36,9%, u odnosu na isti period 2012. godine. Najveći pad je zabeležen na republičkom i lokalnom nivou, zbog novog Zakona o javnim nabavkama, kao i kod JP "Putevi Srbije", kao posledica manjeg povlačenja sredstava iz projektnih zajmova.

Tabela 12. Prihodi i rashodi sektora države u periodu januar-avgust 2013. godine, u mlrd RSD

	Q1 - 2013	Q2 - 2013	januar-avgust 2013.
JAVNI PRIHODI	330,0	362,4	949,9
Tekući prihodi	326,8	360,8	943,9
Poreski prihodi	296,4	321,8	844,5
Porez na dohodak građana	38,2	39,8	102,8
Porez na dobit	18,4	11,0	40,0
Porez na dodatu vrednost	87,4	98,7	257,7
Akcize	42,5	53,7	128,5
Carine	7,3	7,9	20,5
Ostali poreski prihodi	9,3	10,9	28,9
Doprinosi	93,4	99,7	266,2
Neporeski prihodi	32,8	40,1	103,2
Donacije	0,8	0,6	2,2
JAVNI RASHODI	366,7	406,6	1.063,6
Tekući rashodi	350,5	385,4	1.004,0
Rashodi za zaposlene	93,8	98,1	254,8
Kupovina robe i usluga	49,6	55,3	149,7
Otplata kamata	18,9	27,5	59,7
Subvencije	19,0	22,0	64,6
Socijalna pomoć i transferi	162,4	173,0	452,4
od čega penzije	119,9	124,5	328,1
Ostali tekući rashodi	6,7	9,5	22,7
Kapitalni rashodi	13,2	17,3	48,9
Neto budžetske pozajmice	3,1	3,9	10,7

Izvor: MFIN

Tabela 13. Međugodišnje realne stope rasta prihoda i rashoda sektora države u periodu januar-avgust 2013. godine, u %

	Q1 - 2013	Q2 - 2013	januar-avgust 2013.
JAVNI PRIHODI	-5,8	-3,4	-4,1
Tekući prihodi	-6,5	-3,2	-4,3
Poreski prihodi	-4,3	-2,2	-3,6
Porez na dohodak građana	-5,0	-12,5	-17,1
Porez na dobit	-28,2	-8,1	-11,5
Porez na dodatu vrednost	-2,2	-0,8	-0,2
Akcize	9,4	19,9	-0,1
Carine	-15,3	-20,6	-18,3
Ostali poreski prihodi	-14,3	-15,8	-11,7
Doprinosi	-3,1	-4,5	-1,7
Neporeski prihodi	-18,9	-11,2	-8,0
Donacije	178,0	-31,9	47,6
JAVNI RASHODI	-11,0	-7,2	-5,8
Tekući rashodi	-7,4	-5,3	-3,3
Rashodi za zaposlene	-2,2	-5,8	-4,3
Kupovina robe i usluga	-13,5	-20,4	-9,7
Otplata kamata	9,7	86,0	36,7
Subvencije	-24,7	-20,7	-2,7
Socijalna pomoć i transferi	-6,5	-2,7	-3,4
od čega penzije	-4,9	-4,3	-4,1
Ostali tekući rashodi	-24,2	-26,6	-18,6
Kapitalni rashodi	-53,6	-30,3	-36,9
Neto budžetske pozajmice	-41,9	-37,7	-16,8

Izvor: MFIN

Stanje docnji budžetskih korisnika i OOSO poslednjeg dana juna 2013. godine bolje je u odnosu na stanje docnji poslednjeg dana marta 2013. godine za 2,9 mlrd dinara. Korisnici budžeta i JP "Putevi Srbije" smanjili su docnje u plaćanju za 1,4 mlrd dinara, a organizacije obaveznog socijalnog osiguranja za 1,5 mlrd dinara. U odnosu na kraj 2012. godine docnje su smanjene za ukupno 4,5 mlrd dinara.

Tabela 14. Docnje u plaćanju budžetskih korisnika i OOSO, mlrd RSD

	31. decembar 2012. godine	31. mart 2013. godine	30. jun 2013. godine
Korisnici budžeta Republike i JP "Putevi Srbije"	12,9	15,9	14,5
OOSO	15,5	10,9	9,4
Ukupno	28,4	26,8	23,9

Izvor: MFIN

Očekivana fiskalna kretanja u Srbiji do kraja 2013. godine

Mere fiskalne konsolidacije koje su stupile na snagu u oktobru 2012. godine nisu dale očekivani rezultat, te je u 2013. godini naplata prihoda bila niža od očekivane. To se, pre svega odnosi na akcize na duvanske prerađevine, PDV i neporeske prihode. Sve ovo je ukazivalo na mogući podbačaj prihoda i tokom 2013. godine, što se i dogodilo, s obzirom da prihodi iz prethodne godine predstavljaju bazu za projekciju prihoda u tekućoj godini. Osim PDV i akciza na duvanske prerađevine značajan podbačaj evidentiran je kod poreza na dobit i neporeskih prihoda. S obzirom na neodrživost ovakve fiskalne pozicije neophodno je bilo doneti mere kojima će se izvršiti značajno prilagođavanje i na rashodnoj strani, što je implementirano u rebalansu budžeta za ovu godinu.

U narednoj tabeli prikazana je aktuelna projekcija prihoda, rashoda i fiskalnog deficita, polazeći od usvojenog rebalansa budžeta (bez indirektnih korisnika budžeta). Prva kolona predstavlja inicijalni plan prihoda, rashoda i deficita na osnovu Zakona o budžetu za 2013. godinu i usvojene Fiskalne strategije za 2013. godinu sa projekcijama za 2014. i 2015. godinu.

Tabela 15. Plan i aktuelna procena prihoda i rashoda sektora države u 2013. godini, u mlrd RSD

	2013 budžet	2013 rebalans	2013 aktuelna procena
JAVNI PRIHODI	1.620,9	1.512,0	1.479,1
Tekući prihodi	1.618,9	1.509,6	1.476,7
Poreski prihodi	1.432,0	1.342,2	1.311,1
Porez na dohodak građana	188,6	163,1	158,4
Porez na dobit	79,1	54,2	59,0
Porez na dodatu vrednost	434,3	404,3	390,2
Akcize	233,3	217,3	210,5
Carine	35,6	34,6	31,9
Ostali poreski prihodi	45,8	39,8	42,8
Doprinosi	415,5	429,0	418,3
Neporeski prihodi	186,9	167,4	165,6
Donacije	2,0	2,4	2,4
JAVNI RASHODI	1.753,2	1.710,8	1.688,9
Tekući rashodi	1.610,2	1.587,1	1.566,5
Rashodi za zaposlene	406,3	403,6	401,3
Kupovina robe i usluga	261,6	250,1	243,2
Otplata kamata	95,7	97,3	97,3
Subvencije	119,1	110,8	102,7
Socijalna pomoć i transferi	692,4	690,4	687,0
od čega penzije	500,7	499,5	497,9
Ostali tekući rashodi	35,2	34,9	35,0
Kapitalni rashodi	131,7	110,8	109,3
Neto budžetske pozajmice	11,3	13,0	13,1
Rezultat	-132,3	-198,9	-209,8
Rezultat u % BDP	-3,6	-5,3	-5,6

Izvor: MFIN

Prema aktuelnoj proceni konsolidovani deficit će biti veći za oko 2% BDP od deficita koji je prvobitno planiran za 2013. godinu, a osnovni razlog je značajno manje ostvarenje prihoda od očekivanog. I pored relativno povoljnih makroekonomskih kretanja, razlozi za podbačaj prihoda budžeta su višestruki i različiti po svom karakteru i delovanju:

- snažan pad realnih primanja i kupovne moći stanovništva krajem 2012. godine i početkom 2013. godine;

- rast aktivnosti na sivom tržištu;

- pad realnog prometa u trgovini na malo kao posledica prva dva faktora;

- pad profitabilnosti privrede u 2012. godini i posledično pad isplaćenih dividendi;

- rast nelegalne trgovine duvanskih proizvoda i usmeravanje potrošača na potrošnju rezanog duvana;

- izvori rasta privrede kao što su izvoz i poljoprivreda nisu prihodno izdašni u kratkom roku.

Svi navedeni faktori doveli su do toga da promene poreske politike u većoj meri neće dati očekivane efekte tokom 2013. godine. Najveći pad u odnosu na prvobitno očekivane prihode ostaće zabeležen u prvom kvartalu, dok se u drugoj polovini godine očekuje stabilizacija pojedinih poreskih oblika i njihovo približavanje očekivanim vrednostima. To ipak neće biti dovoljno da se nadoknadi podbačaj zabeležen u prvoj polovini godine, pa je u skladu sa tim i projektovan ukupan nivo prihoda u 2013. godini.

Rebalansom republičkog budžeta predviđene su uštede na rashodnoj strani od oko 1% BDP, neto. Uštede su u najvećoj meri napravljene kod kapitalnih rashoda i subvencija. Osim toga, izmenom stopa poreza na zarade i doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje smanjene su potrebe za dotacijama Fondu PIO iz budžeta, što je omogućilo dodatnu uštedu od oko 12 mlrd dinara. Ovim izmenama smanjena je stopa poreza na zarade sa 12% na 10%, a povećana stopa doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje sa 22% na 24%.

2.2. Fiskalne projekcije u periodu od 2014. do 2016. godine

Projekcija kretanja makroekonomskih pokazatelja u narednom srednjoročnom periodu ukazuje na spori rast privredne aktivnosti. Rast BDP će biti generisan rastom izvoza i investicija, dok bi značajniji rast zaposlenosti i domaće tražnje mogao biti ostvaren tek u dužem roku. Visok nivo javnog duga i sve skuplje zaduživanje potrebno za finansiranje rashoda i izdataka budžeta opšte države sugerišu da se urgentno mora zaustaviti neodrživi trend rasta duga.

U narednoj tabeli prikazani su projektovani iznosi deficita pod pretpostavkom da se ne primene mere fiskalne konsolidacije u narednom srednjoročnom periodu. Između ostalog, prikazan je primarni rezultat, koji se dobija kada se ukupan rezultat umanji za prihode i rashode po osnovu naplaćenih/plaćenih kamata. Primarni deficit je pokazatelj karaktera fiskalne politike, koja je u prethodnih nekoliko godina bila izrazito prociklična i dovela do toga da otplata kamata zauzme značajan udeo u strukturi rashoda. Ukupan deficit (uključujući i finansijske transakcije van budžeta) predstavlja fiskalni rezultat uvećan za izdatke koji se knjiže "ispod crte". To su finansijske transakcije države kao što su plaćanje aktiviranih garancija, dokapitalizacije banaka i preduzeća, preuzimanje duga drugih državnih entiteta i drugo. Iako ovi izdaci nisu do sada prikazivani kao deo rashoda "iznad crte", samim tim i kao deo rezultata, njihova realizacija je zapravo bila reflektovana u povećanju nivoa javnog duga. Prikazivanjem ovih izdataka uspostavlja se čvršća veza između ostvarenog fiskalnog rezultata i neto-promene u stanju javnog duga.

Tabela 16. Fiskalni agregati u periodu 2013-2016. godine, u % BDP, scenario bez primene mera konsolidacije

	procena	projekcija
	2013	2014	2015	2016
Javni prihodi	39,3	37,9	37,0	36,2
Javni rashodi	45,3	44,9	44,5	43,1
Konsolidovani fiskalni rezultat	-6,0	-6,9	-7,5	-6,8
Primarni konsolidovani rezultat	-3,4	-3,9	-4,2	-3,2
Finansijske transakcije van budžeta	-0,9	-1,7	-0,9	-0,9
Ukupan deficit (uključujući i fin. tran. van budžeta)	-6,9	-8,6	-8,4	-7,7
Dug sektora države	64,2	70,9	74,9	77,4
Realna stopa rasta BDP	2,0%	1,5%	2,0%	2,5%

* za poređenje sa prethodnim godinama neophodno je koristiti rezultat bez finansijskih transakcija

Srednjoročni fiskalni okvir sa predloženim merama fiskalne konsolidacije predviđa značajno smanjenje deficita opšte države na 2,3% BDP (3,2%, deficit sa finansijskim transakcijama) do 2016. godine, uz stabilizaciju nivoa javnog duga (Tabela 17). Ovo podrazumeva kumulativno prilagođavanje na deficitu od 5,4% BDP sa rashodima koji se prikazuju "ispod crte". Ukoliko se posmatra nivo konsolidacije bez finansijskih transakcija "ispod crte" onda kumulativno prilagođavanje deficita iznosi 4,6% BDP. Kumulativno prilagođavanje je računato kao razlika u deficitu 2014. godine bez mera i projektovanom deficitu u 2016. godini sa merama.

Tabela 17. Osnovni fiskalni agregati u periodu 2013-2016. godine, u % BDP, scenario sa primenom mera fiskalne konsolidacije

	procena	projekcija
	2013	2014	2015	2016
Javni prihodi	39,3	39,5	38,9	38,3
Javni rashodi	44,9	45,0	43,1	40,6
Konsolidovani fiskalni rezultat	-5,6	-5,5	-4,2	-2,3
Primarni konsolidovani rezultat	-2,9	-2,5	-1,6	0,6
Finansijske transakcije van budžeta	-0,9	-1,7	-0,9	-0,9
Ukupan deficit (uključujući i fin. tran. van budžeta)	-6,5	-7,1	-5,2	-3,2
Dug sektora države	64,2	67,2	69,8	69,7
Realna stopa rasta BDP	2,0%	1,0%	1,8%	2,0%

Izvor: MFIN

Povećanje konsolidovanog deficita, koji uključuje finansijske transakcije van budžeta, u 2014. godini u odnosu na 2013. godinu rezultat je uključenih jednokratnih rashoda za preuzete obaveze iz prethodnih godina, rashoda za završetak procesa restrukturiranja preduzeća u državnom vlasništvu i rashoda za uspostavljanje stabilnosti finansijskog sektora. U pitanju su rashodi koji će se izvršiti u 2014. godini te se u 2015. i 2016. godini očekuje značajnija fiskalna konsolidacija. Poređenja radi, bez mera fiskalne konsolidacije deficit koji uključuje finansijske transakcije van budžeta bi u 2014. godini iznosio skoro 9% BDP.

Projekcije fiskalnih agregata u periodu 2014-2016. godine zasnivaju se na projekcijama makroekonomskih pokazatelja za navedeni period, planiranoj poreskoj politici koja podrazumeva dalje usaglašavanje sa zakonima i direktivama EU i odgovarajućim merama na prihodnoj i rashodnoj strani, što dovodi do smanjenja učešća javne potrošnje u BDP i smanjenja deficita sektora države na 2,3% BDP na kraju posmatranog perioda.

Grafikon 13. Dug i deficit (deficit bez finansijskih transakcija)

Mere fiskalne konsolidacije u periodu od 2014. do 2016. godine

Kretanje fiskalnih agregata u narednom srednjoročnom periodu rezultat je primene mera fiskalne konsolidacije čiji su efekti prikazani u narednoj tabeli. Rast rashoda po osnovu radnog odnosa u preduzećima u restrukturiranju, kao i rast kapitalnih rashoda koji se finansiraju iz projektnih zajmova umanjiće efekte mera u 2014. godini.

Efekti mera fiskalne politike su prikazani u bruto iznosu, odnosno u iznosu kojim direktno utiču na povećanje prihoda ili smanjenje rashoda. Mere su prikazane tako da se u svakoj godini vidi samo dodatni trajni efekat koji određena mera daje. Preneti efekti u naredne dve godine su uzeti u obzir kao trajno povećanje, odnosno smanjenje osnovice.

Tabela 18. Trajni efekti mera fiskalne politike na smanjenje deficita 2014-2016. godine

	2014		2015		2016
Efekti mera	mlrd RSD	%BDP	mlrd RSD	%BDP	mlrd RSD	%BDP
PDV, povećanje posebne stope sa 8% na 10% i izmena liste proizvoda	21,4	0,53
Smanjenje plata u javnom sektoru	11,9	0,30
Smanjenje subvencija privredi	12,1	0,30	4,0	0,09
Porez na dobit - ukidanje olakšica			8,2	0,19	4,4	0,10
Produžetak smanjene indeksacije plata i penzija			14,6	0,34	12,6	0,27
Refinansiranje dela skupog javnog duga	0,9	0,02	25,1	0,58	5,4	0,12
Borba protiv sive ekonomije	10,0	0,25	10,7	0,25	11,4	0,25
Akcize na duvan - suzbijanje sive ekonomije	5,9	0,15
Uštede na robi i uslugama	4,1	0,10
Smanjenje rashoda za zarade zaposlenih			25,7	0,6	20,6	0,45
Reforma penzionog sistema					4,4	0,1
Povećanje socijalnih izdataka			-7,5	-0,18
Ukupno	66,3	1,65	80,8	1,88	58,8	1,28

Izvor: MFIN

Neke od navedenih mera imaju za posledicu privremeno povećanje određenih kategorija rashoda. Završetak procesa restrukturiranja i smanjenje subvencija po tom osnovu iziskuju dodatne rashode u vidu neophodnih sredstava za otkup potraživanja po osnovu radnog odnosa u preduzećima u postupku privatizacije i povećane transfere Nacionalnoj službi za zapošljavanje. Sa druge strane, prisutan je efekat delovanja solidarnog poreza na agregatnu tražnju i određeno smanjenje prihoda od PDV po tom osnovu. Ovi dodatni efekti uzeti su u obzir pri projektovanju fiskalnog okvira do 2016. godine.

1) PDV - povećanje posebne stope sa 8% na 10% - Posebna stopa PDV trenutno iznosi 8% i primenjuje se na značajan broj proizvoda, pre svega osnovnih životnih namirnica. Učešće ovih proizvoda u ukupnom prometu iznosi oko 40%. Procenjeni efekat povećanja ove stope na 10% je oko 21,4 mlrd dinara ili 0,53% BDP, a u ovaj iznos uključen je i efekat prebacivanja određenih kategorija proizvoda, sa posebne na opštu stopu, kao što su hotelske usluge i informatička oprema.

Projektovani efekat povećanja posebne stope na bruto naplatu PDV u 2014. godini iznosi 28,4 mlrd dinara. Imajući u vidu da mnogobrojni proizvodi koji se oporezuju po posebnoj stopi (komunalne usluge, voda, gas, sirovine u prehrambenoj industriji, itd.) predstavljaju inpute u prehrambenim i ostalim izvozno orijentisanim granama industrije, procenjuje se povećanje iznosa povraćaja PDV (efekat je oko 7 mlrd dinara). Inicijalni efekat na prihode budžeta projektovan je u iznosu od 21,4 mlrd dinara.

Sa druge strane, povećana bruto naplata smanjuje raspoloživa sredstva stanovništva u istom iznosu, u uslovima ograničenog dohotka. Smanjenje raspoloživih sredstava će se odraziti na potrošnju, pre svega proizvoda oporezovanih po višoj stopi (usled neelastičnosti potrošnje osnovnih životnih namirnica i komunalija). Ovi efekti uzeti su u obzir pri projekciji ukupnih prihoda po osnovu PDV.

2) Smanjenje plata zaposlenih u javnom sektoru - Predviđeno je procentualno umanjenje iznosa neto zarada zaposlenih u javnom sektoru preko određenih pragova (60.000 i 100.000 dinara neto). Tako će neto primanja veća od 60, a manja od 100 hiljada dinara mesečno biti umanjena za 20% (umanjenje će se primenjivati na deo primanja iznad 60 hiljada dinara). Kod neto primanja većih od 100 hiljada dinara mesečno, iznos od 60 do 100 hiljada će se umanjiti za 20%, a iznos preko 100 hiljada dinara za 25%. Ova mera će se odnositi na celokupni javni sektor, uključujući sve korisnike budžeta, javna preduzeća i lokalnu administraciju. Osnovna ideja ove mere je da najveći teret podnesu zaposleni u javnom sektoru koji imaju nadprosečna primanja. Koncipiranje same mere u vidu postojanja dva praga, kao i dela do 60.000 dinara koji je izuzet od umanjenja, uvode značajnu progresivnost u distribuciju poreskog opterećenja. Procena je da će ovom merom biti obuhvaćeno oko 180.000 zaposlenih u javnom sektoru.

Primer obračuna umanjenja primanja u javnom sektoru

Neto plata u javnom sektoru pre uvođenja smanjenja	Smanjenje neto plate	Neto plata u javnom sektoru nakon smanjenja
60.000	0	60.000
70.000	2.000	68.000
130.000	15.500	114.500
Iznos smanjenja (130.000) = 20%*(100.000-60.000) + 25%*(130.000-100.000)

Ova mera ne predviđa smanjenje fonda zarada tj. budžetirani iznosi rashoda za zarade ostaće nepromenjeni, već će se sredstva prikupljena na ovaj način prikazivati kao jedan oblik neporeskog prihoda. Razlog za ovo je bila potreba da se izbegne dodatni pad prihoda od poreza na zarade i doprinosa usled smanjenja bruto zarada, čime bi se ugrozila fiskalna pozicija pre svega socijalnih fondova i lokalnog nivoa vlasti. Takođe, deo rashoda za zarade koje se isplaćuju u javnim preduzećima i drugim entitetima nije direktan rashod opšte države pa se sama ušteda i ne bi efektuirala na rashodnoj strani. Manjak raspoloživih sredstava stanovništva po ovom osnovu odraziće se na manju potrošnju i prihod po osnovu poreza na potrošnju. Ove pretpostavke su direktno uzete u obzir pri polaznoj projekciji rasta bruto naplate PDV u narednom periodu.

3) Smanjenje subvencija privredi - Značajan prostor za ostvarenje ušteda na rashodima u periodu od 2014. do 2016. godine postoji u domenu rashoda za subvencije. S tim u vezi, u 2014. godini su planirane značajne uštede, i to pre svega kroz smanjenje subvencija iz domena ministarstava privrede i poljoprivrede za 10% (oko 0,2% BDP) i subvencija iz budžeta lokalnih samouprava za 0,1% BDP (što će se ostvariti smanjenjem subvencija lokalnim komunalnim preduzećima za fiksni procenat). Efikasnost lokalnih samouprava u restrukturiranju lokalnih javnih komunalnih preduzeća i posledičnom smanjenju subvencija tim preduzećima predstavljaće bitan parametar za utvrđivanje transfera iz budžeta Republike budžetima lokalnih samouprava. Veliki gradovi (pre svega Beograd i Novi Sad) predstavljaju značajne davaoce subvencija lokalnim javnim preduzećima. Stoga je predviđeno da se uštede koje ovi gradovi budu ostvarili po osnovu smanjenja subvencija lokalnim javnim komunalnim preduzećima, usmere na finansiranje nekih programa socijalne pomoć, koji će biti prebačeni u nadležnost ovih gradova.

U ukupnim izdacima za subvencije u Srbiji, relativno veliki deo čine indirektne subvencije javnim preduzećima (JP "Srbijagas", Galenika a.d., Železara Smederevo d.o.o. i dr.), kroz otplatu njihovih garantovanih dugova od strane Republike. U osnovnom scenariju za 2014. godinu planiran je relativno restriktivan pristup koji bi podrazumevao prestanak dodele bilo kakve direktne ili indirektne pomoći ovim preduzećima nakon 2014. godine.

Osim toga, neophodno je preispitivanje opravdanosti svih važećih programa subvencija, tako da se u narednoj godini finansiraju samo oni koji imaju izvesno pozitivan efekat na investicije i privredni rast.

4) Porez na dobit - ukidanje olakšica - U 2015. godini trebalo bi da stupe na snagu izmene Zakona o porezu na dobit kojim će se smanjiti skup poreskih olakšica (kroz ukidanje investicionog poreskog kredita), što će povećati prihod od ovog poreskog oblika. Podaci za zemlje CIE pokazuju da pri umereno niskoj poreskoj stopi, poreske olakšice nemaju znatan uticaj na priliv investicija, a predstavljaju bitan poreski rashod.

5) Produžetak smanjene indeksacije plata i penzija - Ograničenje rasta zarada i penzija neophodna je mera s obzirom da ove dve kategorije zajedno čine oko 55% svih rashoda budžeta opšte države. Ograničenje rasta podrazumeva dva godišnja povećanja plata i penzija u iznosu od po 0,5% u 2015. i 2016. godini (april i oktobar), za razliku od trenutnog zakonskog rešenja koje predviđa indeksaciju u skladu sa rastom potrošačkih cena. Rast zarada i penzija ograničen je i u 2014. godini, što je regulisano Zakonom o budžetskom sistemu.

6) Refinansiranje dela skupog javnog duga - Ova mera se odnosi na manje obaveze po osnovu kamata zahvaljujući očekivanim prihodima po osnovu prodaje dela državne imovine i povoljnijem zaduživanju, što će omogućiti prevremenu otplatu duga sa najvišim kamatnim stopama, odnosno smanjenje potrebe za novim zaduživanjem. Uštede su računate uz pretpostavku da će sredstva koja pristignu po ovom osnovu biti iskorišćena za otplatu najskupljih kredita. Razlog za odsustvo većih ušteda na rashodima za kamate u 2014. godini je to što se kamate plaćaju šestomesečno (po dospeću kupona) ili jednom godišnje, tako da će se efekti refinansiranja skupih kredita, koje će se sprovesti u prvoj polovini 2014. godine, ostvariti tek u drugoj polovini 2014. i u 2015. godini.

7) Borba protiv sive ekonomije - Smanjenje poreske evazije i sive ekonomije i povećanje poreskih prihoda po tom osnovu prevashodno zavisi od efikasnijeg rada državnih organa na suzbijanju sive ekonomije. Efekti koji se očekuju trebalo bi da donesu veće prihode, pre svega, po osnovu PDV, poreza na zarade i doprinosa. Bolja naplata akciza na duvan, kroz smanjenje šverca i jačanje kontrole prometa rezanog duvana takođe zavisi od unapređenja rada državnih organa. U prethodnoj tabeli efekti suzbijanja sive ekonomije u vidu bolje naplate PDV i poreza i doprinosa na rad su dati za svaku godinu posebno kao dodatni efekat. U slučaju povećanja naplate akciza na duvan radi se o efektu u prvoj godini koji se prenosi u naredni period.

Sveukupne mere u domenu smanjenja sive ekonomije obuhvatiće, između ostalog, realociranje zaposlenih u Poreskoj upravi sa administrativno-tehničkih poslova na otkrivanje očiglednih vidova utaje poreza, smanjenje broja i pojednostavljenje poreskih procedura, povećanje broja zaposlenih u Poreskoj upravi angažovanih na kontroli obveznika, povećanje njihove kvalifikovanosti i unapređenje metodologije za odabir predmeta kontrole. Izvršiće se celovito uređenje kaznene politike u domenu poreskih prestupa, prekršaja i krivičnih dela, tako da kriterijumi za utvrđivanje kazni budu nedvosmisleni, a kazne veće nego do sada. Unaprediće se praksa dosledne primene propisanih kazni za utaju poreza i revidiranje kaznene politike i izvršiti koordinacija Poreske uprave i drugih državnih organa posebno u pogledu razmene informacija. Mere će se odnositi i na unapređenje aktivnosti države na naplati prijavljenih poreskih obaveza, obavezivanje države da u budućnosti neće biti otpisa potraživanja po osnovu kamata na neplaćene javne prihode i dr. Osim toga, najavljene izmene Zakona o radu u pravcu povećanja fleksibilnosti zapošljavanja, uz pojačane aktivnosti inspekcijskih službi takođe će doprineti smanjenju sive ekonomije u domenu rada i zapošljavanja.

8) Uštede na robi i uslugama - Uštede na javnim nabavkama se odnose na smanjenje diskrecionih rashoda u budžetu Republike za 15% u odnosu na one predviđene rebalansom budžeta za 2013. godinu. Stalni troškovi koji zavise od cena usluga koje plaćaju državni organi uvećani su u skladu sa pretpostavkama o rastu inflacije.

9) Smanjenje rashoda za zarade zaposlenih - U 2014. godini će biti izvršena reforma sistema zarada zaposlenih u javnom sektoru, kroz uvođenje standardizovanih platnih razreda, korekciju koeficijenata i načina napredovanja i nagrađivanja zaposlenih, korekciju načina utvrđivanja naknada za članstvo u organima upravljanja, komisijama i sl. Ove izmene će biti praćene odgovarajućim promenama načina finansiranja lokalnih zajednica i fondova obaveznog socijalnog osiguranja, tako da se uštede ostvarene po tom osnovu ne neutrališu povećanjem drugih rashoda ovih nivoa države, već da dovedu do smanjenja konsolidovanog fiskalnog deficita. Reforma sistema zarada biće implementirana do kraja prve polovine 2014. godine. U suprotnom razmotriće se aktiviranje novog fiskalnog pravila, izmenama Zakona o budžetskom sistemu, čijom primenom će se masa zarada svesti na ciljani nivo. Program reforme sistema zarada i zapošljavanja, u cilju smanjenja rashoda za zaposlene i povećanja efikasnosti njihovog rada, kao sledeći korak će obuhvatiti i prilagođavanje broja i strukture zaposlenih u javnom sektoru realnim potrebama, a u skladu sa prioritetnim planom razvoja države koji će biti usvojen do sredine 2014 godine. Tako će u 2014. godini biti izvršena analiza strukture zaposlenosti u okviru javnog sektora, na osnovu podataka iz Registra zaposlenih i drugih izvora, na osnovu čega će se napraviti procene neophodnih promena i restrukturiranja u javnom sektoru. Na osnovu toga, u drugoj polovini 2014. godine biće pripremljen program restrukturiranja javnog sektora i odgovarajući zakonski predlozi, koji će nakon odgovarajuće javne rasprave biti usvojeni do kraja te godine, kako bi se tokom 2015. godini otpočelo sa sprovođenjem programa. Okvirne procene pokazuju da će reforma sistema zarada i optimizacija broja i strukture zaposlenih u javnom sektoru dovesti do smanjenja rashoda za zaposlene od oko 0,6% BDP najkasnije od 2015. i 0,45% BDP najkasnije početkom 2016. godine.

10) Reforma penzionog sistema - Planom strukturnih reformi predviđeno je da do kraja 2013. godine, odnosno delom u 2014. godini bude zakonski kodifikovana reforma penzijskog sistema, čiji će osnovni elementi biti povećanje starosne granice za penzionisanje žena, uvođenje aktuarski pravičnih penala za prevremeno penzionisanje i pooštravanje kriterijuma za dodelu beneficiranog radnog staža. Takva reforma će obezbediti uštede na rashodima na penzije od 2016. godine, u iznosu od oko 0,1% BDP godišnje, pri čemu će se ti efekti u narednim godinama povećavati.

Efekti mera prikazani su posebno u svakoj godini, iako je kumulativni efekat veći s obzirom da primena mera u jednoj godini donosi veće uštede ili efekat i u sledećoj. Važno je napomenuti da u tabeli nisu prikazani efekti završetka procesa restrukturiranja društvenih preduzeća, pošto su oni u skladu sa uredbom Vlade i prihvaćenim planom restrukturiranja već uključeni u scenario bez primene mera konsolidacije. Ovaj proces će u početnom periodu imati negativne posledice po fiskalni rezultat, dok će uštede koje po procenama Svetske banke iznose 750 miliona evra godišnje biti vidljive na kraju posmatranog perioda (deo ovog efekta vidljiv je u smanjenju finansijskih transakcija van budžeta). Pozitivni indirektni efekti se ogledaju u kreiranju podsticajnog poslovnog okruženja u kome se neće gomilati poreski i komercijalni dugovi prema poveriocima.

U zavisnosti od rezultata analiza registra zaposlenih u javnom sektoru i efikasnosti borbe protiv sive ekonomije u narednom periodu biće razmatrane dodatne mere koje bi omogućile veću fiskalnu konsolidaciju, ali koje nisu uključene u postojeći fiskalni okvir.

