STRATEGIJAREFORME JAVNE UPRAVE U REPUBLICI SRBIJI("Sl. glasnik RS", br. 9/2014, 42/2014 - ispr. i 54/2018) |
Reforma javne uprave je trajan proces i predstavlja, naročito u savremenim uslovima, bitan uslov za uspešno sprovođenje reformskih principa i ciljeva u svim oblastima društva.
Strategijom reforme državne uprave u Republici Srbiji iz 2004. godine (u daljem tekstu: Strategija RDU), na temelju evropskog principa dobre uprave, u osnovi je započet preobražaj ovog segmenta javne uprave, a delimično i lokalne samouprave. Strategija RDU obuhvatila je, pored zatečenog stanja, osnovne ciljeve i principe reforme, ključne oblasti reforme i upravljanje njima.
U sprovođenju Strategije RDU doneti su akcioni planovi za period 2004-2008. godine i 2009-2012. godine, a ostvareni rezultati, posebno u procesu uspostavljanja zakonodavnog okvira, obezbedili su potrebne pravne pretpostavke za dalji podsticaj i usmeravanje razvoja i unapređenja sistema državne uprave.
I.A Aktivnosti na sprovođenju Strategije reforme državne uprave u Republici Srbiji (2004)
U periodu sprovođenja Strategije RDU (od 2004. do 2013. godine) u najvećoj meri ostvaren je osnovni cilj da se obezbedi neophodan pravni okvir za delovanje sistema državne uprave i lokalne samouprave. Usvojeni su brojni propisi koji određuju pravac daljih promena. Vlada je usvojila i niz strateških dokumenata koji su u vezi sa procesom reforme, kao što su "Nacionalni program za integraciju u EU (NPI)", "Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije (2013-2016)", "Strategija stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji" i "Strategija regulatorne reforme u Republici Srbiji".
Međutim, reforma javne uprave ne podrazumeva samo usvajanje brojnih zakona i drugih propisa i javnih politika, već i njihovo sprovođenje, na šta će predstojeće reformske aktivnosti prvenstveno i biti usmerene, uz dalju harmonizaciju postojećeg zakonodavstva sa propisima Evropske unije.
Institucionalni okvir za koordinaciju sprovođenja reforme, utvrđen Strategijom RDU, nije bio u potpunosti delotvoran u prethodnom periodu. Primarni razlozi za to su relativna neaktivnost Saveta za reformu državne uprave i nedovoljno razvijeni kapaciteti ministarstva nadležnog za poslove državne uprave.
Decentralizacija
Reformske mere usmerene ka decentralizaciji sprovođene su u pojedinim oblastima i po određenim pitanjima koje je Vlada ocenila kao prioritetne (npr. u javnim finansijama), uz ostavljanje značajnog prostora za unapređenje i sistemsko sprovođenje sveobuhvatnije decentralizacije.
U cilju uspostavljanja efikasnog mehanizma za koordinaciju procesa decentralizacije, Vlada je osnovala Nacionalni savet za decentralizaciju Republike Srbije i poverila mu izradu Strategije decentralizacije Republike Srbije. Oktobra 2013. godine Savet je rekonstituisan i redefinisana je njegova uloga u procesu izrade i primene Strategije. Očekuje se da ove izmene i jačanje Saveta, utiču na intenziviranje procesa izrade Strategije decentralizacije Republike Srbije.
Predviđene izmene zakonskih rešenja u ovoj oblasti uglavnom su ostvarene prema planu, što predstavlja dobar normativni osnov za dalji napredak u ovoj oblasti. Jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: JLS) su opštine, gradovi i grad Beograd, čija je teritorijalna organizacija uređena Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije. Položaj grada Beograda, kao posebne JLS uređen je Zakonom o glavnom gradu.
Zakonom o lokalnoj samoupravi značajne nadležnosti su postale izvorni poslovi JLS. Takođe, zakonima koji uređuju posebne oblasti svim JLS (ponekad uz pravljenje razlika između opština, gradova i grada Beograda) povereni su značajni poslovi iz nadležnosti Republike Srbije. U pojedinim JLS, usled nedovoljnog broja zaposlenih, ili nedovoljnih znanja i veština, nedostatka opreme ili finansijskih sredstava, pojedini poslovi nisu u potpunosti realizovani ili nisu obavljani u skladu sa željenim kvalitetom.
Usvojen je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansiranju lokalne samouprave koji menja način raspodele poreza na zarade i raspodele transfera po pojedinim JLS.
Bitan podsticaj procesu decentralizacije predstavlja usvajanje Zakona o javnoj svojini, koji uvodi mogućnost da JLS steknu i upišu pravo svojine na nepokretnostima čiji su aktuelni korisnici, što će im omogućiti da stečenom svojinom raspolažu autonomno u cilju unapređenja lokalnog socio-ekonomskog ambijenta (npr. kroz javno-privatno partnerstvo). Ipak, kvalitetno upravljanje stečenom svojinom predstavljaće izazov u administrativnom i finansijskom smislu, pogotovu u manjim opštinama.
Usvojen je Zakon o komunalnoj policiji kojim se komunalna policija obrazuje u gradovima i gradu Beogradu. Ona je nadležna za komunalni red, zaštitu životne sredine, ljudi i dobara, održavanje reda u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i javnih zgrada. Na ovaj način se pored decentralizacije normativnih poslova jačaju i izvršne nadležnosti gradova, neophodne za uspešno sprovođenje odluka iz izvornog delokruga JLS.
U ovom periodu realizovane su brojne aktivnosti čiji je cilj izgradnja kapaciteta u JLS. U odabranim JLS sprovedene su funkcionalne analize, na osnovu kojih su izrađeni standardizovani modeli organizacije za gradske i opštinske uprave, u zavisnosti od njihovog statusa i veličine, kao i smernice za upravljanje ljudskim resursima i procesima rada u upravi.
