STRATEGIJAZA UVOĐENJE I RAZVOJ FINANSIJSKOG UPRAVLJANJA I KONTROLE U GRADU BEOGRADU("Sl. list grada Beograda", br. 78/2014) |
Ovaj dokument predstavlja plan za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema finansijskog upravljanja i kontrole u gradu Beogradu (u daljem tekstu: Grad). Svrha strategije je, da se kroz upravljanje rizicima, u razumnoj meri pruži uveravanje da se postojećom organizacionom strukturom obezbeđuje da se budžetska i druga sredstva planiraju, izvršavaju i čuvaju na ispravan, etički, ekonomičan, efektivan i efikasan način, a radi usaglašavanja sa zahtevima iz poglavlja 32 - Finansijska kontrola, za vođenje pregovora o pridruživanju Evropskoj uniji.
Kako bi utvrdila da li Srbija ispunjava uslove usaglašenosti sa pravnim tekovinama Evropske unije (Acquis Communautaire), navedene u poglavlju 32. za vođenje pregovora o pridruživanju EU, Evropska komisija će izvršiti procenu celokupnog sistema "Interne finansijske kontrole u javnom sektoru" ("Public Internal Financial Control").
Termin i koncept Interna finansijska kontrola u javnom sektoru ("Public Internal Financial Control" - u daljem tekstu: PIFC) koji je razvila Evropska komisija sa ciljem da zemljama u procesu pridruživanja pruži pomoć u razumevanju i primeni dobro razvijenih i efektivnih sistema interne kontrole, čine tri osnovna elementa:
a) finansijsko upravljanje i kontrola ("Financial management and control" - u daljem tekstu: FMC);
b) funkcionalno nezavisna interna revizija ("Internal Audit" - u daljem tekstu: IA);
v) Centralna jedinica za harmonizaciju ("Central Harmonisation Unit" - u daljem tekstu: CHU).
Finansijsko upravljanje i kontrola (u daljem tekstu: FUK) i interna revizija - u kontekstu ovog modela predstavljaju sistem interne kontrole i služe da obezbede podršku rukovodstvu u ispunjavanju ciljeva organizacije.
Osnov za donošenje Strategije je Zakon o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispravka i 108/2013).
Strategija se zasniva na ciljevima, planovima i prioritetima utvrđenim prema metodologiji za uvođenje finansijskog upravljanja i kontrole iz:
- Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji ("Službeni glasnik RS", br. 61/2009 i 23/2013), a koja je u vezi sa Nacionalnim programom za integraciju u Evropsku uniju donetim Zaključkom Vlade 05 broj 011-8132/2007-11 od 9. oktobra 2008. godine i
- Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", br. 99/2011 i 106/2013).
Nakon donošenja Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji sve jedinice lokalne samouprave bile su u obavezi da razviju strategiju za internu finansijsku kontrolu, procedure i administrativne kapacitete kako bi mogle da koriste sredstva fondova Evropske unije a u cilju obezbeđenja efektivne zaštite finansijskih interesa Evropske unije.
U gradu Beogradu je u martu 2014. godine započet postupak uspostavljanja i razvoja sistema finansijskog upravljanja i kontrole u skladu sa zahtevima poglavlja 32 - Finansijska kontrola, za vođenje pregovora o pridruživanju EU, u cilju usaglašavanja sa pravnim tekovinama Evropske unije.
Strategija će se ažurirati na godišnjem nivou u skladu sa promenama i prioritetima grada Beograda i na osnovu rezultata izvršene analize rizika.
Cilj strategije je da, sagledavajući ključne elemente o sadašnjem stanju, pripremi dugoročni plan kojim će operativna i strateška organizacija grada Beograda, pružiti razumno uveravanje kako bi se ostvarili ciljevi organizacije, obezbeđujući upravljanje, kontrolu i zaštitu javnih sredstava bez obzira na njihov izvor u skladu sa propisima, politikama, planovima i principima dobrog finansijskog upravljanja i kontrole.
Potrebno je, u skladu sa propisima i standardima obezbediti potpunu odgovornost lica koja vode javne poslove i upravljaju javnim sredstvima, kako bi javna sredstva čuvali i koristili ekonomično, efikasno i efektivno. Pored toga, cilj je i da se obezbedi brže i kvalitetnije pružanje usluga koje je integrisano, orijentisano na korisnike i koncentrisano na rezultate.
Da bi se ispunili ovi zahtevi, neophodno je u svim organizacionim jedinicama, uspostaviti kontrolno okruženje, koje sprovode rukovodioci i svi zaposleni bez obzira na veličinu i broj zaposlenih, kako bi se obezbedilo dobro upravljanje poslovima i čuvanje sredstava koja su im stavljena na raspolaganje.
Finansijsko upravljanje i kontrola predstavlja celokupni sistem finansijskih i nefinansijskih kontrola, uključujući i organizacionu strukturu, metode i procedure i to ne samo finansijskih sistema, već i operativnih i strateških sistema organizacije u javnom sektoru. Ove kontrole, kroz upravljanje rizicima u razumnoj meri pružaju uveravanje da će se ostvariti ciljevi organizacije.
Svrha uvođenja finansijskog upravljanja i kontrole jeste da unapredi finansijsko upravljanje i proces donošenja odluka u ostvarivanju opštih ciljeva, kao što su:
a) obavljanja poslovanja na pravilan, etičan, ekonomičan, efektivan i efikasan način;
b) usklađenost poslovanja sa zakonima, propisima, politikama, planovima i postupcima;
v) zaštita imovine i drugih resursa od gubitaka uzrokovanih lošim upravljanjem, neopravdanim trošenjem, neopravdanim korišćenjem, nepravilnostima i prevarama;
g) jačanja odgovornosti za uspešno ostvarenje zadataka;
d) pravovremenog i tačnog finansijskog izveštavanja i praćenja rezultata poslovanja.
Pravilnikom o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru, u članu 3. propisano je, da je finansijsko upravljanje i kontrola sistem politika, procedura i aktivnosti, koje uspostavlja, održava i redovno ažurira rukovodilac korisnika javnih sredstava, a kojim se upravljajući rizicima obezbeđuje uveravanje u razumnoj meri, da će se ciljevi korisnika javnih sredstava ostvariti na pravilan, ekonomičan, efikasan i efektivan način kroz:
1. poslovanje u skladu sa propisima, unutrašnjim aktima i ugovorima;
2. potpunost, realnost i integritet finansijskih i poslovnih izveštaja;
3. dobro finansijsko upravljanje;
4. zaštitu sredstava i podataka (informacija).
Sistem za finansijsko upravljanje i kontrole uspostavlja se u svim organima Grada i na svim nivoima unutar organizacije, a sprovode ga rukovodioci i svi zaposleni. Svaka organizaciona jedinica treba da oblikuje vlastiti sistem u skladu sa svojim potrebama i postojećim okruženjem.
Ključne tačke vezane za finansijsko upravljanje i internu kontrolu uključuju sledeće:
- finansijsko upravljanje i interna kontrola utiču na sve aspekte organizacije u javnom sektoru: sve zaposlene, procese, aktivnosti, programe i projekte u organizaciji;
- predstavljaju osnovni element koji se provlači kroz celu organizaciju, a ne obeležje koje je pridodato organizaciji;
- podrazumevaju kvalitete dobrog upravljanja;
- zavise od zaposlenih i biće uspešni, odnosno neuspešni, u zavisnosti od pažnje koju im posvećuju zaposleni;
- efektivni su samo ukoliko svi zaposleni i okruženje rade zajedno;
- u razumnoj meri pružaju uveravanje vezano za verovatnoću da organizacije u javnom sektoru ostvaruju ciljeve;
- organizacijama u javnom sektoru pomažu u ostvarivanju svojih misija.