1) Zamrzavanje zapošljavanja na mestima koja postaju upražnjena po osnovu prirodnog odliva - Razmotriće se mogućnost da privremeno bude zabranjeno zapošljavanje novih lica umesto onih koji odlaze iz javnog sektora putem prirodnog odliva (penzionisanje i sl.), osim u izuzetnim okolnostima, uz odobrenje Ministarstva finansija. Istovremeno, u slučaju potrebe za zamenom lica koje je otišlo u penziju, biće omogućeno da ta institucija zaposli novog radnika, ako je prethodno na nekoj drugoj poziciji smanjen broj zaposlenih, tako da stanje broja zaposlenih na kraju perioda (kvartala/godine) bude jednako broju zaposlenih na početku godine, umanjenom za broj lica koji je u datom periodu penzionisan. Na ovaj način će institucije biti podstaknute da same optimizuju strukturu zaposlenih, smanjenjem broja zaposlenih tamo gde imaju višak i zapošljavanjem dodatnih ljudi na mestima gde je to potrebno. Ova mera bi se odnosila na čitav javni sektor, uključujući direktne i indirektne budžetske korisnike, agencije, javna preduzeća, preduzeća u većinskom državnom vlasništvu na svim nivoima države (Republika, APV, lokalne zajednice).

Pod pretpostavkom da putem prirodnog odliva javni sektor godišnje napusti oko 3% zaposlenih, te da se usled posebnih potreba odobri zamena na 10% radnih mesta, procenjuje se da će se na ovaj način ostvariti uštede na rashodima za zaposlene od oko 0,20% BDP u prvoj i dodatnih 0,30% BDP u drugoj godini primene. Daljim unapređenjem mehanizama za preraspodelu sredstava unutar javnog sektora obezbedilo bi da ove uštede ne budu neutralisane povećanjem drugih, neproduktivnih izdataka.

2) Uvođenje poreza na aktivnosti u finansijskom sektoru - Teret mera fiskalne konsolidacije u Srbiji snosiće, pre svega, zaposleni u javnom sektoru (kroz smanjenje zarada, smanjenje broja zaposlenih, smanjenje diskrecionih rashoda), ali i ostalo stanovništvo (kroz povećanje PDV), kao i preduzeća iz realnog sektora (kroz smanjenje tražnje i ukidanje investicionog poreskog kredita). Shodno tome, u cilju što pravičnije raspodele tereta mera fiskalne konsolidacije, razmotriće se uvođenje poreza na vrednost dodatu u poslovima iz domena finansijskog posredovanja (Financial Activities Tax). Kao model na osnovu kojeg bi ovaj porez bio dizajniran koristilo bi se rešenje preporučeno od strane EU za zemlje članice. To bi podrazumevalo da poreska osnovica bude definisana kao dodata vrednost finansijskog sektora, definisana kao suma dobiti pre oporezivanja i rashoda za zaposlene. Pod pretpostavkom da se ovaj porez uvede po stopi od 7%, procenjeni efekti ove mere iznosili bi oko 0,1% BDP i mogli bi se ostvariti već tokom 2014. godine.

3) Ostale mere

a) Efikasnije upravljanje diskrecionim rashodima - Procenjuje se da se unapređenjem propisa i jačom kontrolom, može ostvariti znatno dodatno povećanje efikasnosti upravljanja diskrecionim i drugim rashodima. U tom smislu, posebno će se razmotriti mogućnosti za unapređenje upravljanja rashodima za dnevnice za službena putovanja i troškove službenih putovanja, rashoda po osnovu korišćenja službenih automobila, rashoda po osnovu zakupa nekretnina u zemlji i inostranstvu. Takođe će se razmotriti i revidiranje mogućnosti istovremenog ostvarivanja prava na zaradu i penziju iz javnog sektora. Očekivane uštede na rashodima po ovom osnovu procenjuju se na oko 0,1% BDP i većim delom bi mogle biti ostvarene već u toku 2014. i 2015. godine.

b) Dalje smanjenje poreskih rashoda i širenje poreskog obuhvata - sa ciljem da teret fiskalne konsolidacije bude što pravičnije raspodeljen, a rashodi u poreskom sistemu po osnovu korišćenja prostora stvorenog poreskim olakšicama i sl. smanjeni, u 2014. godini će se razmotriti mogućnost daljeg suženja skupa poreskih olakšica. Osim toga, biće izvršena i dalja reforma zakona i drugih propisa koji bi trebalo da dovedu do proširenja obuhvata i realnije procene, što bi u 2014. i 2015. godini moglo obezbediti dodatne poreske prihode od oko 0,1% BDP.

Fiskalne projekcije u periodu od 2014. do 2016. godine

Ukupni prihodi sektora države, bez indirektnih korisnika, imaju opadajući trend kad je reč o učešću u BDP, s obzirom da je nominalni rast BDP brži od rasta prihoda. Razlog ovakvog trenda nalazi se u činjenici da prihodi u najvećoj meri zavise od tražnje koja u uslovima sporog rasta i ograničenog dohotka raste sporije od BDP. Rast BDP u narednom periodu biće prevashodno determinisan rastom izvoza i investicija koji u kratkom roku nisu prihodno izdašni. U slučaju viših stopa rasta u dugom vremenskom periodu može se očekivati veći rast zaposlenosti i zarada, što bi dovelo do značajnijeg rasta tražnje. Osim toga, kretanje prihoda će zavisiti i od borbe sa sivom ekonomijom i poreskom evazijom koje su poprimile zabrinjavajuće razmere.

Tabela 19. Ukupni prihodi i donacije u periodu 2013-2016. godine, u % BDP

	procena	projekcija
	2013	2014	2015	2016
JAVNI PRIHODI	39,3	39,5	38,9	38,3
Tekući prihodi	39,3	39,3	38,7	38,1
Poreski prihodi	34,9	35,4	34,9	34,5
Porez na dohodak građana	4,2	3,9	3,8	3,8
Porez na dobit	1,6	1,6	1,8	1,9
Porez na dodatu vrednost	10,4	10,7	10,4	10,1
Akcize	5,6	5,7	5,6	5,5
Carine	0,8	0,7	0,7	0,7
Ostali poreski prihodi	1,1	1,4	1,3	1,3
Doprinosi	11,1	11,3	11,2	11,2
Neporeski prihodi	4,4	3,9	3,8	3,6
Donacije	0,1	0,2	0,2	0,2

Izvor: MFIN

Porez na dohodak. Porez na dohodak projektovan je na nivou od oko 3,8% BDP u narednom periodu. Najznačajniji oblik poreza na dohodak je porez na zarade. Kretanje prihoda po osnovu poreza na zarade zavisi od kretanja mase zarada i kretanja zaposlenosti. S obzirom da se očekuje rast zarada u skladu sa rastom produktivnosti, ali i umereno pogoršanje stope zaposlenosti, realno je očekivanje da će prihod po osnovu poreza na dohodak imati relativno stabilno učešće u BDP tokom predstojećeg perioda.

Ograničenje rasta zarada u javnom sektoru takođe doprinosi sporijem rastu prihoda od ovog poreskog oblika. U procenjen bazični rast od 4,4% uključena je i procena bolje naplate prihoda kao rezultat efekata mera smanjivanja sive ekonomije.

Projektovan međugodišnji pad poreza na zarade u 2014. godini posledica je izmene stope poreza na zarade sa 12% na 10% i povećanja "neoporezivog cenzusa" na 11.000 dinara u junu 2013. godine.

Doprinosi za obavezno socijalno osiguranje. Doprinosi za OOSO predstavljaju najveći pojedinačni oblik javnih prihoda. Učešće doprinosa u BDP je nešto više od 11,0%. Kretanje učešća ovog javnog prihoda u BDP ima sličnu putanju kao i učešće poreza na zarade s obzirom da su za njihovu projekciju korišćene pretpostavke o kretanju zarada i zaposlenosti u narednom srednjoročnom periodu. Doprinosi su poreska kategorija kod koje je najizraženija poreska nedisciplina i registrovan najveći dug poreskih obveznika. Početak rada Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja treba da omogući bolju kontrolu i naplatu ovih prihoda. U projekciju prihoda po osnovu poreza na zarade i doprinosa uključeni su efekti borbe protiv sive ekonomije. U junu 2013. godine povećana je stopa za PIO doprinose, dok su stope doprinosa za druga dva oblika socijalnog osiguranja ostale nepromenjene. Ovo dovodi do značajnijeg međugodišnjeg skoka naplate PIO doprinosa sa manjim negativnim uticajem na druge oblike doprinosa, usled blagog efektivnog smanjenja ukupnog poreskog opterećenja zarada.

Porez na dobit. Izmenom Zakona o porezu na dobit u 2013. godini je povećana stopa poreza na dobit preduzeća sa 10% na 15%. Slaba profitabilnost privrede u 2012. godini dovela je do pada učešća poreza na dobit u 2013. godini u BDP u odnosu na prethodnu godinu kada je ovaj pokazatelj iznosio 1,6%. Projekcija za 2014. godinu urađena je na osnovu pretpostavke o relativno nepromenjenoj profitabilnosti privrede, tako da povećanje u odnosu na 2013. godinu sledi samo iz činjenice da će nova poreska stopa (15%) biti primenjena na sve mesečne iznose uplata (u martu 2013. godine uplata po osnovu konačnog obračuna bila je po stopi od 10%) i da neće biti značajnijih povraćaja po osnovu preplate. Ova godina će po svemu sudeći biti uspešnija u pogledu profitabilnog poslovanja privrede, tako da postoji pozitivan rizik u naplati ovog poreskog oblika. U srednjoročnom periodu se očekuje umereni rast privredne aktivnosti koji će pozitivno uticati na kretnje ovog poreskog oblika. Takođe, usvajanjem izmena Zakona o porezu na dobit ukinuće se određene poreske olakšice i povećati prihod po ovom osnovu.

Porez na dodatu vrednost. PDV je projektovan na 10,4% BDP u 2013. godini, a do kraja 2016. godine predviđa se opadanje učešća u BDP na ispod 10,1%. Skok u 2014. godini posledica je povećanja posebne stope sa 8% na 10%. Glavna determinanta kretanja PDV je domaća tražnja vođena raspoloživim dohotkom stanovništva. U narednom periodu se očekuje blagi nominalni rast tražnje, uzrokovan procenjenim kretanjem zarada i zaposlenosti, ali sporiji od nominalnog rasta BDP što objašnjava pad učešća ovog poreskog oblika u BDP. Sporiji rast ovog poreskog oblika, odnosno pad njegovog učešća u BDP, objašnjava se i izmenama u strukturi potrošnje, bržim rastom izvoza i povećanjem investicione aktivnosti kao konačnog cilja ekonomske politike. U projekciju prihoda po osnovu PDV uključeni su efekti borbe protiv sive ekonomije i poreske evazije.

Raspoloživi dohodak kao determinanta potrošnje zavisi od kretanja zarada u javnom sektoru, penzija, socijalne pomoći i kretanja mase zarada u privatnom sektoru. Uzimajući u obzir da su sve kategorije, osim zarada u privatnom sektoru, u narednom periodu u velikoj meri ograničene, i raspoloživi dohodak raste usporeno u narednom periodu. Dodatni efekat ima uvođenje smanjenja zarada kao i završetak procesa restrukturiranja bivših društvenih preduzeća. Ukoliko dođe do usporavanja ovog procesa, realni pad raspoloživog dohotka biće manji, a rast bruto naplate PDV nešto veći. Realni pad potrošnje i posledično prometa u narednoj godini je oko 1%. Osnovne pretpostavke projekcije PDV za 2014. godinu su:

- nominalni rast bruto naplate procenjen je na 4,5% (realni pad raspoloživog dohotka od 1,1%). Uvođenje smanjenja zarada i povećanja posebne stope PDV negativno utiču na promet i dovode do stope rasta bruto naplate od oko 3,5%;

- rast PDV povraćaja od oko 14% prouzrokovan projektovanim kretanjima uvoza i izvoza uključujući i efekat koji izaziva povećanje posebne stope PDV;

- procenjen neto efekat povećanja posebne stope PDV u visini od 21,4 mlrd dinara;

- procenjen efekat poboljšanja naplate usled suzbijanja sive ekonomije u iznosu od 4,9 mlrd dinara.

Kao osnovu za procenu bruto naplate u 2014. godini uzeta je očekivana bruto naplata u 2013. godini, ali neznatno modifikovana. Naime, u januaru 2013. godine izostao je deo prihoda po osnovu uplate tromesečnih obveznika, nastao usled momenta početka primene izmenjenih propisa. Na taj način prvi mesec 2013. godine je praktično niži za oko 2 mlrd dinara, ali se to neće ponoviti u 2014. godini, pa je isti iznos dodat na računsku osnovu iz 2013. godine. Takođe krajem 2012. godine izostao je deo uplate obaveza po osnovu akciza na cigarete (pomeren na oktobar 2012. godine), što je prouzrokovalo i izostanak prihoda od PDV po tom osnovu početkom 2013. godine. Procenjeno je da je efekat ove privremene izmene u dinamici uplate akciza na cigarete oko 2 mlrd dinara i za isti iznos samo u cilju projekcije PDV korigovana je bruto naplata u 2013. godini.

Najveći uticaj na kretanje PDV ima nivo raspoloživog dohotka stanovništva, i svaki dalji realni pad (usporeniji nominalni rast) za 1p.p. povlači sa sobom efekat od oko 5 mlrd dinara niže naplaćenog PDV.

Akcize. Projekcija prihoda od akciza sačinjena je na osnovu akcizne politike, projektovane potrošnje akciznih proizvoda (naftni derivati, duvanske prerađevine, alkohol i kafa) i redovnog usklađivanja nominalnog iznosa akciza sa inflacijom u prethodnoj godini. U okviru akcizne politike svih akciznih proizvoda u narednom srednjoročnom periodu očekuje se dalje postepeno usklađivanje sa direktivama EU. To podrazumeva donošenje srednjoročnog plana postupnog povećavanja akciznog opterećenja. Kod cigareta ono će biti usmereno kroz specifičnu akcizu kako bi se do 2020. godine postigao EU minimum od 1,8 evra po paklici najjeftinijih cigareta, a kod ostalih duvanskih prerađevina kroz povećanje minimalne akcize, kako bi se postupno ujednačilo njihovo akcizno opterećenje sa cigaretama i izbegle promene u strukturi tražnje koje bi ugrozile poreske prihode i bile suprotne ciljevima javne zdravstvene politike.

Predviđeno je podizanje posebne akcize po paklici za po 2 do 2,5 dinara na svakih pola godine do 2016. godine i istovremeno postepeno podizanje minimalne akcize na rezani duvan u istom periodu. U projekciju prihoda po osnovu akciza na duvanske prerađevine uključeni su efekti borbe protiv sive ekonomije koja u najvećoj meri podrazumeva suzbijanje nelegalne trgovine rezanog duvana, kao i prirodan trend pada potrošnje duvanskih proizvoda koji postoji već nekoliko godina. Procenjeni efekat po tom osnovu iznosi 6,2 mlrd dinara. Iako je pad prihoda zbog potrošnje rezanog duvana veći procenjuje se da se određeni deo potrošača trajno preorijentisao na rezani duvan iz legalnih izvora. Rizik po ostvarenje projekcije prihoda od akciza na cigarete postoji u slučaju da se ne realizuju očekivani efekti mera na polju sive ekonomije i da dođe do značajnijeg pada potrošnje (količinski i vrednosno) usled povećanja cena.

Kod akciza na derivate nafte uveden je sistem diferenciranih akciza na gasna ulja (dizel) i tečni naftni gas u zavisnosti od krajnje namene. Tako da, ako se gorivo koristi kao motorno gorivo za transportne i poljoprivredne mašine ili u svrhe grejanja, uvedena je refakcija u visini razlike do iznosa predviđenih zakonom. Kod akcize na benzin nije predviđena diferencijacija, a cilj je da se u srednjoročnom periodu izjednače akcize na dizel i benzin za putnička vozila. Projektovan je rast potrošnje dizela (gasna ulja) uočen u prethodnom periodu kao i blagi rast potrošnje TNG. Potrošnja motornog benzina je već godinama u padu pa je i taj trend u projekciji uzet u obzir. Posebno su projektovani i prihodi od akciza na dizel koji se koristi u poljoprivredi i u ovom trenutku kad su poznati iznosi po tom osnovu u 2013. godini, projektovano je da će prihod (u najvećoj meri i rashod) po tom osnovu iznositi oko 6,7 mlrd dinara. U sklopu akcizne politike razmotriće se i regulisanje uvoza i prometa baznih ulja.

Carine. Projekcija prihoda od carina u direktnoj je vezi sa obimom i strukturom uvoza. S obzirom da je od 2009. godine na snazi Prelazni trgovinski sporazum sa EU, kao i da su u međuvremenu stupili na snagu sporazumi o slobodnoj trgovini sa Turskom (2010) i državama EFTA (2010 - za Švajcarsku i Lihtenštajn, 2011- za Island i Norvešku), opada učešće ovih prihoda u BDP, i to zaključno sa 2014. godinom kada bi trebalo da se završi usklađivanje carinskih stopa prema Prelaznom trgovinskom sporazumu sa EU i Sporazumu o slobodnoj trgovini sa državama EFTA, kao i prema sporazumu sa Turskom. Nakon toga očekuje se stabilizacija ovih prihoda u odnosu na BDP.

Ostali poreski prihodi. Ovi prihodi, čiji značajan deo čini porez na imovinu, kao i porezi na upotrebu, držanje i nošenje dobara projektovani su u skladu sa kretanjem inflacije budući da je inflatorna komponenta ugrađena u značajan deo ovih poreskih oblika. Nivo ovih prihoda je relativno stabilan i reakcije na pad ekonomske aktivnosti nisu u većoj meri izražene. To je razlog da u periodima veće krize i sporijeg rasta ostalih poreskih prihoda, učešće ove kategorije u nekoj meri poraste. U srednjoročnom periodu koji karakteriše ekonomski rast, učešće ostalih poreskih prihoda se stabilizuje. Skok u 2014. godini posledica je izmena regulative koja se tiče poreza na imovinu u delu koji se odnosi na porez na imovinu pravnih lica, odnosno uključivanja naknade za korišćenje zemljišta u porez na imovinu.

Neporeski prihodi. Neporeski prihodi smanjuju učešće u BDP tokom srednjoročnog perioda. Neporeske prihode uglavnom čine razne takse, naknade i prodaja dobara i usluga čije kretanje u velikoj meri zavisi od tražnje i privredne aktivnosti tako da se očekuje nominalni rast u narednom periodu, ali ipak sporiji od rasta BDP. U periodu 2014-2016. godine "solidarni porez" je uračunat u neporeske prihode, a isključeni su prihodi po osnovu naknade za korišćenje zemljišta prikupljani na lokalnom nivou koji postaju deo poreza na imovinu.

Donacije. Procesom približavanja države članstvu u EU povećavaju se sredstva iz IPA fondova koja mogu da se koriste, tako da se očekuje i blagi rast učešća ovih sredstava u ukupnim prihodima.

Tabela 20. Ukupni rashodi u periodu 2013-2016. godine, u % BDP

	Procena	Projekcija
	2013	2014	2015	2016
JAVNI RASHODI	44,9	45,0	43,1	40,6
Tekući rashodi	41,6	41,1	39,0	37,4
Rashodi za zaposlene	10,7	10,3	9,3	8,5
Kupovina robe i usluga	6,4	6,6	6,5	6,5
Otplata kamata	2,6	3,0	2,6	2,9
Subvencije	2,7	2,6	2,5	2,2
Socijalna pomoć i transferi	18,3	17,6	17,2	16,5
od čega penzije	13,2	12,8	12,3	11,8
Ostali tekući rashodi	0,9	1,0	0,9	0,9
Kapitalni rashodi	2,9	3,3	3,6	3,1
Neto budžetske pozajmice	0,3	0,6	0,5	0,2

Izvor: MFIN

Fiskalno prilagođavanje na strani rashoda sektora države u posmatranom periodu iznosi 4,2 p.p. Najveći deo prilagođavanja odnosi se na tekuću potrošnju, čime se izbegava veći pad učešća javnih investicija u narednom srednjoročnom periodu. Posebna fiskalna pravila obezbeđuju da se smanjenje fiskalnog deficita u odnosu na BDP najvećim delom ostvari upravo na taj način.

Glavne mere štednje predstavljaju ograničenje rasta plata i penzija, reforma sistema zarada zaposlenih u javnom sektoru, završetak procesa restrukturiranja društvenih preduzeća i rešavanje pitanja neefikasnih javnih preduzeća. Na rashodnoj strani prioritet u narednom periodu predstavljaju infrastrukturne investicije i razvoj poljoprivrede tako da bi se u slučaju stvaranja dodatnog fiskalnog prostora raspoloživa sredstva usmerila u ove dve oblasti.

Rashodi za zaposlene. Plate u sektoru države, kako je predviđeno fiskalnim pravilima, usklađuju se sa kretanjem inflacije i delom rasta BDP u prethodnoj godini koji je veći od 4%. Izuzetno, u 2014. godini, prva indeksacija (u aprilu) biće u visini od 0,5% (kao i u oktobru 2013. godine), a druga (oktobarska) prema fiskalnom pravilu. Nakon toga, počevši od aprilske indeksacije 2015. godine plate će biti indeksirane sa po 0,5%. Imajući u vidu projektovanu inflaciju u posmatranom periodu, očekuje se značajno smanjenje učešća rashoda za zaposlene u BDP. Osim ograničenja rasta zarada u 2015. i 2016. predviđena je obimna reforma sistema zarada, kao i promena i racionalizacija u javnom sektoru, koja bi trebalo da donese uštede od oko 1% u tom periodu.

Kupovina robe i usluga. Za ovu kategoriju rashoda predviđeno je relativno stabilno učešće u BDP. Izuzetak predstavlja republički budžet gde se planira smanjenje diskrecionih rashoda, tako da se u 2014. godini ovi rashodi smanjuju u iznosu od 4 mlrd dinara. Ova kategorija rashoda je značajno smanjena već u 2013. godini (sa 7,0% BDP u 2012. godini), na šta je delovalo više faktora: ukidanje sopstvenih prihoda koje omogućava racionalnije i efikasnije upravljanje budžetskim sredstvima, kao i njihovu kontrolu, uvođenje reda u proces javnih nabavki i usporavanje inflacije.

Otplata kamata. Troškovi otplate kamata nalaze se na istorijski najvišem nivou i iznose skoro 3% BDP. Izuzetno visok nivo javnog duga mogao bi da dovede učešće kamata u BDP na 4,0% u narednom periodu. Da do ovoga ne bi došlo planira se da se značajna sredstva koja bi se dobila privatizacijom i obezbeđivanjem povoljnih kredita iskoriste za prevremenu otplatu "skupog duga" što bi dovelo do značajnih ušteda kod obaveza po osnovu kamata. Osim toga stabilizacija kretanja javnog duga u narednom periodu trebalo bi da dovede do postepenog smanjenja kamata, kako u nominalnom, tako i u relativnom iznosu.

Socijalna pomoć i transferi stanovništvu. Najveća kategorija u okviru transfera stanovništvu su penzije. U skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu i posebnim fiskalnim pravilom koje reguliše usklađivanje penzija, predviđeno je da se penzije usklađuju na isti način kao i plate. Kao i kod plata u javnom sektoru, u oktobru 2013. godine i aprilu 2014. godine indeksacija će biti fiksirana na 0,5%, a u oktobru 2014. godine u skladu sa fiskalnim pravilom. Nakon toga, od 2015. godine rast penzija bi se usklađivao sa po 0,5% u aprilu i oktobru. U 2012. godini učešće penzija u BDP iznosilo je 14,3%, a cilj, koji je definisan fiskalnim pravilima, je smanjenje učešća penzija u BDP na 10%. Tokom narednog srednjoročnog perioda očekuje se smanjivanje ovog učešća na 11,8%, na šta bi osim fiskalnih pravila trebalo da utiče i usporavanje rasta broja penzionera kao rezultat parametarskih reformi u penzionom sistemu koje su već počele da daju rezultate. Ostali oblici socijalnih davanja i transfera stanovništvu u periodu od 2014. do 2016. godine usklađivaće se primenom propisane indeksacije, tekućih i planiranih izmena politika u ovoj oblasti i projektovanog broja korisnika. Osim toga očekuje se povećanje potrebnih sredstava za određene vidove socijalne pomoći s obzirom na oštre mere fiskalne konsolidacije u narednom periodu. Učešće rashoda za socijalna davanja, opada sa 19,2% BDP koliko je iznosio u 2012. godini na 16,5% u 2016. godini. Značajna izmena u socijalnoj politici je plaćanje trudničkog bolovanja u iznosu od 100% plate, počevši od 2014. godine.

Subvencije i budžetski krediti. Fiskalno prilagođavanje u posmatranom periodu dobrim delom će se sprovesti smanjenjem sredstava za subvencije i budžetske kredite. Pretpostavke za smanjenje ovih rashoda su završetak procesa restrukturiranja društvenih i javnih preduzeća, kao i redefinisanje mera podrške privredi u cilju usmeravanja ograničenih budžetskih sredstava na efikasnije programe podrške privredi koji postižu najbolje rezultate sa stanovišta podsticanja privrednog rasta i smanjenja nezaposlenosti. U 2014. i 2015. godini predviđena su značajna sredstva po osnovu otkupa potraživanja po osnovu radnog odnosa u preduzećima u postupku privatizacije i ova sredstva će se isplaćivati sa pozicije budžetskih pozajmica.

Kapitalni rashodi. Prioritetnu oblast na rashodnoj strani predstavljaju kapitalne investicije. Smanjenjem tekuće potrošnje sektora države stvara se prostor za održavanje nivoa javnih investicija na nivou od oko 3% BDP u narednom srednjoročnom periodu. Imajući u vidu ograničena sredstva, poseban značaj u planiranju investicija na srednji rok imaće investicije od nacionalnog značaja (Koridori X i XI, gasovod Južni tok). Za značajnije povećanje učešća kapitalnih rashoda, u uslovima fiskalnog prilagođavanja, neophodan je snažniji i dinamičniji privredni rast.

2.3. Program za smanjenje duga

U skladu sa principom fiskalne odgovornosti, ukoliko opšti dug države pređe 45% BDP, Vlada je dužna da predloži mere kojima će se dug približiti ciljanom nivou, odnosno vratiti u održive okvire. Ekonomska kriza koja je započela krajem 2008. godine imala je za posledicu pad ili usporenje rasta budžetskih prihoda. U uslovima izostanka ili potpunog odsustva strukturnih mera došlo je do uvećanja godišnjeg nivoa fiskalnog deficita. U periodu od 2008. do 2012. godine deficit opšte države porastao je sa 2,6% na 6,4% BDP pri čemu je svake godine zabeležen njegov rast. Istovremeno javni dug je ušao u eksplozivnu putanju rasta, pri čemu je odnos duga i BDP udvostručen, sa oko 30% BDP krajem 2008. godine dostigao je 61% BDP na kraju 2012. godine, uz povećanje nivoa duga samo u toj godini za oko 13 p.p.

Mere fiskalne konsolidacije usvojene krajem 2012. godine zaustavile su ovaj trend. Puni efekti tih mera nisu ostvareni u 2013. godini, ali uz projektovan fiskalni deficit od 5,6% BDP, usporava se prirast duga, koji je procenjen na 64,2% BDP. Postojeći nivo javnog duga, a naročito dinamika njegovog kretanja u prethodnom periodu nisu fiskalno održivi.

Predviđene mere za stabilizaciju državnog budžeta, kojima je predviđeno kumulativno prilagođavanje od 4,6% BDP (5,7% BDP, uz uvećani deficit) u periodu 2014-2016. godine, dovode do spuštanja deficita opšte države na 2,3% (3,2% uvećani deficit) BDP u 2016. godini. U istom periodu dolazi do stabilizacije duga na nivou od 69,7% BDP. Fiskalni deficit nije jedini faktor koji utiče na visinu javnog duga i stoga je neophodno sprovesti dodatne mere kroz unapređenje upravljanja javnim dugom:

- ograničenje izdavanja novih garancija, posebno garancija javnim preduzećima za tekuću likvidnost i garancija lokalnim samoupravama;

- ograničenje zaključivanja novih projektnih zajmova u slučajevima da prethodno odobreni zajmovi nisu efikasno korišćeni;

- otkup jednog dela skupljeg duga korišćenjem sredstava iz povoljnijih zajmova i privatizacionih prihoda.

Program mera za smanjenje fiskalnog deficita i fiskalni okvir u periodu 2014-2016. godine, kojim je predviđen pad konsolidovanog fiskalnog deficita na 2,3% u 2016. godini, predstavljaju osnovni scenario i sastavni su deo programa za smanjenje javnog duga.

U skladu sa fiskalnim pravilima neophodno je predvideti dinamiku spuštanja nivoa opšteg duga na nivo od 45% BDP. Scenario predviđa dostizanje tog nivoa u 2025. godini. Ovako dug period prilagođavanja zasnovan je na pretpostavci da godišnje prilagođavanje deficita veće od 1 p.p. BDP nije ostvarivo u dužem periodu i u uslovima usporenog, odnosno umerenog rasta, bez većih posledica po stanovništvo i privredu.

Pretpostavke u osnovnom scenariju su:

- fiskalno prilagođavanje u periodu nakon 2016. godine je na nešto nižem nivou od onog predviđenom u periodu od 2014-2016. godine;

- postepeno opadanje učešća javnih prihoda od 0,5% BDP prosečno godišnje;

- dostizanje fiskalnog balansa u 2022. godini i blagog suficita u periodu nakon toga;

- neto prirast izdatih garancija u proseku oko nule nakon 2017. godine (u skladu sa pretpostavkama za period od 2014-2016. godine);

- realni rast BDP od 3,5% u 2020. godini uz postepeno usporavanje na 3% u dužem roku, što podrazumeva prosečni rast u određenoj meri viši od potencijalnog;

- prosečnu nominalnu promenu deviznog kursa od 2% godišnje u posmatranom periodu;

- bez značajnih negativnih efekata na kretanje kamatnih stopa;

- bez značajnih priliva od privatizacije u periodu 2017-2025. godine.

Tabela 21. Simulacija nivoa ukupnog duga u osnovnom scenariju do 2026. godine

Scenario - primena mera	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Prihodi	41,5	39,3	39,5	38,9	38,3	37,9	37,5	37,1	36,6	36,1	35,6	35,2	34,7	34,3
Rashodi	47,9	44,9	45,0	43,1	40,6	39,8	39,0	38,2	37,3	36,4	35,7	35,1	34,6	34,2
- prilagođavanje		-3,0	-0,1	-1,8	-1,5	-0,8	-0,8	-0,8	-0,8	-0,8	-0,7	-0,6	-0,5	-0,4
Fiskalni rezultat	-6,4	-5,6	-5,5	-4,2	-2,3	-1,9	-1,5	-1,1	-0,7	-0,3	-0,1	0,0	0,1	0,1
Fiskalni rezultat**		-6,5	-7,1	-5,2	-3,2	-2,8	-2,4	-2,0	-1,6	-1,2	-1,0	-0,9	-0,8	-0,8
Javni dug u BDP	61,0	64,2	67,2	69,8	69,7	67,8	65,5	62,8	59,8	56,6	53,6	50,6	47,8	45,0
Javni dug u BDP, bez primene mera	61,0	64,2	70,9	74,9	77,4
BDP realni rast	-1,7	2,0	1,0	1,8	2,0	3,0	3,0	3,3	3,5	3,5	3,4	3,3	3,2	3,1

* Fiskalni deficiti su prikazani bez dodatnih finansijskih transakcija
** Fiskalni deficit koji uključuje finansijske transakcije

Pri ovakvom scenariju najveći teret fiskalnog prilagođavanja je na početku posmatranog perioda uz postepeno opadanje. Ukupno kumulativno prilagođavanje od 2014. godine, na strani rashoda je oko 12 p.p. ili nešto ispod 0,8 p.p. godišnje u proseku. Dosadašnje iskustvo govori da je ovaj nivo konsolidacije na gornjoj granici mogućnosti, ali izvodljiv. Značajniji doprinos smanjenju rashoda u kasnijem periodu, usled postepenog opadanja nivoa duga, omogućava smanjenje rashoda za kamate, što predstavlja pozitivnu promenu u strukturi rashoda. Kretanje rashoda za kamate u periodu od 2013-2016. godine u značajnoj meri umanjuje efekte ušteda postignutim na drugim pozicijama, i njihovo smanjenje, kao najneproduktivnijeg rashodnog oblika, predstavlja prioritet.