Profesionalizacija i depolitizacija
Planirano je da se rezultati u ovoj oblasti ostvare unapređenjem službeničkih sistema na centralnom i lokalnom nivou, kao i sistematskim stručnim usavršavanjem zaposlenih. Usvojen je Zakon o državnim službenicima koji uvodi službenički sistem zasnovan na principima depolitizacije, profesionalizacije, kao i na modelu napredovanja i nagrađivanja u skladu sa zaslugama (merit sistem). Zakon o državnim službenicima uređuje radnopravni režim državnih službenika i nameštenika. Posebnom radnopravnom režimu, kao državni službenici, podležu lica čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa državne uprave, sudova, javnih tužilaštava, Republičkog javnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština ili s njima povezanih opštih pravnih, informatičkih, materijalno-finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova. Nameštenici su lica čije se radno mesto sastoji od pratećih pomoćno-tehničkih poslova u državnom organu i na njih se, po pravilu, primenjuju opšti propisi o radu. Izvan uređenja Zakona o državnim službenicima ostali su narodni poslanici, predsednik Republike, sudije Ustavnog suda, članovi Vlade, sudije, javni tužioci, zamenici javnih tužilaca i druga lica koja na funkciju bira Narodna skupština ili postavlja Vlada i lica koja prema posebnim propisima imaju položaj funkcionera.
Zakon o državnim službenicima je više puta inoviran. Naročito bitna izmena odnosila se na uvođenje posebnog tromesečnog ocenjivanja rezultata rada i ispunjenja postavljenih ciljeva, dok se integralna ocena izriče na godišnjem nivou. Takođe, značajne izmene sadržane su u vezi sa sprovođenjem konkursa u organima državne uprave. Pored toga, usvojeni su i podzakonski akti neophodni za sprovođenje ovog zakona. Buduće izmene i dopune Zakona o državnim službenicima urediće novi sistem stručnog usavršavanja, u skladu sa Strategijom stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji i Akcionim planom za sprovođenje Strategije stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji za period 2013-2015. godine, kao i određena pitanja neophodna za obezbeđenje delotvornijeg rada i funkcionisanje organa državne uprave i unapređenje kapaciteta državno-službeničkog sistema.
Pripremljen je Nacrt zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, kojim se njihov radnopravni položaj usklađuje sa rešenjima Zakona o državnim službenicima, na principima službeničkog prava, naročito na principu zasluga u postupku odabira kadrova i napredovanja, uz istovremeno, puno uvažavanje specifičnosti položaja autonomnih pokrajina i JLS. Nova zakonska rešenja uneće značajne promene u oblasti karijernog razvoja, napredovanja u službi i stručnog usavršavanja zaposlenih u autonomnim pokrajinama i JLS.
U oblasti stručnog usavršavanja usvojena je "Strategija stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji". Dokument predviđa i osnivanje Centralne nacionalne institucije koja bi obavljala poslove sprovođenja programa opšteg stručnog usavršavanja državnih službenika, dok će ministarstvo u čijem su delokrugu poslovi državne uprave koji se odnose na stručno usavršavanje državnih službenika, biti zaduženo za obavljanje poslova koji se odnose na pripremu, utvrđivanje i nadzor nad sprovođenjem programa stručnog usavršavanja državnih službenika, kao i za upravljanje procesom realizacije Strategije.
Pored toga, u januaru 2014. godine očekuje se usvajanje Strategije stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, sa Akcionim planom za period 2014-2016. godine koja, zajedno sa Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, predviđa uspostavljanje jedinstvenog sistema stručnog usavršavanja zaposlenih u JLS. Ovaj dokument uvažava specifičnosti koje postoje u odnosu na državne organe, a pre svega u pogledu razlikovanja opštih i posebnih programa stručnog usavršavanja i specifičnih potreba JLS kao posebnog poslodavca.
Racionalizacija
Racionalizacija državne uprave predstavlja stalan proces u Republici Srbiji. Međutim, pojedine aktivnosti nisu u potpunosti sprovedene u skladu sa suštinom racionalizacije, koja podrazumeva ukidanje nepotrebnih poslova, pojednostavljenje procedura, smanjivanje broja zaposlenih za kojima ne postoji potreba i druge uštede troškova, a da se pri tome ne umanji delotvornost i efikasnost obavljanja upravnih poslova. Izvršeno je linearno smanjivanje broja službenika najpre u sudovima i javnim tužilaštvima, a potom i u svim organima državne uprave za određeni procenat, ali bez prethodne analize potrebe za vršenjem određenih poslova i njihovog obima, postojanja preklapanja ili dupliranja poslova, analize načina obavljanja poslova i mogućnosti za njihovom modernizacijom. Na osnovu ovakvog pristupa zadržani su pojedini organi ili preveliki broj zaposlenih u pojedinim organima, dok je u pojedinim organima, bez opravdanog razloga, smanjivan broj zaposlenih, iako je njihov broj - prema novim nadležnostima ili obimu posla - trebalo povećati. Takođe, u pojedinim slučajevima rešenje nije bilo u mehaničkom smanjivanju ili povećanju broja zaposlenih nego u njihovoj preorijentaciji i sticanju novih znanja i veština. Posledice takve "racionalizacije" često su bile u prijemu novih službenika, čak u većem broju u odnosu na obim prethodnog smanjenja. Konačno, sa tim je povezan i problem nedovoljne depolitizacije, što je vodilo zapošljavanju određenih partijskih kadrova, bez realnih potreba za tim brojem ili strukturom službenika.
Koordinacija javnih politika
Sproveden je niz planiranih aktivnosti, ali su one samo polazna tačka za dalji razvoj i unapređenje procesa oblikovanja, sprovođenja i praćenja efekata javnih politika Vlade. U posmatranom periodu pripremljene su u vidu preporuka Smernice za izradu strateških dokumenata, urađena je Analiza strateških dokumenata Republike Srbije, sa predlogom preporuka za unapređenje strateškog okvira, uveden je jednoobrazni Informacioni sistem za prikupljanje podataka za izradu programa i izveštaja o radu Vlade kojem se pristupa preko veb portala Generalnog sekretarijata Vlade, izmenjen je Poslovnik Vlade, kojim se prati uvođenje informacionog sistema itd. Generalni sekretarijat Vlade je pripremio nacrt "Metodologije integrisanog sistema planiranja javnih politika u Republici Srbiji".