Za uspostavljanje Finansijskog upravljanja i kontrole primenjuju se opšte prihvaćeni INTOSAI standardi interne kontrole za javni sektor (INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector), koji obuhvataju i integrisani okvir interne kontrole koji je definisala Komisija sponzorskih organizacija - COSO (The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission), ne uključujući funkciju interne revizije, sa pet međusobno povezanih elemenata:
1. kontrolno okruženje (integritet, etičke vrednosti i stručnost zaposlenih, stil rada rukovodstva i sl.);
2. upravljanje rizicima (identifikovanje, procena i kontrola nad potencijalnim događajima i situacijama koje mogu imati suprotan efekat na ostvarenje zadatih ciljeva);
3. kontrolne aktivnosti (pisane politike i procedure i njihova primena na svim nivoima organizacije);
4. informisanje i komunikacija (potpuno informisanje, horizontalna i vertikalna komunikacija na svim nivoima);
5. praćenje i procena sistema (uvođenje sistema za nadgledanje finansijskog upravljanja i kontrole radi procene adekvatnosti i efikasnosti funkcionisanja).
Za uspostavljanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole odgovoran je rukovodilac budžetskog korisnika, shodno članu 10. Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru. Rukovodilac je odgovoran i za:
- određivanje ciljeva korisnika javnih sredstava kojim rukovodi, razradu i sprovođenje strateških planova, akcionih planova i programa za ostvarenje ciljeva;
- identifikaciju, procenu i upravljanje rizicima koji prete ostvarenju ciljeva korisnika javnih sredstava, uvođenjem odgovarajućih kontrola u skladu sa međunarodnim standardima interne kontrole;
- planiranje, upravljanje i računovodstvo javnih sredstava;
- pridržavanje principa zakonitosti i zdravog finansijskog upravljanja javnim sredstvima;
- efektivno upravljanje osobljem i održavanje neophodnog nivoa njihove stručnosti;
- čuvanje i zaštitu sredstava i informacija od gubitaka, krađe, neovlašćenog korišćenja i pogrešne upotrebe;
- uspostavljanje odgovarajuće organizacione strukture za efektivno ostvarivanje ciljeva i upravljanje rizicima;
- uspostavljanje uslova za zakonito i etičko ponašanje zaposlenih kod korisnika javnih sredstava;
- razdvajanje odgovornosti za donošenje, izvršavanje i kontrolu odluka;
- uvođenje internih pravila za finansijsko upravljanje i kontrolu, putem internih akata;
- potpuno, ispravno, tačno i blagovremeno evidentiranje svih transakcija;
- praćenje, ažuriranje i preduzimanje mera za poboljšanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu, u skladu sa preporukama interne revizije i ostalim procenama;
- dokumentovanje svih transakcija i poslova i obezbeđenje tragova procedura unutar korisnika javnih sredstava;
- izveštavanje o stanju sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu.
Pojedine od navedenih odgovornosti rukovodilac budžetskog korisnika može preneti na druga lica, ako zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno. Prenošenjem odgovornosti ne isključuje se i odgovornost rukovodioca korisnika javnih sredstava. Rukovodioci unutrašnjih organizacionih jedinica budžetskog korisnika odgovorni su rukovodiocu za aktivnosti finansijskog upravljanja i kontrole koje uspostavljaju u organizacionim jedinicama kojima rukovode.
Rukovodilac korisnika javnih sredstava na propisani način izveštava ministra finansija o adekvatnosti i funkcionisanju uspostavljenog sistema finansijskog upravljanja i kontrole, saglasno članu 13. Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu podnošenjem odgovora na upitnik CJH.
Prema odredbama člana 81. Zakona o budžetskom sistemu, za uspostavljanje bezbednih i efikasnih internih kontrola vezanih za sve odluke koje se odnose na finansijsko upravljanje i kontrolu odgovoran je rukovodilac direktnog i indirektnog korisnika budžetskih sredstava.
III PREGLED POSTOJEĆEG KONTROLNOG OKRUŽENJA
1. Grad Beograd ima svojstvo pravnog lica. Grad Beograd predstavlja i zastupa gradonačelnik.
2. Skupština grada je najviši organ grada Beograda (u daljem tekstu: grad) koji vrši osnovne funkcije lokalne vlasti utvrđene Ustavom, zakonom i Statutom grada Beograda.
3. Izvršni organi Grada su gradonačelnik i Gradsko veće.
4. Gradska uprava grada Beograda (u daljem tekstu: Gradska uprava) se obrazuje kao jedinstven organ koji vrši izvorne poslove grada Beograda utvrđene Ustavom, zakonom i Statutom grada Beograda, kao i zakonom poverene poslove državne uprave.
Gradsku upravu čine: sekretarijati, posebne organizacije i stručne službe (u daljem tekstu: organizacione jedinice).
4.1. Sekretarijat za upravu vrši poslove koji se odnose na: organizaciju i rad Gradske uprave, utvrđivanje strategije razvoja, uređenja i unapređenja sistema Gradske uprave, racionalizaciju njene strukture i pojednostavljivanje administrativnih procedura korišćenjem savremenih metoda i tehnologija, pripremu nacrta Odluke o Gradskoj upravi, vrši poslove drugostepenog upravnog postupka obavlja stručne i administrativne poslove iz delokruga rada; izrađuje jedinstven izveštaj o realizaciji poslova za organe grada kao i poslove harmonizacije metoda rada Gradske uprave sa lokalnim upravama država članica Evropske unije. Sekretarijat vrši i poslove državne uprave koje republika poveri gradu.
4.2. Sekretarijat za finansije, pored ostalih poslova, obavlja poslove Gradske uprave koji se odnose na gradski budžet, utvrđivanje konsolidovanog bilansa javnih prihoda i javnih rashoda, sistem i politiku poreza, taksi i drugih javnih prihoda, politiku javnih rashoda, upravljanje raspoloživim sredstvima javnih finansija grada, javni dug i finansijsku imovinu grada.
U Sekretarijatu za finansije, u cilju efikasnijeg obavljanja poslova obrazovane su osnovne unutrašnje celine i jedinice u sastavu sa sledećim zaduženjima:
- Sektor za fiskalne poslove obavlja poslove na nivou sektora, u okviru Odeljenja za finansijski bilans, analize i normativne poslove javnih finansija.
- Sektor za budžet obavlja poslove u okviru Odeljenja za budžet grada i Odeljenja za budžet gradskih opština.
- Uprava za trezor obuhvata poslove trezora grada Beograda koji se obavljaju u Sektoru za finansijsko planiranje, budžetsko računovodstvo i izveštavanje, Sektoru za zaduživanje, upravljanje prilivima po osnovu duga, investiranje i plasiranje sredstava KRT-a grada Beograda, Sektoru za računovodstvene usluge i kontrolu izdataka budžetskih sredstava, Sektoru za normativno - pravne poslove i nadzor i Sektoru za kontrolu poslovnih procedura i primene zakonskih propisa.