Grafikon 14. Poređenje različitih scenarija i uticaj na visinu javnog duga

Na grafikonu su prikazane simulacije alternativnih scenarija kretanja javnog duga, u zavisnosti od promena određenih pretpostavki u osnovnom scenariju. Radi boljeg poređenja izvršena je varijacija samo jedne varijable koja utiče na nivo duga. U stvarnosti su moguće mnogobrojne kombinacije kretanja različitih faktora koji deluju na javni dug.

Scenario "usporeni rast" podrazumeva prosečan realni rast BDP od oko 2,1% u posmatranom periodu uz isti nivo fiskalnog deficita. Na kraju perioda javni dug dostiže nivo od 57,7%. Opasnost koju podrazumeva ovakav scenario produženog usporenog rasta, leži u tome što i pored istog nivoa fiskalnog prilagođavanja na strani deficita, nivo javnog duga ne pada dovoljno brzo. Sa druge strane, usporeni rast sam po sebi produkuje više nivoe fiskalnog deficita, pa su neophodna još veća smanjenja rashoda kako bi se zadržala i ovako nepovoljna putanja. Ulazak u krug usporenog rasta, visokog deficita, neophodnosti za merama štednje i daljeg usporavanja rasta usled toga je teško izbeći.

Scenario "sporo prilagođavanje" podrazumeva sporije prilagođavanje na strani rashoda i to od 0,4 p.p. u proseku, dok se u posmatranom periodu fiskalni deficit ne spušta ispod 3% BDP. U ovom slučaju ne dolazi do značajnijeg smanjenja nivoa učešća javnog duga i pored određenog fiskalnog prilagođavanja. U slučaju kombinacije ovog i prethodnog scenarija nivo duga poprimio bi eksplozivnu putanju.

Scenario "više izdate garancije" podrazumeva neto prirast izdatih garancija i to u na nivou od 0,5% do 0,9% godišnje uz zadržavanje ostalih pretpostavki. Ova pretpostavka podrazumeva zadržavanje nivoa neto prirasta izdatih garancija koji je prisutan u periodu pre 2014. godine. Na kraju posmatranog perioda nivo javnog duga viši je za oko 6% BDP. Evidentno je da se brojni pozitivni efekti mogu ostvariti boljom kontrolom i uvođenjem strožijih kriterijuma za izdavanje novih garancija.

Scenario "bez primene mera" pretpostavlja drugačiju putanju učešća duga i u periodu od 2013. do 2016. godine. Početni nivo duga u 2014. godini je viši za 6,7 p.p., a u 2016. godini dostiže nivo od 77,4% BDP. Ovaj scenario predstavlja najlošiju varijantu koja podrazumeva odsustvo mera fiskalne konsolidacije i odsustvo dodatnih finansijskih priliva predviđenih u osnovnom scenariju. Sredstva koja bi se upotrebila u te svrhe omogućavaju delom smanjenje rashoda za kamate putem promene strukture duge ili direktnim uticajem na potreban nivo dodatnog zaduživanja. Putanja duga koja proizilazi iz ovog scenarija je najnepovoljnija, dok ostali prikazani scenariji pretpostavljaju punu primenu mera bar do 2016. godine, pa se na ovaj način najjasnije prikazuju razmere i uticaj odsustva mera fiskalne konsolidacije.

Najbolja putanja i najbrže spuštanje nivoa duga obezbedilo bi se primenom osnovnog scenarija pri čemu se kombinacijom ograničenog rasta garancija i upotrebom privatizacionih i ostalih dodatnih finansijskih sredstava, omogućava još brže dostizanje zakonskog nivoa duga, uz mnogo manje negativne efekte na privredu, stanovništvo i makroekonomsko okruženje.

Poređenja radi, ukoliko bi cilj bio da se nivo duga smanji na 45% BDP u 2023. godini, bilo bi potrebno snažnije fiskalno prilagođavanje i dostizanje fiskalnog suficita od oko 1,5% BDP u toj godini, što se vidi na sledećem grafikonu. Prikazani su projektovani fiskalni rezultati u dve varijante od kojih je osnovni scenario u skladu sa programom za smanjenje duga, a alternativni scenario podrazumeva spuštanje duga na 45% BDP u 2023. godini. Da bi ovo bilo ostvareno potrebno je mnogo veće fiskalno prilagođavanje, odnosno u 2023. godini za ovakav rezultat bilo bi potrebno dodatno prilagođavanje od 1,4% BDP, što iznosi oko 111,1 mlrd dinara u toj godini, a ukupno 412 mlrd dinara kumulativnog prilagođavanja u periodu 2016-2023. godine. Za taj iznos bi bilo potrebno povećati prihode, smanjiti rashode ili kreirati kombinaciju mera na prihodnoj i rashodnoj strani što za ovako visoke iznose ne deluje izvodljivo.

Grafikon 15. Fiskalni rezultat i dodatno prilagođavanje u zavisnosti od dinamike smanjenja javnog duga

Iz tog razloga fiskalna politika i nakon 2016. godine mora biti usredsređena na dalje usporavanje rasta duga, putem smanjenja relativnog učešća deficita u BDP i kroz fiskalno prilagođavanje na strani rashoda. Važno je napomenuti da će uspešnom sprovođenju ovog programa doprineti i adekvatna kontrola i praćenje izdavanja novih garancija. Zadržavanje izdatih garancija u nivou utvrđenom ovim programom kao preduslov ima unapređenje procesa praćenja, procene rizika i prioritizacije investicionih projekata.

Scenario u kome bi Vlada odstupila od fiskalnog okvira, utvrđenog ovom strategijom, uključujući pored mera fiskalnog prilagođavanja i nastavak sprovođenja strukturnih reformi, mogao bi dovesti do krize javnog duga i makroekonomske nestabilnosti. Sprečavanje krize duga i usporavanje njegovog rasta moguće je ostvariti jedino kroz smanjenje deficita već od 2014. godine, putem primene mera štednje i kontrole rasta rashoda, ali i nastavkom sprovođenja reformi koje će u srednjoročnom periodu dovesti do ozdravljenja javnih finansija.

2.4. Fiskalni rizici

Javne finansije Republike Srbije suočavaju se sa brojnim rizicima u narednom srednjoročnom periodu. Fiskalnim rizicima smatraju se okolnosti koje bi, ukoliko se realizuju, dovele do značajnijeg pada prihoda ili povećanja rashoda. Ostvarenje predviđenog obima prihoda i rashoda zavisi od uspeha fiskalne politike da minimizira verovatnoću realizacije rizika. Uspeh u upravljanju fiskalnim rizicima zavisi od političkih, makroekonomskih i socijalnih okolnosti u zemlji i u okruženju.

Pad privredne aktivnosti. Negativni scenario koji u narednom periodu podrazumeva pad privredne aktivnosti ili manji rast, doveo bi do značajnog smanjenja priliva kapitala, smanjenja spoljnotrgovinske razmene, i po osnovu smanjene aktivnosti do sužavanja deficita tekućeg računa. U tom slučaju došlo bi do manjih prihoda, i posledično većeg deficita, ukoliko se ne bi išlo na dodatno prilagođavanje na rashodnoj strani. Ukoliko bi se ostvario negativan scenario iz poglavlja 2.4 ovog dokumenta, deficit bi u 2014. godini bio veći za 0,4% BDP, a u 2016. godini za 0,7% BDP, u poređenju sa osnovnim scenarijom.

Inflacija. Inflacija je značajna determinanta kretanja i prihoda i rashoda. Veća inflacija od projektovane uticala bi na rast kako prihodne, tako i rashodne strane budžeta opšte države. S obzirom da je inflacija glavna determinanta kretanja plata i penzija koje predstavljaju preko 50% rashoda sektora opšte države, veća inflacija će dovesti do većeg deficita, tj. rast inflacije preko projektovane za 1 p.p. doveo bi do rasta deficita za 0,1 p.p. u 2015. i 2016. godini. Ovo ne bi imalo naročiti uticaj na 2014. godinu s obzirom da je indeksacija plata i penzija ograničena.

Kamate. Na izdatke za kamate, osim visine i strukture javnog duga utiču i faktori kao što su devizni kurs i kamatne stope na međunarodnom tržištu. S obzirom na nepredvidivost kretanja pojedinih varijabli moguće je povećanje potrebnih sredstava za kamate u narednom periodu. Značajan deo javnog duga predstavljaju garancije izdate javnim preduzećima. U slučaju da preduzeća mogu da izvršavaju svoje obaveze ove garancije uvećavaju nivo javnog duga, ali ne zahtevaju dodatna sredstva. Ukoliko preduzeća ne mogu da plaćaju svoje obaveze ove garancije se aktiviraju i potrebna su dodatna sredstva, kako za otplatu glavnice, tako i za kamate.

Ukoliko ne bi došlo do priliva predviđenih privatizacionih sredstava i povoljnijeg zaduživanja u periodu 2014-2016. godine, u pesimističnom scenariju predviđeno je da bi zajmovi za kamate kumulativno bili viši za 56 mlrd dinara ili 1,3% BDP u posmatranom periodu.

Siva ekonomija. Programom mera fiskalne konsolidacije predviđeni su i dalji napori na suzbijanju poreske evazije i sive ekonomije. Ukoliko ne bi došlo do ostvarenja očekivanih efekata na tom polju ili ukoliko dođe do daljeg pogoršanja, mogući su gubici na strani prihoda od preko 16 mlrd godišnje.

Neutrošena sredstva iz prethodnih godina. U proteklom periodu kod pojedinih nivoa vlasti formirala su se značajna neutrošena sredstva koja se uglavnom u približnom iznosu prebacuju u naredni period i tako ne utiču na distorziju fiskalnog rezultata. Ukoliko bi, međutim, došlo do pada likvidnosti i slabije naplate tekućih prihoda, može doći do ubrzanog trošenja ovih sredstava i povećanja fiskalnog deficita. Iako utiče na ukupan nivo deficita ovako generisan deo fiskalnog rezultata ne utiče na nivo javnog duga u trenutku njegovog stvaranja, ali može nepovoljno da deluje na nivo likvidnosti u budućnosti i stvara u nekoj meri pogrešnu sliku o stanju javnih finansija.

Projektni zajmovi. Projektni zajmovi su ključan izvor finansiranja značajnih infrastrukturnih investicija. Sredstva ovih zajmova ulaze u obračun fiskalnog rezultata i to u najvećoj meri kao kapitalni rashodi. Iako brže povlačenje ovih sredstava nije loše sa stanovišta privrede i trebalo bi da podstakne veću privrednu aktivnost i dinamičniji razvoj, ono povećava rashodnu stranu budžeta i deficit.

Javno-privatno partnerstvo (JPP). Sveobuhvatna procena i analiza rizika u svim fazama implementacije javno-privatnih partnerstava, višegodišnje budžetiranje ovih projekata, precizna vremenska dinamika svih budućih troškova javnog sektora, analiza indirektnih obaveza i rizika za njihovo aktiviranje, preduslovi su za smanjenje izloženosti javnih finansija rizicima nastalim tokom sprovođenja ovih projekata. U odluci Vlade o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo predviđeno je da se projekat ne može realizovati bez pozitivnog mišljenja Komisije, dok Komisija ne može dati pozitivno mišljenje bez pozitivnog glasa člana Komisije koji predstavlja ministarstvo nadležno za poslove finansija. Pripremljena je takođe, Metodologija za izračunavanje dobijene vrednosti za uloženi novac (Value for money) koja mora da dokaže prednost realizacije projekta putem javno-privatnog partnerstva u odnosu na tradicionalnu javnu nabavku, uključujući kvantifikaciju i alokaciju rizika.

2.5. Ciklično prilagođeni fiskalni balans

Ciklično prilagođeni fiskalni balans je fiskalni balans iz koga je isključen izolovani uticaj privrednog ciklusa, a identitet od koga se polazi je sledeći:

B = CB + CAB

Deo fiskalnog balansa (B) koji se automatski prilagođava cikličnim fluktuacijama naziva se ciklični fiskalni balans (CAB), a cilj procedure je izolovanje ciklične komponente fiskalnog balansa (CB) koja je rezultat prisustva proizvodnog jaza. Stvarni fiskalni balans biće jednak ciklično prilagođenom u slučaju da je proizvodni jaz jednak nuli, tj. ako je stopa rasta realnog BDP jednaka potencijalnoj.

Za ocenjivanje ciklično prilagođenog deficita korišćen je pristup OECD i to dezagregirani pristup, što podrazumeva ocenjivanje elastičnosti pojedinačnih kategorija ciklično osetljivih prihoda i rashoda. Ciklično prilagođeni balans izračunava se po sledećoj formuli:

CABt = B t - η (Yt -Yt*)/Yt*

U prethodnoj formuli η(Yt -Yt*)/Yt* predstavlja ciklični deo balansa, predstavljen kao proizvod koeficijenta osetljivosti balansa u odnosu na proizvodni jaz (η) i ocenjenog proizvodnog jaza u posmatranoj godini ((Yt -Yt*)/Yt*). Koeficijent osetljivosti fiskalnog balansa jednak je razlici koeficijenata osetljivosti prihoda i rashoda η = ηT - ηG.

Za ocenu ukupne osetljivosti javnih prihoda prvo se ocenjuju elastičnosti sledećih kategorija prihoda (prihodi čija se poreska osnovica smatra ciklično osetljivom): poreza na dohodak, poreza na dobit, socijalnih doprinosa i poreza na potrošnju.

Na strani rashoda, u okviru ove metodologije OECD vrši se ocenjivanje samo elastičnosti jaza nezaposlenosti jer se pretpostavlja da je jedino ta komponenta ciklično osetljiva, odnosno pod uticajem poslovnog ciklusa. Iako se i za neke druge kategorije rashoda može smatrati da su ciklični (deo rashoda za socijalnu pomoć), prema OECD pristupu oni se smatraju diskrecionim.

Za ocenu elastičnosti neophodno je sada proceniti elastičnost odgovarajuće poreske osnovice u odnosu na proizvodni jaz, a to se vrši primenom odgovarajućih ekonometrijskih metoda. Sledeći korak u određivanju koeficijenata osetljivosti prihoda i rashoda (ηT i ηG), je ponderisanje dobijenih elastičnosti učešćem u primarnih prihodima ili rashodima, i njihovo sabiranje kako bi se dobili koeficijenti ukupne elastičnosti.

Množenjem ovako dobijenih elastičnosti prihoda i rashoda sa učešćem ciklično osetljivih prihoda i rashoda u BDP (prosek perioda), dobijaju se koeficijenti osetljivosti javnih prihoda i rashoda, i za prihode ocenjeno je da iznosi ηT=0,386 a za rashode ηG=-0,01. Ukupna osetljivost fiskalnog balansa dobijena kao zbir osetljivosti prihoda i rashoda je η = 0,386 - (-0,01) = 0,387.

Dobijeni rezultati i njihovo tumačenje u velikoj meri zavise od dužine korišćene serije u ekonometrijskoj oceni elastičnosti, od pouzdanosti statističkih podataka, postojanja strukturnih lomova u seriji, promena metodologije i obuhvata, kao i osobina samog modela.

Tabela 22. Fiskalni balans i komponente za obračun ciklično prilagođenog balansa u periodu 2001-2016. godine, u % BDP

	Proizvodni jaz*	Fiskalni balans**	Ciklično prilagođeni fiskalni balans	Ciklični fiskalni balans	Karakter fiskalne politike (fiskalni impuls)
2001	0,8	-0,7	-1,0	0,3	/
2002	-0,1	-2,7	-2,7	0,0	1,7
2003	-2,8	-4,2	-3,1	-1,1	0,4
2004	0,7	-0,9	-1,2	0,3	-1,9
2005	0,9	1,1	0,7	0,4	-1,9
2006	0,0	-1,6	-1,6	0,0	2,3
2007	1,8	-2,0	-2,7	0,7	1,1
2008	3,4	-2,6	-4,0	1,3	1,3
2009	-1,4	-4,5	-3,9	-0,5	0,0
2010	-0,9	-4,7	-4,4	-0,4	0,4
2011	0,3	-5,0	-5,1	0,1	0,7
2012	-1,8	-6,4	-5,7	-0,7	0,6
2013	-0,5	-5,6	-5,4	-0,2	-0,3
2014*	-0,4	-5,5	-5,3	-0,2	-0,1
2015*	0,1	-4,2	-4,2	0,0	-1,1
2016*	0,8	-2,3	-2,6	0,3	-1,6

* Proizvodni jaz dobijen upotrebom Hodrik-Preskotovog filtera
** Za period od 2014-2016. godine prikazane su projektovane vrednosti.

Na sledećem grafikonu prikazan je stvarni fiskalni i ciklično prilagođeni fiskalni balans u periodu 2001-2013. godine sa projekcijom za period od 2014-2016. godine. Posmatrajući poslednjih nekoliko godina, pozitivan efekat ciklusa vidljiv je u 2007. i 2008. godini gde je prisutan pozitivan proizvodni jaz. Dejstvo ciklusa je takvo da dovodi do fiskalnog balansa koji je manji nego što bi bio da je privreda bila na putanji potencijalnog rasta. Obrnuto, u periodu najizraženije krize 2009, 2010. i 2012. godine uticaj ciklusa je negativan, proizvodni jaz dostiže relativno visoke negativne vrednosti, a stvarni fiskalni balans dostiže deficit u znatnoj meri viši nego ciklično prilagođeni.

Grafikon 16. Stvarni i ciklično prilagođeni fiskalni balans u periodu 2001-2016. godine, u % BDP

U periodu od 2013. do 2016. godine stope rasta BDP se približavaju potencijalnim, proizvodni jaz se polako sužava, a 2015. godine ostvaruje pozitivnu vrednost. Posledica pozitivnog dejstva ciklusa ogleda se u manjoj vrednosti stvarnog fiskalnog deficita u odnosu na ciklično prilagođeni fiskalni deficit.

Kretanje ciklično prilagođenog deficita koristi se i kao indikator karaktera fiskalne politike. U tabeli 22. u poslednjoj koloni prikazan je fiskalni impuls dobijen kao razlika ciklično prilagođenog deficita u tekućoj i prethodnoj godini. Pri tome, pozitivan predznak označava ekspanzivan, a negativan predznak restriktivan karakter fiskalne politike6. Na grafikonu 17. mogu se uočiti periodi ekspanzivne i restriktivne fiskalne politike, kao i veličina samog impulsa.

Kada se u analizu uključi i proizvodni jaz, može se doneti ocena efekata fiskalne politike u smislu njene procikličnosti ili kontracikličnosti. Procikličnu politiku karakteriše prisustvo ekspanzivne fiskalne politike u periodima rasta iznad potencijalnog (ili restriktivna politika u uslovima recesije), a obrnuto važi za kontracikličnu. Kao rezultat prociklične fiskalne politike, promene u rashodima prate kretanje BDP pre nego što su one posledica planirane politike. U slučaju ostvarenog realnog rasta iznad potencijalnog, ciklično kreirana komponenta rasta prihoda se tada koristi za smanjenje poreskog opterećenja ili povećanje rashoda, pre nego u cilju smanjenja fiskalnog deficita.

_____________
6 Bilo bi metodološki ispravno u analizu uključiti ciklično prilagođeni primarni balans kao meru fiskalnog impulsa, međutim i na ovaj način stiče se objektivna slika karaktera i uticaja fiskalne politike. Postoje, naravno, različita ograničenja upotrebe ciklično prilagođenog deficita za ocenu efekata fiskalne politike u ovom smislu, pa treba biti obazriv u davanju konačne ocene.

Grafikon 17. Karakter i efekti fiskalne politike u periodu 2002-2016. godine

Kontraciklična politika je vođena u periodu od 2009. do 2011. godine, tokom trajanja krize, imajući u vidu relativno ekspanzivnu fiskalnu politiku u uslovima rasta ispod potencijalnog. Ekonomska logika na prvi pogled nalaže ovakvo ponašanje bilo da je ono svesno ili je posledica strukture poreskog i sistema javnih rashoda. Ipak, kao posledica ekspanzivne politike koja za rezultat nije imala ubrzanje rasta, i kada se samo merama fiskalne politike ne mogu ukloniti strukturni razlozi za postojanje negativnog proizvodnog jaza i rasta (pada), produbljuju se i stvarni i ciklični prilagođeni balans, a javni dug ulazi u fazu ekspanzije.

U periodu od 2013. do 2014. godine prisutan je negativan proizvodni jaz koji se u 2015. godini zatvara. Ovo smanjenje vođeno blagim ubrzanjem realnog rasta, međutim, nije dovoljno da automatski dovede do smanjenja stvarnog i ciklično prilagođenog deficita. Na gornjem grafikonu se može uočiti da je relativno značajno strukturno prilagođavanje izvršeno tokom 2013. godine usled promene poreske politike krajem 2012. godine. Potpuni efekti mera neće biti ispoljeni u 2013. godini nego će se deo efekata preneti u naredni period što će dati određeni impuls restriktivnosti fiskalne politike.

Mera ograničenja rasta plata i penzija u periodu 2014-2016. godine, iako ograničenog trajanja, imaće određeni efekat strukturne promene jer predstavlja uštedu u vidu manje baze za buduće indeksacije ovih rashoda. Drugim rečima, ušteda ostvarena u ovom periodu se prenosi u naredne godine kao trajna mera. Sa druge strane, u 2014. godini u određenoj meri rastu projektovani rashodi za kamate i kapitalni rashodi za infrastrukturne projekte. To dovodi do slabljenja efekata ušteda na pozicijama tekućih rashoda i relativno manjeg efekta negativnog fiskalnog impulsa. Pored ostalog, polovinom 2014. godine se završava proces restrukturiranja društvenih preduzeća i prestanak isplate sredstava za subvencije ovim preduzećima, a na drugoj strani se pojavljuje dodatni trošak u vidu otkupa potraživanja po osnovu radnog odnosa u tim preduzećima, čime se ušteda u 2014. godini praktično neutrališe. Treba napomenuti da bi iz obračuna strukturnog deficita trebalo isključiti sve privremene i jednokratne mere. To bi dalo jasniju sliku o obimu strukturnog prilagođavanja u 2014. godini, pogotovo što se projektovano povećanje niže stope PDV može posmatrati kao trajna strukturna mera.

Kombinacija mera predviđena programom fiskalne konsolidacije u periodu 2014-2016. godine na prvi pogled bi trebalo da najveće strukturne efekte pokaže u 2014. godini. Usled navedenih razloga to se ne dešava već se najveći stepen restriktivne fiskalne politike oseća u narednom periodu, kada dolazi do stagnacije kapitalnih rashoda i rashoda za kamate. Zajedno sa prenetim efektima usporenog rasta plata i penzija iz prethodne godine, kao i efekata reforme sistema zarada u javnom sektoru, dolazi do toga da je restriktivnost fiskalne politike u 2016. godini povećana u odnosu na prethodne godine.

U celom periodu od 2013-2016. godine određene efekte na fiskalno prilagođavanje i na doprinos restriktivnosti fiskalne politike ima zakonski predviđeno povećanje iznosa akciza na duvanske proizvode i naftne derivate, kao i određeni stepen povećanja efikasnosti naplate prihoda na centralnom i lokalnom nivou.

Približavanje ostvarenih stopa rasta potencijalnom nivou u određenoj meri smanjuje potrebu za restriktivnom fiskalnom politikom. U kontekstu stabilizacije nivoa javnog duga, efekti mera ušteda u posmatranom periodu dovode do njegove stagnacije i blagog pada, ali za ozbiljnije smanjenje učešća javnog duga u BDP neophodan je nastavak mera fiskalne konsolidacije i nakon 2016. godine. Realni rast BDP preko potencijalnog u dužem roku omogućio bi da taj proces bude olakšan.

2.6. Ograničenje rashoda budžetskih korisnika

Zakonom o budžetskom sistemu 2010. godine uvedeni su trogodišnji okviri rashoda sa ciljem unapređenja budžetskog procesa i srednjoročnog planiranja. Time se povećava predvidivost javnih finansija za budžetske korisnike, ali i transparentnost celokupnog procesa planiranja. Uvođenje trogodišnjeg okvira rashoda, kroz jačanje fiskalne discipline, treba da spreči cikličnu ekspanziju javnih rashoda, odnosno procikličnu fiskalnu politiku.

Osnovni cilj fiskalne politike u narednom periodu je kretanje ka i u okvirima održivog nivoa deficita i duga, definisanih fiskalnim pravilima. Pri nepromenjenom fiskalnom kapacitetu održivi nivo deficita i, posledično, duga, može se postići samo smanjenjem javne potrošnje sektora države. Imajući u vidu da je granica javnog duga određena fiskalnim pravilima prekoračena, javila se potreba za srednjoročnim programom fiskalnog prilagođavanja kako bi se obezbedila održivost deficita i duga.

Na osnovu srednjoročnih makroekonomskih projekcija i ciljanog fiskalnog deficita za 2014, 2015. i 2016. godinu Ministarstvo finansija dalo je projekciju rashoda po budžetskim korisnicima za srednjoročni period.

Prilikom planiranja limita rashoda za svakog budžetskog korisnika, pošlo se od važeće organizacione i funkcionalne strukture, kao i nadležnosti korisnika prema Zakonu o ministarstvima.

Ograničenjima rashoda obuhvaćeni su rashodi i izdaci korisnika koji se finansiraju iz budžetskih prihoda, domaćeg i stranog projektnog zaduživanja. Ukupna ograničenja projektnog zaduživanja predviđena su u iznosima od 17,9 mlrd dinara, 21,9 mlrd dinara i 24,1 mlrd dinara u 2014, 2015. i 2016. godini respektivno.

Kako povećanje rashoda na navedenim izvorima finansiranja utiče na povećanje fiskalnog deficita, u cilju održavanja agregatne fiskalne discipline, dodatni prostor za finansiranje projektnih zajmova iz domaćih i inostranih izvora, kao i učešća Republike Srbije, moguć je jedino ukoliko se ostvare uštede na ostalim rashodima. U limite su uključena:

- sredstva za učešće u državnom izvoznom kreditu ratifikovanom između Vlade Republike Srbije i Vlade Ruske Federacije, koji se odnosi na finansiranje projekata izgradnje železničke infrastrukture i isporuke dizel-motornih vozova za potrebe "Železnice Srbije" a.d.;

- sredstva za učešće Republike Srbije u Projektu rehabilitacije puteva i unapređenja bezbednosti saobraćaja;

- sredstva za učešće u kreditima čija priprema ratifikacije je u toku (Export - Import Bank of China i Fond za razvoj Abu Dabija).

S obzirom da je izrada registra svih zaposlenih u javnom sektoru u završnoj fazi, pri izradi budžeta koristiće se podaci iz istog usled čega je moguće da će doći do promene limita u delu rashoda za zaposlene.

Pojedine specifičnosti iskazanih limita:

Limitom Ministarstva kulture i informisanja za 2014. i 2015. godinu obuhvaćena su sredstva u iznosu od 7,5 mlrd dinara za finansiranje javnih servisa (RTS I RTV).

Na razdelu Ministarstva zdravlja u skladu sa Zakonom o zdravstvenom osiguranju u slučaju privremene sprečenosti za rad zbog bolesti ili komplikacije u vezi sa održavanjem trudnoće bilansirana su sredstva u iznosu od 1,6 mlrd dinara za naknadu zarade.

Imajući u vidu da u 2016. godini treba da se održe redovni parlamentarni izbori, na razdelu Narodne skupštine i Ministarstva finansija u limite su uključeni troškovi održavanja izbora, uključujući i troškove izborne kampanje (zbirno 3,1 mlrd dinara).

Tabela 23. Ograničenja ukupnih rashoda budžetskih korisnika, u dinarima

Razdeo	Korisnici	2014	2015	2016
1	Narodna skupština	2,137,611,000	2,024,260,000	4,257,955,000
2	Predsednik Republike	237,327,000	224,695,000	213,193,000
3	Vlada	8,808,239,000	8,812,487,000	8,983,577,000
4	Ustavni sud	338,100,000	343,305,000	347,444,000
5	Visoki savet sudstva	119,920,000	112,155,000	105,097,000
6	Sudovi	16,630,686,000	14,802,125,000	13,531,532,000
7	Državno veće tužilaca	66,307,000	64,997,000	59,848,000
8	Javna tužilaštva	4,309,424,000	4,238,313,000	3,948,225,000
9	Republičko javno pravobranilaštvo	250,070,000	245,936,000	227,933,000
10	Zaštitnik građana	176,576,000	175,364,000	176,060,000
11	Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti	162,695,000	139,393,000	141,256,000
12	Poverenik za zaštitu ravnopravnosti	68,951,000	74,828,000	75,704,000
13	Državna revizorska institucija	717,502,000	881,966,000	1,125,105,000
14	Fiskalni savet	33,544,000	33,989,000	34,348,000
15	Ministarstvo unutrašnjih poslova	70,760,624,000	70,018,968,000	64,009,348,000
16	Ministarstvo finansija	415,464,596,000	408,395,240,000	425,498,675,000
17	Ministarstvo spoljnih poslova	7,175,606,000	7,289,470,000	7,176,212,000
18	Ministarstvo odbrane	57,292,253,000	58,003,079,000	54,742,752,000
19	Ministarstvo regionalnog razvoja i lokalne samouprave	5,069,495,000	3,657,565,000	3,428,252,000
20	Ministarstvo privrede	31,096,610,000	28,445,837,000	12,955,375,000
21	Ministarstvo saobraćaja	25,748,619,000	24,924,536,000	24,216,708,000
22	Ministarstvo građevinarstva i urbanizma	4,206,990,000	751,275,000	630,488,000
23	Ministarstvo pravde i državne uprave	12,313,794,000	12,245,537,000	11,469,821,000
24	Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede	43,868,665,000	48,922,786,000	54,872,910,000
25	Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja	152,956,089,000	153,167,899,000	147,012,758,000
26	Ministarstvo zdravlja	13,055,778,000	11,690,587,000	13,366,400,000
27	Ministarstvo energetike, razvoja i zaštite životne sredine	10,990,424,000	9,394,795,000	9,881,849,000
28	Ministarstvo kulture i informisanja	15,659,118,000	13,836,004,000	6,427,990,000
29	Ministarstvo prirodnih resursa, rudarstva i prostornog planiranja	656,670,000	658,472,000	640,854,000
30	Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike	133,467,081,000	142,441,017,000	147,436,873,000
31	Ministarstvo omladine i sporta	5,011,316,000	4,529,150,000	4,606,274,000
32	Ministarstvo spoljne i unutrašnje trgovine i telekomunikacija	2,628,872,000	1,972,085,000	1,885,573,000
33	Bezbednosno-informativna agencija	5,065,877,000	4,724,312,000	4,411,325,000
34	Republički sekretarijat za zakonodavstvo	85,115,000	83,398,000	76,198,000
35	Republički zavod za statistiku	881,227,000	812,998,000	761,255,000
36	Republički hidrometeorološki zavod	947,440,000	898,870,000	844,105,000
37	Republički geodetski zavod	4,242,082,000	4,192,192,000	3,939,913,000
38	Republički seizmološki zavod	34,826,000	34,614,000	32,762,000
39	Republička direkcija za imovinu Republike Srbije	589,265,000	347,099,000	336,833,000
40	Centar za razminiranje	17,650,000	17,366,000	16,125,000
41	Zavod za intelektualnu svojinu	161,890,000	156,549,000	145,262,000
42	Zavod za socijalno osiguranje	25,834,000	25,441,000	23,763,000
43	Srpska akademija nauka i umetnosti	448,955,000	457,907,000	454,150,000
44	Uprava za javne nabavke	68,794,000	74,376,000	71,068,000
45	Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki	144,365,000	143,122,000	134,785,000
46	Geološki zavod Srbije	302,274,000	253,491,000	237,043,000
47	Komesarijat za izbeglice i migracije	1,723,936,000	1,757,811,000	1,813,680,000
48	Agencija za borbu protiv korupcije	195,482,000	191,406,000	178,082,000
49	Direkcija za železnice	64,246,000	63,064,000	58,396,000
50	Republička agencija za mirno rešavanje radnih sporova	19,125,000	16,744,000	15,736,000
51	Uprava za zajedničke poslove republičkih organa	4,278,686,000	4,363,785,000	2,970,950,000
52	Upravni okruzi	488,093,000	479,283,000	458,587,000
53	Republička direkcija za robne rezerve	3,009,221,000	3,460,775,000	3,475,891,000
54	Centar za istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda	59,146,000	58,662,000	56,669,000
	Ukupno	1,064,333,081,000	1,055,131,380,000	1,043,998,967,000

Izvor: MFIN

Pošto će limiti u 2015. i 2016. godini zavisiti od efekata reforme sistema zarada i restrukturiranja javnog sektora, navedena ograničenja treba smatrati indikativnim.