Oblast planiranja još uvek nije pravno uređena na odgovarajući način. U okviru IPA projekta "Podrška reformi državne uprave" pripremljena je prva analiza i predlog pravnog uređenja ove oblasti.
U Generalnom sekretarijatu Vlade obrazovan je Sektor za planiranje, nadzor, koordinaciju politika i poslove u vezi sa integracijom u Evropsku uniju, koji vrši nove nadležnosti od posebnog značaja za reformu državne uprave. Takođe, Vlada je obrazovala Savet za reformu javne uprave. Odlukom o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave predsednik Vlade imenovan je za predsednika Saveta, a ministar pravde i državne uprave za potpredsednika Saveta, dok su za članove Saveta imenovani ministar finansija, ministar bez portfelja zadužen za evropske integracije, generalni sekretar Vlade i direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo.
Pravni i institucionalni okvir za upravljanje javnim finansijama uspostavljen je i u velikoj meri usklađen sa evropskim i međunarodnim standardima. Vlada svake godine usvaja Fiskalnu strategiju za naredne tri budžetske godine, kojom definiše makroekonomski i fiskalni okvir, strategiju upravljanja javnim dugom i strukturne reforme privrede i javnog sektora, prioritetne oblasti finansiranja i srednjoročni okvir rashoda, uključujući jasna fiskalna pravila.
U proteklom periodu značajno je unapređena oblast upravljanja EU fondovima. Uspostavljena je odgovarajuća organizaciona struktura sistema decentralizovanog upravljanja (DIS - engl. "Decentralised Implementation System"). Obuka državnih službenika koji su angažovani u okviru ovog sistema obavlja se kontinuirano i uskoro se očekuje akreditovanje, koje je uslov za prelazak na ovaj sistem.
Sprovedene aktivnosti predstavljaju samo početak procesa planiranja, razvoja, koordinacije i praćenja učinka javnih politika, kome predstoje brojne aktivnosti, čiji će uspeh zavisiti od programa rada Vlade, planova rada ministarstava, kao i kapaciteta ljudskih resursa i obezbeđenih sredstava.
Kontrolni mehanizmi
Sve planirane aktivnosti u ovoj oblasti uglavnom su realizovane. Ostvaren je niz rezultata na planu unapređenja kontrolnih mehanizama.
Usvojen je Zakon o upravnoj inspekciji, koji uređuje nadležnost, položaj i ovlašćenja upravne inspekcije, grupisanje poslova prema njihovoj sadržini i predmetu nadzora i vrši njihovo preciziranje. Saglasno ovom zakonu obrazovan je organ u sastavu ministarstva nadležnog za poslove državne uprave - Upravni inspektorat.
Osnovan je Upravni sud, čije su unutrašnje uređenje i rad uređeni Zakonom o uređenju sudova, Zakonom o sudijama i Sudskim poslovnikom. Osnivanjem Upravnog suda i usvajanjem novog Zakona o upravnim sporovima bitno je promenjen model upravnog spora. Uvedeno je načelo pravičnosti suđenja, proširen je predmet upravnog spora, uvedena je usmena rasprava kao pravilo, precizirane su situacije kada se sprovodi spor pune jurisdikcije, dodeljena je nadležnost Upravnom sudu da odlučuje o odložnom dejstvu tužbe i dr.
Nezavisna regulatorna tela uspostavljena su i funkcionišu kao deo stalnog administrativnog okruženja za kontrolu zakonitog i pravilnog rada uprave.
Kancelarija Zaštitnika građana nastavila je da efikasno funkcioniše i unapređena je njena dostupnost zainteresovanim strankama. Broj žalbi građana je porastao, a najveći broj prijava odnosi se na povrede nastale u radu uprave. Kapaciteti Kancelarije ojačani su sprovođenjem brojnih obuka zaposlenih u postupanju po pritužbama, razvoju informacionih tehnologija i sprovođenju javnih kampanja za podizanje svesti o značaju Zaštitnika građana. Kancelarija je pripremila Kodeks dobre uprave koji je Zaštitnik građana predao Narodnoj skupštini na usvajanje. On predstavlja "opšti okvir pravilnog administrativnog ponašanja (dobre uprave) za organe javne vlasti i javne službenike, koji sadrži profesionalne standarde i etička pravila ponašanja za obavljanje službenih poslova i ostvarivanje komunikacije sa građanima".
Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti ima proaktivan pristup u vršenju svojih nadležnosti. Ostvaren je izvestan napredak u normiranju i sprovođenju propisa kojim se osigurava pristup informacijama od javnog značaja. Ojačani su kapaciteti Kancelarije Poverenika.
Unapređen je pravni okvir u oblasti planiranja, evidentiranja i sprovođenja transparentnijih javnih nabavki u državnim organima, kao i javno-privatnih partnerstava (u daljem tekstu: JPP). Pružanje savetodavne pomoći naručiocima i pripremanje modela odluka i drugih akata koje naručilac donosi u postupcima javnih nabavki spadaju u delokrug Uprave za javne nabavke. U toku je utvrđivanje uslova i načina organizovanja i polaganja ispita za sticanje sertifikata za službenika za javne nabavke. Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, kao drugostepeno telo u postupku kontrole, značajno je pojačala svoje administrativne i izvršne kapacitete, i dodeljena joj je dodatna odgovornost odlučivanja o žalbama u vezi sa dodelom JPP i koncesija.