- Uprava javnih prihoda obuhvata poslove, koji se odnose na: utvrđivanje, kontrolu i naplatu u javnopravnom odnosu poreza na imovinu i drugih izvornih javnih prihoda, podnošenje zahteva za pokretanje poreskoprekršajnog postupka, procenu tržišne vrednosti nepokretnosti, za potrebe postupaka pribavljanja i otuđenja nepokretnosti u svojini grada Beograda, procenu tržišne vrednosti nepokretnosti u postupcima prinudne naplate poreskog duga, kao i procenu nepokretnosti koje su u svojini grada Beograda.
Na nivou Uprave obavljaju se poslovi koordinacije rada svih sedamnaest odeljenja na područjima gradskih opština i pružanje potrebne stručne pomoći, koordinacija obavljanja poreske kontrole, utvrđivanja, naplate i poreskog računovodstva u svim odeljenjima, kao i učešće u pripremi metodoloških uputstava i drugih akata od značaja za utvrđivanje, kontrolu i naplatu izvornih javnih prihoda. Takođe se obavljaju i poslovi administriranja informacionog sistema, i saradnja sa Zavodom za informatiku i statistiku i spoljnim davaocima usluga na implementaciji i održavanju informacionog sistema.
4.3. Sekretarijati i druge organizacione jedinice gradske uprave, sprovode politike i programe, odgovornim korišćenjem javnih sredstava i efikasnim pružanjem usluga u okviru svojih nadležnosti. Organizacione jedinice Gradske uprave čine kontrolno okruženje koje uključuje integritet, etičke vrednosti i stručnost zaposlenih u organizaciji, filozofiju i stil rada rukovodstva, način na koji rukovodstvo dodeljuje ovlašćenja, odgovornosti i uspostavlja odgovarajuće linije izveštavanja i organizuje i unapređuje kadar. U okviru pojedinih sekretarijata organizovane su inspekcijske službe koje obavljaju poslove inspekcijskog nadzora u skladu sa zakonima i podzakonskim aktima. Sprovođenje inspekcijskog nadzora, u skladu sa posebnim zakonima, podrazumeva direktan uvid u opšte i pojedinačne akte i dokumentaciju, uslove i način rada kontrolisanih subjekata i preduzimanje zakonom i drugim propisima predviđenih mera da se utvrđeno stanje i poslovanje uskladi sa propisima, a nadzor sprovode inspektori i drugi zaposleni ovlašćeni za sprovođenje kontrole kada je to posebnim zakonom određeno, ali ova vrsta kontrole nije sastavni deo PIFC.
Na osnovu Zakona o budžetskom sistemu u cilju uspostavljanja i razvoja FUK doneta su podzakonska akta od kojih navodimo najznačajnija:
- Uredba o budžetskom računovodstvu ("Službeni glasnik RS", br. 125/03 i 12/06);
- Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 31/11);
- Pravilnik o budžetskom računovodstvu i računovodstvenim politikama ("Službeni list grada Beograda", broj 31/11);
- Pravilnik o zajedničkim osnovama, kriterijumima i zadacima za rad finansijske službe direktnog korisnika budžetskih sredstava ("Službeni glasnik RS", broj 123/03);
- Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem ("Službeni glasnik RS", br. 103/11, 10/12, 18/12, 95/12, 99/12, 22/13, 48/13, 61/13, 63/13 - ispravka, 106/13, 120/13, 20/2014, 64/14 i 81/14);
- Pravilnik o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izveštaja korisnika budžetskih sredstava i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja ("Službeni glasnik RS", br. 51/07 i 14/08 - ispravka);
- Pravilnik o načinu korišćenja sredstava sa podračuna odnosno drugih računa konsolidovanog računa trezora grada Beograda i o načinu izveštavanja o investiranju sredstava korisnika budžeta ("Službeni list grada Beograda", broj 8/14);
- Uputstvo za pripremu budžeta grada koje se donosi za svaku kalendarsku godinu, na osnovu Uputstva za pripremu budžeta Republike Srbije.
- Uputstva o radu u oblasti planiranja, pripreme i izvršenja budžeta, budžetskog računovodstva i izveštavanja (Zaključak gradonačelnika grada Beograda br. 4-5235/12-G od 13. decembar 2012. godine).
Zakonima i podzakonskim aktima, uspostavljene su organizacione strukture, opisi poslova i kriterijumi za praćenje radnih učinaka i ocenjivanje zaposlenih, način delegiranja radnih zadataka i linije izveštavanja.
Navodimo ključne propise za grad Beograd:
- Zakon o radnim odnosima u državnim organima ("Službeni glasnik RS", br. 48/91, 66/91, 44/98 - dr. zakon, 49/99 - dr. zakon, 37/01 - dr. zakon, 39/02, 49/05 - odluka USRS, 79/05 - dr. zakon, 81/05 - ispr. dr. zakona, 83/05 - ispr. dr. zakona i 23/13 - odluka US);
- Zakon o radu ("Službeni glasnik RS", br. 247/05, 61/05, 54/09, 32/13 i 75/14);
- Zakon o platama u državnim organima i javnim službama ("Službeni glasnik RS", br. 34/01, 62/06 - dr. zakon, 63/06 - ispr. dr. zakona, 116/08 - dr. zakon, 92/11, 99/11 - dr. zakon, 10/13, 55/13 i 99/14);
- Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji ("Službeni glasnik RS", br. 80/02, 84/02 - isp., 23/03 - isp., 61/05, 85/05 - dr. zakon, 62/06 - dr. zakon, 63/06 - ispr. dr. zakon, 61/07, 20/09, 72/09 - dr. zakon, 53/10, 101/11, 2/12 - ispr., 93/12, 47/13, 108/13 i 68/14);
- Zakon o glavnom gradu ("Službeni glasnik RS", br. 129/07 i 83/14 - dr. zakon);
- Zakoni iz oblasti obaveznog socijalnog osiguranja;
- Statut grada Beograda ("Službeni list grada Beograda", br. 39/08, 6/10, 23/13);
- Pravilnik o zvanjima, zanimanjima i platama zaposlenih u Gradskoj upravi ("Službeni list grada Beograda", br. 29/03, 07/04, 25/05, 10/08, 17/09, 29/10, 39/10, 3/12, 36/14 i 51/14);
- Uputstvo o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u Gradskoj upravi grada Beograda ("Službeni list grada Beograda", broj 54/08).
IV OCENA POSTOJEĆEG STANJA I POTREBNE AKTIVNOSTI NA USPOSTAVLJANJU I UNAPREĐENJU SISTEMA FINANSIJSKOG UPRAVLJANJA I KONTROLE
4.1. Ocena postojećeg stanja finansijskog upravljanja i kontrole
U skladu sa odredbama Zakona o budžetskom sistemu, funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava odgovoran je za preuzimanje obaveza, njihovu verifikaciju, izdavanje naloga za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa kojim rukovodi i izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu.
Funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava odgovoran je za zakonitu, namensku, ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih aproprijacija.
Za uspostavljanje bezbednih i efikasnih internih kontrola vezanih za sve odluke koje se odnose na finansijsko upravljanje i kontrolu, odgovoran je rukovodilac organizacije ili lice koje on ovlasti. Funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava može preneti pojedina ovlašćenja na druga lica u direktnom, odnosno indirektnom korisniku budžetskih sredstava. Zakonom o budžetskom sistemu propisano je da je direktni korisnik budžetskih sredstava odgovoran za računovodstvo sopstvenih transakcija, a u okviru svojih ovlašćenja i za računovodstvo transakcija indirektnih korisnika budžetskih sredstava koji spadaju u njegovu nadležnost.