III STRATEGIJA UPRAVLJANJA JAVNIM DUGOM OD 2014. DO 2016. GODINE

Prema Zakonu o javnom dugu ("Službeni glasnik RS", br. 61/05, 107/09 i 78/11), kao pravnom osnovu zaduživanja Republike Srbije, javni dug jeste7:

- dug Republike koji nastaje po osnovu ugovora koje zaključi Republika;

- dug Republike po osnovu hartija od vrednosti;

- dug Republike po osnovu ugovora, odnosno sporazuma kojim su reprogramirane obaveze koje je Republika preuzela po ranije zaključenim ugovorima, kao i emitovanim hartijama po posebnim zakonima;

- dug Republike koji nastaje po osnovu date garancije Republike, ili po osnovu neposrednog preuzimanja obaveza u svojstvu dužnika za isplatu duga po osnovu date garancije, odnosno po osnovu kontragarancije koju daje Republika;

- dug lokalne vlasti, kao i pravnih lica čiji je osnivač Republika, a za koje je Republika dala garanciju.

Zakonom je dozvoljeno zaduživanje u zemlji i inostranstvu, odnosno na domaćem i inostranom tržištu. Republika se može zaduživati u domaćoj i stranoj valuti, radi finansiranja budžetskog deficita, deficita tekuće likvidnosti, refinansiranja neizmirenog duga, za finansiranje investicionih projekata, kao i za izvršavanje obaveza po datim garancijama. Republika se, shodno članu 9. Zakona o Agenciji za osiguranje depozita ("Službeni glasnik RS", br. 61/05, 116/08 i 91/10), može zadužiti i za pokriće potencijalnih gubitaka kod komercijalnih banaka.

Članom 13. Zakona o javnom dugu naznačeno je da javni dug predstavlja bezuslovnu i neopozivu obavezu Republike u odnosu na otplatu glavnice, kamate i ostalih pripadajućih troškova. Otplata javnog duga ima stalnu aproprijaciju u budžetu Republike i prioritet u isplati u odnosu na ostale javne rashode utvrđene zakonom kojima se uređuje budžet Republike.

Zakonom o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12 i 62/13 - ispravka) definisana su opšta fiskalna pravila, prema kojima dug opšteg nivoa države, ne uključujući obaveze po osnovu restitucije, ne može biti veći od 45% bruto domaćeg proizvoda (BDP). Ova odredba Zakona je pozitivno prihvaćena od strane međunarodnih finansijskih institucija, jer je Republika Srbija na relativno niskom nivou BDP ograničila javni dug. Bitno je napomenuti da prema kriterijumima Mastrihta, dug opšte države uključuje dug lokalnih vlasti, ali ne i garancije izdate od strane države u ukupnom iznosu. Ukoliko bi se primenila takva metodologija, stanje javnog duga Republike Srbije bi bilo na nižem nivou nego što je to po metodologiji, koja se trenutno primenjuje. Prema istom Zakonu definisano je, ukoliko javni dug pređe 45% BDP, da je Vlada u obavezi da usvoji i primeni mere za vraćanje javnog duga u Zakonom definisani okvir.

Takođe, razmotriće se izmena odgovarajućih propisa koji regulišu restituciju, kako bi se njihova primena odložila.

Zakonom o javnom dugu je osnovana Uprava za javni dug, kao organ uprave u sastavu Ministarstva finansija i definisane njene nadležnosti i organizacija u cilju evidentiranja i upravljanja javnim dugom Republike Srbije.

_____________
7 Za potrebe sastavljanja ove Strategije, na stanje javnog duga centralne države (metodologija koju definiše Zakon o javnom dugu) dodate su i negarantovane obaveze jedinica lokalne samouprave.

1. Stanje i struktura javnog duga u periodu 2008 - avgust 2013. godine

Prema evidenciji koju vodi Ministarstvo finansija, odnosno Uprava za javni dug, javni dug Republike Srbije čine sve direktne obaveze Republike po osnovu zaduživanja, kao i garancije izdate od Republike za zaduživanje javnih preduzeća i lokalnih vlasti. Javni dug Republike Srbije se deli na direktne i indirektne obaveze, odnosno na obaveze u ime i za račun Republike i obaveze koje proizilaze iz garancija, koje su emitovane od strane Republike, a u korist drugih pravnih lica. Dalje se direktne i indirektne obaveze dele na unutrašnji dug i spoljni dug u zavisnosti od toga da li su obaveze nastale zaduživanjem na domaćem ili inostranom tržištu8.

Na kraju 2000. godine, ukupan javni dug Republike Srbije je bio 169,3% BDP. Kao posledica porasta bruto domaćeg proizvoda, urednog servisiranja javnog duga, smanjenja budžetskog deficita, otpisa dela dugova preko Pariskog i Londonskog kluba, kao i drugih faktora, odnos javni dug-BDP se spustio na 28,4% u 2008. godini. Usled negativnih efekata svetske ekonomske krize na domaću privredu, Republika Srbija je povećala zaduživanje u cilju finansiranja budžetskog deficita u periodu 2009-2013. godine. Kretanje učešća javnog duga Republike Srbije u BDP, u periodu od 2010 - 31. avgusta 2013. godine je prikazano na sledećem grafikonu:

Grafikon 18. Učešće javnog duga u BDP, u %

Porast budžetskog deficita, nizak realni rast BDP i deprecijacija dinara u odnosu na ino-valute, u kojima je denominovan srpski javni dug, doveli su do povećanja nivoa javnog duga u poslednje četiri godine, čime je probijena granica predviđena Zakonom o budžetskom sistemu. Na kraju 2012. godine ukupan javni dug Republike Srbije iznosio je 2.063,79 mlrd dinara, što je porast u odnosu na kraj 2011. godine, kada je iznosio 1.600,4 mlrd dinara. Javni dug na kraju 2012. godine iznosio je 60,9% BDP.

Unutrašnji javni dug se značajno povećao u 2012. godini u odnosu na 2011. godinu, sa 655,9 mlrd dinara na 853,2 mlrd dinara. Spoljni javni dug se uvećao sa 944,5 mlrd dinara na 1.210,5 mlrd dinara tokom 2012. godine. Direktne obaveze Republike Srbije su u 2011. godini iznosile 1.326,3 mlrd dinara, da bi u sledećoj godini porasle na 1.713,8 mlrd dinara. Sa druge strane, porasle su i indirektne obaveze sa 220,7 mlrd dinara u 2011. godini na 295,7 mlrd dinara u 2012. godini.

Na kraju avgusta 2013. godine ukupno stanje javnog duga je iznosilo 2.245,6 mlrd dinara, odnosno 59,7% BDP. Od toga se na direktne obaveze odnosilo 1.861,0 mlrd dinara, a na indirektne obaveze 330,2 mlrd i 54,4 mlrd dinara na negarantovani dug jedinica lokalne vlasti. Domaće direktne obaveze su iznosile 747,9 mlrd dinara, a spoljne direktne obaveze 1.113,1 mlrd dinara. Kod indirektnih obaveza, unutrašnji dug je bio 95,5 mlrd dinara, a spoljni 234,7 mlrd dinara. Kada se ukupan javni dug podeli na unutrašnji i spoljni javni dug, iznosi su bili 883,3 mlrd dinara i 1.362,3 mlrd dinara, respektivno.

Tabela 24. prikazuje stanje unutrašnjeg i spoljnog duga (apsolutno i relativno) na kraju godine, u periodu 2010 - avgust 2013. godine. Pored toga, dati su i podaci o učešću unutrašnjeg i spoljnog duga u BDP. Tabela 25. prikazuje apsolutno stanje i relativno učešće u BDP direktnih i indirektnih obaveza Republike Srbije:

_____________
8 Za potrebe sastavljanja ove Strategije, na stanje javnog duga centralne države (metodologija koju definiše Zakon o javnom dugu) dodate su i negarantovane obaveze jedinica lokalne vlasti.
9 Uključujući i negarantovani dug jedinica lokalne vlasti. Ova komponenta javnog duga opšte države je povećana sa 53,4 mlrd dinara u 2011. godini na 54,2 mlrd dinara u 2012. godini.

Tabela 24. Unutrašnji i spoljni javni dug u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

	2010	2011	2012	2013/VIII
	u mlrd dinara
Javni dug	1.313,2	1.600,4	2.063,7	2.245,6
Unutrašnji javni dug	525,2	655,9	853,2	883,3
Spoljni javni dug	788,0	944,5	1.210,5	1.362,3
Od čega centralni nivo vlasti:	1.282,5	1.547,0	2.009,5	2.191,2
Unutrašnji javni dug	518,2	624,9	816,0	843,4
Spoljni javni dug	764,3	922,1	1.193,5	1.347,8
	u % BDP
Javni dug	45,6	49,9	60,9	59,7
Unutrašnji javni dug	18,3	20,5	25,2	23,5
Spoljni javni dug	27,3	29,4	35,7	36,2
Od čega centralni nivo vlasti:	44,5	48,2	59,3	58,3
Unutrašnji javni dug	18,0	19,5	24,1	22,4
Spoljni javni dug	26,5	28,7	35,2	35,9

Tabela 25. Direktne i indirektne obaveze u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

	2010	2011	2012	2013/VIII
	u mlrd dinara
Javni dug	1.313,2	1.600,4	2.063,7	2.245,6
Direktne obaveze, od kojih:	1.101,8	1.326,3	1.713,8	1.861,0
Unutrašnji javni dug	482,3	568,9	733,8	747,9
Spoljni javni dug	619,5	757,4	980,0	1.113,1
Indirektne obaveze, od kojih:	180,7	220,7	295,7	330,2
Unutrašnji javni dug	35,9	56,0	82,2	95,5
Spoljni javni dug	144,8	164,7	213,5	234,7
Obaveze jedinica lokalne vlasti (za koje nije izdata državna garancija)	30,7	53,4	54,2	54,4
Unutrašnji javni dug	7,0	31,0	37,2	39,9
Spoljni javni dug	23,7	22,4	17,0	14,5
	u % BDP
Javni dug	45,6	49,9	60,9	59,7
Direktne obaveze, od kojih:	38,2	41,3	50,6	49,5
Unutrašnji javni dug	16,7	17,7	21,7	19,9
Spoljni javni dug	21,5	23,6	28,9	29,6
Indirektne obaveze, od kojih:	6,3	6,9	8,7	8,8
Unutrašnji javni dug	1,3	1,8	2,4	2,5
Spoljni javni dug	5,0	5,1	6,3	6,3
Obaveze jedinica lokalne vlasti	1,1	1,7	1,6	1,4
Unutrašnji javni dug	0,3	1,0	1,1	1,0
Spoljni javni dug	0,8	0,7	0,5	0,3

Važno je napomenuti da javni dug Srbije ne uključuje obaveze po osnovu restitucije. Plaćanje obaveza po ovom osnovu počinje 2015. godine. Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ("Službeni glasnik RS", broj 72/11) određuje rokove, uslove, metode i procedure, koje će primenjivati Agencija za restituciju prilikom vraćanja imovine, nacionalizovane posle Drugog svetskog rata. Imovina će biti vraćena u naturi, a u slučaju da to nije moguće, nadoknada će biti izvršena u državnim obveznicama i gotovini. Ukupan iznos obeštećenja ne sme da ugrozi makroekonomsku stabilnost i privredni rast Republike Srbije, te je za ove namene opredeljen iznos do dve mlrd evra, uvećan za zbir pripadajućih kamata za sve korisnike obeštećenja, obračunatih po kamatnoj stopi od 2% godišnje, za period od 1. januara 2015. godine do rokova dospeća utvrđenih ovim zakonom. Rok dospeća ovih obveznica biće petnaest godina sa godišnjom isplatom u ratama, počevši od 2015. godine. U određenim slučajevima biće isplaćena akontacija obeštećenja u novcu, u iznosu do najviše 10.000 evra.

Unutrašnji javni dug

Prema Zakonu o javnom dugu, unutrašnji javni dug obuhvata direktne i indirektne obaveze, koje prema domaćim investitorima i zajmodavcima ima Republika Srbija. Na dan 31. avgusta 2013. godine unutrašnji javni dug iznosio je 747,9 mlrd dinara direktnih obaveza i 95,5 mlrd dinara indirektnih obaveza. Ukupan unutrašnji javni dug Republike Srbije, koji uključuje i negarantovane obaveze jedinica lokalne vlasti (39,9 mlrd dinara), iznosio je 883,3 mlrd dinara.

Tabela 26. prikazuje strukturu unutrašnjeg javnog duga Republike Srbije na dan 31. decembra po godinama od 2010. do 2012. i na dan 31. avgusta 2013. godine:

Tabela 26. Struktura unutrašnjeg javnog duga u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

	2010	2011	2012	2013/VIII
	u mlrd dinara
Unutrašnji javni dug	525,2	655,9	853,2	883,3
Državne hartije od vrednosti, od kojih:	430,8	526,2	691,3	706,8
Državni zapisi i državne obveznice	178,2	302,0	478,1	522,4
Obveznice stare devizne štednje	251,8	223,4	212,3	183,5
Zajam za privredni preporod	0,8	0,8	0,9	0,9
Ostalo	87,4	98,7	124,7	136,6
Negarantovane obaveze jedinica lokalne vlasti	7,0	31,0	37,2	39,9

Vlada je prvi put emitovala hartije od vrednosti u 2003. godini ročnosti tri i šest meseci. Usled velikog priliva po osnovu privatizacionih prihoda u periodu 2005-2008. godine i relativno balansiranog primarnog fiskalnog rezultata, država u ovom periodu nije emitovala hartije od vrednosti, te je stoga iznos državnih hartija od vrednosti bio relativno nizak na kraju 2008. godine. U poslednje četiri godine emitovane su hartije od vrednosti različite ročnosti i kreirana dinarska kriva prinosa za ročnosti od tri meseca do sedam godina. Tabela 27. pokazuje stanje državnih hartija od vrednosti na kraju 2010, 2011. i 2012. godine i na dan 31. avgusta 2013. godine:

Tabela 27. Stanje duga po instrumentima državnih hartija od vrednosti (2010 - 31. avgust 2013. godine)

	2010		2011		2012		2013/VIII
Vrste instrumenata	%	Nom. u mlrd dinara	%	Nom. u mlrd dinara	%	Nom. u mlrd dinara	%	Nom. u mlrd dinara
Državni zapisi 3M	12,1	21,5	1,3	4,0	1,4	6,9	1,3	7,0
Državni zapisi 6M	30,9	55,1	9,0	27,1	4,5	21,8	2,3	11,8
Državni zapisi 6M indeksirani u EUR	11,8	21,0		-		-		-
Državni zapisi 12M	34,0	60,6	3,3	10,0		-		-
Državni zapisi 53W		-	28,1	84,8	20,1	96,1	17,8	93,2
Državni zapisi 53W EUR		-	6,9	20,9	4,9	23,3	3,7	19,4
Državni zapisi 18M	8,4	15,0	21,2	64,1	15,4	73,5	9,4	49,4
Državni zapisi 18M EUR		-	5,2	15,7	10,1	48,2	6,0	31,3
Državni zapisi 24M	2,8	5,0	13,2	39,9	13,6	65,0	5,8	30,1
Državne obveznice 2G Amortizacione		-		-	1,4	6,7	3,9	20,4
Državne obveznice 2G		-		-		-	8,1	42,1
Državne obveznice 2G EUR		-		-	2,7	12,7	7,3	38,1
Državne obveznice 3G		-	4,7	14,2	16,0	76,5	21,2	110,7
Državne obveznice 3G inflaciono indeksirane		-		-	2,3	10,9	1,7	9,0
Državne obveznice 3G EUR		-	2,1	6,2	1,4	6,7	2,7	14,0
Državne obveznice 5G		-		-	1,7	8,2	2,9	14,9
Državne obveznice 5G EUR		-		-		-	1,5	8,0
Državne obveznice 7G		-		-		-	1,2	6,5
Državne obveznice 10G inflaciono indeksirane		-		-	1,1	5,2		-
Državne obveznice 15G EUR		-	5,0	15,1	3,4	16,4	3,2	16,5
Ukupno	100	178,2	100	302,0	100	478,1	100	522,4

Početkom 2009. godine, a u cilju finansiranja budžetskog deficita, Vlada je izdala državne zapise sa rokom dospeća od tri meseca, nakon čega je usledilo izdavanje sa rokom dospeća od šest i dvanaest meseci. Ukupna tržišna vrednost izdatih zapisa bila je 202,8 mlrd dinara u toj godini, a stanje duga po osnovu državnih zapisa je na kraju 2009. godine iznosilo 100,7 mlrd dinara.

Tokom 2010. godine, dug po osnovu državnih hartija od vrednosti se povećao i iznosio je 178,2 mlrd dinara, na kraju te godine. U cilju razvijanja domaćeg tržišta kapitala, Ministarstvo finansija Republike Srbije - Uprava za javni dug emitovala je prve osamnaestomesečne i dvadesetčetvoromesečne državne zapise u martu 2010. godine. U februaru 2011. godine Ministarstvo finansija Republike Srbije - Uprava za javni dug izdala je petnaestogodišnju kuponsku obveznicu denominovanu u evrima, kao i pedesettronedeljni evro državni zapis, a u martu 2011. godine prvi put je izdata dinarska kuponska obveznica sa rokom dospeća od tri godine. U junu 2011. godine prvi put je emitovana na domaćem tržištu trogodišnja obveznica sa kuponom denominovana u evrima, dok je u julu 2011. godine emitovan državni zapis sa rokom dospeća od osamnaest meseci u evrima.

Na kraju 2011. godine dug po osnovu državnih dinarskih hartija od vrednosti iznosio je 244,1 mlrd dinara, a po osnovu evro denominovanih državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu iznosio je 57,9 mlrd dinara.

Tokom 2012. godine, u cilju produženja ročnosti državnih hartija od vrednosti i povećanja učešća dinarskog javnog duga, nastavljeno je sa uvođenjem novih dugoročnijih instrumenata u dinarima. Petogodišnja dinarska obveznica sa kuponom 10% prvi put je emitovana 24. januara 2012. godine u obimu od 2,7 mlrd dinara, dok je drugi put ova obveznica emitovana 29. maja 2012. godine u obimu od 520,0 mil. dinara. U cilju diversifikacije duga 1. avgusta 2012. godine emitovana je dvogodišnja amortizaciona obveznica sa kuponom vezanim za referentnu kamatnu stopu Narodne banke Srbije.

Na dan 31. avgusta 2013. godine dug po osnovu dinarskih državnih hartija od vrednosti iznosio je 395,0 mlrd dinara, dok je po osnovu evro denominovanih državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu iznosio 127,4 mlrd dinara. Trend produženja ročnosti i rast učešća dinarskih državnih hartija od vrednosti u ukupnom portfoliju državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu nastavljen je i u 2013. godini. Republika Srbija je u 2013. godini po prvi put emitovala sedmogodišnje dinarske obveznice sa prosečnom stopom realizacije od 85% i vrednosno ponderisanom stopom prinosa od 12,44%. Od početka godine zaključno sa 31. avgustom 2013. godine Republika je ispunila 64,8% plana finansiranja definisanog Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o budžetu za 2013. godinu, od čega primanja po osnovu dinarskih državnih hartija od vrednosti iznose 193,0 mlrd dinara, što predstavlja 74,4% od planiranog iznosa primanja po osnovu dinarskih hartija od vrednosti na domaćem tržištu.

Spoljni javni dug

Prema Zakonu o javnom dugu, spoljni javni dug obuhvata direktne i indirektne obaveze prema stranim investitorima i kreditorima. Sledeća tabela prikazuje strukturu spoljnog javnog duga Republike Srbije na kraju 2010, 2011, 2012. godine i na dan 31. avgusta 2013. godine.

Tabela 28. Struktura spoljnog javnog duga u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

	2010	2011	2012	2013/VIII
	u mlrd dinara
Multilateralni poverioci, od kojih:	536,2	543,2	588,9	558,0
Pariski klub	170,6	165,5	167,8	163,4
IBRD	143,3	150,4	165,2	165,3
EIB	38,8	42,3	63,2	74,6
Londonski klub	79,6	75,4	74,2	36,7
IDA	53,1	55,4	59,3	57,3
MMF	47,4	48,1	51,4	50,9
EBRD	-	1,3	2,6	3,1
CEB	3,4	4,8	5,2	6,7
Drugi	-	-	-	-
Bilateralni poverioci, od kojih:	63,2	85,1	106,9	134,6
Italija	3,5	4,8	4,8	4,6
EU	5,2	15,6	17,0	17,1
Izvozno - Uvozna banka Kine	8,9	13,6	25,2	26,3
Rusija	15,9	16,2	15,5	40,6
Francuska	-	0,4	0,9	1,0
Azerbejdžan	-	-	7,0	8,0
Libija	-	4,1	4,1	4,5
Drugi	29,8	30,4	32,4	32,5
Druga zaduženost	20,1	129,1	284,2	420,5
Od čega Evroobveznica 2021	-	80,9	172,4	172,8
Od čega Evroobveznica 2017	-	-	64,6	64,8
Od čega Evroobveznica 2020	-	-	-	129,6
Garantovan spoljni dug	144,8	164,7	213,5	234,7
Obaveze jedinica lokalne vlasti	23,7	22,4	17,0	14,5
Ukupan spoljni javni dug	788,0	944,5	1.210,5	1.362,3

Na kraju 2012. godine, dug prema multilateralnim poveriocima iznosio je 5,2 mlrd evra (588,9 mlrd dinara), odnosno 28,5% ukupnog javnog duga, u odnosu na 5,2 mlrd evra (543,2 mlrd dinara), odnosno 33,9% ukupnog javnog duga u 2011. godini. Dug prema poveriocima Pariskog kluba na kraju 2012. godine iznosio je 1,5 mlrd evra (167,8 mlrd dinara) ili 8,1% ukupnog javnog duga, u odnosu na 1,6 mlrd evra (165,5 mlrd dinara) ili 10,3% ukupnog javnog duga u 2011. godini. Dug prema Londonskom klubu poverilaca iznosio je na kraju 2012. godine 652,1 mil. evra (74,2 mlrd dinara), odnosno 3,6% ukupnog javnog duga. Tokom aprila 2013. godine Ministarstvo finansija je izvršilo prevremenu otplatu duga prema Londonskom klubu poverilaca u iznosu od 400,0 mil. dolara u cilju smanjenja troškova zaduživanja po osnovu ranije ugovorenih kreditnih zaduženja i/ili emitovanih hartija od vrednosti, kako na domaćem, tako i na međunarodnom finansijskom tržištu.

Na dan 31. avgusta 2013. godine dug prema poveriocima Pariskog kluba iznosio je 1,43 mlrd evra (163,4 mlrd dinara). IBRD krediti iznosili su 1,45 mlrd evra (165,3 mlrd dinara), dug prema Londonskom klubu poverilaca, nakon prevremene otplate dela duga, iznosio je 320,6 mil. evra (36,7 mlrd dinara), bilateralni krediti iznosili su 1,2 mlrd evra (134,6 mlrd dinara). IDA krediti iznosili su 500,9 mil. evra (57,3 mlrd dinara), kredit MMF iznosio je 444,6 mil. evra (50,9 mlrd dinara) i krediti Evropske investicione banke iznosili su 651,5 mil. evra (74,6 mlrd dinara).

U septembru 2011. godine Republika Srbija je prvi put emitovala evroobveznicu na međunarodnom finansijskom tržištu nominalne vrednosti 1,0 mlrd američkih dolara. Uslovi pod kojima je emitovana ova obveznica su kupon 7,25% i stopa prinosa do roka dospeća 7,5%. Ministarstvo finansija je u septembru 2012. godine izvršilo reotvaranje emisije evroobveznica serije 2021, iz 2011. godine, u iznosu od 1,0 mlrd američkih dolara i ostvarilo razliku u odnosu na zahtevanu stopu prinosa iz primarne emisije od 87,5 baznih poena, presecanjem stope prinosa na nivou od 6,625%, čime su evroobveznice Republike Srbije prodate uz premiju.

Posle uspešnog reotvaranja evroobveznica serije 2021, Republika Srbija je izašla na međunarodno tržište dužničkih instrumenata sa emisijom petogodišnjih evroobveznica 14. novembra 2012. godine u iznosu od 750,0 mil. američkih dolara. Transakcija je najavljena u inicijalnom iznosu od 500 mil. američkih dolara sa indikativnim prinosom od 5,625%. Međutim, veliko interesovanje predvođeno investitorima iz Sjedinjenih Američkih Država i Ujedinjenog Kraljevstva doprinelo je da ukupna tražnja, koju je predstavilo preko 160 investitora širom sveta, bude na nivou od 3,7 mlrd američkih dolara, što je omogućilo da se poveća emisija na 750 mil. američkih dolara po stopi prinosa od 5,45%.

Dana 14. februara 2013. godine Republika Srbija je ostvarila najuspešniju emisiju evroobveznica. U trgovanju srpskim evroobveznicama učestvovalo je 148 finansijskih investitora iz čitavog sveta. Tražnja je bila tri puta veća od iznosa koji je država nudila na prodaju, što pokazuje veliko poverenje investitora u reforme koje sprovodi Vlada Srbije u oblasti ekonomije i javnih finansija. Najviše investitora je bilo iz SAD, Velike Britanije i Ujedinjenih Arapskih Emirata. Obim prodaje evroobveznica iznosio je 1,5 mlrd američkih dolara, sa kamatnom stopom od 4,875% i rokom dospeća od 7 godina. Prinos koji su investitori ostvarili na aukciji iznosio je 5,15%. Ova prodaja evroobveznica obavljena je u skladu sa planiranim aktivnostima Vlade za obezbeđenje finansijske stabilnosti u 2013. godini. Jedan deo prikupljenih sredstava je iskorišćen za prevremenu otplatu skupih kredita koje je država uzimala tokom prethodnih godina. U odnosu na prvu prodaju srpskih evroobveznica iz septembra 2011. godine, kada je ostvarena stopa prinosa od 7,50%, emisijom sedmogodišnjih evroobveznica postignuta je mnogo povoljnija cena, jer je stopa prinosa za čak 2,35 procentnih poena niža.

Spred u momentu emitovanja sedmogodišnjih evroobveznica u odnosu na američku benčmark obveznicu bio je 378,4 bazna poena, čak 107 baznih poena niži spred u odnosu na emisiju evroobveznica manje ročnosti serije 2017 iz novembra 2012. godine.

Evroobveznice Republike Srbije sredinom maja 2013. godine dostižu najvišu cenu uz najniži nivo prinosa od datuma emisije. Prinos evroobveznica serije 2021 iznosio je 4,414%, serije 2020 iznosio je 4,039% i serije 2017 svega 3,577%.

Uprkos snižavanju kreditnog rejtinga od strane kreditne agencije Standard and Poors sa BB na BB- sa negativnim izgledima u avgustu 2012. godine i potvrđivanjem istovetnog rejtinga i izgleda u martu 2013. godine, kao i ocenom od strane agencije Fitch da će izgledi Srbije u narednom periodu biti negativni, iz avgusta 2012. godine, Srbija je uspešno iskoristila kretanja na međunarodnom finansijskom tržištu i emitovala državne hartije od vrednosti po izuzetno niskim stopama prinosa u odnosu na pojedine zemlje u regionu sa boljim kreditnim rejtingom.

Grafikon 19. Kretanje cene i prinosa Evroobveznice 2021. Republike Srbije u periodu od emitovanja do 31. avgusta 2013. godine

Grafikon 20. Kretanje cene i prinosa Evroobveznice 2017. Republike Srbije u periodu od emitovanja do 31. avgusta 2013. godine

Grafikon 21. Kretanje cene i prinosa Evroobveznice 2020. Republike Srbije u periodu od emitovanja do 31. avgusta 2013. godine

Valutna struktura javnog duga Republike Srbije u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

Na kraju 2010. godine preko 60% javnog duga Republike Srbije je bilo denominovano u evrima, u dinarima 14,8% i američkim dolarima 14,4%. Kako bi se finansirao budžetski deficit u 2011. godini intenzivirane su emisije dinarskih hartija od vrednosti, što je povećalo učešće javnog duga u dinarima na 16,3% na kraju 2011. godine. Na kraju 2012. godine dinarski dug činio je 19,3% javnog duga Republike Srbije. Težnjom da se smanji izloženost valutnom riziku, produžavanjem ročnosti i razvojem novih instrumenata zaduživanja, prvenstveno na domaćem finansijskom tržištu, tokom prvih osam meseci 2013. godine održano je učešće nacionalne valute u portfoliju duga od 19,0% na kraju avgusta 2013. godine.

Tabela 29. Valutna struktura javnog duga u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

	2010		2011		2012		2013/VIII
	(mlrd RSD)	%	(mlrd RSD)	%	(mlrd RSD)	%	(mlrd RSD)	%
Specijalna prava vučenja	101,4	7,7	104,7	6,6	112,4	5,4	109,9	4,9
EUR	793,0	60,4	915,1	57,2	1.058,4	51,3	1.096,2	48,8
USD	188,7	14,4	284,9	17,8	457,4	22,2	580,1	25,8
CHF	22,8	1,7	21,4	1,3	24,3	1,2	21,6	1,0
RSD	194,3	14,8	261,1	16,3	398,5	19,3	426,5	19,0
Drugi	13,0	1,0	13,2	0,8	12,7	0,6	11,3	0,5
Ukupno	1.313,2	100,0	1.600,4	100,0	2.063,7	100,0	2.245,6	100,0

Grafikon 22. Valutna struktura javnog duga u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

Prema podacima od 31. avgusta 2013. godine, najveći deo javnog duga Republike Srbije je i dalje denominovan u evrima (48,8%) stanja ukupnog javnog duga. Zatim su najviše zastupljeni američki dolari sa 25,8% i dinar sa 19,0%. Ostatak duga je denominovan u specijalnim pravima vučenja (4,9%) i ostalim valutama (1,5%).