U oblasti kontrolnih mehanizama, podzakonski propisi o internoj reviziji i finansijskom upravljanju i kontroli dodatno su usklađeni sa međunarodnim standardima, a Centralna jedinica za harmonizaciju nastavila je da usmerava tehničke aktivnosti, naročito obuku i izdavanje sertifikata za internu reviziju. Državna revizorska institucija (DRI) nastavila je postepeno da gradi svoje kapacitete. DRI je nakon četiri godine funkcionisanja još uvek u fazi razvoja, budući da u narednom periodu predstoji dalje proširenje obuhvata revizije, kao i početak sprovođenja revizije svrsishodnosti poslovanja.
Modernizacija državne uprave
U planskom periodu doneto je nekoliko ključnih sistemskih zakona koji regulišu ovu oblast - Zakon o elektronskom potpisu, Zakon o elektronskom dokumentu, Zakon o elektronskim komunikacijama i Zakon o potvrđivanju Konvencije o zaštiti lica u odnosu na automatsku obradu ličnih podataka. Zatim, donete su strategije razvoja ove oblasti od kojih su najznačajnije Strategija razvoja informacionog društva u Republici Srbiji, Strategija razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period od 2009. do 2013. godine i Strategija razvoja informacionog društva u Republici Srbiji do 2020. godine.
Takođe, donet je niz posebnih zakona koji su doprineli uvođenju informacionih tehnologija u rad državnih organa, na centralnom i na lokalnom nivou, kao i izgradnji i dostupnosti građanima i privredi različitih servisa elektronskih putem, npr. Zakon o elektronskoj trgovini, Zakon o privrednim društvima, Zakon o jedinstvenom biračkom spisku, Zakon o matičnim knjigama i dr.
Formirana je Posebna radna grupa za uspostavljanje pravnog okvira za razvoj e-uprave. Najznačajniji rezultati rada ove Radne grupe su donošenje Uredbe o elektronskom kancelarijskom poslovanju organa državne uprave i Uputstva o elektronskom kancelarijskom poslovanju.
Pored toga, urađena je analiza pravnog okvira razvoja e-uprave i definisani su glavni nedostaci postojećih propisa čija se unapređenja i usaglašavanja očekuju u narednom periodu. Ovo se posebno očekuje nakon donošenja novog Zakona o opštem upravnom postupku čiji je predlog dostavljen Narodnoj skupštini na razmatranje i donošenje, budući da, u skladu sa principima dobrog upravnog postupanja, u delu e-uprave uvodi značajne novine.
U sistemu službenih evidencija i registara koji se vode na republičkom nivou većina planiranih aktivnosti za posmatrani period su realizovane.
U skladu sa Zakonom o jedinstvenom biračkom spisku uspostavljen je jedinstveni birački spisak, kao javna isprava u kojoj se vodi jedinstvena evidencija državljana Republike Srbiji koji imaju biračko pravo. Birački spisak vodi se kao elektronska baza podataka i ažurira se po jedinstvenoj metodologiji ministarstva nadležnog za poslove uprave.
U Zakonom o matičnim knjigama utvrđenom roku uspostavljen je Centralni sistem za elektronsku obradu i skladištenje podataka i čuvanje drugog primerka matičnih knjiga, a opštine, gradovi i grad Beograd kojima su povereni poslovi vođenja matičnih knjiga dužni su da do kraja 2014. godine sve matične knjige prevedu u elektronski oblik i dostave na čuvanje ministarstvu nadležnom za poslove državne uprave. Ovaj sistem, između ostalog, obezbedio je izdavanje izvoda iz matičnih knjiga bez obzira na mesnu nadležnost organa za vođenje matične knjige iz koje se izdaje javna isprava.
Pretpostavke za potpuno funkcionisanje katastra nepokretnosti, jedinstvenog adresnog registar kao i nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka nisu u potpunosti obezbeđene.
Takođe, kao jedinstvene centralizovane elektronske baze podataka uspostavljeni su Registar privrednih subjekata, Registar založnog prava na pokretnim stvarima i pravima, Registar finansijskog lizinga, Registar javnih glasila, Registar udruženja, Registar stranih udruženja, Registar mera i podsticaja regionalnog razvoja, Registar komora, Registar turizma, Registar finansijskih izveštaja i podataka o bonitetu pravnih lica i preduzetnika, Registar stečajnih masa, Registar zadužbina i fondacija, Registar predstavništava stranih zadužbina i fondacija, Registar udruženja, društava i saveza u oblasti sporta, Registar sudskih zabrana i dr.
Ključna aktivnost za razvoj e-uprave je usvajanje Nacionalnog okvira interoperabilnosti koji za cilj ima uspostavljanje standarda i dobre prakse u pogledu razmene podataka između organa javne uprave, kao i povećanje efikasnosti javnog sektora kroz unapređeni kvalitet usluga na lokalnom i nacionalnom nivou, a kasnije i u skladu sa propisima Evropske unije, na prekograničnom nivou, za dobrobit građana i privrednih subjekata i da bi se povećala konkurentnost u zemlji.
Na planu razvoja elektronskih servisa, od osnovnog EU skupa 12+8 servisa, tri još uvek nisu realizovana, dok je većina realizovanih na nivou 2 ili 3 u skladu sa metrikom EU.
Portal za javne nabavke je u funkciji, a novim Zakonom o javnim nabavkama uvedena je obaveza da svi organi svoje nabavke velike vrednosti objavljuju preko portala.
I.B Razlozi izrade Strategije reforme javne uprave Republici Srbiji
Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji (u daljem tekstu: Strategija RJU) obezbeđuje nastavak započetih reformskih aktivnosti i proširuje ih na sistem javne uprave. Ključni razlog proširenja predmeta Strategije sa državne na javnu upravu, odnosi se prvenstveno na potrebu obezbeđenja funkcionalnog jedinstva i standarda kvaliteta aktivnosti kojima se vrše određene vrste upravnih poslova i javnih ovlašćenja, nezavisno od subjekata (organa, organizacija, institucija) koji ih obavljaju (vrše).