Interna kontrola je posebno važna radi sprečavanja nezakonitog i nenamenskog trošenja budžetskih sredstava i ovlašćenja.
4.1.1. Pravilnik o budžetskom računovodstvu i računovodstvenim politikama
Na osnovu Pravilnika o budžetskom računovodstvu i računovodstvenim politikama poslovi budžetskog računovodstva se obavljaju u okviru jedinstvenog organizacionog dela kao međusobno povezani poslovi, utvrđeni aktom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta. Poslovi budžetskog računovodstva se organizuju i obavljaju u okviru Gradske uprave grada Beograda - Sekretarijata za finansije, Uprave za trezor - Sektoru za finansijsko planiranje, budžetsko računovodstvo i izveštavanje i Sektoru za računovodstvene usluge i kontrolu izdataka budžetskih korisnika.
Poslovi budžetskog računovodstva obavljaju se za sve direktne i indirektne korisnike koji su definisani u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu. Ministar posebnim aktom (Naredba o spisku direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava Republike, odnosno lokalne vlasti i organizacija obaveznog socijalnog Osiguranja, koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora) utvrđuje spisak direktnih i indirektnih korisnika budžeta, pa i budžeta grada Beograda koji se objavljuje u "Službenom glasniku RS".
Internu kontrolu računovodstvenih isprava, pored direktnog korisnika (ovlašćenog službenika za overavanje), takođe vrši organizovana interna kontrola u okviru Uprave za trezor, Sektor za finansijsko planiranje, budžetsko računovodstvo i izveštavanje, koja je određena za vršenje interne kontrole svih transakcija koje se tiču budžetskih primanja i izdataka, upravljanje imovinom i obavezama, što potvrđuje svojim potpisom.
Tok kretanja računovodstvenih isprava je propisan Uputstvom o radu trezora grada Beograda koji je sastavni deo "Uputstva o radu u oblasti planiranja, pripreme i izvršenja budžeta, budžetskog računovodstva i izveštavanja".
Služba za internu reviziju grada Beograda obavlja poslove interne revizije kod direktnih i indirektnih korisnika, javnih preduzeća za koje je grad osnivač.
Uloga interne revizije jeste da rukovodiocu korisnika javnih sredstava pruži potvrdu o adekvatnosti sistema internih kontrola. Interna revizija pomaže korisniku javnih sredstava da ostvari ciljeve putem sistematične ocene procesa upravljanja rizicima, kontrola i upravljanja uopšte, sa ciljem da:
- utvrdi da li se poštuju politike i procedure;
- ustanovi usaglašenost sa zakonima i propisima;
- oceni procedure za upravljanje rizicima;
- proceni ekonomičnost, efikasnost i efektivnost (delotvornost) aktivnosti;
- utvrdi da li su finansijski i drugi podaci potpuni i tačni;
- potvrdi da se sredstva i informacije odgovarajuće čuvaju;
- bude obezbeđena tačnost, pouzdanost i blagovremenost važnih finansijskih, upravljačkih i operativnih podataka.
4.1.2. Organizaciona struktura finansijskih službi
Organizaciona struktura finansijskih službi varira u odnosu na potrebe i mogućnosti organizacionih jedinica kod kojih je uspostavljena.
Pojedine finansijske službe imaju tri različita organizaciona dela:
- Organizacioni deo za planiranje i pripremu budžeta;
- Organizacioni deo za izvršenje budžeta;
- Organizacioni deo za računovodstvo.
Sve finansijske službe Gradske uprave grada Beograda obavljaju pet osnovnih finansijskih funkcija i to su:
- izrada budžeta/finansijskih planova;
- propisivanje okvira finansijske kontrole;
- upravljanje izvršenjem budžeta i imovinom za koju je odgovoran korisnik;
- vođenje poslovnih knjiga;
- finansijsko izveštavanje.
4.1.3. Uputstvo o radu u oblasti planiranja, pripreme i izvršenja budžeta, budžetskog računovodstva i izveštavanja
Sekretarijat za finansije Gradske uprave grada Beograda je doneo Uputstvo o radu u oblasti planiranja, pripreme i izvršenja budžeta, budžetskog računovodstva i izveštavanja koje je usvojeno Zaključkom Gradonačelnika grada Beograda br. 4-5235/12-G od 13. decembra 2012. godine. Sastavni deo navedenog Uputstva je Uputstvo o radu trezora grada Beograda kojim se reguliše način izvršenja budžeta, budžetsko računovodstvo i izveštavanje, kontrola finansijskih transakcija i sadržina obrazaca za glavnu knjigu.
Budžetska sredstva sa konsolidovanog računa trezora mogu se isplatiti po sledećoj proceduri:
- zaposleni direktnog korisnika javnih sredstava na osnovu svojih redovnih aktivnosti, prispelih obaveza, u smislu realizacije potpisanih ugovora ili zakonskih odredbi po kojima treba redovno izvršiti obaveze, priprema potrebnu dokumentaciju za rezervisanje sredstava.
- zaposleni direktnog korisnika javnih sredstava, u zavisnosti kojim tipom dokumenta je potrebno rezervaciju izvršiti, sredstva rezerviše sam ili šalje Sektoru za budžet Sekretarijata za finansije.
- zaposleni u finansijskoj službi direktnog korisnika javnih sredstava pre izrade zahteva za plaćanje, dokumentaciju sa popunjenim, propisanim, internim obrascem, šalje u Sektor za računovodstvene usluge Sekretarijata za finansije da se obaveza knjiži.
- ovlašćeni zaposleni direktnog korisnika javnih sredstava kreira i potpisuje zahtev za plaćanje i kreira rešenje o rasporedu sredstava. Da bi se zahtev za plaćanje kreirao moraju biti ispunjeni svi preduslovi, tj. radnje koje prethode kreiranju (pravljenju) zahteva za plaćanje.
Preduslovi su: da sredstva na konkretnoj poziciji postoje u finansijskom planu direktnog korisnika, da su sredstva planirana u mesečnoj kvoti za izvor 01, da je knjigovodstveni dokument na osnovu koga se vrši plaćanje knjižen, da je kreirana rezervacija od strane Sekretarijata za finansije, Sektora za budžet za tipove dokumenata za koje je potrebna rezervacija.
Rešenje o rasporedu sredstava čini sastavni deo knjigovodstvene dokumentacije za prenos sredstava.
Zahtev za plaćanje i rešenje o rasporedu sredstava potpisuje i starešina organizacione jedinice direktnog korisnika. Rešenje o rasporedu sredstava zajedno sa zahtevom za plaćanje i propratnom dokumentacijom čini celinu koja je neophodna da bi se plaćanje realizovalo.
Elementi iz rešenja za prenos sredstava moraju biti apsolutno isti kao u zahtevu za plaćanje (iznos, ekonomska klasifikacija, funkcija, naziv primaoca, broj računa, izvor sredstava i dr.).
- ovlašćeni zaposleni direktnog korisnika javnih sredstava pre štampanja zahteva isti elektronski šalje kroz SAP sistem Sekretarijatu za finansije i tek nakon slanja zahteva isti može da štampa čime se obezbeđuje identičnost elektronskih i štampanih zahteva za plaćanje.