Kamatna struktura javnog duga Republike Srbije u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

Struktura javnog duga, koja uključuje i negarantovane obaveze jedinica lokalne vlasti Republike Srbije, prema kamatnim stopama je povoljna, jer je većina duga vezana za fiksne kamatne stope. Struktura kamatnih stopa javnog duga Republike Srbije je prikazana na grafikonima 23. i 24:

Grafikon 23. Struktura kamatnih stopa javnog duga u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

Najveći deo javnog duga Republike Srbije (71,7%) je sa fiksnom kamatnom stopom, dok se na varijabilnu kamatnu stopu odnosi 28,3% ukupnog javnog duga. Među varijabilnim kamatnim stopama najviše su zastupljeni EURIBOR i LIBOR na evro koji ukupno čine 74,6% od ukupnog javnog duga po varijabilnim kamatnim stopama. LIBOR na američki dolar čini 10,4%, dok LIBOR na švajcarski franak čini 1,7% javnog duga po varijabilnim kamatnim stopama. Na varijabilne kamatne stope vezane za LIBOR na britansku funtu i japanski jen i na ostale varijabilne stope odnosi se 13,3% javnog duga po varijabilnim stopama, od čega kamatne stope na specijalna prava vučenja čine 2,3% ukupnog javnog duga.

Grafikon 24. Struktura varijabilnih kamatnih stopa u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

Struktura državnih hartija od vrednosti i njihova duracija (prosečna ročnost) u periodu 2010 - 31. avgust 2013. godine

Republika Srbija je počela sa emitovanjem državnih hartija od vrednosti u 2003. godini. Prvobitno su bili emitovani samo kratkoročni državni zapisi u periodu 2003-2006. godina, da bi nakon perioda stagnacije razvoja dinarskog tržišta državnih hartija od vrednosti počelo sa reemitovanjem zapisa od februara 2009. godine. U roku od četiri godine ovaj dug dostigao je stanje od preko 400 mlrd dinara, odnosno drugim rečima od šest mlrd evra apsolutnog rasta duga u odnosu na kraj 2008. godine polovina rasta je bila generisana na domaćem tržištu putem emisije dinarskih i evro denominovanih državnih hartija od vrednosti. U 2012. godini se nastavilo sa uvođenjem novih dinarskih instrumenata kao što su inflaciono indeksirane obveznice i dvogodišnja amortizaciona obveznica sa varijabilnim kuponom, a u cilju produžavanja ročnosti dinarskih hartija od vrednosti, emitovana je po prvi put i petogodišnja obveznica.

Razvoj tržišta, instrumenata kao i strukture ročnosti državnih hartija od vrednosti nastavljen je u 2013. godini. Pored visoke stope realizacije plana finansiranja na domaćem tržištu, zaduživanje po osnovu emisije prvenstveno dinarskih ali i evro denominovanih hartija od vrednosti karakteriše značajno smanjenje troškova zaduživanja. U periodu septembar 2012. godine - avgust 2013. godine Republika Srbija je smanjila troškove zaduživanja po osnovu dinarskih hartija, što se vidi na primeru pedesettronedeljnih zapisa kod kojih je ostvareno smanjenje stope prinosa za 5,45%, kao i kod trogodišnjih obveznica kod kojih je ostvareno smanjenje od 5,5%. Takođe, od početka godine isplata kupona na dinarske kao i evro obveznice vrši se na godišnjem nivou. U pogledu instrumenata i ročnosti u 2013. godini, Republika Srbija je po prvi put emitovala dvogodišnje dinarske obveznice kao zamenu za prethodno emitovane osamnaestomesečne i dvadesetčetvoromesečne zapise u cilju produženja ročnosti.

Emitovanjem sedmogodišnjih dinarskih obveznica u dva navrata od početka 2013. godine, 5. marta i 10. aprila, sa prosečnim realizacijom od 85% i stopom prinosa od 12,44% Republika Srbija je dodatno produžila strukturu ročnosti dinarskih hartija i time obezbedila novi instrument za obezbeđenje dugoročnog izvora finansiranja. Bitno je napomenuti da je tražnja za dinarskim državnim hartijama od vrednosti od početka godine bila duplo veća u odnosu na obim ponude emisije dinarskih hartija od vrednosti svih ročnosti. Struktura ročnosti dinarskih državnih hartija od vrednosti je predstavljena na Grafikonu 25.

Grafikon 25. Struktura stanja dinarskih državnih hartija od vrednosti po ročnosti u trenutku emisije na kraju posmatranog perioda 2010 - 31. avgust 2013. godine

U 2012. godini ukupan obim ponude pedesttronedeljnih i osamnaestomesečnih evro zapisa iznosio je 585,0 mil. evra. Ukupan obim tražnje iznosio je 692,3 mil. evra sa prosečnom vrednosno ponderisanom izvršnom stopom od 6,02%. Ukupna nominalna vrednost prodatih evro zapisa za 2012. godinu iznosi 478,8 mil. evra. U ukupnom portfoliju državnih hartija od vrednosti na kraju avgusta 2013. godine, 75,6% čine dinarske državne hartije od vrednosti. Preostali procentualni udeo portfolija od 24,4% predstavljaju evro denominovane državne hartije od vrednosti. Struktura ročnosti evro denominovanih državnih hartija od vrednosti, kao i pregled izvršnih stopa državnih hartija od vrednosti su predstavljeni na grafikonima 26, 27 i 28.

Grafikon 26. Struktura stanja evro denominovanih državnih hartija od vrednosti po ročnosti u trenutku emisije na kraju avgusta 2013. godine

Grafikon 27. Pregled izvršnih stopa državnih dinarskih hartija od vrednosti

Grafikon 28. Pregled izvršnih stopa državnih evro hartija od vrednosti

S obzirom na to da su do 2010. godine emitovani uglavnom tromesečni državni zapisi, duracija, odnosno prosečan broj dana do dospeća, je bila na niskom nivou. Uvođenjem novih instrumenata, koji su imali duži rok dospeća i smanjenjem učešća kratkoročnih instrumenata u ukupnom stanju dinarskih hartija od vrednosti, značajno je produžena duracija. Na dan 31. avgusta 2013. godine, duracija dinarskih državnih hartija od vrednosti je bila 480 dana, dok je prosečna duracija ukupnih hartija od vrednosti iznosila 687 dana. Kretanje duracije dinarskih državnih hartija od vrednosti u poslednjih nekoliko godina prikazano je na Grafikonu 29.

Grafikon 29. Duracija po osnovu državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu u periodu 2009 - 31. avgust 2013. godine

Servisiranje javnog duga Republike Srbije (centralni nivo vlasti10) u periodu 2013-2016. godina

Predstavljeni su podaci o dosadašnjim otplatama kamata i glavnica, kao i o projekcijama za naredni period. Tabela 30. prikazuje istorijsko servisiranje javnog duga za period od 2010. do 2012. godine, dok Tabela 31. prikazuje projektovano servisiranje javnog duga za period od 2013. do 2016. godine:

____________
10 Centralni nivo vlasti uključuje budžet Republike Srbije, fondove obaveznog socijalnog osiguranja i JP "Putevi Srbije".

Tabela 30. Otplate kamata i glavnica u periodu 2010-2012. godine

	2010	2011	2012
	u mlrd dinara
Otplata glavnice	245,1	290,5	308,5
Otplata kamate	30,1	40,4	63,1
Ukupno	275,2	330,9	371,6

Tabela 31. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2016. godine

	2013p	2014p	2015p	2016p
	u mlrd dinara
Glavnica	433,3	463,5	495,1	445,1
Kamata	91,7	112,4	106,5	127,1
Ukupno	525,0	575,9	601,6	572,2
U odnosu na javni dug na dan 31.08.2013. godine	23,4%	25,6%	26,8%	25,5%

Tabela 32. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2016. godine (% učešća u BDP)

	2013p	2014p	2015p	2016p
	u mlrd dinara
BDP	3.761,3	4.007,8	4.292,1	4.583,7
Glavnica	11,5%	11,6%	11,5%	9,7%
Kamata	2,4%	2,8%	2,5%	2,8%
Ukupno	13,9%	14,4%	14,0%	12,5%

2. Projekcija stanja javnog duga opšte države u periodu 2013-2016. godine

Imajući u vidu projektovani primarni deficit budžeta Republike Srbije za period 2013-2016. godine, uključujući i obim povlačenja kreditnih sredstava za projektno finansiranje od budžetskih korisnika, efekte promene deviznog kursa dinara prema evru i američkom dolaru u osnovnom makroekonomskom scenariju stanje duga centralne države trebalo bi da bude na nivou od oko 68% BDP na kraju 2016. godine, uz pretpostavku da će jedan deo državne imovine biti prodat u posmatranom periodu.

Tabela 33. Osnovna projekcija stanja javnog duga opšte države do 2016. godine

	2013p	2014p	2015p	2016p
	u mlrd dinara
BDP	3.761,3	4.007,8	4.292,1	4.583,7
Primarni deficit	96,5	70,3	17,9	-59,0
Kamate	91,7	112,4	106,5	127,1
Javni dug	2.358,6	2.634,2	2.925,0	3.114,4
Dug centralne države, u %BDP	62,7%	65,7%	68,1%	67,9%
Negarantovani dug lokalne vlasti, %BDP	1,5%	1,5%	1,7%	1,8%
Dug opšte države, %BDP	64,2%	67,2%	69,8%	69,7%

Dug lokalnog nivoa vlasti se u narednom periodu predviđa da ostane na relativnom nivou od oko 3% BDP. Dug po osnovu garantovanih obaveza, koje se ne uključuju u stanje javnog duga po Mastrihtskom kriterijumu, očekuje se da u narednom periodu bude na nivou oko 3% BDP.

Tokovi javnih prihoda i rashoda su stohastičkog karaktera i veoma su osetljivi na promene makroekonomskog okruženja i politike. Kako je javni dug posledica neusklađenosti javnih finansija, pretnja dužničke krize ostaje dok se ne izvrši fiskalna konsolidacija, kao preduslov za održavanje i poboljšanje konkurentnosti privrede. Imajući to u vidu, zemlje članice EU postepeno sprovode proces fiskalne konsolidacije, što može dovesti do usporavanja privrednog rasta i prelivanja negativnih efekata na privredu Srbije, kojoj je EU glavni spoljnotrgovinski partner, a to bi dovelo do pogoršanja stanja u vezi sa javnim dugom.

Analize korišćene prilikom izrade Strategije za upravljanje javnim dugom

Uprava za javni dug je koristila kvantitativni pristup za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom, identifikujući moguća ograničenja kroz makroekonomske pokazatelje, analizu troškova i rizika i tržišnih uslova koji utiču na upravljanje javnim dugom. Prilikom analiziranja troškova i rizika razmatraju se sve izvodljive alternative finansiranja. Udeo svakog instrumenta u ukupnim potrebama za finansiranjem u datoj godini određen je u skladu sa ciljevima Strategije.

U svrhu analize korišćeni su dole opisani instrumenti dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja denominovani u stranoj valuti

- krediti stranih vlada i međunarodnih finansijskih institucija prikazani su kao instrumenti denominovani u evrima i američkim dolarima, sa fiksnom i varijabilnom kamatnom stopom;

- domaći dug denominovan u evrima je iskazan kroz tri instrumenta: zajmovi domaćih poslovnih banaka sa varijabilnom kamatnom stopom, državni zapisi i državne obveznice emitovane na domaćem finansijskom tržištu;

- evroobveznica (eurobond) emitovana u evrima ili američkim dolarima na međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja u domaćoj valuti

Sve državne hartije od vrednosti denominovane u dinarima grupisane su u nekoliko grupa i to u kratkoročne državne zapise (sa rokovima dospeća do 53 nedelje), dvogodišnje, trogodišnje i dugoročne (petogodišnje i sedmogodišnje) državne kuponske obveznice.

Buduće tržišne kamatne stope i scenario analiza

Prilikom izrade srednjoročne strategije upravljanja javnim dugom za period 2014-2016. godine korišćene su kvantitativne analize troškova i rizika zasnovane na različitim scenarijima i projekcijama.

Polazi se od osnovnog scenarija koji se bazira na najviše verovatnim tržišnim uslovima. Zatim su identifikovane tri grupe tržišnih varijabli: devizni kurs, referentne kamatne stope na međunarodnom tržištu i referentna kamatna stopa na dinare. Buduće tržišne stope mogu se izvesti analizom dostupnih predviđanja pariteta kupovne snage ili predviđanjem pariteta kamatnih stopa. Pretpostavljena je prosečna deprecijacija dinara u odnosu na evro od 3,4%, kao i dinara u odnosu na američki dolar u istom procentu, u posmatranom periodu. Druga mogućnost je da se koristi forvard devizni kurs između evra i američkog dolara, ali su u ovom slučaju limitirani eksterni uticaji ("šokovi") i zadržan je konstantan odnos evra i američkog dolara kako bi se dobila čista slika datog efekta primenjenog šoka. Isto tako tržišne forvard stope su trenutno loša baza za predviđanje kamatnih stopa. Ovde su takođe bile korišćene i konstantne stope. U šokovima su testirani efekti promena tržišnih kamatnih stopa.

Kamatne stope dinarski denominovanog duga ne mogu biti realne, niti konstantne stope, niti forvardovane stope budući da projektovano smanjenje inflacije nije još uvek izazvalo smanjenje projektovanih kamatnih stopa. Između ostalog postoji i nedostatak istraživanja potrošačkih cena kao i strukturnih pravila koja vode veoma visokim realnim kamatnim stopama. Pristup za dinarske kamatne stope zasniva se na realnim stopama, koje odražavaju trenutnu situaciju uzimajući u obzir i očekivano smanjenje stope inflacije u narednih nekoliko godina.

Nakon definisanja osnovnog scenarija, u cilju stres testiranja odabrane su još četiri vrste scenarija - šokova. Makroekonomski šokovi ili šokovi u primarnom budžetu se posmatraju odvojeno u analizi održivosti duga.

Deprecijacija dinara u odnosu na američki dolar od 25%. Pri ovoj vrsti šoka svi drugi devizni kursevi ostaju nepromenjeni. Ovakav globalni scenario nije mnogo povezan sa srpskom ekonomijom, ali ima velikog uticaja na srpski dug zbog udela duga denominovanog u američkim dolarima (koji je na kraju avgusta 2013. godine činio 26,5% srpskog javnog duga centralnog nivoa vlasti). Ovakav scenario bi kurs EUR/USD promenio sa 1,30 na 1,04. Ovaj scenario se lako može dogoditi kada se ekonomija Sjedinjenih Američkih Država oporavi i počne da beleži znatan privredni rast, a paralelno sa njom evropska ekonomija i dalje bude trpela uticaje trenutne krize zaduženosti i recesije.

Deprecijacija dinara u odnosu na sve valute od 25%. U ovom scenariju bi valutni kursevi u čitavom svetu ostali stabilni, dok bi samo dinar deprecirao u odnosu na njih. Makroekonomske okolnosti za takav scenario bi se odnosile na veliki tekući deficit platnog bilansa i nizak priliv stranih direktnih i portfolio investicija.

Povećanje kamatnih stopa na međunarodnom tržištu. Trenutne kamatne stope u svetu su na istorijski veoma niskom nivou. Centralne banke drže niske stope usidrene, omogućavajući vladama rešavanje problema javnog duga kao i bankama da profitiraju od pozitivnih kriva prinosa i dokapitalizacije, sve dok inflacija ne postane potencijalna pretnja. Ukoliko dođe do oporavka svetske ekonomije kamatne stope će se verovatno povećati za oko 2-3 procentna poena u srednjoročnom roku.

Povećanje kamatnih stopa na domaćem tržištu do 5%. Ovakav scenario bi bio moguć ukoliko inflacija ostane visoka (preko 10%) i bude prisutna velika volatilnost kursa dinara prema evru.

Svaki od gore navedenih stres testova ili scenarija rizika je korišćen za pregled efekata koštanja razmatranih strategija.

Alternativne strategije zaduživanja za period 2014-2016. godine

U saradnji sa ekspertima Svetske banke, Ministarstvo finansija Republike Srbije - Uprava za javni dug radi analize troškova i rizika alternativnih strategija zaduživanja primenila je model Svetske banke Medium Term Debt Strategy Model - MTDS u cilju optimizacije portfolija i efikasnijeg upravljanja javnim dugom.

Optimalni izbor između troškova i rizika definisao je izbor osnovne strategije zaduživanja za naredni srednjoročni period. Analizirane alternativne strategije zaduživanja su:

Osnovna strategija (S1): predstavlja strategiju, koja pokriva potrebe za finansiranjem sa uglavnom postojećim finansijskim instrumentima duga, po principima primenjivanim u periodu 2011-2013. godine. Najveći deo novog zaduživanja bazira se na emisijama državnih hartija od vrednosti u domaćoj i stranoj valuti na domaćem tržištu i emisiji evroobveznica u američkim dolarima sa ročnošću pet i deset godina.

Strategija sa obezbeđenim koncesionalnim zajmom (S2): u odnosu na strategiju S1, emituje se jedna evroobveznica u evrima na rok od pet godina (43% nominale planiranih emisija evroobveznica u S1), obezbeđuje se povoljni dugoročni zajam sa rokom otplate od 25 godina i fiksnom kamatnom stopom od 1% u američkim dolarima, dok se dodatno finansiranje na domaćem tržištu zasniva dominantno na dinarskim hartijama od vrednosti u obimu sličnom kao kod S1.

Strategija zasnovana na emisijama evroobveznica (S3): ova strategija predviđa roll-over dinarskih i evro denominovanih hartija od vrednosti koje dospevaju na domaćem tržištu bez dodatne emisije ovih hartija od vrednosti, dok se dodatno finansiranje obezbeđuje emisijama petogodišnjih evroobveznica u američkim dolarima i evrima i desetogodišnjih evroobveznica u američkim dolarima.

Strategija dodatne dinarizacije (S4): predstavlja strategiju koja celokupno dodatno finansiranje zasniva na emisijama dinarskih hartija od vrednosti.

Finansiranje izdataka budžeta Republike Srbije po svim strategijama vršiće se uglavnom putem emisija državnih hartija od vrednosti na međunarodnom i domaćem tržištu kapitala, osim kod strategije S2, gde se predviđa znatnije učešće koncesionalnih zajmova. Dug koji se analizira odnosi se na dug centralnog nivoa vlasti uključujući i dug po osnovu indirektnih obaveza koje servisira Republika, bez negarantovanog duga lokalne vlasti, bez novih povlačenja po osnovu projektnih i programskih zajmova i bez novih dugovanja i datih garancija po članu 36. i 37. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2013. godinu - stanje ovako izračunatog javnog duga na kraju 2013. godine procenjuje se na 58,1% BDP.

Analiza troškova i rizika alternativnih strategija zaduživanja

Kvantitativna analiza predstavlja učinke svake od četiri alternativne strategije zaduživanja - gde se na vertikalnoj osi nalazi učešće duga u BDP pri osnovnom makroekonomskom okviru koji je definisan Fiskalnom strategijom i predstavlja osnovnu vrednost primene određene strategije zaduživanja, dok se na horizontalnoj osi nalazi potencijalni trošak određene strategije zaduživanja (rezultat stres testa). Primenjene su dve mere troškova: odnos javnog duga prema BDP i nominalna kamata kao procenat BDP. Prvi odnos je indikator stanja, a drugi indikator toka. U cilju poređenja, pažnja je usmerena na rezultate razmatranih strategija na kraju 2016. godine.

Poređenje alternativnih strategija:

Grafikon 30. Odnos duga i BDP na kraju 2016. godine

Grafikon 31. Odnos kamata i BDP na kraju 2016. godine

Na osnovu grafikona jasno se uočavaju troškovi, koje svaka od razmatranih strategija nosi sa sobom - strategije S1 i S4 imaju relativno veću izloženost rizicima kamatnih stopa i deviznog kursa. Strategija S1 usled kombinovanja dinarskih, eurskih i dolarskih hartija od vrednosti u trenutnim proporcijama ima veliku izloženost mogućim oscilacijama dinarskih kamatnih stopa na državnim hartijama od vrednosti, dok se taj nivo izloženosti kod strategije S4 značajno povećava, jer se celokupno dodatno finansiranja obezbeđuje emisijama dinarskih hartija od vrednosti. S1 i S4 s druge strane imaju, zbog relativno većeg učešća dinara, stabilniji racio učešća u BDP. Kod strategije S2, koja se zasniva na zameni dolarskih hartija od vrednosti evro denominovanim petogodišnjim hartijama od vrednosti i dugoročnim zajmom sa rokom otplate od 25 godina i fiksnom kamatnom stopom od 1% u američkim dolarima, prisutan je najmanji rizik kod kamatnih stopa u odnosu na sve četiri posmatrane strategije usled manje volatilnosti kursa evra u odnosu na dinar, kao i niskom i fiksnom trošku kod koncesionalnog zajma. Strategija S3 se pokazuje kao relativno najrizičnija u pogledu racija dug-BDP, jer se dodatno finansiranje zasniva na emisiji obveznica denominovanih u američkim dolarima i evrima; dok strategija S4 se pokazuje kao relativno najskuplja s obzirom na visoko učešće dinarskih hartija od vrednosti u ovoj strategiji.

Prilikom analize odnosa javnog duga i BDP ocenjeno je da strategija S3 predstavlja najrizičniji izbor, a pri analizi racija kamate-BDP strategija S4 najskuplja. Osnovna strategija S1 ima relativno visoke troškove kamata usled visokog učešća dinarskih hartija od vrednosti. Strategija S2 ima niske troškove kamata, jer se veliki deo potreba za finansiranjem obezbeđuje iz koncesionalnog zajma. Na osnovu ovih analiza evidentno je da će se u narednom periodu, osnovne operacije zaduživanja zasnivati na strategijama S1 i S2, ali uz jasnu preferenciju da ukoliko se ukažu mogućnosti za zaduživanjem po koncesionalnim uslovima u većem obimu dužničke operacije će se zasnivati na strategiji S2.

Rezultati dobijeni primenom modela Svetske banke za odnos javnog duga i BDP na kraju 2016. godine ne uzimaju u obzir moguća primanja od prodaje državne imovine, kao ni garantovane obaveze koje ne servisira Republika Srbija i obaveze po osnovu restitucije.

Tabela 34. Odnos javnog duga i BDP na kraju 2016. godine

Scenariji	S1	S2	S3	S4
Osnovni scenario	62.1	61.4	61.9	62.3
Šok deviznog kursa (25% sve valute)	74.2	73.5	74.7	73.3
Kamatni šok (scenario 1)	62.9	62.1	62.7	63.2
Kamatni šok (scenario 2)	63.3	62.4	63.0	63.6
Kombinovani šok (25% USD i kamatni šok 1)	68.4	67.5	68.5	67.8
Maksimalni rizik	12.1	12.1	12.8	11.0

Tabela 35. Odnos plaćanja po osnovu kamata i BDP na kraju 2016. godine

Scenariji	S1	S2	S3	S4
Osnovni scenario	3.5	3.0	3.2	3.9
Šok deviznog kursa (25% sve valute)	4.1	3.5	3.8	4.4
Kamatni šok (scenario 1)	4.3	3.7	3.9	4.8
Kamatni šok (scenario 2)	4.7	4.0	4.3	5.1
Kombinovani šok (25% USD i kamatni šok 1)	4.6	4.0	4.3	5.1
Maksimalni rizik	1.2	1.0	1.1	1.3

Naredna tabela prikazuje kretanja osnovnih parametara javnog duga po osnovu sve četiri razmatrane strategije, što oslikava gore pomenute karakteristike svake strategije:

Tabela 36. Indikatori rizika za alternativne strategije

Indikatori rizika		Na kraju 2016. godine
		S1	S2	S3	S4
Nominalni dug (% BDP)		62,1	61,4	61,9	62,3
Neto sadašnja vrednost (% BDP)		59,9	55,1	59,8	60,1
Primenjena kamatna stopa (%)		6,0	5,2	5,5	6,6
Rizik refinansiranja	ATM11 spoljni portfolio (u godinama)	6,9	8,9	6,8	7,0
	ATM domaći portfolio (u godinama)	2,8	2,8	2,4	3,2
	ATM ukupan portfolio (u godinama)	5,8	7,4	6,2	5,1
Rizik kamatnih stopa	ATR12 (u godinama)	4,2	6,2	4,7	3,4
	Refiksiranje (% ukupnog duga)	38,6	33,6	33,4	43,5
	Dug po fiksnim stopama (% ukupnog duga)	75,6	78,7	77,0	73,2
Rizik deviznog kursa	Ino-valutni dug (% ukupnog duga)	79,8	82,5	91,1	62,1

____________
11 ATM (Average Time to Maturity) - engleska skraćenica za prosečno vreme do dospeća.
12 ATR (Average Time to Refixing) - engleska skraćenica za prosečno vreme do promene kamatnih stopa.

Učešće javnog duga u bruto domaćem proizvodu u periodu 2014-2016. godine

Fiskalno pravilo, definisano Zakonom o budžetskom sistemu, propisuje obavezu da javni dug opšteg nivoa države ne može biti veći od 45% BDP. U slučaju da iznos duga pređe taj nivo, Vlada je dužna da donese program za smanjenje javnog duga u odnosu na BDP, tj. za vraćanje duga u zakonski okvir.

Na kraju 2012. godine stanje duga centralnog nivoa vlasti dostiglo je 59,3% BDP, a opšte države 60,9% BDP. Racio javni dug-BDP centralnog nivoa vlasti na kraju avgusta 2013. godine iznosio je 58,3% BDP. Očekuje se nastavak rasta do kraja 2013. godine i dostizanje udela od oko 62,7% BDP na centralnom nivou, odnosno 64,2% BDP na nivou opšte države.

Zbog visokog učešća duga denominovanog u stranoj valuti (preko 80%), evidentno je da će devizni rizik determinisati ponašanje racija javni dug - BDP u narednom periodu i bitno uslovljavati uspeh mera fiskalne politike na konsolidaciji javnih finansija i smanjenju učešća javnog duga u BDP.

Na osnovu planiranog makroekonomskog okvira, a u slučaju izostanka uticaja mogućih rizika (prvenstveno deviznog rizika), javni dug, bez obaveza po osnovu restitucije i negarantovanog duga lokalne vlasti, bi do 2016. godine trebalo da bude na nivou od 67,9% BDP.

Osnovni faktori koji utiču na stabilizaciju racija javni dug - BDP su rast BDP, primarni deficit, kurs dinara prema ino valutama i visina kamata. Planiranim merama fiskalne politike definisano je smanjenje primarnog deficita, pa je time osnovni faktor rasta duga umanjen. Iznos kamata bi u periodu 2014-2016. godine trebalo da opadne ukoliko se ostvari zaduživanje po povoljnim uslovima putem novog koncesionalnog zajma i primanja od prodaje državne imovine, dok bi nominalno BDP trebalo da raste oko 7%. Svi ti faktori bi trebalo da doprinesu da javni dug na centralnom nivou bude u proseku oko 67% BDP u periodu 2014-2016. godine.

U slučaju prodaje državne imovine (preduzeća) na tenderima, koja su izložena konkurenciji i ne spadaju u tzv. državne monopole, kao i prodaja manjinskih paketa u pojedinim preduzećima ili licenci države može doprineti značajno padu racija dug-BDP u periodu 2014-2016. godine. Jedan od izvora primanja, koji će poslužiti smanjenju racija javni dug-BDP, je i prodaja neaktivnih državnih resursa. U slučaju primanja po napred navedenim osnovama u iznosu od 1,6 mlrd evra javni dug bi bio smanjen za oko 4,5% BDP.

Primanja po osnovu prodaje državne imovine doprineće smanjenju javnog duga usled mogućnosti da se sredstva iskoriste za otplatu najskupljeg dela javnog duga i finansiranje budžetskih potreba bez novog zaduživanja na finansijskom tržištu. Time će se direktno smanjiti opterećenje po osnovu kamata za naredne budžetske godine i povećati primarni budžetski rezultat.

Tabela 37. Doprinosi osnovnih makroekonomskih varijabli na promenu racija duga centralne države i BDP

	2011	2012	2013p	2014p	2015p	2016p
			u procentima
Dug centralne države/ BDP	48,2	59,3	62,7	65,7	68,1	67,9
Promena u odnosu na prethodnu god.	3,7	11,1	3,4	3,0	2,4	-0,2
Uticaj primarnog deficita	2,9	3,8	2,6	1,8	0,4	-1,3
Kamata	1,3	1,9	2,4	2,8	2,5	2,8
Rast nominalnog BDP	-4,5	-2,5	-5,9	-3,9	-4,4	-4,3
Ostali faktori koji utiču na racio	4,0	7,9	4,3	2,3	3,9	2,6

Grafikon 32. Uticaj promena kursa dinara prema korpi valuta iz portfolija javnog duga na promenu racio javnog duga i BDP

Na Grafikonu 32. je predstavljeno kretanje racija javnog duga i BDP u zavisnosti od promene kursa dinara prema određenoj korpi valuta. Prikazana je osnovna projekcija sa alternativnim scenarijima u zavisnosti od aprecijacije, odnosno deprecijacije kursa dinara u rasponu od 10% aprecijacije do 20% deprecijacije dinara u odnosu na korpu valuta. Primenom navedenih scenarija može se videti da bi se racio za 2016. godinu kretao u rasponu od 62,5% do 78,8%, dok je osnovni scenario bio na nivou od 67,9%.

Glavni rizici za ostvarenje Strategije pored gore navedenih faktora koji su kvantifikovani su i:

- stabilnost makroekonomske situacije u Srbiji (realni rast BDP, naplata poreza, nivo nezaposlenosti, tekući račun platnog bilansa, kamatne stope na domaćem tržištu, inflacija, kurs dinara prema evru itd.);

- razvoj svetske ekonomije i glavnih spoljnotrgovinskih partnera Srbije;

- potrebe za dodatnim zaduživanjem kako bi se regulisali dugovi na drugim nivoima vlasti, javnom sektoru i finansijskom sistemu Srbije;

- niži poreski i neporeski prihodi od planiranih i veći rashodi od planiranih tokom budžetske godine;

- značajan pad vrednosti dinara u odnosu na evro;

- veći stepen zaduživanja lokalnih vlasti od planiranog u srednjoročnom makroekonomskom (fiskalnom) okviru;

- aktiviranje datih garancija.

Važno je napomenuti da će smanjenju javnog duga u odnosu na BDP doprineti i adekvatnija kontrola izdavanja garancija i unapređenje procesa prioritizacije investicionih projekata, koji će se finansirati iz kreditnih linija multilateralnih i bilateralnih kreditora. Vlada Republike Srbije je, u sklopu nastojanja Ministarstva finansija da poveća efikasnost projektnog investiranja, koje se finansira iz projektnih zajmova multilateralnih i bilateralnih institucija, juna 2013. godine donela Zaključak kojim je prihvaćen izveštaj o realizaciji projektnih zajmova odobrenih Republici Srbiji od strane međunarodnih finansijskih organizacija i drugih stranih kreditora i kojim je naloženo ministru finansija da na bazi procene efekata korišćenja odobrenih projektnih zajmova, po sektorima i korisnicima, u skladu sa procentom povučenih sredstava i indikatorom uspešnosti, ograniči odobravanje novih projektnih zajmova i izdavanje garancija Republike Srbije onim korisnicima kod kojih je stopa povlačenja sredstava po odobrenim projektnim zajmovima niža od 70%. U cilju adekvatnog statističkog izveštavanja o dugu države izvršiće se redefinisanje i usaglašavanje osnovnih definicija duga u Zakonu o budžetskom sistemu i Zakonu o javnom dugu.