Naime, kroz teritorijalnu, funkcionalnu i personalnu decentralizaciju ili dekoncentraciju (poveravanje) upravnih poslova, odnosno javnih ovlašćenja, subjekti različitog statusa, oblika organizovanja i/ili područja delovanja, obavljaju ih u vidu izvornih ili poverenih poslova. To se čini radi obezbeđenja usko specijalizovanih znanja i veština koji su neophodni za kvalitetno delotvorno i efikasno obavljanje ovih poslova, obezbeđenja izvesnog stepena nezavisnosti ili povećane samostalnosti u njihovom vršenju, približavanja ovih poslova lokalitetima, građanima ili pravnim licima u odnosu na koje se oni obavljaju, smanjenja troškova vršenja poslova, rasterećenja organa državne uprave i sl.
Pri tome, u poverenim poslovima organi državne uprave imaju sva opšta i posebna ovlašćenja nadzornog organa, prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svog delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i zavisno od nadležnosti ili sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje mera na koje je ovlašćena.
Sa organizacionog aspekta javnu upravu čine organi državne uprave (ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije) i drugi državni organi koji obavljaju upravne poslove i javna ovlašćenja. Takođe, tu spadaju i organi pokrajinske autonomije i jedinica lokalne samouprave, koji, nezavisno od toga da li ih vrše u okviru izvornog ili poverenog delokruga, suštinski obavljaju poslove istog karaktera kao i državni, odnosno organi državne uprave, samo na područjima užih teritorijalnih jedinica, sa različitim načinom finansiranja i stepenom kontrole. Ista konstatacija važi i za javne agencije nezavisno od toga na nivou koje teritorijalne jedinice obavljaju poslove. Pored toga, u pojam javne uprave, spadaju i raznovrsna nezavisna regulatorna tela različitih naziva, statusa i poslova (komisije, agencije) koja u okviru izvornog ili poverenog delokruga obavljaju upravne poslove i javna ovlašćenja.
U pogledu javnih službi situacija je nešto drugačija. Naime, ustanove, javna preduzeća i drugi oblici organizovanja utvrđeni Zakonom o javnim službama obavljaju delatnosti, odnosno poslove kojima se, pre svega, obezbeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje njihovih potreba u oblasti obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učeničkog i studentskog standarda, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite, društvene brige o deci, socijalnog osiguranja, zdravstvene zaštite životinja, javnog informisanja, PTT saobraćaja, energetike, puteva, komunalnih usluga i drugim oblastima. Međutim, kada značaj kontinuiranog i kvalitetnog obavljanja ovih delatnosti za sve građane, privredu i društvo u celini, zahtevaju poveravanje pojedinih javnih ovlašćenja (prvenstveno normativnih i upravnih), ona ulaze u predmet Strategije prvenstveno sa aspekta zakonitog, delotvornog, efikasnog i ekonomičnog vršenja navedenih javnih ovlašćenja, dok uslovi i način pružanja usluga relevantnim subjektima ostaje predmet drugih strategija i javnih politika u posebnim oblastima (npr. zdravstvo, kultura, energetika i sl.). Konačno, u javnu upravu spadaju i druga pravna i fizička lica kojima su odgovarajućim zakonom poverena ili će biti poverena javna ovlašćenja (npr. privredna komora, berza, javni beležnici, udruženja javnopravnog karaktera i sl.).
Cilj ovakvog pristupa je da se uspostave osnove jedinstvenog pravnog režima i sistema standarda za vršenje poslova javne uprave, usklađenog sistema javnih službenika, kao i organizacije i standardizovanih informacionih i komunikacionih sistema, uz poštovanje neophodnih i potrebnih specifičnosti u pogledu organizovanja i načina vršenja pojedinih poslova javne uprave.
Proces reforme javne uprave će obuhvatiti dalje unapređenje sistema javne uprave u celini, a posebno delova koji u proteklom periodu nisu bili obuhvaćeni odgovarajućim procesom reforme. Ovo stoga što se u savremenim uslovima, kao opšteusvojeni standard, polazi od promena u shvatanju položaja javne uprave u društvu, odnosno shvatanja uprave u celini kao servisa građana sposobnog da privredi i građanima pruži potreban nivo usluga.
U ovoj fazi reforme sledi unapređenje usvojenog pravnog okvira i usklađivanje pojedinih delova sistema javne uprave sa utvrđenim principima, institucionalno i profesionalno jačanje kapaciteta, kao i povezivanje procesa reforme javne uprave sa procesom evropskih integracija, u skladu sa Nacionalnim programom za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije (2013-2016), kao jednim od najvažnijih prioriteta Republike Srbije.
U Republici Srbiji u toku su veoma značajne reforme u različitim društvenim oblastima, od kojih je proces evropskih integracija jedan od najvažnijih. Za donošenje kvalitetnih odluka, što se prvenstveno odnosi na sposobnost javne uprave da se usvojeni propisi odnosno javne politike u potpunosti i dosledno primenjuju u praksi, nužno je i postojanje "administrativnih kapaciteta", kao jednog od kriterijuma za prijem u Evropsku uniju.
Vlada reformu javne uprave i evropske integracije posmatra kao dva međusobno povezana i uslovljena procesa. Iako u oblasti sistema javne uprave na evropskom nivou ne postoje odgovarajuće tekovine evropskog prava, ipak su usvojeni i postoje izvesni principi i standardi Evropske unije - principi evropskog upravnog prava, odnosno načela tzv. Evropskog administrativnog prostora1.
Cilj reforme javne uprave je da pomenute principe Evropskog administrativnog prostora u potpunosti unese i primeni u domaćem sistemu javne uprave, kako bi se došlo do ostvarivanja visokih ciljeva koje postavlja reforma javne uprave.