Sekretarijat za finansije, Uprava za trezor obavlja sledeće:
1. Zahtev za plaćanje i rešenje o rasporedu sredstava koje je potpisano od strane rukovodioca direktnog korisnika, po dostavljanju u Upravu za trezor Sekretarijata za finansije, izvršilac prima i prijem evidentira kroz SAP sistem. Nakon izvršenog primanja zahteva za plaćanje u zavisnosti od prioriteta i količine pristiglih zahteva, pristupa se kontroli dokumentacije i potpisivanju od strane kontrolora.
2. Kontrolor pregleda zahtev za plaćanje (zahtev sa preuzetom obavezom, zahtev bez preuzete obaveze i zahtev za transfer sredstava) i proverava da li postoje odgovarajući potpisi. Svaki zahtev za plaćanje mora da prođe internu kontrolu za koju su zaduženi kontrolori u Sektoru za finansijsko planiranje, budžetsko računovodstvo i izveštavanje. Vrši se kontrola pravnog osnova plaćanja i pristupa računskoj kontroli. Vrši se kontrola adekvatnosti šifre ekonomske klasifikacije, iznosa na zahtevu i dokumentu za plaćanje (u okviru prateće dokumentacije), provera očekivanih datuma plaćanja, kontrola prateće dokumentacije i interna kontrola zahteva za plaćanje, što kontrolor potvrđuje svojim potpisom.
3. Samim potpisivanjem od strane kontrolora da je zahtev za plaćanje proveren, status se menja i direktni budžetski korisnik dobija obaveštenje o promeni statusa zahteva za plaćanja i status konkretnog zahteva za plaćanje može da se prati kroz izveštaj zahtevi u programu SAP. Status zahteva za plaćanje može da bude proveren ili vraćen ukoliko se uoče nepravilnosti.
4. Ukoliko je zahtev za plaćanje sa pratećom dokumentacijom ispravan, direktor Uprave za trezor, sekretar Sekretarijata za finansije ili lice ovlašćeno za odobrenje plaćanja, odobrava zahtev za plaćanje. Nakon potpisivanja zahteva u papirnoj formi, pristupa se potpisivanju kroz SAP aplikaciju.
5. Nakon potpisivanja zahteva za plaćanje i promene statusa u zahtev za plaćanje potpisan, vrši se odvajanje primeraka zahteva za plaćanje i rešenja o rasporedu sredstava. Jedan primerak ostaje u Sektoru za finansijsko planiranje, budžetsko računovodstvo i izveštavanje, a drugi primerak zahteva i rešenja zajedno sa dokumentacijom prosleđuje se Sektoru za računovodstvene usluge - Odeljenje likvidature na dalju obradu i realizaciju plaćanja.
6. Sekretarijat za finansije, Uprava za trezor - vodi posebnu evidenciju primljenih zahteva za kreiranje preuzete obaveze sa pratećom dokumentacijom, koja se posle plaćanja arhivira. Dokumentacija se čuva u zakonom propisanim rokovima. Posle sprovedenog plaćanja, u SAP se generišu i čuvaju podaci za glavnu knjigu trezora.
7. Finansijska služba direktnog korisnika javnih sredstava sravnjuje transakcije iz izveštaja u SAP sistemu, sa podnetim zahtevima za plaćanje i promene unosi u svoje pomoćne knjige i evidencije.
4.1.4. Obuka iz oblasti FUK
Dosadašnjom obukom, a u vezi sa finansijskim upravljanjem i kontrolom obuhvaćen je uzak krug zaposlenih. Obukom nisu bili obuhvaćeni rukovodioci na najvišem nivou, odnosno obuhvaćen je veoma mali broj rukovodilaca na srednjem nivou i drugi zaposleni.
4.1.5. Nivo uspostavljanja FUK
Sproveden je postupak samoocenjivanja, korišćenjem upitnika Centralne jedinice za harmonizaciju.
Obrazovan je Sektor za kontrolu poslovnih procedura i primene zakonskih propisa u Upravi za trezor u sastavu Sekretarijata za finansije.
Određen je rukovodilac za uvođenje FUK.
Obrazovana je Radna grupa za uvođenje i razvoj sistema finansijskog upravljanja i kontrole u Gradskoj upravi grada Beograda i donošenje strategije upravljanja rizicima (u daljem tekstu: radna grupa). Zadatak radne grupe je da organizovano uspostavi sistem finansijskog upravljanja i kontrole, kao sveobuhvatni sistem internih kontrola, koji se sprovodi politikama, procedurama i aktivnostima, a koji će obezbediti razumno uveravanje da će se ciljevi u Gradskoj upravi grada Beograda ostvariti kroz:
1) poslovanje u skladu sa propisima, unutrašnjim aktima i ugovorima;
2) realnost i integritet finansijskih i poslovnih izveštaja;
3) dobro finansijsko upravljanje;
4) zaštitu sredstava i podataka.
U cilju uspostavljanja finansijskog upravljanja i kontrole, neophodno je da Radna grupa izvrši sledeće:
- popis i opis poslovnih procesa;
- izradi mapu poslovnih procesa;
- identifikuje poslovne procese koji nisu propisani u pisanom obliku;
- utvrdi kontrolno okruženje;
- identifikuje, proceni rizike i odredi način upravljanja rizikom;
- uspostavi kontrolne aktivnosti koje obuhvataju pisane politike i procedure i njihovu primenu, a koje će pružiti razumno uveravanje da su rizici za postizanje ciljeva ograničeni na prihvatljiv nivo;
- uspostavi sistem informisanja, komunikacije i uspostavi sistem efektivnog, blagovremenog i pouzdanog izveštavanja;
- uspostavi sistem kontrola i funkcionisanja finansijskog upravljanja;
- utvrdi način praćenja i procene adekvatnosti i funkcionisanja uspostavljenog sistema finansijskog upravljanja i
- sačini predlog Strategije upravljanja rizicima.
Sekretarijat za finansije doneo je Uputstvo o radu u oblasti planiranja, pripreme i izvršenja budžeta, budžetskog računovodstva i izveštavanja. Primarni cilj uputstva je da, jasnim definisanjem i standardizacijom poslovnih procesa, poslovnih procedura i redosledom koraka koji se primenjuju u navedenim oblastima, ostvari osnovne budžetske principe: efikasnost, ekonomičnost, efektivnost, javnost, potpunost, tačnost i jedinstvenu budžetsku klasifikaciju.
Uputstvo je stručni materijal koji treba da pomogne svim zaposlenima u Gradskoj upravi koji se bave finansijama, odnosno koji učestvuju i obavljaju poslove vezane za planiranje, pripremu i izvršavanje budžeta grada, budžetsko računovodstvo i izveštavanje. Uputstvom se reguliše način pripreme i izvršenja budžeta, budžetsko računovodstvo i izveštavanje, kontrola finansijskih transakcija i sadržina obrazaca za glavnu knjigu. Uputstvom su definisane procedure za aproprijacije, za plan pripreme i izvršenja budžeta i kvote, za preuzimanje obaveza kao i procedure za plaćanja i transfer sredstava. Uputstvo o radu trezora grada Beograda sastavni je deo ovog uputstva, ali ne kao posebna celina, već kao obuhvat svih poslovnih procedura i aktivnosti vezanih za trezorsko poslovanje.