Principi upravljanja javnim dugom

Prema Zakonu o javnom dugu, primarni cilj zaduživanja Republike Srbije i upravljanja javnim dugom je da se osiguraju sredstva potrebna za finansiranje budžetskih izdataka, sa minimalnim troškovima finansiranja na srednji i dugi rok, sa prihvatljivim nivoom rizika. Minimizacija dugoročnih troškova servisiranja javnog duga je ograničena strukturom duga i ostvarivanje smanjenja troškova će biti uslovljeno nizom faktora i rizika. Na osnovu toga, Strategija upravljanja javnim dugom Republike Srbije definiše sledeće opšte ciljeve i principe:

1) Potrebno je osigurati finansiranje fiskalnog deficita Republike Srbije, u smislu kratkoročnog deficita (likvidnosti) i dugoročnog deficita, kao deo politike održavanja stabilnosti sistema javnih finansija;

2) Potrebno je definisati prihvatljiv nivo rizika i on treba da bude određen u uslovima ciljane strukture portfolija duga u smislu valutne strukture duga, strukture kamatnih stopa, strukture ročnosti i strukture duga prema instrumentima;

3) Potrebno je da se podrži razvoj tržišta državnih hartija od vrednosti koje se emituju na domaćem i međunarodnom tržištu, kako bi razvijeno tržište pomoglo u smanjenju troškova zaduživanja u srednjem i dugom roku, u skladu sa visokokvalitetnom diversifikacijom portfolija duga;

4) Potrebno je omogućiti transparentnost i predvidivost procesa zaduživanja.

Strategija upravljanja javnim dugom treba da bude podržana i konzistentna sa opštim Vladinim srednjoročnim makroekonomskim okvirom.

Republika Srbija treba da uzme u obzir brojna ograničenja kada razmatra svoju strategiju finansiranja. Kao zemlja sa srednjim dohotkom, postoje ograničeni izvori finansiranja na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu, pogotovu u momentu kada razvijenije države članice EU imaju probleme da obezbede finansiranje svojih fiskalnih deficita i refinansiranje dospelog duga. Takođe postoje i striktni uslovi po kojima se država može zaduživati putem bilateralnih i multilateralnih kreditnih aranžmana.

Imajući u vidu napred navedena ograničenja i moguće rizike, ipak je odlučeno da se strategija upravljanja javnim dugom u narednom srednjoročnom periodu usredsredi na finansiranje izdataka budžeta Republike Srbije uglavnom putem emisije državnih hartija od vrednosti na međunarodnom i domaćem tržištu kapitala. Trenutna struktura duga je prilično heterogena, imajući u vidu nasleđe duga iz perioda SFRJ, ograničenost tržišnih instrumenata u prošlom periodu i specifičan status u domenu projektnog finansiranja od razvojnih međunarodnih finansijskih institucija. Tržište državnih hartija od vrednosti je još uvek u razvoju i jedan od principa upravljanja javnim dugom je nužnost postojanja fleksibilnosti, kako bi finansiranje izdataka budžeta Republike Srbije bilo obezbeđeno. Fleksibilnost će se ogledati u domenu izbora tržišta na kome će se vršiti zaduživanje, valute zaduživanja i instrumenta finansiranja. Izbor strukture finansiranja uzimaće u obzir trenutno stanje i trend razvoja domaćeg i međunarodnog finansijskog tržišta (nivo kamatnih stopa, premije rizika, krivu prinosa, devizne kurseve referentnih valuta) i prihvatljivi nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Cilj je da se u narednom dugoročnom periodu finansiranje obavlja kroz emitovanje uglavnom dinarskih hartija od vrednosti na domaćem tržištu, međutim trenutna situacija upućuje da uprkos čvrstoj odlučnosti ka razvoju domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti, veliki deo finansiranja moraće biti obezbeđen u narednom srednjoročnom periodu na međunarodnom finansijskom tržištu. Smernice za finansiranje na međunarodnom tržištu u ino-valuti biće da se obezbedi pristup velikom broju investitora na različitim delovima međunarodnog finansijskog tržišta, da se zaduživanje u ino-valuti po mogućnosti definiše u skladu sa otplatama duga denominovanog u stranoj valuti uključujući i kamate na ove dugove i da se zaduživanje na ovom tržištu može raditi i u situacijama kada su finansijski uslovi povoljniji nego na domaćem tržištu i u cilju stabilizacije javnih finansija prilikom realizacije fiskalnih rizika.

Pozajmljivanje u stranoj valuti za sobom povlači i devizni rizik usled promene kurseva dinar - evro i evro - američki dolar, što pred upravljanje javnim dugom stavlja zadatak da se aktivno razmatra i koristi mogućnost hedžinga ukoliko se pozajmljivanje ne vrši u dinarima ili evrima.

Politika upravljanja javnim dugom mora da uzme u obzir dugoročnu perspektivu, ali se odluka o finansiranju budžetskih izdataka mora donositi godišnje. Odluka o godišnjem zaduživanju se donosi u okviru Zakona o budžetu za određenu fiskalnu godinu i u skladu sa promenom osnovnih fiskalnih agregata moguća je promena tokom fiskalne godine plana zaduživanja.

Finansijski rizici i javni dug

Finansijski i fiskalni rizici mogu dovesti do rasta javnog duga većeg nego što ga predviđa osnovni scenario. Rizici koji su prisutni i koji mogu da dovedu do rasta zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su:

1. rizici refinansiranja;

2. devizni rizik;

3. tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije);

4. rizik likvidnosti;

5. kreditni rizici;

6. operativni rizici;

7. rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja (strukturu duga, koncentracija obaveza).

U cilju smanjenja izloženosti finansijskim rizicima potrebno je sprovoditi sledeće mere:

1. rizik refinansiranja

- povećanje učešća srednjoročnih i dugoročnih finansijskih instrumenata denominovanih u dinarima na domaćem finansijskom tržištu;

- ravnomerna raspodela obaveza po osnovu javnog duga na godišnjem nivou i tokom fiskalne godine u narednom dugoročnom periodu;

- produžavanje prosečne ročnosti duga koji se emituje u hartijama od vrednosti;

2. devizni rizik

- nastojanje da se smanji učešće duga denominovanog u ino-valuti uz uvažavanje troškova novog duga (troškovi dinarizacije duga);

- korišćenje finansijskih derivata u cilju limitiranja efekata promene kurseva referentnih valuta;

- nastojanje da spoljni dug bude uglavnom u evrima i da se dolarski dug koristi samo ako je finansiranje na međunarodnom tržištu u dolarima jeftinije uz korišćenje za limitiranje rizika finansijskih derivata;

3. tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije)

- nastojanje da se produži duracija domaćeg duga u dinarima;

- emitovanje indeksiranih obveznica (indeksacija kamatnih stopa);

- rizik po osnovu kamatne stope na spoljni dug ne ugrožava dugoročni cilj minimizacije troškova javnog duga;

4. rizik likvidnosti

- permanentno održavanje nivoa gotovine na računima Republike Srbije na nivou koji omogućava nesmetano finansiranje obaveza u minimumu od četiri meseca i na nivou koji omogućava amortizaciju eventualnih manjih priliva po osnovu zaduživanja u odnosu na plan;

- adekvatno upravljanje slobodnim gotovinskim sredstvima na računima Republike Srbije u skladu sa principima asset-liability management;

- redefinisanje ugovora sa Narodnom bankom Srbije za plasiranje dinarskih i deviznih sredstava i eventualne izmene zakona o deviznom poslovanju. Davanje mogućnosti državi da vrši otkup relativno skupljeg duga viškovima likvidnosti;

- automatsko izvršavanje naloga u sistemu Trezora Republike kako se ne bi stvarale docnje (kratkoročne obaveze - dugovi) u sistemu i poštovanje Pravilnika o sistemu izvršenja budžeta;

- konsolidacija pored dinarskih i deviznih sredstava u okviru konsolidovanog sistema trezora koji se vodi kod Narodne banke Srbije i korišćenje deviznih sredstava za aktivno upravljanje sa likvidnošću na dinarskom računu izvršenja budžeta;

5. kreditni i operativni rizici

- transakcije sa finansijskim derivatima mogu biti samo sprovođene sa finansijskim institucijama koje imaju visok kreditni rejting;

- korišćenje finansijskih instrumenata koji limitiraju kreditni rizik;

- davanje garancija i odobravanje novog duga lokalnim vlastima samo ako postoji adekvatna analiza o relativno niskom stepenu verovatnoće da se realizuje garancija u srednjoročnom periodu što treba regulisati zakonskim odredbama;

- uvođenje adekvatne kontrole u svim poslovnim aktivnostima u Upravi za javni dug i unapređenje znanja zaposlenih za šta je potrebno povećati limit broja zaposlenih i odobriti adekvatna budžetska sredstva;

- dogradnja i unapređenje postojećeg informacionog sistema za praćenje javnog duga i operacija sa njim;

6. rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja

- adekvatno planiranje zaduživanja na godišnjem nivou i ravnomerna raspodela u narednim godinama i tokom fiskalne godine kako bi se izbegao rizik velike koncentracije obaveza za refinansiranje;

- izbegavanje koncentracije obaveza po osnovu javnog duga na mesečnom nivou, koji ne bi mogao biti amortizovan slobodnim novčanim sredstvima na računima Republike Srbije.

Kvantifikacija rizika zasnovana na Cost-at-Risk (CaR) modelu

Uprava za javni dug primenjuje kvantifikaciju rizika zasnovanu na Cost-at-Risk (CaR) modelu, koji je razvijen u saradnji sa timom eksperata projekta EU "Podrška Ministarstvu finansija - Upravi za trezor i Upravi za javni dug u izgradnji kapaciteta", IPA 2010. Metodološki alat Trošak pri riziku (Cost-at-risk) se oslanja na koncept Vrednosti pri riziku (Value-at-risk) i služi za ocenu stepena izloženosti tržišnim rizicima. Upotrebna vrednost ovog alata se ogleda u pružanju mogućnosti finansijskim institucijama da odrede nivo finansijskih sredstava (rezervi) koje će im omogućiti uspešnu apsorpciju šokova izazvanih ekstremno nepovoljnim kretanjima u faktorima ovih rizika.

Vrednost Troška pri riziku (Cost-at-risk) predstavlja maksimalni gubitak, odnosno uvećanje očekivanih troškova, u izabranom vremenskom periodu uz određenu verovatnoću - najčešće u rasponu od 90% do 99%. Modelom su obuhvaćena dva najvažnija faktora rizika koja utiču na iznos sredstava potrebnih za servisiranje javnog duga u narednom periodu - kamatni i valutni rizik. Model ocenjuje ukupni i pojedinačni doprinos obe vrste rizika ukupnom riziku izraženom u dinarima.

Koristeći Monte Karlo simulaciju, uz izabrani broj simuliranih putanja (projekcija) određuje se zajednička distribucija ova dva faktora rizika i percentil te raspodele koji odgovara izabranom nivou poverenja. Drugim rečima, model će na osnovu velikog broja različitih scenarija kretanja valutnih kurseva i kamata odrediti nivo promene odnosno uvećanja sredstava potrebnih za servisiranje javnog duga u odnosu na projektovane iznose, koji neće biti nadmašen sa procentom verovatnoće koji će odgovarati izabranom nivou poverenja.

Grafikon 33. Cost-at-Risk (CaR)

Simulacije se baziraju na strukturi portfolija hartija od vrednosti javnog duga u posmatranim periodima, odnosno kombinaciji strukture portfolija hartija od vrednosti u sadašnjem trenutku, njenih promena kroz vreme koje su posledica povezanih otplata glavnice i kamate (kupona) i karakteristika novih zaduženja koje uvažavaju osnovne principe i ciljeve postavljene ovom strategijom.

Tabela 38. Rezultati CaR modela

			Period3
Vrednosti CaR1,2			2014	2015	2016
Apsolutni CaR (99-ti percentil)			26,289,569	84,775,052	190,750,573
od toga	valutni	RSD:EUR	13,354,723	34,750,406	53,724,206
		RSD:USD	12,934,846	50,024,646	137,026,367
	kamatni		0	0	0
Apsolutni CaR (95-ti percentil)			20,221,880	57,982,270	120,255,406
od toga	valutni	RSD:EUR	10,177,523	23,591,060	38,610,108
		RSD:USD	10,044,357	34,391,210	81,645,298
	kamatni		0	0	0
Apsolutni CaR (90-ti percentil)			16,178,489	46,618,644	93,248,809
od toga	valutni	RSD:EUR	8,617,274	20,141,582	30,870,174
		RSD:USD	7,561,215	26,477,062	62,378,635
	kamatni		0	0	0
Prosečni CaR (50-ti percentil)			3,194,508	10,480,853	22,744,522
od toga	valutni	RSD:EUR	1,795,587	4,721,815	7,418,519
		RSD:USD	1,398,921	5,759,038	15,326,003
	kamatni		0	0	0

____________
1 broj simulacija: 10,000, na dnevnom nivou
2 u hiljadama RSD
3 "period" se odnosi na vreme od 31. avgusta 2013. godine do 31. decembra svake prikazane godine

Model pokazuje da se u periodu od 31. avgusta 2013. godine do kraja 2014. godine, u najrigoroznijim uslovima - sa nivoom poverenja od 99%, iznos potreban za servisiranje javnog duga koji pripada portfoliju hartija od vrednosti neće uvećati iznad 26,3 mlrd dinara u odnosu na iznos potreban za servisiranje ovog dela portfolija u uslovima nepromenjenih kurseva i kamata. Hartije od vrednosti u portfoliju javnog duga su dinarske hartije od vrednosti (državni zapisi i obveznice) i hartije od vrednosti sa fiksnim kuponom (evroobveznice i obveznice denominovane u evrima emitovane na domaćem tržištu), pa je kamatni rizik u svim rezultatima modela jednak nuli. Valutni rizik je prikazan u odnosu na kurs dinara prema dve valute koje su zastupljene u portfoliju - evrima i dolarima. Kurs RSD:EUR doprinosi sa 13,4 mlrd dinara ukupnoj vrednosti CaR-a, dok je rizik od nepovoljnog kretanja kursa RSD:USD ocenjen na nivou od 12,9 mlrd dinara. Model ukazuje na to da se sa verovatnoćom od 95% odnosno 90% može računati na uvećanje troškova servisiranja koje će biti manje od 20,2 odnosno 16,2 mlrd dinara do kraja 2014. godine. Slično kao i sa nivoom poverenja od 99%, doprinos oba kursa je približno jednak i iznosi 10,2 i 10,0 mlrd dinara za nivo poverenja od 95%, odnosno 8,6 i 7,6 mlrd dinara za nivo poverenja od 90%. Konačno, vrednost CaR-a na dnu tabele od 3,2 mlrd dinara za 2014. godinu, prikazuje iznos uvećanja servisiranja troškova javnog duga u odnosu na iznos određen trenutnim vrednostima faktora rizika (u ovom slučaju kursa dinara prema evru i dolaru) sa verovatnoćom od 50%.

Faktori rizika igraju značajniju ulogu na duži vremenski horizont. Delom zbog imanentne nesigurnosti, delom i usled tendencije promene strukture javnog duga u korist hartija od vrednosti i to pretežno eurobondova denominovanih u američkim dolarima.

Imajući u vidu da se najveći deo duga nalazi u ino-valuti (oko 80% stanja javnog duga tokom 2013. godine je bilo u ino-valuti), izloženost deviznom riziku je visoka i realizacija tog rizika desila se u 2012. godini kada je dinar u svega nekoliko meseci deprecirao za više od 10% i kao rezultat imao rast racija javni dug - BDP za više od pet procentnih poena samo zbog rasta kursa evra i američkog dolara prema dinaru.

Svaka promena kursa dinara prema evru i američkom dolaru od 1% u smeru deprecijacije dinara u odnosu na osnovni scenario vodiće ka apsolutnom rastu duga od 19 do 25 mlrd dinara u narednom periodu 2014-2016. godine odnosno u relativnom iskazu oko 0,50% BDP (uz pretpostavku da ostale strane valute ne osciliraju značajno u odnosu na evro).

Za stanje javnog duga jako je bitno da i odnos evra i američkog dolara ne odstupa značajnije od osnovnog scenarija. U slučaju da dođe do odstupanja u pravcu rasta vrednosti američkog dolara u odnosu na evro za 1% stanje javnog duga će biti povećano za 7 do 8 mlrd dinara u narednom periodu 2014-2016. godine odnosno u relativnom iskazu oko 0,16% BDP.

U domenu kamatnog rizika srpski javni dug ima prednost što je preko 70% stanja javnog duga centralnog nivoa vlasti na kraju avgusta 2013. godine bilo sa fiksnom kamatnom stopom. Kao najzastupljenija varijabilna kamatna stopa je Euribor. U slučaju promene vrednosti Euribora za 10 baznih poena u odnosu na osnovnu projekciju, kamate bi porasle za oko 0,3 mlrd dinara.

Dugoročni strateški okvir za upravljanje javnim dugom

Osnovni strategijski ciljevi kojima je potrebno težiti u narednom dugoročnom periodu, kako bi se minimizirali rizici povećanja zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su:

- da učešće duga denominovanog u dinarima iznosi oko 20-25% ukupnog javnog duga na srednji rok;

- da učešće duga denominovanog u evrima u javnom dugu iznosi najmanje 60% duga u ino valuti, uključujući buduća zaduživanja i transakcije;

- da dođe do smanjenja učešća duga sa varijabilnom kamatnom stopom na ispod 20% u srednjoročnom intervalu;

- da prosečno vreme do promene kamatne stope (ATR) bude održavano na nivou od minimum 4,5 godina u skladu sa gore navedenom merom postepenog smanjivanja učešća duga sa varijabilnim kamatnim stopama;

- da prosečna ponderisana kamatna stopa (WAIR) na unutrašnji javni dug ne prelazi 10% na kratkoročna i srednjoročna zaduživanja;

- da učešće kratkoročnog duga (čije je dospeće do godinu dana) iznosi do 15% ukupnog javnog duga;

- da prosečno vreme do dospeća (ATM) unutrašnjeg duga bude na nivou od najmanje 4 godine na srednji rok;

- da se prosečno vreme do dospeća (ATM) spoljnog duga održava na nivou od 6 ± 0,5 godina u istom vremenskom horizontu.

Stanje javnog duga prema nacionalnoj metodologiji i kriterijumima iz Mastrihta

Važno je napomenuti da, prema nacionalnoj metodologiji, u stanje javnog duga ulaze direktne obaveze centralnog nivoa vlasti, kao i sve indirektne obaveze, odnosno garantovani dug u korist javnih preduzeća, lokalnih vlasti i drugih pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija. U takvo stanje ulaze sve garancije bez obzira da li će biti aktivirane u narednom periodu.

S obzirom da je jedan od glavnih ekonomskih i političkih ciljeva Republike Srbije priključenje EU, kao preduslov se nameće usklađivanje domaće metodologije u skladu sa evropskim standardima. Iz tog razloga, stanje javnog duga se analizira redovno i na osnovu kriterijuma postavljenih Ugovorom iz Mastrihta, koji predstavlja sistematizovane smernice u cilju održivosti javnog duga i fiskalnog sistema, odnosno makroekonomske stabilnosti. Prema ovim kriterijumima, u stanje javnog duga treba uključiti, pored direktnih obaveza centralnog nivoa vlasti, i negarantovani dug lokalnih vlasti, ali isključiti dug po osnovu direktnih i indirektnih obaveza za koje se od strane Republike (centralnog nivoa vlasti) ne vrše plaćanja.

Javni dug prema kriterijumima iz Mastrihta je definisan u zvaničnom dokumentu EU, pod nazivom "Protokol o proceduri prekomernog deficita" (Protocol on the Excessive Deficit Procedure - EDP) koji je deo Sporazuma iz Mastrihta i Člana I (5) Uredbe EK broj: 479/2009, kao ukupan bruto dug opšte države po nominalnoj vrednosti.

Ovaj dug se meri po nominalnoj vrednosti koji je jednak ugovorenim iznosima duga koji Vlada treba da vrati kreditorima o roku dospeća. To znači da javni dug nije pod uticajem promene tržišnih prinosa i isključuje neplaćenu obračunsku kamatu.

Tabela 39. Struktura i projekcija stanja javnog duga prema kriterijumima iz Mastrihta do 2016. godine

	2012	2013/VIII	2013p	2014p	2015p	2016p
			u mlrd dinara
Ukupne direktne obaveze	1.658,1	1.788,7	1.928,0	2.238,3	2.517,6	2.724,9
Garantovani dug	113,3	217,6	209,1	225,7	221,2	197,2
Ostali dug sektora države	4,9	3,4	2,5	1,2	0	0
Dug lokalne vlasti	75,9	79,1	83,1	91,3	98,2	104,6
Dug institucija socijalnog osiguranja	0	0	0	0	0	0
Javni dug Republike Srbije	1.852,2	2.088,8	2.222,7	2.556,5	2.837,0	3.026,7
Javni dug Republike Srbije/BDP	54,7%	55,5%	59,1%	63,8%	66,1%	66,0%

Mere za unapređenje tržišta dinarskih hartija od vrednosti u periodu 2013-2016. godine

Tržište državnih dinarskih hartija od vrednosti se značajno razvilo u periodu 2009-2013. godine i dostiglo vrednost od 395 mlrd dinara krajem avgusta 2013. godine. Republika Srbija je tokom 2009. godine povećala obim emisija kratkoročnih dinarskih hartija od vrednosti (tromesečni i šestomesečni državni zapisi), da bi u 2010. godini počela sa emisijama osamnaestomesečnih i dvadesetčetvoromesečnih zapisa. U martu 2011. godine Republika Srbija je prvi put emitovala trogodišnju dinarsku obveznicu sa kuponom. U skladu sa srednjoročnom strategijom upravljanja javnim dugom, Vlada je u januaru 2012. godine, prvi put emitovala petogodišnje dinarske obveznice, kao i inflaciono indeksirane dinarske obveznice u martu 2012. godine i amortizacione dinarske obveznice sa varijabilnim kuponom vezanim za referentnu kamatnu stopu Narodne banke Srbije u avgustu 2012. godine. U martu 2013. godine emitovana je sedmogodišnja dinarska obveznica, čime je u narednom trogodišnjem periodu ostalo da se emituje još samo ročnost od deset godina, kako bi se determinisala kriva prinosa državnih hartija od vrednosti denominovanih u dinarima. U cilju razvoja tržišta dinarskih hartija od vrednosti od početka 2013. godine umesto osamnaestomesečnih i dvadesetčetvoromesečnih državnih zapisa emituju se dvogodišnje dinarske obveznice. Kupon na obveznice emitovane od januara 2013. godine na domaćem tržištu obračunava se na godinu dana, umesto kao što je to bilo do kraja 2012. godine na polugodišnjem nivou. Polugodišnji obračun kupona na hartije od vrednosti zadržan je samo kod dinarskih hartija od vrednosti koje se emituju po posebnom programu u skladu sa za to određenim članom zakona o budžetu.

U cilju veće transparentnosti od kraja 2012. godine objavljuje se okvirni godišnji plan zaduživanja na sajtu Uprave za javni dug, dok se krajem svakog kvartala objavljuje plan za naredni kvartal zaduživanja na domaćem finansijskom tržištu, čime se postiže konzistentnost, predvidljivost i transparentnost budućih emisija državnih hartija od vrednosti.

U periodu za koji se donosi ova strategija takođe se očekuje da se unapredi i sekundarno tržište državnih hartija od vrednosti, što bi za rezultat uz transparentnu krivu prinosa na dinare, dovelo do unapređenja dinarskog dela finansijskog tržišta i omogućilo Vladi Republike Srbije da finansira svoje izdatke efikasnije uz manju izloženost deviznom i drugim rizicima. Trenutna cena dinarskog duga je uslovljena stopom inflacije, referentnom kamatnom stopom Narodne banke Srbije i deviznim kursom dinara prema evru i američkom dolaru, ali to je cena svojevrsnog prirodnog hedžinga pozicije racija javni dug - BDP.

Grafikon 34. Struktura imaoca državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem finansijskom tržištu na dan 31. avgusta 2013. godine

Plan produženja prosečne ročnosti dinarskih hartija od vrednosti zavisi od niza faktora, a prvenstveno od uspešnosti NBS i Vlade u procesu dinarizacije i održavanja inflacije u zacrtanim okvirima i rasta poverenja u monetarnu i ekonomsku politiku Vlade i NBS, kao i stabilnosti deviznog kursa dinara.

U periodu od septembra 2012. godine do kraja avgusta 2013. godine prosečna ročnost dinarskih hartija od vrednosti je povećana na 1,3 godine, što postavlja zadatak da se prosečna ročnost dinarskih hartija od vrednosti poveća na 2 godine u narednom srednjoročnom periodu.

Razvoj domaćeg tržišta biće potpomognut od strane Republike Srbije sledećim merama:

- obim emisija uslovljen je kapacitetom tržišta i kreiranje benchmark emisija zasnivaće se na reotvaranju već postojećih emisija. Princip reotvaranja odnosiće se uglavnom na sve hartije od vrednosti sa ročnošću istom ili dužom od 2 godine, jer evidentno je da ove hartije od vrednosti treba da čine najveći deo sekundarnog trgovanja i da imaju adekvatne benchmark vrednosti;

- u cilju kreiranja što veće baze investitora i razvoja sekundarnog tržišta hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu, kreiran je jednak poreski tretman domaćih i stranih investitora krajem 2011. godine i težiće se u narednom periodu da se uklone sve prepreke za slobodan protok kapitala. Sadašnja struktura domaćih investitora je suviše homogena (uglavnom bankarski sektor) i takva struktura ne doprinosi razvoju sekundarnog tržišta. Penzioni fondovi i osiguravajuće kompanije (životno osiguranje) imaju ograničenu mogućnost plasiranja sredstava zbog niske razvijenosti ovog vida štednje. U poslednje dve godine primetan je trend povećanja učešća stranih investitora i promena baze investitora, i očekuje se da se sadašnja struktura investitora zadrži i u narednom trogodišnjem periodu, što bi moglo da doprinese razvoju sekundarnog tržišta;

- imajući u vidu da je tokom 2011. godine osnovana radna grupa za unapređenje trgovanja na sekundarnom tržištu dinarskih hartija od vrednosti od strane Ministarstva finansija, Narodne banke Srbije, Centralnog registra, depoa i kliringa hartija od vrednosti i Komisije za hartije od vrednosti, preporuke ove radne grupe biće razmotrene od strane Ministarstva finansija i ukoliko se oceni njihova svrsishodnost biće prihvaćene. Posebno se očekuje da radna grupa izvrši ocenu benefita koji bi uvođenje primarnih dilera dalo razvoju likvidnosti sekundarnog tržišta hartija od vrednosti;

- razmotriće se u narednom periodu mogućnost da se kliring i saldiranje transakcija sa domaćim hartijama od vrednosti vrši preko međunarodnog kliring sistema;

- Ministarstvo finansija će u narednom periodu modifikaciju aukcijske platforme vršiti na osnovu predloga investitora, kako bi na najbolji i za obe strane prihvatljiv način interesi obe strane bili zadovoljeni.

IV STRUKTURNE REFORME U PERIODU OD 2014. DO 2016. GODINE

Kredibilan srednjoročni plan strukturnih reformi, zajedno sa merama fiskalne konsolidacije, predstavlja ključni uslov za (1) ostvarivanje stabilizacije javnih finansija i svođenje fiskalnog deficita i javnog duga na održiv nivo, (2) snažnije pokretanje privredne aktivnosti na bazi povećanja investicija, izvoza i zapošljavanja. Uz pomoć ovih mera će se sprovesti planirano fiskalno i strukturno prilagođavanje čime se stvara trajnija osnova za brži privredni rast i povećanje zaposlenosti i standarda.

Realizacija plana strukturnih reformi podrazumeva da nadležna republička ministarstva do kraja 2013. godine završe pripremu i otpočnu sprovođenje strukturnih reformi iz oblasti za koje su nadležna.

1. Reforma poslovnog ambijenta

Ubrzanje privrednog rasta predstavlja osnovni mehanizam trajnog i održivog povećanja zaposlenosti. S tim u vezi, u 2014. godini biće sprovedene brojne reforme koje će imati za cilj smanjenje rizika i troškova poslovanja. Rezultati relevantnih međunarodnih analiza konkurentnosti i uslova poslovanja (Izveštaj o konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma, Analiza uslova poslovanja Svetske banke) će se koristiti za identifikovanje ključnih mera za unapređenje uslova poslovanja. Osnivanje Kancelarije za brze odgovore predstavlja korak unapred ka pojednostavljenju i ubrzanju postupka započinjanja poslovanja. Unapređenje uslova poslovanja u narednom periodu zasnivaće se na sledećim reformama:

- usvajanje izmena Zakona o radu u cilju povećanja fleksibilnosti tržišta rada u Srbiji i pojednostavljivanja procedura radi lakšeg zapošljavanja i otpuštanja radne snage. U tom cilju izmenama će se otkloniti sistemski nedostaci tržišta rada i uvesti savremeni mehanizmi zaštite radnika i podsticanja zapošljavanja, kao i smanjenja troškova poslodavaca u slučaju tehnoloških viškova;

- usvajanje novog Zakona o planiranju i izgradnji, polazeći od efikasnih rešenja primenjenih u drugim evropskim državama, uz pojačanu borbu protiv zloupotreba u institucijama koje su zadužene za njegovu primenu na lokalnom nivou;

- usvajanje novog Zakona o privatizaciji u cilju otklanjanja sistemskih nedostataka važećeg modela privatizacije i uvođenja novih mehanizama za ubrzano okončanje procesa privatizacije u Srbiji. Izmenama će se obezbediti potpuna transparentnost postupka privatizacije i odgovornost državnih organa, utvrditi konačni rok za okončanje privatizacije, regulisati pretvaranje društvenog u državni kapital i utvrditi pravila restrukturiranja;

- usvajanje izmena Zakona o stečaju kojima se obezbeđuje brže i jeftinije sprovođenje stečajnog postupka. U tom cilju izmenama će se obezbediti potpuna transparentnost stečajnog postupka, ojačati pozicija i povećati odgovornost stečajnog upravnika, uvesti analiza uzroka stečaja, povećati prava poverilaca i zaposlenih u preduzećima u stečaju kroz povezivanje radnog staža i pravo na minimalne zarade;

- unapređenje finansijske discipline, koje predstavlja preduslov za efikasno suzbijanje sive ekonomije. S tim u vezi, biće aktivirane mere za izmirenje docnji od strane države na svim nivoima vlasti;

- nastavak poreske reforme radi usavršavanja poreskih propisa kojima se obezbeđuje uvođenje koncepta reforme koji će imati najveće efekte na povećanje investicija, izvoza i zapošljavanja;

- dovršetak procesa uvođenja elektronskog podnošenja poreskih prijava i jedinstvene poreske prijave kako bi se svi porezi i doprinosi na zarade zaposlenih iskazivali na jednoj prijavi i plaćali na jedan račun;

- intenziviranje giljotine propisa na osnovu preciznog akcionog plana koji će biti usvojen.

Reforma radnog zakonodavstva

Jedan od osnovnih ciljeva svih strukturnih reformi je povećanje stope zaposlenosti. S tim u vezi, u narednom periodu biće izvršena reforma institucionalnog okvira za funkcionisanje tržišta rada, tako da se poveća njegova fleksibilnost i zapošljavanje radnika učini jeftinijim i manje rizičnim za poslodavca. U tom smislu, reforma tržišta rada će biti izvršena u dva koraka - do kraja 2013. godine, radiće se na izmenama Zakona o radu u cilju otklanjanja njegovih najznačajnijih nedostataka, a tokom 2014. godine će u saradnji sa sindikatima, predstavnicima udruženja poslodavaca i stručnom javnosti biti izvršene i dodatne promene Zakona o radu i drugih relevantnih propisa, u cilju otklanjanja svih uočenih nedostataka i ugradnje savremenih mehanizama zaštite radnika i podsticanja zapošljavanja.