Principi Evropskog administrativnog prostora će se ostvariti i kroz proces pregovora o članstvu Republike Srbije u Evropsku uniju. Republika Srbija počinje pregovore o članstvu u EU i deo tih pregovora će se odnositi i na tzv. administrativne kapacitete javne uprave, koja mora imati sposobnosti da primenjuje pravne tekovine EU. U cilju potpune primene pravnih tekovina EU, organi javne uprave moraju odgovarati zakonodavstvu EU i imati optimalan broj službenika koji će ove tekovine efikasno primenjivati u okviru domaćeg pravnog sistema. U toku pregovora od strane Evropske komisije ceniće se administrativni kapaciteti u skoro svim oblastima javne uprave u Republici Srbiji, a potom će Republika Srbija dati predloge za formiranje, popunjavanje i osposobljavanje administrativnih kapaciteta pojedinih organa, u skladu sa potrebama efikasnog primenjivanja pravnih tekovina EU. Nakon faze planiranja organi javne uprave će u toku pregovora postepeno jačati administrativni sistem kako bi do kraja pregovora bio sposoban da efikasno primenjuje pravne tekovine EU u različitim oblastima. Dostizanje visokih standarda za primenu pravnih tekovina EU ujedno je komplementaran proces stvaranja efikasnog i modernog sistema javne uprave.
_____________
1 Engl. "European Administrative Space".
II CILJEVI I PRINCIPI REFORME JAVNE UPRAVE
Opšti cilj reforme je dalje unapređenje rada javne uprave u skladu sa principima tzv. Evropskog administrativnog prostora, odnosno obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima, kao i stvaranje takve javne uprave u Republici Srbiji koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda građana.
Posebni ciljevi Strategije RJU odnose se na:
1) unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave;
2) uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanih na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima;
3) unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama;
4) povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga;
5) jačanje transparentnosti, etičnosti i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave.
Ovi ciljevi određuju najvažnije sadržaje planiranih reformskih mera i aktivnosti.
II.V Principi reforme javne uprave
Iskustva pokazuju da ne postoje unapred pripremljena odnosno standardizovana rešenja za uspešan proces reforme javne uprave. Postoje određene sličnosti reformskih ciljeva i metoda, ali je neophodno da svaka zemlja pronađe sopstveni pristup. Pored toga, na nivou Evropske unije postoje i određena načela, odnosno standardi u oblasti javne uprave i upravnog prava, kao i određene "najbolje prakse" u okviru funkcionisanja tzv. evropskog administrativnog prostora. Preuzimanje i primena tih standarda i načela predstavljaju veliki deo procesa reforme javne uprave. Time se istovremeno obezbeđuje i određena unifikacija, odnosno povezivanje upravnih sistema različitih evropskih zemalja - iako se uvek radi o potpuno drugačijim konkretnim okolnostima i istorijsko-razvojnim modelima.
Ključni principi na kojima će se zasnivati politika Vlade u ovoj oblasti istovetni su sa principima tzv. Evropskog administrativnog prostora, a to su:
1) pouzdanost i predvidivost, odnosno pravna sigurnost;
2) otvorenost i transparentnost upravnog sistema i unapređenje učešća građana i drugih društvenih subjekata u radu javne uprave (tzv. "participacija");
3) odgovornost rada organa javne uprave;
4) efikasnost i delotvornost.
Pored navedenih evropskih principa, koji se uzimaju kao polazište, dalji proces reforme javne uprave u Republici Srbiji će se zasnivati i na principima koje je već afirmisala Strategija RDU i to: decentralizacija, depolitizacija, profesionalizacija, racionalizacija i modernizacija.
Strateški dokumenti od međunarodnog značaja na kojima je zasnovana Strategija
Rešenja Strategije RJU zasnivaju se, pre svega, na sledećim strateškim dokumentima od međunarodnog značaja:
Evropsko partnerstvo u oblasti reforme javne uprave kao jedan od srednjoročnih prioriteta definiše "nastavak potpunog sprovođenja zakona u službeničkom sistemu i sistemu javne uprave, sprovođenje mera za razvoj ljudskih resursa u službeničkom sistemu, jačanje kapaciteta za donošenje javnih politika i koordinaciju u javnoj upravi..."
U okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Republike Srbije, odredba člana 114. (Poglavlje VIII - Politike saradnje), posvećena javnoj upravi, naglašava se da će saradnja između EU i Republike Srbije: "imati za cilj da se obezbedi razvoj efikasne i odgovorne javne uprave u Srbiji, a naročito pružanje podrške primeni vladavine prava, odgovarajućem funkcionisanju državnih institucija u korist celokupnog stanovništva Srbije, kao i nesmetanog razvoja odnosa između EU i Srbije. Saradnja u ovoj oblasti će prevashodno biti usredsređena na izgradnju institucija, uključujući razvoj i primenu transparentnog i nepristrasnog sistema zapošljavanja, upravljanja kadrovima i napredovanja u državnoj službi, kontinuiranu obuku i promovisanje etike u javnoj upravi. Saradnja će obuhvatiti sve nivoe javne uprave..."
Takođe, sa aspekta reforme javne uprave u Republici Srbiji relevantni dokumenti su Godišnji izveštaj Evropske komisije o napretku Srbije u procesu evropskih integracija i Mišljenje Komisije o zahtevu Srbije za članstvo u Evropskoj uniji, na osnovu koga je Srbija dobila status kandidata.
Agenda EU
Posvećenost EU zapošljavanju i pametnom, održivom, inkluzivnom rastu predstavljena je u okviru Strategije Evropa 2020. Uticaj na sektor reforme javne uprave je uglavnom posredan, ali vidljiv posebno kroz unapređenje obuke i obrazovanja, širokopojasni pristup brzom internetu, unapređenje socijalnog uključivanja, za mlade i starije osobe, kao i nacionalne manjine. Niz promena predloženih Strategijom Evropa 2020 zahtevaće interakciju različitih strateških sektora i aktera (javnih, privatnih i organizacija civilnog društva). Strategija RJU će najdirektnije doprineti ostvarivanju ciljeva Strategije Evropa 2020 u smislu unapređenja poslovnog okruženja i funkcionisanja unutrašnjeg tržišta.