Ovo uputstvo namenjeno je prvenstveno:
- funkcionerima, odnosno rukovodiocima budžetskih korisnika radi unapređenja efikasnosti rada i odgovornosti za zakonitu, namensku, ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih aproprijacija i
- zaposlenima koji rade na planiranju, pripremi i izvršavanju budžeta grada, odnosno finansijskih planova budžetskih korisnika, budžetskom računovodstvu i izveštavanju kako bi unapredili i poboljšali svoju produktivnost i efikasnost rada primenjujući jasno utvrđene procedure, aktivnosti i redosled koraka s jedne strane, i primene standardizovanih formi i obrazaca, s druge strane.
Za deo poslovnih procesa nije propisan način njihovog obavljanja što bi trebalo učiniti kako bi se obezbedilo njihovo sprovođenje u skladu sa načelima zakonitosti, ekonomičnosti, efektivnosti i efikasnosti. Takođe, nisu pripremljeni revizijski tragovi (opis poslovnog procesa odnosno postupka, opis aktivnosti, lice odgovorno za sprovođenje određene aktivnosti u poslovnom procesu, kao i rok u kojem aktivnost treba sprovesti). Potrebno je da sva uputstva budu u pisanoj i zvaničnoj formi, a ne usmena i nezvanična.
4.2. Potrebne aktivnosti na uspostavljanju i unapređenju sistema FUK
4.2.1. Plan aktivnosti i Strategija upravljanja rizicima
U početnoj fazi potrebno je doneti Plan aktivnosti i Strategiju upravljanja rizicima korisnika javnih sredstava.
4.2.2. Uspostavljanje sistema FUK
Osnovni koraci za uspostavljanje sistema FUK:
- Korisnik javnih sredstava prvo treba da sprovede samoocenjivanje. Obrazac je dostupan na sajtu Ministarstva finansija.
- Za uspostavljanje FUK potrebno je da rukovodilac korisnika javnih sredstava odredi rukovodioca nadležnog za finansijsko upravljanje i kontrolu (jedan od rukovodilaca na najvišem nivou kod korisnika javnih sredstava) koji će koordinirati aktivnosti na uvođenju i razvoju sistema. U skladu sa potrebama može se formirati radna grupa ili unutrašnja organizaciona jedinica za FUK koja će biti zadužena za sprovođenje pojedinih poslova kako bi se uspostavio ovaj sistem. Rukovodilac nadležan za FUK, odnosno rukovodilac korisnika javnih sredstava donosi Plan uspostavljanja, razvoja i potrebnih aktivnosti FUK.
- osnivanje radne grupe koja treba da sprovede čitav proces uspostavljanja sistema FUK kod korisnika javnih sredstava. Model odluke o obrazovanju radne grupe za uspostavljanje FUK je dostupan na sajtu Ministarstva finansija. Radna grupa za uvođenje FUK donosi plan uvođenja sistema FUK na jednom od svojih prvih sastanaka, odmah po konstituisanju. Model plana aktivnosti dostupan je na sajtu Ministarstva finansija.
- za sve poslovne procese, kod svakog korisnika javnih sredstava, predviđene aktom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta, potrebno je propisati način na koji se obavljaju, kako bi svaki zaposleni, a naročito novozaposleni, mogao lakše i brže da ih sprovodi. Neki od ovih procesa su već propisani tako da nije neophodno, samo zbog procesa uvođenja FUK menjati postojeće procedure, već ih treba dopuniti određenim elementima: naziv i cilj procesa, očekivani rezultati, rizici koji utiču na ostvarivanje ciljeva kao i način tretiranja utvrđenih rizika uvođenjem internih kontrolnih aktivnosti, podele dužnosti i odgovornosti.
- sagledavanjem određenih rizika stiču se uslovi za izradu registra rizika.
Nakon uspešno sprovedenih prethodnih koraka postoje svi elementi za izradu Strategije upravljanja rizicima, propisane Strategijom razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji u delu 3.2. Finansijsko upravljanje i kontrola, tačka 3.2.2. Upravljanje rizicima i članom 6. Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu FUK u javnom sektoru. Član 6. stav 2. navedenog pravilnika, propisuje obavezu rukovodioca korisnika javnih sredstava da usvoji Strategiju upravljanja rizikom koja se ažurira svake tri godine, kao i u slučaju kada se kontrolno okruženje značajnije izmeni.
Finansijske službe grada Beograda treba ojačati da bi se obezbedila primena načela podele dužnosti.
Uvođenje sistema finansijskog upravljanja i kontrola kod korisnika javnih sredstava može se predstaviti na sledeći način:
1. organizovanje i pregled procesa;
2. priprema i izrada plana aktivnosti;
3. samoocenjivanje;
4. segmentacija;
5. procena rizika;
6. analiza sistema internih kontrola;
7. korektivne aktivnosti;
8. izveštavanje.
1. Organizovanje i pregled procesa
Potrebno je prikupiti i proučiti zakonske i podzakonske propise koji regulišu oblast FUK. Propisi kojima se reguliše oblast FUK su:
- Zakon o budžetskom sistemu;
- Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji;
- Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrola u javnom sektoru.
Potrebno je prikupiti i proučiti zakonske i podzakonske propise koji se odnose na: javne nabavke, budžetsko računovodstvo, kancelarijsko poslovanje i upravni postupak.
Ministarstvo finansija Republike Srbije u svom sastavu ima Sektor za internu kontrolu i internu reviziju, koji u svom sastavu ima Odsek za harmonizaciju finansijskog upravljanja i kontrole. Jedan od poslova navedenog sektora je i edukacija iz oblasti FUK. Edukacija se vrši sprovođenjem obuka za FUK i putem sajta Ministarstva finansija.
Aktivnosti na organizovanju FUK usmerene su na donošenje akata kojima se određuje:
- Rukovodilac odgovoran za FUK. Pravni osnov za određivanje rukovodioca odgovornog za FUK je odeljak 5. tačka 5.2.2. Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji. Rukovodioca odgovornog za FUK određuje rukovodilac korisnika javnih sredstava. Prava i obaveze rukovodioca za FUK su usmerene na aktivnosti uvođenja i razvoja sistema FUK kod korisnika javnih sredstava. Poslovi rukovodioca za FUK su izrada: akata, strategija, procena, akcionih planova i izveštaja u vezi FUK.
- Radna grupa za uvođenje i razvoj sistema FUK. Pravni osnov za obrazovanje radne grupe za uvođenje i razvoj sistema FUK je odeljak 5. tačka 5.2.2. Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji. Radna grupa za FUK se sastoji od određenog broja zaposlenih iz svakog od delova procesa rada. Poslovi i zadaci radne grupe sadržani su u rešenju gradonačelnika o obrazovanju radne grupe za uvođenje i razvoj sistema finansijskog upravljanja i kontrole u Gradskoj upravi grada Beograda i donošenje strategije upravljanja rizicima.
Strategija ima za cilj da se na sistematičan način planira uvođenje FUK kroz presek i analizu postojećeg stanja i određivanja kontrolnih aktivnosti i rokova za njihovo sprovođenje.
Osnovni materijal za obuku FUK je sadržan u priručnicima Centralne jedinice za harmonizaciju i sastoji se iz četiri dela (modula). Shodno karakteristikama korisnika javnih sredstava pripremiti i dodatni materijal za obuku za FUK.