Izmene Zakona o radu, koje bi trebalo da budu usvojene do kraja 2013. godine će obuhvatiti:

- promenu načina obračuna otpremnina, tako da se otpremnine u slučaju tehnoloških viškova obračunavaju za broj godina radnog staža kod postojećeg poslodavca. U cilju smanjenja prostora za zloupotrebe ovog pravila biće predviđeni zaštitni mehanizmi za radnike tako da se za obračun otpremnine u obzir uzimaju godine radnog staža kod postojećeg poslodavca, kao i kod svih povezanih lica;

- povećanje fleksibilnosti mehanizama za uspostavljanje prestanka radnog odnosa, tako da se otklone prepreke za privremeno upućivanje radnika na rad, uvede mogućnost preraspodele radnog vremena i dr.

Osim toga, u 2014. godini razmotriće se mogućnosti za uvođenje dodatnih mehanizama zaštite radnika i podsticanja uključivanja na tržište rada i zapošljavanja, što će, između ostalog, obuhvatiti i reformu kolektivnog pregovaranja, uređenje pravnog okvira za samozapošljavanje, a razmotriće se mogućnost i za implementaciju mera iz programa za zapošljavanje i socijalnu politiku EU, kao i mogućnost uvođenja podsticaja za uključivanje na tržište rada (benefita za rad) i dr.

Paralelno sa reformom zakonodavstva, intenziviraće se aktivnosti na unapređenju efikasnosti inspekcijskih službi (pre svega Inspekcije rada), u cilju jačanja nadzora nad primenom novih, fleksibilnijih normi radnog zakonodavstva.

Reforma sistema izdavanja građevinskih dozvola

Jedna od prioritetnih aktivnosti na poboljšanju poslovnog ambijenta u zemlji je pojednostavljivanje i skraćivanje postupka izdavanja građevinskih dozvola. Cilj je da se obezbedi lakše i jeftinije dobijanje građevinskih dozvola, što zahteva donošenje novog zakona o planiranju i izgradnji.

Proces pribavljanja dozvola je netransparentan, dugačak i opterećen birokratskim procedurama i često je izvor korupcije. Stoga je neophodno da investitori dobijaju građevinsku dozvolu u roku od jednog do dva meseca na celoj teritoriji Republike, pod uslovom da je prostor na kome se gradi pokriven planskom dokumentacijom. Takođe, neophodno je da se dozvole dobijaju na jednom šalteru, što podrazumeva da se zahtevi predaju na jednom mestu i da službenici odeljenja za urbanizam interno pribavljaju saglasnost i mišljenja drugih službi, uključujući i mišljenja javnih preduzeća koja se dobijaju pri izradi planova detaljne regulacije. Saglasnost javnih preduzeća i dalje je potrebna za objekte koji se grade na prostoru koji nije pokriven planom detaljne regulacije.

Skraćenju roka za dobijanje dozvole najviše će doprineti važeće sistemsko rešenje da graditelji više ne moraju da dostavljaju saglasnost i mišljenja od javnih preduzeća za vodu, kanalizaciju i električnu energiju, pošto su sva mišljenja javnih preduzeća dobijena pri izradi planova detaljne regulacije. Procenjuje se da će isključivanje javnih preduzeća iz procesa odlučivanja skratiti proceduru za dobijanje građevinske dozvole najmanje tri meseca, tako da investitori više ne moraju tri puta da se obraćaju javnim preduzećima radi dobijanja tehničkih uslova za projektovanje, dobijanja saglasnosti na projekat i odobrenja upotrebne vrednosti objekta.

2. Strukturne reforme javnog sektora

Radi uspostavljanja dugoročne održivosti javnih finansija ubrzaće se sprovođenje strukturnih reformi javnog sektora koje se prvenstveno odnose na: reformu državne uprave, reforma sistema obrazovanja, reformu sistema zdravstvene zaštite, reformu penzijskog sistema, reformu sistema socijalne zaštite, reformu preduzeća u restrukturiranju, reformu javnih preduzeća i javnih društava kapitala, reformu sistema subvencija, reformu upravljanja javnim finansijama, reformu upravljanja lokalnim javnim finansijama i reformu poreskog sistema.

Reforma državne uprave

U skladu sa Strategijom reforme državne uprave, nastaviće se započete reformske aktivnosti. To će dovesti do unapređenja usvojenog pravnog okvira i unapređenja svih delova sistema javne uprave, u skladu sa evropskim standardima i vrednostima u oblasti vođenja javnih poslova.

Strukturne promene neophodne su u svim delovima javne uprave koju čine državna uprava, lokalna samouprava i javne službe i njihove ključne upravne funkcije. Cilj reforme javne uprave jeste da se obezbedi racionalna, odgovorna i održiva javna uprava, profesionalno osposobljena i efikasna u obavljanju javnih poslova. U tom cilju dalja reforma sistema javne uprave odnosi se na:

- dograđivanje zakonodavnog okvira i primenu usvojenih propisa koji regulišu sistem javne uprave;

- unapređenje sistema strateškog planiranja i koordinacije javnih politika i njihovu bolju povezanost sa programskim budžetiranjem;

- reorganizaciju javne uprave i racionalizaciju sistema javne uprave;

- unapređenje produktivnosti rada državne uprave, kroz smanjenje broja zaposlenih na centralnom i lokalnom nivou, u onim segmentima gde broj zaposlenih znatno odstupa od procenjenih potreba;

- bolju koordinaciju između centralnog i lokalnog nivoa javnog upravljanja i bolji kvalitet javnih politika i propisa kao rezultat te koordinacije;

- određeno prenošenje nadležnosti na niže nivoe upravnog sistema, dograđivanje upravnog postupka i upravnog spora, veću efikasnost upravnih postupaka, bolje upravno odlučivanje i kvalitetnije upravne usluge;

- jačanje kadrovskog potencijala u državnoj upravi, poboljšanje platnog sistema i postupka ocenjivanja i napredovanja državnih službenika, kroz afirmaciju i unapređenje sistema nagrađivanja prema rezultatima;

- revidiranje kriterijuma za prijem u radni odnos u državnoj upravi, kao i preciziranje kriterijuma za napredovanje, kako bi se suzbila pojava da se zapošljavanje i napredovanje vrši na osnovu formalno stečenog visokog obrazovanja, u vrlo kratkom vremenskom periodu, a bez stečenih znanja i kompetencija neophodnih za obavljanje posla;

- jačanje mehanizama finansijske kontrole i podizanje kvaliteta javnih nabavki, razvoj e-uprave, suzbijanje korupcije u upravnom sistemu, jačanje mehanizama zaštite prava građana uključujući i funkciju Zaštitnika građana.

U oblasti državne uprave potrebna je dogradnja pravnog okvira i dosledna primena usvojenih propisa. Za dalju reformu državne uprave potrebno je upotpuniti zakonski okvir usvajanjem novog zakona o opštem upravnom postupku, usvajanjem zakona o statusu zaposlenih u lokalnoj samoupravi i zakona o platama zaposlenih u lokalnoj samoupravi, pošto se zakoni o statusu i platama državnih službenika ne primenjuju na službenike lokalne uprave.

Istovremeno, neophodna je veća funkcionalnost sistema državne uprave kroz eliminaciju istih ili sličnih poslova iz delokruga organa državne uprave na republičkom, odnosno lokalnom nivou, tako i u različitim organizacionim oblicima drugih subjekata kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja. Isto tako, neophodno je pojednostavljenje upravne organizacije kroz smanjivanje ukupnog broja organa državne uprave na centralnom i lokalnom nivou, kao i subjekata javnog prava kojima su zakonom poverena upravna (javna) ovlašćenja (npr. javne agencije, javni fondovi). U tom cilju izvršiće se analiza opravdanosti postojanja javnih agencija i javnih fondova u pojedinim upravnim oblastima, kao i drugih oblika vršenja javnih ovlašćenja (saveti, komisije).

U okviru sistema javne uprave na odgovarajući način pravno će se urediti delovanje javnih agencija, javnih fondova i drugih oblika ostvarivanja javnog interesa i obezbediti usklađeni radno - pravni status lica zaposlenih u njima, uz efikasnu kontrolu državne uprave nad sprovođenjem poverenih poslova nosiocima javnih ovlašćenja.

U okviru reforme sistema javne uprave nastaviće se reformske aktivnosti na unapređenju funkcionisanja lokalne samouprave. Unaprediće se decentralizacija na nivou lokalne samouprave u Republici Srbiji sa ciljem da građani neposredno učestvuju u upravljanju poslovima lokalne samouprave i da su korisnici usluga lokalne samouprave zadovoljni njenim radom. Isto tako, nastaviće se proces depolitizacije javne uprave sa ciljem da se smanji politički uticaj i stepen diskrecionog odlučivanja organa lokalne samouprave u vršenju njihove nadležnosti.

Reforma javne uprave, pored državne uprave i lokalne samouprave, obuhvatiće i unapređenje funkcionisanja javnih službi koje osnivaju Republika, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave, kao što su javne ustanove, javna preduzeća i drugi oblici organizovanja javnih službi (zavodi, centri i sl.). Cilj reforme je da se unapredi delovanje javnih službi u organizacionom i funkcionalnom pogledu i da se smanji uticaj političkih stranaka na delovanje ovih službi. Potrebno je unaprediti pravnu regulativu u ovoj oblasti, odnos između osnivača javnih službi i organa javnih službi, kao i odnos između javnih službi i korisnika njihovih usluga, sistem finansiranja javnih službi i sl.

Reforma sistema obrazovanja

Konsolidovani rashodi na obrazovanje u Srbiji iznose oko 5% BDP, i na nivou su proseka zemalja CIE. Ipak, posmatrano prema strukturi, rashodi na osnovno i srednje obrazovanje u Srbiji (kao procenat BDP) su znatno veći nego u zemljama CIE, dok su rashodi za javno visoko obrazovanje znatno manji. Rezultati sistema obrazovanja se mere na osnovu obuhvata obrazovanjem i kvaliteta stečenog znanja. Uporedni podaci pokazuju da je obuhvat osnovnim i srednjim obrazovanjem u Srbiji veći u odnosu na prosek CIE, ali i dalje manji nego u odnosu na prosek EU, dok je obuhvat sistemom visokog obrazovanja znatno manji i u odnosu na prosek CIE i u odnosu na EU. Kada je reč o rezultatima sistema obrazovanja u Srbiji, iako ne postoje standardni pristupi za njegovo merenje, u praksi se ovo pitanje sve češće razmatra na osnovu rezultata koji učenici iz različitih zemalja ostvaruju na standardizovanim PISA testovima. Prema poslednjim rezultatima đaci iz Srbije su zauzeli 45. mesto (među 65 zemalja), pri čemu je prosečan broj osvojenih bodova bio znatno niži u odnosu na prosek EU, a umereno niži i u odnosu na prosek zemalja CIE. Kada je reč o visokom obrazovanju, u Srbiji ima sedam državnih i sedam privatnih univerziteta, od kojih se samo jedan (Univerzitet u Beogradu) nalazi u grupi od 400 najboljih univerziteta u Svetu (od ukupno oko 20.000 univerziteta). Prvi sledeći univerzitet na relevantnim rang listama se nalazi u grupi od 1.000 do 1.500 najboljih na svetu (Univerzitet u Novom Sadu), dok se najbolje rangirani privatni univerzitet nalazi u grupi od 5 do 10 hiljada najboljih. Ovi rezultati, takođe, ukazuju na nizak nivo efikasnosti visokog obrazovanja u Srbiji.

Prethodno navedeni podaci ukazuju da je struktura izdataka za obrazovanje u Srbiji neadekvatna (oko 80% čine plate zaposlenih), iako ukupna izdvajanja za obrazovanje nisu mala, te da postoji znatan prostor za unapređenje rezultata (obuhvata i kvaliteta). Polazeći od navedenog, reforma sistema obrazovanja u Srbiji u narednom periodu biće fokusirana na:

- uštede na rashodima, kroz racionalizaciju školske mreže koja je nasleđena iz perioda od pre četiri decenije, kada je broj i geografska raspodela učenika bio znatno drugačiji nego danas. Osim toga, podaci o odnosu broja učenika po jednom nastavniku u osnovnom i srednjem obrazovanju u Srbiji i zemljama CIE ukazuju na relativno nisku produktivnost rada u obrazovanju u Srbiji. Shodno tome, broj odeljenja i broj nastavnog i vannastavnog osoblja usklađivaće se sa stopom upisa učenika u osnovne i srednje škole, a po potrebi, izvršiće se spajanje odeljenja u školama koja nemaju dovoljan broj učenika. Uštede koje će se ostvariti racionalizacijom mreže škola će se delimično iskoristiti za povećanje izdvajanja za javno visoko obrazovanje, u cilju povećanja broja studenata koji studiraju o trošku državnog budžeta (naročito u oblasti tehničkih nauka), čime bi se povećao obuhvat sistemom visokog obrazovanja u skladu sa usvojenom Strategijom razvoja obrazovanja u Srbiji do 2020. godine;

- unapređenje kvaliteta sistema obrazovanja biće podstaknuto kroz uvođenje rangiranja škola prema rezultatima koje njihovi đaci ostvaruju na maturskom (ili drugom, posebno organizovanom ispitu), te kroz nagrađivanja zaposlenih u onim školama čiji đaci ostvaruju iznad prosečne rezultate i kažnjavanje zaposlenih u školama čiji đaci ostvaruju lošije rezultate. Osim toga, biće izvršeno prilagođavanje nastavnih i studijskih programa zahtevima savremenog tržišta rada. Poseban značaj za aktivno uključivanje u tržište rada ima unapređenje kvaliteta srednjoškolskog obrazovanja i kvaliteta univerzitetskog javnog i privatnog obrazovanja, kao i usklađivanje tražnje za kvalifikovanom radnom snagom i ponude. U tom smislu, uloga države će biti da sistematski podstiče unapređenje kvaliteta programa i nastavnika u sistemu javnog obrazovanja i da značajno pojača preventivnu regulatornu funkciju kod privatnog obrazovanja.

Reforma sistema zdravstvene zaštite

U skladu sa donetim strateškim dokumentima i sistemskim zakonima u oblasti zdravstva nastaviće se reforme kojima se obezbeđuje povećanje efikasnosti zdravstvenog sistema, povećanje finansijske održivosti sistema zdravstvene zaštite, unapređenje zdravlja stanovništva i povećanje kvaliteta zdravstvene zaštite. Ove ciljeve moguće je ostvariti preusmeravanjem sa kurativne na preventivnu medicinu i unapređenjem sistema akreditacije i sertifikacije zdravstvenih ustanova, uz uspostavljanje sistema obaveznog sertifikovanja minimalnih standarda (npr. bezbednost pacijenta).

U sklopu fiskalne konsolidacije sprovešće se racionalizacija zdravstvenog sistema prvenstveno kroz smanjenje broja nemedicinskog osoblja, unapređenje mehanizama za odabir prioriteta u pogledu nabavki nove opreme i bolju kontrolu rashoda za medicinske usluge. Time će se povećati efikasnost zdravstvenih ustanova, obezbediti vrednovanje njihovih stvarnih učinaka i povećati kvalitet zdravstvene zaštite. Po tom osnovu očekuju se značajne uštede i smanjenje korupcije u zdravstvu, kao i obezbeđenje većih sredstava za modernizaciju sistema zdravstvene zaštite, pre svega, opremanje vrhunskom medicinskom opremom.

U skladu sa novim načinom plaćanja zdravstvenih usluga u javnim zdravstvenim ustanovama sa kojima je ugovore o pružanju zdravstvene zaštite zaključio RFZO obezbediće se prelaz sa troškovnog načina finansiranja na plaćanje usluga koje se pružaju na primarnom nivou zdravstvene zaštite od strane izabranog lekara po modelu per capita i na sekundarnom i tercijarnom nivou zdravstvene zaštite po dijagnostički srodnim grupama. Radi boljeg uvida u tokove novca u zdravstvu (budžetska izdvajanja za zdravstvo, privatno zdravstvo, donacije u zdravstvu) izradiće se nacionalni zdravstveni račun.

Struktura zaposlenog osoblja u zdravstvenim ustanovama koje se finansiraju iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja prilagodiće se realnim potrebama zdravstvenog sistema, u okviru raspoloživih finansijskih sredstava. Pri tome, smanjiće se broj neadekvatnog nemedicinskog osoblja, a povećati broj medicinskog osoblja (pre svega lekara specijalista) potrebnog za lečenje i negu pacijenata i za uvođenje novih zdravstvenih tehnologija.

U skladu sa izmenama Zakona o zdravstvenom osiguranju u toku je promena načina finansiranja nabavke lekova, medicinske opreme i sanitetskog materijala kroz centralizovane javne nabavke, a po potrebi i kroz donošenje drugih mera sa ciljem da se spreči stvaranje novih dugova i obezbede uštede u RFZO, uz veću likvidnost u poslovanju farmaceutske industrije i stabilno funkcionisanje zdravstvenog sektora.

Veća naplata doprinosa za zdravstvenu zaštitu i poboljšanje organizacije i rada RFZO omogućiće uredno snabdevanje tržišta lekovima. Zakonom o rokovima izmirenja novčanih obaveza u komercijalnim transakcijama predviđeno je skraćenje roka za izmirenje novčanih obaveza RFZO (150 dana u 2013. godini, 120 dana u 2014. godini i 90 dana u 2015. godini). Uštedama u zdravstvenom sektoru značajno doprinose i tekuće aktivnosti na stvaranju elektronske kartoteke kao centralizovanog softverskog sistema u koji će biti umrežene sve zdravstvene ustanove sa zdravstvenim dosijeima svih pacijenata u zemlji.

Reforma penzijskog sistema

Rashodi za penzije u Srbiji iznose 14% BDP i gotovo su najviši u Evropi (sličan nivo rashoda imaju jedino još Italija i Austrija), a za preko 4% BDP (1,6 mlrd evra godišnje) veći u odnosu na prosek za zemlje CIE. Prihodi Fonda PIO po osnovu doprinosa nisu dovoljni za finansiranje penzija, tako da deficit Fonda PIO iznosi oko 6,4% BDP. Ovaj deficit se finansira gotovo isključivo putem transfera iz budžeta Republike. Iz navedenog se zaključuje da je deficit u sistemu penzijskog i invalidskog osiguranja jedan od osnovnih uzroka visokog konsolidovanog fiskalnog deficita u Srbiji, zbog čega je dugoročnu održivost javnih finansija Srbije nemoguće obezbediti bez reforme penzijskog sistema.

Faktori od kojih zavisi visina deficita fonda penzijskog osiguranja su: odnos broja zaposlenih i broja penzionera, visina zarada zaposlenih i stopa doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, visina penzija, uslovi za penzionisanje. Visina zarada na koje se doprinosi obračunavaju, kao i broj zaposlenih se ne mogu u kratkom roku znatnije povećati, već će do njihovog rasta doći postepeno, isključivo u slučaju da reforma javnih finansija i privrednog ambijenta bude izvršena na način koji će podstaći dinamičniji rast BDP u narednim godinama. Stopa doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje u Srbiji iznosi 24% (zbirna stopa svih doprinosa je 37,8%), što predstavlja relativno visoko opterećenje za rad, destimuliše zapošljavanje i podstiče rad na crno, iz čega se zaključuje da bi njeno dalje povećanje (u cilju smanjenja deficita Fonda PIO) bilo veoma negativno za budući privredni rast i zapošljavanje. Iako postoji prostor za smanjenje utaje doprinosa, efekti sistematskih mera na suzbijanju rada na crno mogu se ostvariti tek u srednjem roku, i svakako će biti manji od iznosa deficita Fonda PIO. Stoga bi se reforma penzijskog sistema koja bi trebalo da obezbedi njegovu dugoročnu održivost morala odnositi na ostale navedene parametre penzijskog sistema, i to pre svega na visinu penzija (u odnosu na zarade i BDP, odakle se i finansiraju), uslove za penzionisanje i sistem nagrađivanja lica koja rade do ispunjenja punog starosnog uslova za penzionisanje.

Iako su prosečne penzije u Srbiji relativno niske u odnosu na troškove života, one su relativno visoke u odnosu na BDP i zarade iz kojih se finansiraju. Tako prosečna penzija u Srbiji iznosi oko 58% prosečne zarade, što je u relativnom smislu visoko, u poređenju sa drugim zemljama CIE. Stoga je u cilju svođenja rashoda za penzije u Srbiji na nivo proseka zemalja CIE (oko 10% BDP), neophodno u 2015. i 2016. godini nastaviti sa njihovom indeksacijom. S druge strane, starosni uslovi za penzionisanje u Srbiji (65 za muškarce i 60 za žene) su u proseku niži nego u drugim evropskim državama, pri čemu veliki broj lica odlazi u penziju po ispunjenu uslova u pogledu godina radnog staža, a ne i godina starosti, usled čega je stvarna prosečna starost lica koja odlaze u penziju znatno niža od zakonom propisanih limita. Tako su se u Srbiji polovina žena i tri četvrtine muškaraca penzionisali pre pune starosne dobi, što je znatno više nego u drugim evropskim državama. To je posledica činjenice da praktično sve države u Evropi u sistemu utvrđivanja penzija imaju ugrađene mere kojima nagrađuju penzionisanje uz ispunjenje punog starosnog uslova, što nije slučaj i sa Srbijom. Takođe, razlika u pogledu starosnog uslova za penzionisanje muškaraca i žena u Srbiji je među najvećima u Evropi, gde je većina zemalja u prethodnoj deceniji znatno smanjila ili eliminisala ovu razliku.

Polazeći od prethodno navedenog, zaključuje se da je za obezbeđenje dugoročne održivosti penzijskog sistema u Srbiji, potrebno u toku 2014. godine, uz detaljne analize i široku javnu raspravu, nastaviti sa sprovođenjem penzijske reforme, koja bi obuhvatala sledeće mere:

- nastavak indeksacije penzija u odnosu na rast BDP u naredne tri godine, u skladu sa indeksacijom plata;

- podizanje donje starosne granice za penzionisanje sa 58 na 60 godina života;

- smanjenje razlike u pogledu starosnog uslova za penzionisanje muškaraca i žena, polazeći od prakse gotovo svih drugih evropskih država. Ta razlika (između muškaraca i žena) bi se mogla smanjivati postepeno, npr. za po šest meseci u jednoj kalendarskoj godini, tako da se do 2020. godine granica za žene podigne na 63 godine. Iako žene ulažu veliki napor u odgajanju dece i vođenju domaćinstva, prosečan životni vek žena u Srbiji je za pet godina veći nego kod muškaraca, pa je zbog toga postojeća razlika neopravdana. Osim toga, ova reforma bi u narednim godinama smanjila dodatni pritisak na penzijski sistem do kojeg će doći usled negativnih demografskih trendova;

- uvođenje faktora aktuarske pravičnosti u penzijski sistem, koji bi podrazumevali da licima koja se penzionišu pre pune starosne dobi, penzija bude umanjena za 6% za svaku godinu ispod starosne dobi, obezbedilo bi podsticaje i nagradu za one koji odluče da rade do pune starosne dobi. Na ovaj način bi se sistem učinio aktuarski pravičnijim, a postojali bi i pozitivni efekti na smanjenje sive ekonomije (rada na crno), jer sada veliki broj penzionera u Srbiji koji su se penzionisali pre pune starosne dobi nastavlja po penzionisanju sa neformalnim (neprijavljenim) radom još nekoliko godina. Na ovaj način bi se već kroz dve godine ostvarile uštede na rashodima za penzije za 0,1% BDP godišnje, pri čemu bi te uštede sa protokom godina rasle do 0,4% BDP;

- pooštravanje kriterijuma za dodelu beneficiranog radnog staža, tako što bi se to pravo ograničilo isključivo na zanimanja koja nose izloženost visokom riziku (npr. rudari, vatrogasci, policajci i dr.), ali ne i drugim zaposlenim licima u tim institucijama, koji rade na administrativnim i sličnim poslovima (npr. nije opravdano da administrativni radnik u sektoru računovodstva u MUP ili Vojsci ima beneficirani radni staž).

Predviđeno povećanje starosne granice za penzionisanje žena, uvođenje aktuarskih penala za prevremeno penzionisanje i pooštravanje kriterijuma za dodelu beneficiranog radnog staža, obezbedilo bi uštede na rashodima za penzije već od 2016. godine, pri čemu će se efekti povećavati u narednom periodu.

Određeni broj zemalja CIE je u ranijoj fazi tranzicije uveo tzv. drugi stub penzijskog osiguranja, tj. obavezno privatno penzijsko osiguranje zasnovano na principu pune kapitalizacije. Da bi uvođenje drugog stuba penzijskog osiguranja bilo ekonomski opravdano i obezbedilo umeren iznos penzija po tom osnovu u budućnosti, neophodno je da doprinosi za ovaj vid osiguranja iznose najmanje 10% od zarade. S obzirom da je zbirna stopa doprinosa za socijalno osiguranje u Srbiji već visoka, njeno povećanje za dodatnih 10 ili više procentnih poena bi imalo veoma negativne efekte na zapošljavanje, privredni rast i rad na crno. Alternativno, preraspodela postojećih prihoda od doprinosa (14% u prvi stub, a 10% u drugi stub) bi dovela do povećanja deficita Fonda PIO i konsolidovanog fiskalnog deficita više od 3% BDP. Treća opcija, koja bi podrazumevala da svi novozaposleni participiraju u drugi stub penzijskog osiguranja, a da postojeći zaposleni ostanu osigurani u okviru prvog stuba, takođe bi dovela do nastanka dodatnog fiskalnog deficita u okviru prvog stuba, koji bi vremenom postajao sve veći. Osim izrazito negativnih fiskalnih efekata, uvođenje drugog stuba penzijskog osiguranja u uslovima globalne ekonomske nestabilnosti nosi i značajne nefiskalne rizike. Tako je usled pada tržišta hartija od vrednosti imovina ovih penzijskih fondova u nekim zemljama CIE znatno opala, što je u nekim zemljama (npr. Mađarska) dovelo do gašenja ovog stuba penzijskog osiguranja. Imajući u vidu navedeno, ocenjuje se da uvođenje drugog stuba penzijskog osiguranja u ovom trenutku nije ekonomski opravdano ni fiskalno izvodljivo, već da aktivnosti treba usmeriti ka daljoj parametarskoj reformi prvog stuba penzijskog osiguranja u cilju jačanja njegove dugoročne održivosti.

Reforma sistema socijalne zaštite

U skladu sa Strategijom razvoja socijalne zaštite, Zakonom o socijalnoj zaštiti i Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom nastaviće se unapređenje sistema socijalne zaštite u pravcu boljeg targetiranja socijalne zaštite i efikasnijeg finansiranja programa novčane socijalne pomoći i dečijih dodataka.

Planirano je povećanje rashoda za socijalnu zaštitu u 2015. godini, pre svega povećanje iznosa novčane socijalne pomoći kao osnovnog vida socijalne pomoći, s obzirom da će poreske reforme i druge mere fiskalne konsolidacije pogoditi siromašne slojeve stanovništva. Na taj način će se povećati broj primalaca socijalne pomoći i iznos pomoći po primaocu, uz reformu kriterijuma za dodelu pomoći. Time će se povećati izdvajanja za targetiranu socijalnu pomoć uslovljenu imovinskim stanjem primalaca.

Reforma sistema socijalne zaštite usmeriće se na povećanje pomoći najugroženijem stanovništvu u naredne tri fiskalne godine, uz istovremeno ukidanje ili promenu neselektivnih i skupih programa socijalne zaštite. Reforma će obezbediti bolje usmeravanje raspoloživih sredstava za socijalna davanja i preraspodelu postojećih izdavanja za socijalne namene, s obzirom da se u srednjem roku ne može očekivati značajnije povećanje izdvajanja za socijalnu zaštitu zbog visokog budžetskog deficita i javnog duga.

Na republičkom i na lokalnom nivou obezbediće se veća selektivnost i targetiranost socijalne politike, kako bi ograničena sredstva budžeta koristile porodice i osobe kojima je pomoć najpotrebnija. Socijalna politika biće usmerena na programe zaštite najsiromašnijih slojeva stanovništva, s ciljem da se obezbedi održivost izdvajanja za socijalnu pomoć. U tom cilju, a na bazi unapređenja već izgrađene informatičke opremljenosti, izradiće se socijalne karte, kako bi se osigurao brži, efikasniji i bolji pristup pravima i uslugama iz socijalne zaštite.

Unapređenje sistema socijalne zaštite podrazumeva poboljšanje dostupnosti i kvaliteta socijalne zaštite, kao i smanjenje administrativnih barijera za dobijanje socijalne pomoći u skladu sa imovinskim statusom korisnika. Pri tome, nužno je povećati finansijsku održivost sistema socijalne zaštite. U tom cilju planira se intenzivnija provera imovinskog stanja korisnika dečijih i boračkih naknada kao najskupljih programa socijalne pomoći u skladu sa zakonom.

Reforme preduzeća u restrukturiranju

Ministarstvo privrede će pripremiti Akcioni plan za ozdravljenje potencijalno prosperitetnih kompanija i gašenje poslovno neuspešnih preduzeća iz portfolija Agencije za privatizaciju (615 preduzeća koja zapošljavaju oko 100.000 radnika), s posebnim analitičkim prikazom finansijskog stanja, imovine i obaveza preduzeća u restrukturiranju (179 preduzeća u postupku restrukturiranja koja zapošljavaju oko 54.000 radnika). Pri tome, obezbediće se pouzdano finansijsko izveštavanje koje zahteva odgovarajuće izmene Zakona o računovodstvu i Zakona o reviziji, kojima se uvodi obaveza primene međunarodnih standarda u oblasti računovodstva i revizije.

Nakon dvanaest godina tranzicije u Srbiji preostala preduzeća u restrukturiranju dobijaju direktne i indirektne budžetske subvencije i na taj način utiču na povećanje ukupnih rashoda i fiskalnog deficita. Za preduzeća u restrukturiranju, prema procenama Svetske banke, u 2012. godini izdvojeno je oko 750 mil. evra u vidu direktnih i indirektnih subvencija (sve vrste fiskalnih troškova nastalih po osnovu transfera novca ili po osnovu neplaćanja dospelih javnih prihoda).

Preduzeća u postupku restrukturiranja su opstajala zahvaljujući tome što su bila zaštićena od prinudne naplate-blokade računa i stečaja i u dosadašnjem poslovanju su akumulirala gubitak iznad visine kapitala u iznosu od 75 mlrd dinara. Izmenama Zakona o privatizaciji institut prinudne naplate je oročen do 30. juna 2014. godine, što je zahtevalo da preduzeća završe restrukturiranje u ovom roku. Novim zakonom o privatizaciji i izmenama Zakona o stečaju i Zakona o radu, urediće se načini i postupci restrukturiranja i privatizacije ovih preduzeća, stečajni postupak i finansiranje socijalnih programa za viškove zaposlenih u ovim preduzećima. Nova sistemska rešenja su neophodna za restrukturiranje 179 preduzeća koja su značajna po broju zaposlenih i vrednosti imovine kojom raspolažu, a sa druge strane generišu najveće obaveze i gubitke, kao i drugih preduzeća iz portfolija Agencije za privatizaciju.

Od ukupno 179 preduzeća u postupku restrukturiranja, u trećem kvartalu 2013. godine ubrzan je postupak restrukturiranja 27 preduzeća kroz likvidaciju ili stečaj, a za koja nema zainteresovanog kupca i koja ne obavljaju delatnost (holding preduzeća), a imaju određenu imovinu i mali broj zaposlenih. Za preduzeća u restrukturiranju koja se ne privatizuju do zakonom utvrđenog roka biće pokrenut stečajni ili likvidacioni postupak, na predlog Agencije za privatizaciju. U stečaj će otići i druga preduzeća iz portfolija Agencije za privatizaciju kod kojih ne uspe prodaja kapitala ili se na drugi način ne nađe održivo poslovno rešenje do isteka zakonom utvrđenog roka.