Aktivnosti neophodne za dalju harmonizaciju propisa navedene su u Nacionalnom programu za usvajanje pravnih tekovina EU za period 2013-2016. godine (NPAA). Iako reforma javne uprave ne predstavlja odvojeno poglavlje u okviru NPAA, Strategija RJU poziva se na standarde Evropskog administrativnog prostora, a podrazumeva se i nužnost unapređenja kapaciteta javne uprave u cilju uspešnog vođenja pregovora i postupka usklađivanja propisa. Takođe, brojne odrednice Političkih kriterijuma u strukturi NPAA relevantne su za oblast javne uprave, a posebno odeljci o Ustavu, Narodnoj skupštini, Vladi i javnoj upravi. NPAA u tom smislu sadrži prikaz ključnih izazova i glavnih predstojećih reformskih koraka. Nekoliko poglavlja NPAA odnosi se na modernizaciju uprave, kao i na upravljanje javnim finansijama.
III MERE I AKTIVNOSTI ZA REALIZACIJU POSEBNIH CILJEVA
III.A. Unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave
Polazni element sistema javne uprave trebalo bi da budu poslovi i zadaci kojima organi i organizacije ostvaruju svoju ulogu i postavljene ciljeve. Naime, delokrug i nadležnosti opredeljuju vrstu organizacionog oblika, broj organa i organizacija koje bi trebalo osnovati, potrebna znanja, veštine, iskustva i broj službenika, obim i vrstu neophodnih sredstava, način unutrašnjeg uređenja i sistematizacije, kao i uspostavljanje međusobnih odnosa organa i organizacija unutar sistema javne uprave (saradnja, koordinacija, hijerarhijski odnosi), kao i sa drugim institucijama države i civilnog društva. U dosadašnjim reformama (državne) uprave ovim aspektima nije pridavana neophodna pažnja. Nedovoljno uzimanje delokruga, poslova i zadataka kao polazne osnove za određivanje ostalih elemenata organa i organizacija javne uprave, kao i nepostojanje jasnih kriterijuma za osnivanje i izbor vrste organizacionog oblika, predstavljaju značajne razloge što u sistemu postoje organi i organizacije koji nisu neophodni za delotvorno, efikasno i ekonomično obavljanje poslova, što pojedini organi i organizacije imaju neodgovarajuću kadrovsku strukturu, koja se ogleda ne samo u prevelikom ili premalom broju zaposlenih, nego i u neadekvatnosti vrste, obima i ažurnosti znanja i veština kojima raspolažu. Konačno, to se u negativnom smislu odražava i na način raspodele i povezivanja poslova i zadataka i uspostavljanje unutrašnjih organizacionih jedinica, kao i na neracionalno korišćenje inače ograničenih sredstava.
U pogledu decentralizacije i dekoncentracije poslova državne uprave, u praksi postoje nejasnoće oko toga da li određeni poslovi pripadaju izvornom ili u poverenom delokrugu organa pokrajinske autonomije, odnosno jedinica lokalne samouprave. U vezi sa tim, postoji i problem jasnog definisanja načina finansiranja ovih poslova. Takođe, u pogledu poslova iz izvornog delokruga, ponekad postoji potreba obezbeđenja dodatnih izvora prihoda nadležnim organima. U upravnom okrugu, kao administrativno-teritorijalnoj jedinici, postoji problem koordinacije i izvršavanja dekoncentrisanih poslova od strane Vlade, kao i koordinacije i nadzora nad poslovima koji su povereni jedinicama lokalne samouprave na području okruga. Takođe, postoje problemi vertikalne i horizontalne koordinacija ne samo u okviru državne uprave, već i između ministarstava i agencija i drugih imalaca javnih ovlašćenja na svim nivoima javne uprave.
Navedene nedorečenosti upravnog sistema stvaraju značajan prostor za arbitrarnost u organizovanju i obavljanju poslova javne uprave. Imajući u vidu i da je sistem strateškog planiranja i koordinacije javnih politika nedovoljno uređen, da se pojedina pravila ne primenjuju u praksi, kao i da su kapaciteti za strateško planiranje nedovoljni, posledica je nedelotvoran, neefikasan i neekonomičan rad javne uprave. Sve to se ogleda i kroz visoke troškove uprave i loše "usluge" koje uprava pruža građanima i privredi, odnosno kroz visoki stepen pravne nesigurnosti.
III.A.1. Organizaciono i funkcionalno restruktuiranje organa, organizacija i drugih tela koji obavljaju poslove javne uprave
Pravni okvir postojećeg teritorijalnog, funkcionalnog, organizacionog i kontrolnog podsistema javne uprave i upravljanja ljudskim resursima sadržan je u odredbama Ustava Republike Srbije, brojnih zakona, kao i niza podzakonskih akata.
Poslovi uprave u Republici Srbiji prema području delovanja obavljaju se na sledećim nivoima: republičkom, pokrajinske autonomije i lokalne samouprave.
Važećim pravnim okvirom utvrđene su vrste organizacionih oblika. Organi i organizacije javne uprave mogu se svrstati u organe državne uprave, organe pokrajinske autonomije, organe jedinica lokalne samouprave, i ostale "nosioce/imaoce javnih ovlašćenja", osnovane ili obrazovane na teritorijalnom, funkcionalnom ili personalnom principu (javne agencije, javne ustanove, nezavisni državni organi i organizacije, javna preduzeća, nezavisna tela, organizacije za obavezno socijalno osiguranje) i druge organizacije koje su podesne za obavljanje javnih poslova (npr. komore, udruženja, kao i javni beležnici i druga fizička lica kojima su poverena upravna javna ovlašćenja).
Vrste organa državne uprave utvrđene su saglasno Zakonu o državnoj upravi, dok su imaoci javnih ovlašćenja utvrđeni Ustavom i Zakonom o državnoj upravi, ali pitanja njihovog funkcionisanja i organizacije nisu uređeni jedinstvenim zakonom.