2. Priprema i izrada plana aktivnosti
Faze u pripremi i izradi plana aktivnosti su sledeće:
1) nabaviti i koristiti uputstva Centralne jedinice za harmonizaciju o planu aktivnosti;
2) sačiniti program sa akcionim planom i odrediti odgovornost za pojedinačne zadatke;
3) odrediti formu akcionog plana;
4) odrediti opseg akcionog plana;
5) razmotriti i uskladiti akcioni plan sa radnom grupom;
6) razmotriti i uskladiti akcioni plan sa rukovodstvom korisnika javnih sredstava;
7) dodeliti zadatke iz odobrenog akcionog plana;
8) analizirati napredak u odnosu na planirano;
9) sačiniti revidirani akcioni plan;
10) dodeliti zadatke iz izmenjenog akcionog plana.
3. Samoocenjivanje
Prihvatljiv način za samoocenjivanje je primena COSO modela. Način korišćenja navedenog modela je kroz odgovore na pitanja sa "da" ili "ne" i "nisam siguran", uz predočavanje dokumentacije kada je odgovor "da". Pitanja za upitnik po COSO modelu se grupišu u pet oblasti - komponenti internih kontrola:
1) kontrolno okruženje je skup karakteristika činilaca sistema i to kako etičkih vrednosti i stručnosti zaposlenih, tako i načina rada rukovodstva i dodeljivanja odgovornosti;
2) procena rizika je identifikovanje i analiza postojećih rizika koji utiču na ostvarivanja poslovnih ciljeva korisnika javnih sredstava;
3) kontrolne aktivnosti su skup politika i procedura koje treba da obezbede sprovođenje zahteva rukovodstva;
4) informacije i komunikacije su obezbeđivanje optimalnog protoka informacija radi uspostavljanja i održavanja sistema kontrola;
5) praćenje i nadzor je proces ocenjivanja kvaliteta i uspešnosti sistema internih kontrola.
4. Segmentacija
Osnovna dva pitanja koja se postavljaju za segmentaciju su: razlog za podelu korisnika javnih sredstava i kriterijumi po kojima se obavlja segmentacija.
Cilj segmentacije je da se sačini podela u okviru korisnika javnih sredstava na ključne finansijske sisteme koji će biti predmet procene rizika i uvođenje kontrolnih mehanizama za smanjenje ili ukidanje evidentiranih rizika. Segmentacijom treba da se obuhvate sve aktivnosti, procesi i oblasti korisnika javnih sredstava i da se sačini potpuni pregled delova.
Kriterijumi koji se koriste prilikom segmentacije su:
- organizaciona struktura;
- karakteristike funkcija;
- obim budžeta;
- izvori finansiranja;
- geografska lokacija;
- broj zaposlenih.
Na osnovu urađene segmentacije određuju se segmenti koji vrše nivo uticaja na sistem FUK i koji će biti intenzivnije tretirani kontrolama. Segmenti koji su nižeg prioriteta ne smeju se zapostaviti jer mogu na duži rok negativno uticati na funkcionisanje sistema FUK.
Finansijski sistemi koji bi trebalo da čine osnov za procenu rizika i analizu internih kontrola su:
- kontrola izvršenja budžeta;
- računovodstveni sistemi;
- plate;
- javne nabavke;
- plaćanje obaveza;
- osnovna sredstva;
- zaduživanje i plasmani;
- kapitalni projekti;
- kapitalni ugovori;
- izvori prihoda;
- izrada budžeta i finansijskih planova.
Pored navedenih finansijskih sistema, treba obratiti pažnju prilikom segmentacije i na nefinansijske sisteme koji svojim nefunkcionisanjem otežavaju i onemogućavaju normalno funkcionisanje finansijskih sistema (kadrovska politika, personalne evidencije, kretanje nefinansijske dokumentacije).
5. Procena rizika
Odredbom člana 2. tačka 4) Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru, propisano je, da rizik predstavlja verovatnoću da će se desiti određeni događaj koji bi mogao imati negativan uticaj na ostvarivanje ciljeva korisnika javnih sredstava. Rizik se meri kroz njegove posledice i verovatnoću dešavanja.
Na osnovu ove definicije rizika, procena rizika je identifikovanje i analiza bitnih rizika koji prete ostvarivanju ciljeva korisnika javnih sredstava i predstavlja osnov za izbor načina upravljanja rizicima.
Pre bilo kakvih aktivnosti koje su vezane za procenu rizika, potrebno je odrediti strukturu poslovnih ciljeva i za svaki poslovni cilj identifikovati rizike. Pomoć prilikom identifikovanja rizika je sačinjavanje spiska pitanja i davanja realnih odgovora na njih, čime identifikujemo postojanje rizika i njihov uticaj.
Prilikom identifikovanja rizika potrebno je voditi računa o tome da se tačno definiše šta je uzrok rizika i šta su posledice ukoliko se rizični događaj desi. Korelacija uzroka i posledica rizičnih aktivnosti opredeljuje da li je identifikacija rizika tačna i koliki je uticaj rizika na pojedine poslovne procese.
Identifikovane rizike potrebno je rasporediti po delovima korisnika javnih sredstava koji su utvrđeni kroz segmentaciju. Proces identifikovanja rizika je trajan proces i posebno je izražen kod uvođenja novih poslovnih procesa ili organizacionih promena.
Analizom identifikovanih rizika vrši se njihova procena i to o kojoj vrsti rizika je reč i određivanje merljive veličine uticaja rizika na poslovni proces. Procenom rizika dolazi se i do ocene u kojoj meri je uspostavljen sistem kontrola kojima se želi ostvariti: uspešnost u poslovanju, čuvanje stečene reputacije i zaštita od pronevera bilo koje vrste.
Ocena rizika se dobija kombinacijom dve komponente rizika i to uticajem rizičnog događaja i verovatnoće da će se rizični događaj desiti.
6. Analiza sistema internih kontrola
Analiza sistema internih kontrola sprovodi se kroz sledeće faze:
1) identifikovanje kontrolnih aktivnosti;
2) analiza opšteg kontrolnog okruženja;
3) dokumentovanje kontrolnih aktivnosti;
4) testiranje kontrola.
Analiza sistema internih kontrola sprovodi se u različitim vremenskim periodima, kao i od različitih osoba tako da se u planu aktivnosti implementacije finansijskog upravljanja i kontrola ne može tačno odrediti rok i odgovorne osobe.
Potrebno je da svaka faza analize sistema internih kontrola bude dokumentovana, uz pomoćne evidencije i radna dokumenta koja služe kao dokaz sprovedenog postupka analize internih kontrola.
7. Korektivne aktivnosti
Nakon što se analizira dizajn sistema i testira funkcionisanje kontrola, treba izvesti zaključke vezane za efektivnost kontrola. Kada lice koje je obavilo ove preglede zaključi da postoje oblasti za koje nije u razumnoj meri uveren da se ostvaruje cilj kontrole, ili da postoje nepotrebne kontrole, neophodne su naknadne aktivnosti.
Treba pripremiti izveštaje koji ne samo da identifikuju slabosti, već daju i preporuke za njihovo korigovanje. Preporuke treba da odgovaraju rizicima, odnosno treba preporučiti stepen kontrole koji u obzir uzima materijalnost i stepen slabosti. Preporučena promena treba da u razumnoj meri pruži uveravanje za kontrolu i treba da bude ekonomična u odnosu na očekivanu korist koja će se dobiti kroz izbegavanje rizika, odnosno utvrđenih grešaka ili nepravilnosti.