Preostalih 135 preduzeća u restrukturiranju i 419 drugih preduzeća iz portfolija Agencije za privatizaciju koja zapošljavaju oko 36.000 radnika, takođe će se privatizovati u roku i po metodama, koji se utvrde novim zakonom o privatizaciji. Pri tome, vodiće se računa o dinamici pokretanja stečajnog postupka za preduzeća za koja se ne nađe kupac, zavisno od administrativnih kapaciteta i troškova sprovođenja stečajnog postupka i troškova isplate socijalnih programa. Odluke o načinu privatizacije preduzeća u restrukturiranju i drugih preduzeća u portfoliju Agencije za privatizaciju donosiće Ministarstvo privrede, a Vlada će odlučivati o privatizaciji preduzeća koja su od posebnog interesa za državu.

Glavni cilj restrukturiranja neuspešnih preduzeća je zdrava privreda na zdravim sistemskim temeljima koja generiše porast zapošljavanja koji vodi realnom rastu zarada i životnog standarda. Radi ostvarenja tog krajnjeg cilja ekonomske politike potrebno je uspostaviti efikasno i likvidno tržište sa regulisanim monopolima tamo gde su prirodno potrebni. U tržišnoj utakmici održaće se i ojačati zdrave kompanije koje zapošljavaju radnu snagu i uvode inovacije i imaju realan proizvod i tržište. Pri tome, kompanije je potrebno rasteretiti poreskih i kvazifiskalnih nameta, što je snažan stimulans za zapošljavanje i rast firmi i za legalno sticanje dobiti u obavljanju, pre svega, proizvodnih delatnosti.

Reforma javnih preduzeća i javnih društava kapitala

Nadležni organi na republičkom i lokalnom nivou, u okviru delokruga rada, do kraja 2013. godine pripremiće analitičke preglede finansijskog stanja, imovine i obaveza za sva javna preduzeća, sa ciljem njihovog restrukturiranja i ozdravljenja.

Prioritetne reformske aktivnosti i mere za uspostavljanje efikasnog sektora javnih preduzeća su:

- uvođenje standarda odgovornog korporativnog upravljanja i stvaranje odgovornog profesionalnog menadžmenta. Pri tome, obezbediće se nezavisnost uprava javnih preduzeća i efikasna kontrolna uloga Vlade. Naknade za uprave javnih preduzeća zavisiće od ostvarenih planova i postignutih rezultata. Time bi se prevazišli problemi ovog dela privrede vezani za loše korporativno upravljanje uz mešanje države i politike u privredu, vođenje socijalne politike sa uticajem države na politiku cena i politiku zapošljavanja kod javnih preduzeća.

- definisanje kriterijuma efikasnosti za merenje poslovnih performansi javnih preduzeća. Rast efikasnosti javnih preduzeća podrazumeva smanjenje direktnih i indirektnih subvencija i podizanje cena usluga javnih preduzeća na ekonomski nivo. Paralelno sa utvrđivanjem kriterijuma efikasnosti potrebna je dalja liberalizacija delatnosti u kojima posluju javna preduzeća, a koje nemaju karakter prirodnog monopola (proizvodnja električne energije, prevoz u železničkom saobraćaju, određene komunalne delatnosti), što bi uticalo na povećanje efikasnosti privrede, bolji kvalitet javnih usluga, veću finansijsku disciplinu i smanjenje korupcije.

- završetak pretvaranja velikih državnih preduzeća u akcionarska društva, uz odgovarajuće regulisanje njihovih specifičnosti u obavljanju delatnosti od opšteg interesa u netržišnim uslovima. Korporatizacijom će se pojednostaviti pravni okvir i smanjiti troškovi i rizici poslovanja, omogućiti lakša promena strukture i oblika kapitala i poboljšati uslovi kreditiranja i obezbediti privlačenje privatnih investicija. To će podstaći tržišna pravila poslovanja i dugoročno poboljšati kvalitet javnih usluga.

- povećanje efikasnosti i produktivnosti javnih preduzeća na bazi boljeg upravljanja, unapređenja poslovanja, tehnoloških unapređenja, racionalizacije broja zaposlenih i kroz privatizaciju javnih preduzeća koja mogu da posluju u konkurentskim uslovima, liberalizaciju cena proizvoda i usluga tih preduzeća i podizanje cena proizvoda i usluga javnih preduzeća do nivoa opravdanih troškova, značajno će doprineti smanjenju javne potrošnje i fiskalnog deficita putem smanjenja državnih direktnih i indirektnih subvencija.

- transparentnost poslovanja javnih preduzeća kroz redovno objavljivanje godišnjih/polugodišnjih izveštaja, kao što su zbirni izveštaji o poslovanju javnih preduzeća, finansijski izveštaji, kao i izveštaji o javnim nabavkama, dodeljenoj pomoći, subvencijama i dobijenim garancijama, finansijskim rizicima, o poslovanju sa povezanim licima i slično.

- uspostavljanje efikasnog mehanizma za kontrolu poslovanja javnih preduzeća. U tom cilju utvrdiće se pravila, sadržina i metodologija za izradu poslovnih planova i rokovi za njihovu izradu, kao i pravila i ključnih indikatora za ocenu uspešnosti poslovanja javnih preduzeća i za ocenu rada uprave javnih preduzeća najmanje jednom godišnje.

- restrukturiranje dugova javnih preduzeća i postepeno prekidanje s praksom davanja garancija na zaduživanje javnih preduzeća.

Reforma sistema subvencija

Uspostaviće se transparentan sistem planiranja, dodele i kontrole trošenja svih budžetskih subvencija, uz značajne promene strukture i mehanizama dodele subvencija. Svi programi koji se subvencionišu biće sastavni deo zakona o budžetu za narednu fiskalnu godinu. Nadležno ministarstvo podnosiće Vladi godišnji izveštaj o načinu raspodele subvencija i efektima dodeljenih subvencija.

S obzirom da nerestrukturirana i neprivatizovana preduzeća koja se nalaze pod državnom kontrolom obaraju performanse privrede i podstiču finansijsku nedisciplinu i korupciju, neophodno je ubrzati restrukturiranje i privatizaciju tih preduzeća, što će doprineti smanjenju ukupnih rashoda za subvencije.

Stvaranje zdrave i održive privrede zasnovane na rastu i konkurentnosti zahteva izmenu postojećeg modela subvencionisanja privrede. Iz budžeta Republike biće finansirano funkcionisanje preduzeća u restrukturiranju, čiji se status može rešiti do isteka roka utvrđenog zakonom o privatizaciji. Pored toga, država će finansirati funkcionisanje javnih preduzeća koja ne mogu da pozitivno posluju u uslovima konkurencije, uz obavezu da se restrukturiraju.

Na nivou lokalnih samouprava planira se smanjenje subvencija lokalnim komunalnim preduzećima, uz unapređenje njihove troškovne efikasnosti i podizanje cena određenih komunalnih usluga. Planirana je privatizacija ili javno-privatno partnerstvo kod lokalnih komunalnih preduzeća koja nemaju karakter prirodnog monopola.

Orijentacija je da se direktne i indirektne subvencije kompenzuju poboljšanjem ambijenta za poslovanje kroz "giljotinu" propisa, smanjenje broja dana i broja procedura za dobijanje građevinske dozvole, ustupanje zemljišta, veću fleksibilnost tržišta rada, bolju zaštitu konkurencije i manje poresko i kvazifiskalno opterećenje privrede i stanovništva.

Predviđena je promena politike subvencija poljoprivredi u pravcu podsticanja investicija radi povećanja produktivnosti i konkurentnosti poljoprivrede i unapređenja poljoprivredne infrastrukture.

Reforma upravljanja javnim finansijama

U okviru sistema upravljanja javnim finansijama poseban značaj imaju izmene Zakona o budžetskom sistemu kojima se unapređuje sistem kontrole broja zaposlenih i mase plata u javnom sektoru. U naredne tri fiskalne godine, pored primene restriktivne indeksacije plata i penzija, značajni efekti se očekuju od unapređenja sistema kontrole plata i broja zaposlenih u javnom sektoru na osnovu jedinstvenog registra i centralizovanog obračuna primanja svih zaposlenih u javnom sektoru. Za sprovođenje ovih mera u narednoj godini biće neophodne izmene Zakona o budžetskom sistemu, izmene Zakona o državnim službenicima i nameštenicima i platama državnih službenika i nameštenika, kao i izmene drugih propisa kojima su regulisana primanja zaposlenih u javnom sektoru (policija, odbrana, sudstvo, prosveta, zdravstvo, itd.).

U cilju uspostavljanja Registra zaposlenih, izabranih, postavljenih i angažovanih lica u javnom sektoru Vlada je krajem avgusta 2013. godine usvojila uredbu kojom su propisani izgled i sadržaj obrazaca na kojima korisnici javnih sredstava dostavljaju podatke koji se unose u Registar, način popunjavanja obrazaca i način njihove obrade i dostavljanja. Na bazi ove uredbe Uprava za trezor je u utvrđenom roku uspostavila jedinstven Registar zaposlenih i angažovanih lica u javnom sektoru koji je osnova da se u toku 2014. godine počne sa faznim uvođenjem centralizovanog obračuna primanja zaposlenima i angažovanim licima u javnom sektoru. Time će se omogućiti praćenje svih izdataka za zaposlene u javnom sektoru kao što su zarade, plaćanja za prekovremeni i noćni rad, bonusi i svi drugi izdaci i stvoriti uslovi za eliminisanje svih fiktivnih i nepotrebnih rashoda za zaposlene u javnom sektoru. Registar će voditi Uprava za trezor u elektronskom obliku uz obavezu svih korisnika javnih sredstava na svim nivoima (organi, organizacije, regulatorna tela i agencije) da mesečno dostavljaju podatke o broju zaposlenih i angažovanih na radu po bilo kom osnovu i o njihovim primanjima.

Uspostavljanje centralnog registra zaposlenih u javnom sektoru je u završnoj fazi. Registar će obuhvatiti sve direktne i indirektne korisnike budžeta Republike, budžeta lokalnih samouprava, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, javne agencije kao i druga pravna lica koja su pod kontrolom države, kao i sva javna preduzeća na republičkom i lokalnom nivou. Očekuje se da će centralizovani obračun ličnih primanja za zaposlene u republičkoj administraciji i javnim službama otpočeti u toku 2014. godine.

Na osnovu podataka o stvarnom broju zaposlenih iz Registra uradiće se analiza za prethodni period i na bazi nje utvrditi potreban broj zaposlenih u svakoj oblasti javnog sektora i izvršiti izmene propisa koji regulišu novo zapošljavanje i napredovanje. Cilj je da se ostvare značajne budžetske uštede u državnoj upravi i javnim službama i da se podigne efikasnost državne uprave i javnih službi. Stoga će se u 2014. godini izvršiti reforma politike zarada i drugih primanja u javnom sektoru kroz uvođenje standardizovanih platnih razreda, korekciju koeficijenata i načina napredovanja i nagrađivanja zaposlenih i korekcija načina utvrđivanja naknada za članstvo u organima upravljanja, komisijama i sl. što će biti jedan od uslova za otpočinjanje centralizovanog obračuna ličnih primanja u republičkoj administraciji i javnim službama. Pored toga, radi utvrđivanja optimalnog broja i strukture zaposlenih u javnom sektoru sprovešće se ciljana racionalizacija usmerena na povećanje troškovne efikasnosti i kvaliteta javnih usluga. Efekti ovih mera očekuju se najkasnije u 2015. godini i narednim godinama.

Do kraja 2013. godine i u toku 2014. godine sprovešće se sveobuhvatna priprema institucija za uvođenje programskog budžetiranja koje je prema Zakonu o budžetskom sistemu predviđeno za budžetsku 2015. godinu. U tom cilju utvrdiće se metodologija kojom će se urediti način izrade i sadržaj programskog budžeta za sve budžetske korisnike, nakon čega će se intenzivirati obuke i uključivanje budžetskih korisnika u budžetski proces. Za razliku od linijskog i postojećeg programskog budžeta u pilot ministarstvima, ovom metodologijom, između ostalog, biće omogućeno praćenje programa, projekata i programskih aktivnosti kao i pripadajućih finansijskih sredstava po sektorima koji odgovaraju podeli u okviru sektorskog pristupa za planiranje pomoći EU. Pored toga, obezbediće se praćenje sredstava uloženih u sprovođenje aktivnosti u pregovaračkom procesu sa EU u okviru poglavlja 35. Takođe, izradom programskog budžeta primenom ove metodologije biće dostupne informacije o tome koliko sredstava se ulaže po regionima u Republici Srbiji.

Usvojene izmene Zakona o budžetskom sistemu, u delu koji se odnosi na kapitalne investicije, doprineće daljem uspostavljanju planskog pristupa kapitalnim investicijama kroz definisanje pojma kapitalnog projekta, kao i propisivanje donošenja podzakonskog akta kojim će se bliže urediti sadržaj i način pripreme kapitalnih projekata. Pored toga, propisana je i obaveza budžetskih korisnika da u rokovima predviđenim budžetskim kalendarom Ministarstvu finansija dostave predloge kapitalnih projekata, nakon njihove ocene. Postupak ocene kapitalnih projekata uređuje se aktom Vlade. Očekivani efekti navedenih izmena su: (1) efikasnija, ekonomičnija i efektivnija realizacija, odnosno poboljšanje troškovne efikasnosti investicija; (2) uspostavljanje pravnog osnova za postupak ocene kapitalnih projekata, odnosno cost-benefit i analize opravdanosti, što će doprineti utvrđivanju pravih prioriteta, boljoj koordinaciji i transparentnosti u odabiru kapitalnih projekata i (3) obezbeđenje preduslova za veću odgovornost i mehanizama za unapređenje upravljanja kapitalnim projektima.

Uvedena je, takođe, odgovornost korisnika budžetskih sredstava za pravilno planiranje, u skladu sa predviđenom dinamikom sprovođenja, iznosa rashoda za finansiranje učešća Republike Srbije u sprovođenju finansijske pomoći EU, a kada su sredstva finansijske pomoći EU data na upravljanje Republici Srbiji, u skladu sa međunarodnim sporazumom između Republike Srbije i EU, odgovorni su i za pravilno planiranje iznosa rashoda koji će se finansirati iz finansijske pomoći EU.

Reforma upravljanja lokalnim javnim finansijama

U cilju jačanja fiskalne odgovornosti lokalnih samouprava revidiraće se sistem transfera sa ciljem da se lokalne samouprave podstaknu na sprovođenje planiranog restrukturiranja lokalnih javnih preduzeća. Time bi se obezbedilo smanjenje subvencija komunalnim preduzećima i povećanje kvaliteta njihovih usluga. Istovremeno bi se lokalne samouprave podstakle da u većoj meri koriste svoj fiskalni kapacitet.

Prioritetne aktivnosti i mere na unapređenju lokalnih javnih finansija su:

- poboljšanje kontrole rashoda na lokalnom nivou i ograničenje rasta zaposlenosti, plata i subvencija u lokalnim samoupravama, kao i prenos određenih nadležnosti sa nivoa Republike na lokalnu samoupravu u oblasti saobraćajne infrastrukture, obrazovanja, zdravstvene i socijalne zaštite;

- unapređenje javnih politika na lokalnom nivou i povećanje efikasnosti usluga koje pruža lokalna samouprava, putem većih investicija u lokalne razvojne projekte i rast troškovne efikasnosti investicija;

- ubrzanje procesa vraćanja imovine lokalnoj samoupravi;

- poboljšanje poslovnog ambijenta na lokalnom nivou kroz uklanjanje administrativnih barijera, ukidanje nepotrebnih birokratskih procedura, uvođenje elektronske uprave i smanjenje korupcije;

- zakonsko regulisanje pravila (kriterijuma) za utvrđivanje nivoa razvijenosti lokalnih samouprava koja su osnov za transfere jedinicama lokalne samouprave;

- povezivanje visine transfera i stepena naplate izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave.

Reforma poreskog sistema

Rast zaposlenosti u Srbiji u narednom periodu je moguć isključivo nakon dinamičnijeg pokretanja privredne aktivnosti, pri čemu su rast investicija i izvoza jedini mehanizmi održivog rasta privredne aktivnosti u narednim godinama. S tim u vezi, Ministarstvo finansija će u narednom periodu započeti rad na reformi poreskog sistema, sa ciljem da se:

- podstakne privredni rast zasnovan na investicijama i izvozu, koji će generisati dinamičan rast zaposlenosti;

- obezbedi potpuna horizontalna pravičnost u oporezivanju, tako da lica sa istim dohocima i imovinom snose isti poreski teret;

- unapredi vertikalna pravičnost u oporezivanje, kroz preraspodelu poreskog opterećenja po nivoima dohodaka;

- smanje rizici povezani sa primenom poreza kroz preciziranje pojedinih odredbi poreskih propisa i ujednačavanje pristupa u pogledu njihovog tumačenja;

- izvrši dodatno usklađivanje poreskih propisa i prakse sa pravilima propisanim direktivama EU kao i sa dobrom praksom razvijenih evropskih država;

- razmotri, u srednjem roku, postepeno smanjenje poreskog opterećenja inputa, naročito rada, prebacivanjem težišta poreske politike sa nameta na rad na druge izvore poreskih prihoda, i to isključivo na način koji bi sa sigurnošću bio najmanje bilansno neutralan.

Reforma poreskog sistema predstavlja jednu od najbitnijih sistemskih reformi u javnim finansijama i privredi zemlje. Iz tog razloga je neophodno u reformu ući na osnovu prethodno urađenih detaljnih analiza efekata mogućih scenarija reforme, zbog čega će se ona sprovoditi fazno, počev od 2015. godine.

U periodu od 2006. godine obim i vrednost dobara i usluga koje država obezbeđuje kontinuirano su povećavani (dinamičan rast zarada i penzija, povećanje subvencija i dr.), dok su osnovni poreski oblici u tom periodu u više navrata snižavani (uvođenje neoporezivog dela zarade, sniženje stope poreza na zarade sa 14% na 12%, pa sa 12% na 10%, uz rast stope doprinosa za PIO i rast neoporezivog dela zarade, prebacivanje nekih dobara u grupu oporezivu po sniženoj PDV stopi i dr.), usled čega je došlo do nastanka visokog fiskalnog deficita, strukturne prirode. Stoga poreska reforma ne može imati za cilj smanjenje ukupnog poreskog opterećenja, već mora biti osmišljena i sprovedena na prihodno neutralan način. Ipak, polazeći od novih empirijskih studija i iskustava drugih evropskih zemalja, zaključuje se da je moguće preraspodelom poreskog opterećenja između različitih vrsta makroekonomskih poreskih osnovica, delovati podsticajno na investicije, izvoz i zapošljavanje. S tim u vezi, Ministarstvo finansija će u toku prve polovine 2014. godine, korišćenjem savremenih metoda ekonomske analize, izvršiti temeljnu analizu različitih modaliteta poreske reforme, sa ciljem da se definiše koncept reforme koji bi imao najveće pozitivne efekte na investicije, izvoz i zapošljavanje. Ukoliko rezultati budu pokazali da se takvom reformom mogu ostvariti znatni rezultati u pogledu podsticanja investicija, izvoza i zapošljavanja, predlog će biti upućen na široku javnu raspravu sa ciljem da se u koncipiranje ovako krupne reforme uključi relevantna stručna, ali i najšira javnost. Na osnovu toga, biće koncipiran konačan predlog temeljne poreske reforme, koji bi u drugoj polovini godine bio upućen na razmatranje Narodnoj skupštini Republike Srbije. Istovremeno, u drugoj polovini 2014. godine biće intenzivirane aktivnosti na pripremi Poreske uprave i samih poreskih obveznika za administriranje i primenu novog sistema oporezivanja, tako da se sa primenom novog režima oporezivanja krene od januara 2015. godine. U 2015. i 2016. godini intenzivno će se raditi na primeni novog režima oporezivanja, i istovremeno će se pratiti njegovi efekti u cilju pravovremenog reagovanja na uočene poteškoće povezane sa njegovom primenom.

Kada je reč o daljem finom podešavanju osnovnih poreskih oblika, Ministarstvo finansija će polazeći od svojih analiza i sugestija relevantnih društvenih činilaca (sindikata, privrednih komora, udruženja poslodavaca, udruženja stranih investitora, nezavisnih istraživačkih institucija, i dr.) kontinuirano raditi na daljem unapređenju zakonodavnog okvira za primenu i administriranje postojećih poreskih oblika. Iako je u tom pogledu u prethodnom periodu izvršen bitan napredak, fino podešavanje poreskog sistema predstavlja kontinuiran proces, usled toga što savremeni poslovni procesi dovode do otvaranja novih pitanja povezanih sa oporezivanjem. Cilj ovog segmenta poreske reforme biće smanjenje neizvesnosti, rizika i troškova povezanih sa poslovanjem u Srbiji.

Takođe, u kontekstu pregovora o pristupanju EU biće vršeno dalje usklađivanje poreskih propisa sa važećim i novim direktivama EU. U tom pogledu se ipak ne očekuju značajniji izazovi, budući da su oni poreski oblici koji su na nivou EU visoko harmonizovani (pre svega PDV i akcize) i u Srbiji u najvećoj meri usklađeni sa tim pravilima. Istovremeno, polazeći od dobre poreske (anti-evazione) prakse razvijenih država, radiće se na daljem unapređenju domaćeg institucionalnog okvira.

U 2014. godini biće u potpunosti završen proces prelaska na elektronsko podnošenje poreskih prijava, kao i uvođenja jedinstvene poreske prijave za zaposlene, kao i jedinstvenog računa za uplatu fiskalnih dažbina koje se plaćaju na prihode zaposlenih lica. Na taj način će se u znatnoj meri smanjiti regulatorni troškovi primene poreskih propisa. Paralelno sa tim, Ministarstvo finansija će intenzivirati aktivnosti na organizacionom, tehničko-tehnološkom i kadrovskom jačanju Poreske uprave u cilju dalje modernizacije i povećanja efikasnosti njenog rada.

U okviru unapređenja zakonodavnog okvira postojećih poreskih oblika tokom 2014. godine doneće se zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara kojim će se objediniti sve dažbine koje se plaćaju na korišćenje prirodnih vrednosti, dobara od opšteg interesa i dobara u opštoj upotrebi (skraćeno javnih dobara), koje su propisane u 17 neporeskih zakona. U prošloj godini mnoge dažbine su ukinute, u sklopu ukidanja brojnih parafiskalnih nameta (138). Donošenjem novog zakona o naknadama značajno bi se unapredila transparentnost sistema javnih prihoda i obezbedila predvidivost troškova poslovanja privrede, kao i povećali prihodi iz ovih izvora, uz podelu nadležnosti za kontrolu i naplatu prihoda od naknade za korišćenje javnih dobara. Istovremeno bi se onemogućilo uvođenje skrivenih poreza kroz propisivanje naknada koje nisu povezane sa korišćenjem određenog javnog dobra.

V ZAVRŠNE ODREDBE

Sastavni deo ove fiskalne strategije čine Prilog 1 - Projekcija osnovnih makroekonomskih indikatora i Prilog 2 - Iznos nenamenskih transfera jedinicama lokalne samouprave za 2014. godinu.

Ovu fiskalnu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".

 

Prilog 1

PROJEKCIJA OSNOVNIH MIKROEKONOMSKIH INDIKATORA

 

Iskazano u procentima osim ako nije drugačije naznačeno	2013	2014	2015	2016
Stopa realnog rasta BDP	2,0	1,0	1,8	2,0
BDP po tekućim tržišnim cenama (u milionima dinara)	3.761.288	4.007.841	4.292.141	4.583.749
BDP u evrima (u milionima)	32.878,4	33.737,7	34.893,8	36.093,4
Izvori rasta: procentne promene u konstantnim cenama
Lična potrošnja	-1,2	-1,8	-0,6	-0,3
Državna potrošnja	-3,0	-2,2	-4,4	-3,6
Investicije u fiksni kapital	-3,4	4,7	9,6	8,9
Promena zaliha kao % BDP	0,0	0,0	0,0	0,0
Izvoz robe i usluga	14,0	6,4	7,0	7,7
Uvoz robe i usluga	2,3	1,6	3,5	4,6
Doprinos rastu BDP
Finalna domaća tražnja	-2,3	-0,9	0,8	1,2
Investiciona potrošnja	-0,7	1,0	2,1	2,1
Lična potrošnja	-1,0	-1,4	-0,4	-0,2
Državna potrošnja	-0,6	-0,4	-0,9	-0,7
Promena u zalihama	0,0	0,0	0,0	0,0
Spoljno-trgovinski bilans robe i usluga	4,3	1,9	1,0	0,8
Rast bruto dodate vrednosti delatnosti
Poljoprivreda	18,6	0,0	2,0	3,0
Industrija	3,3	3,2	3,5	3,8
Građevinarstvo	-18,5	14,5	6,6	7,9
Usluge	0,6	-0,2	0,9	0,9
Doprinos rastu bruto dodate vrednosti po delatnostima
Rast bruto dodate vrednosti	2,0	1,0	1,8	2,0
Poljoprivreda	1,7	0,0	0,2	0,3
Industrija	0,7	0,7	0,7	0,8
Građevinarstvo	-0,7	0,5	0,2	0,3
Usluge	0,4	-0,1	0,6	0,6
Kretanje cena
BDP deflator	8,9	5,5	5,2	4,7
Potrošačke cene (godišnji prosek)	8,4	5,5	5,2	5,0
Potrošačke cene (kraj perioda)	5,5	5,5	5,0	4,5
Kretanja u spoljnom sektoru
Izvoz robe (f.o.b) u mil. evra	10.646	11.681	12.910	14.375
Uvoz robe (f.o.b) u mil. evra	14.771	15.281	16.130	17.206
Saldo trgovinskog računa	-4.125	-3.600	-3.220	-2.831
Izvoz robe i usluga (% BDP)	42,2	44,7	47,1	50,1
Uvoz robe i usluga (% BDP)	54,1	54,7	55,8	57,5
Neto izvoz dobara i usluga (% BDP)	-11,9	-10,0	-8,6	-7,4
Saldo tekućeg računa (% BDP)	-6,0	-4,5	-4,0	-3,5
Nacionalna štednja (% BDP)	9,6	11,7	13,5	15,2
Domaće javne investicije (% BDP)	2,9	3,2	3,6	3,1
Investicioni racio (% BDP)	19,1	20,0	21,4	22,7
Zaposlenost
Stopa nezaposlenosti, 15+	24,0	24,6	24,6	24,0

 

Prilog 2

IZNOS NENAMENSKIH TRANSFERA JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE ZA 2014. GODINU

u dinarima

R.B.	OPŠTINA/GRAD	TRANSFERI 2014
1	Ada	90.676.873
2	Aleksandrovac	229.611.327
3	Aleksinac	498.167.212
4	Alibunar	175.413.738
5	Apatin	162.829.785
6	Aranđelovac	202.936.559
7	Arilje	91.032.672
8	Babušnica	240.618.064
9	Bajina Bašta	136.973.066
10	Batočina	112.099.073
11	Bač	117.262.304
12	Bačka Palanka	204.094.102
13	Bačka Topola	158.418.215
14	Bački Petrovac	116.766.422
15	Bela Palanka	227.942.308
16	Bela Crkva	200.444.588
17	Beograd	0
18	Beočin	48.627.273
19	Bečej	154.626.570
20	Blace	162.765.657
21	Bogatić	339.075.746
22	Bojnik	217.399.828
23	Boljevac	205.774.958
24	Bor	226.956.863
25	Bosilegrad	255.927.649
26	Brus	184.482.099
27	Bujanovac	391.927.698
28	Valjevo	388.041.467
29	Varvarin	247.601.878
30	Velika Plana	307.501.600
31	Veliko Gradište	192.545.052
32	Vladimirci	198.117.049
33	Vladičin Han	267.153.627
34	Vlasotince	346.808.718
35	Vranje	397.630.668
36	Vrbas	166.026.404
37	Vrnjačka Banja	88.815.082
38	Vršac	155.853.801
39	Gadžin Han	162.442.778
40	Golubac	176.621.798
41	Gornji Milanovac	224.150.456
42	Despotovac	254.570.880
43	Dimitrovgrad	105.353.366
44	Doljevac	194.260.170
45	Žabalj	180.688.749
46	Žabari	181.542.087
47	Žagubica	266.182.407
48	Žitište	198.882.224
49	Žitorađa	218.131.394
50	Zaječar	288.354.282
51	Zrenjanin	202.787.952
52	Ivanjica	322.897.726
53	Inđija	142.402.405
54	Irig	86.050.730
55	Jagodina	321.660.436
56	Kanjiža	70.777.340
57	Kikinda	181.468.001
58	Kladovo	159.156.644
59	Knić	192.622.590
60	Knjaževac	409.681.070
61	Kovačica	225.436.322
62	Kovin	223.438.083
63	Kosjerić	43.072.619
64	Koceljeva	158.449.034
65	Kragujevac	426.319.343
66	Kraljevo	746.288.490
67	Krupanj	258.610.783
68	Kruševac	466.901.040
69	Kula	194.909.532
70	Kuršumlija	273.765.140
71	Kučevo	271.355.853
72	Lajkovac	23.463.193
73	Lapovo	39.445.348
74	Lebane	315.430.112
75	Leskovac	896.973.298
76	Loznica	516.503.831
77	Lučani	165.996.102
78	Ljig	124.435.131
79	Ljubovija	194.959.798
80	Majdanpek	219.188.277
81	Mali Zvornik	134.654.953
82	Mali Iđoš	96.630.970
83	Malo Crniće	208.437.171
84	Medveđa	206.871.246
85	Merošina	192.299.179
86	Mionica	158.429.600
87	Negotin	250.069.595
88	Niš	633.997.549
89	Nova Varoš	188.253.034
90	Nova Crnja	115.794.170
91	Novi Bečej	150.062.806
92	Novi Kneževac	102.015.724
93	Novi Pazar	559.030.639
94	Novi Sad	918.682.241
95	Opovo	83.677.569
96	Osečina	175.006.161
97	Odžaci	226.136.696
98	Pančevo	84.544.580
99	Paraćin	282.823.609
100	Petrovac	414.398.661
101	Pećinci	66.755.678
102	Pirot	300.550.163
103	Plandište	178.921.542
104	Požarevac	111.620.139
105	Požega	203.414.788
106	Preševo	388.610.506
107	Priboj	294.491.228
108	Prijepolje	443.912.201
109	Prokuplje	338.543.436
110	Ražanj	184.009.348
111	Rača	182.714.590
112	Raška	196.337.900
113	Rekovac	183.485.656
114	Ruma	231.215.517
115	Svilajnac	212.912.271
116	Svrljig	257.113.059
117	Senta	91.930.727
118	Sečanj	128.010.682
119	Sjenica	415.226.768
120	Smederevo	371.947.865
121	Smederevska Palanka	292.954.759
122	Sokobanja	157.643.188
123	Sombor	381.737.563
124	Srbobran	77.756.702
125	Sremska Mitrovica	254.994.496
126	Sremski Karlovci	36.768.320
127	Stara Pazova	175.065.415
128	Subotica	240.430.956
129	Surdulica	238.054.481
130	Temerin	104.794.238
131	Titel	134.820.696
132	Topola	154.656.775
133	Trgovište	205.644.981
134	Trstenik	465.658.366
135	Tutin	446.950.837
136	Ćićevac	107.699.556
137	Ćuprija	194.203.986
138	Ub	92.687.064
139	Užice	228.113.946
140	Crna Trava	89.166.683
141	Čajetina	75.432.191
142	Čačak	287.670.506
143	Čoka	160.771.502
144	Šabac	299.422.232
145	Šid	206.153.535
UKUPNO:		33.307.366.000