Sistemi internih kontrola moraju biti nadgledani proces procene kvaliteta učinka sistema. To se postiže kroz stalno nadgledanje aktivnosti, zasebne procene ili njihovom kombinacijom. Stalno nadgledanje vrši se u toku poslovanja. Uključuje redovne upravljačke aktivnosti i nadgledanje, kao i druge akcije od strane zaposlenih pri obavljanju svojih dužnosti. Područje i učestalost zasebnog ocenjivanja zavisiće prvenstveno od procene rizika i efektivnosti procedura nadgledanja. Nedostatke internih kontrola treba prijaviti višem nivou, a ozbiljne nedostatke rukovodstvu korisnika javnih sredstava. Ovde interna revizija ima značajnu ulogu. Ona treba da izvrši revizije sistema koji su identifikovani kao prioriteti sa stanovišta procene rizika.
8. Izveštavanje
Praćenje procesa radi ocene da li interne kontrole funkcionišu kako je nameravano i da li ih treba menjati usled promene uslova sprovodi se:
1) Godišnjim izveštajem o razvoju FUK;
2) Samoocenjivanjem;
3) Izveštajima interne revizije.
4.2.3. Procena potreba za obukom u oblasti FUK
Da bi se uspešno implementirao sistem FUK neophodno je pružiti odgovarajuću obuku zaposlenima kod korisnika javnih sredstava, koji će biti zaduženi za uspostavljanje i razvoj ovog sistema.
Obuka za rukovodioce nadležne za finansijsko upravljanje i kontrolu, rukovodioce srednjeg nivoa, zaposlene u finansijsko-računovodstvenim službama i ostale zaposlene biće obavljena prema Planu i rasporedu obuke polaznika za sve nivoe korisnika javnih sredstava, koji će sačiniti Centralna jedinica za harmonizaciju.
Da bi uspostavljanje i razvoj sistema FUK bilo u skladu sa opšte prihvaćenim standardima, u narednom periodu potrebno je:
- pripremiti, usaglasiti i usvojiti propise i procedure vezane za finansijsko upravljanje i kontrole u gradu Beogradu;
- razviti strategiju obuke lica zaduženih za finansijsko upravljanje i kontrolu u gradu Beogradu;
- uspostaviti mehanizme saradnje i praćenja FUK.
Akcioni plan - plan aktivnosti za uvođenje i razvoj finansijskog upravljanja i kontrole čini sastavni deo ove strategije.
Ovu strategiju objaviti u "Službenom listu grada Beograda".
AKCIONI PLAN
Plan aktivnosti za uvođenje i razvoj finansijskog upravljanja i kontrole
Br. |
Aktivnost |
Odgovorna osoba |
Planiran datum završetka |
1. |
Nabaviti i proučiti uputstva |
Rukovodilac za FUK |
do 31.10.2014. |
2. |
Pripremiti materijal obuke za FUK i detaljan materijal za one koji su direktno uključeni u implementaciju |
Rukovodilac za FUK |
do 30.11.2014. |
3. |
Podeliti materijal obuke za FUK |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2014. |
4. |
Sačiniti program sa Akcionim planom i odrediti odgovornosti za pojedine zadatke (plan rada) |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2014. |
5. |
Odrediti formu akcionog plana |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2014. |
6. |
Odrediti opseg akcionog plana |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2014. |
7. |
Razmotriti i uskladiti akcioni plan sa radnom grupom |
Rukovodilac za FUK |
do 31.03.2015. |
8. |
Razmotriti i uskladiti akcioni plan sa rukovodiocem korisnika javnih sredstava (KJS) |
Rukovodilac za FUK |
do 31.03.2015. |
9. |
Proslediti zadatke iz odobrenog akcionog plana |
Rukovodilac za FUK |
do 31.03.2015. |
10. |
Pribaviti uputstvo za samoocenjivanje od CJH |
Rukovodilac za FUK |
do 31.03.2015. |
11. |
Sastaviti rezime samoocenjivanja za celu organizaciju uz podršku operativnog rukovodstva |
Rukovodilac za FUK |
do 31.03.2015. |
12. |
Prikupiti dokaze potrebne radi podrške zaključcima dobijenih prilikom samoocenjivanja |
Rukovodilac za FUK |
do 31.03.2015. |
13. |
Diskutovati i usaglasiti samoocenjivanje sa radnom grupom |
Rukovodilac za FUK |
do 31.03.2015. |
14. |
Diskutovati i usaglasiti samoocenjivanje sa rukovodiocem KJS |
Rukovodilac za FUK |
do 31.03.2015. |
15. |
Razmotriti napredak u odnosu na akcioni plan i davanje predloga za narednu godinu |
Rukovodilac za FUK |
do 30.04.2015. |
16. |
Razmotriti i uskladiti revidirani akcioni plan sa rukovodiocem KJS |
Rukovodilac za FUK |
do 30.04.2015. |
17. |
Proslediti zadatke iz revidiranog akcionog plana |
Rukovodilac za FUK |
do 30.04.2015. |
18. |
Pribaviti i proučiti uputstva CJH po pitanju segmentacije organizacije (sektori) |
Rukovodilac za FUK |
do 30.06.2015. |
19. |
Identifikovati strukturu, prirodu i veličinu organizacije i njenih aktivnosti |
Rukovodilac za FUK |
do 30.06.2015. |
20. |
Identifikovati ključne finansijske sisteme i ostale ključne poslovne procese |
Rukovodilac za FUK |
do 30.06.2015. |
21. |
Segmentacija organizacije |
Rukovodilac za FUK |
do 30.06.2015. |
22. |
Diskutovati i usaglasiti sa radnom grupom segmentaciju organizacije |
Rukovodilac za FUK |
do 30.06.2015. |
23. |
Pribaviti uputstva vezana za upravljanje rizikom od CJH |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
24. |
Diskutovati o rizicima i rangiranju sa internom revizijom |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
25. |
Diskutovati i uskladiti sa radnom grupom rangiranje kategorija rizika u odnosu na verovatnoću i uticaj |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
26. |
Za sve ključne finansijske sisteme i ključne poslovne procese sprovesti pregled upravljanja rizikom |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
27. |
Rangirati upravljanje rizikom koristeći Registar upravljanja rizikom ili matricu rizika |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
28. |
Diskutovati nalaze sa internom revizijom |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
29. |
Diskutovati i uskladiti sa radnom grupom nalaze o rizicima |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
30. |
Diskutovati i uskladiti sa rukovodiocem KJS rezime ključnih rizika |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
31. |
Uskladiti sa radnom grupom prioritet najrizičnijih sistema i aktivnosti za proveru internih kontrola |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
32. |
Diskutovati sa internom revizijom da li će biti uticaja na program njihovog rada ili će to biti samoocenjivanje ili oblast koja će zahtevati dodatne izvore sredstava |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
33. |
Za svaku proveru interne kontrole: |
Različite osobe odgovorne za svaku proveru |
do 31.12.2015. |
34. |
Za svaku proveru interne kontrole: |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
35. |
Uspostaviti standarde izveštavanja CJH |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
36. |
Uspostaviti standarde izveštavanja rukovodiocu KJS i radnoj grupi |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
37. |
Podnositi kvartalne izveštaje |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |
38. |
Podnositi godišnje izveštaje |
Rukovodilac za FUK |
do 31.12.2015. |