Ministarstva, pojedini organi uprave u sastavu ministarstava i pojedine posebne organizacije obrazovani su Zakonom o ministarstvima. Znatan broj organa uprave u sastavu ministarstava i neke posebne organizacije su obrazovani prema posebnim zakonima koji uređuju posebne oblasti rada. Službe Vlade osnovane su na osnovu Uredbe o službama Vlade. Javne agencije osnovane su na osnovu Zakona o javnim agencijama, a mogu se osnovati na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou. Nezavisni državni organi i organizacije osnovani su posebnim zakonima i odgovorni su Narodnoj skupštini. Regulatorna tela i nezavisni državni organi i organizacije formirani su posebnim zakonima i odgovorna su Narodnoj skupštini ili Vladi, i javljaju se različitim organizacionim oblicima. Javne ustanove osnovane su ili saglasno posebnim zakonima u oblastima nauke, obrazovanja, socijalne zaštite i sl. ili saglasno Zakonu o javnim službama. Javne ustanove mogu se osnovati na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou. Organizacije za obavezno socijalno osiguranje osnovane su posebnim zakonima. Javna preduzeća, kao i ustanove osnovana su ili saglasno posebnim zakonima ili u skladu sa odredbama Zakona o javnim službama. Na kraju, postoji izvestan broj drugih tela koji vrše upravna javna ovlašćenja (saveti, komisije, centri, koordinaciona tela itd.) formirani prema posebnim zakonima koji uređuju specifične oblasti politike.
U pogledu osnivanja i izbora organizacione forme postoje sledeći problemi:
1) ne postoji jedinstvena evidencija organa i drugih subjekata po bilo kom kriterijumu (npr. organi i drugi subjekti koji su nosioci ili imaoci javnih ovlašćenja, organi i drugi subjekti koji se u celini ili delom finansiraju iz budžeta Republike Srbije, odnosno autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave i sl). U toku je realizacija aktivnosti koje će utvrditi potrebne mere, u normativnom i operacionalnom smislu, za uspostavljanje registra organa i drugih subjekata prema nazivu organa ili drugog subjekta; organu koji vrši nadzor, ako je propisan; pravnom osnovu osnivanja; vrsti organa, odnosno drugog subjekta; nadležnosti utvrđenoj propisom i ukupnom broju zaposlenih;
2) imajući u vidu da ne postoji jedinstvena evidencija organa, ne postoji ni jedinstvena evidencija zaposlenih u javnoj upravi. Trenutno, Služba za upravljanje kadrovima u skladu sa Zakonom o državnim službenicima, vodi Centralnu kadrovsku evidenciju o državnim službenicima i nameštenicima u organima državne uprave i službama Vlade, dok Ministarstvo finansija, saglasno Zakonu o budžetskom sistemu vodi Registar zaposlenih, izabranih, postavljenih i angažovanih lica kod korisnika javnih sredstava budžeta Republike Srbije;
3) poslovi i zadaci nisu standardizovani. To otežava sagledavanje i poređenje sličnih i povezanih poslova, što je uslov za kvalitetan odgovor na pitanje potrebe osnivanja, izbora organizacione forme i utvrđivanja delokruga organa i organizacija javne uprave;
4) ne postoji jasna i konzistentna tipologija organizacionih oblika, odnosno subjekata kojima je propisima povereno vršenje upravnih javnih ovlašćenja. Brojnost upravnih poslova i različitih organizacionih oblika, sa sličnim ili identičnim nazivima i različitim obimom i sadržajem poslova i javnih ovlašćenja, ne pruža dovoljno garancija za racionalan i transparentan rad ovih organizacija;
5) ne postoje precizni kriterijumi o tome koje od tipova organizacionih formi javne uprave treba koristiti i u kojim slučajevima, da bi se izabrala najdelotvornija, najefikasnija i najekonomičnija forma u konkretnom slučaju. Ponuđeni kriterijumi su još uvek otvoreni za tumačenja i do sada ih kreatori politike nisu adekvatno ili uopšte koristili. Stoga, postoje brojna pitanja u vezi sa osnivanjem i funkcionisanjem različitih organizacionih oblika u smislu odgovornosti, transparentnosti, upravljanja učinkom i finansijama, itd;
6) osnovani su organi i organizacije sa neodgovarajućim nazivima, koji ne odražavaju njihove realne organizacione forme. Tako se, pored oblika organa uprave u sastavu ministarstava predviđenih Zakonom o državnoj upravi (uprave, inspektorati i direkcije), zakonom predviđaju i drugi nazivi (npr. agencije). Zakon o državnoj upravi predviđa da se posebne organizacije osnivaju kao sekretarijati i zavodi, s tim što ovaj Zakon dozvoljava mogućnost da posebne organizacije imaju i neki drugi naziv (u praksi su to agencije i direkcije, ali i uprave). To stvara probleme u pogledu mešanja organizacionih oblika organa državne uprave, ali i njihovog razlikovanja u odnosu na druge organizacije kojima je povereno vršenje (upravnih) javnih ovlašćenja (npr. javne agencije i nezavisne agencije);
7) nisu uvek razumljivi razlozi zbog kojih neke organizacije (npr. javne agencije) funkcionišu nezavisno od Vlade i poseduju znatan nivo samostalnosti, umesto da čine deo sistema državne uprave sa nižim nivoom organizacione samostalnosti, ili organ uprave u sastavu ministarstava. Takođe nije jasno zašto se smatraju ekonomičnijim i efikasnijim od drugih organizacionih oblika koji su prepoznati u sistemu javne uprave;
8) postoje očigledne razlike u nadzornom mehanizmu kome su podložni organi iste vrste (npr. nadzor nad jednim brojem posebnim organizacijama vrše pojedina ministarstva, dok za druge posebne organizacije to nije propisano). Važeći zakoni ne pružaju jasne kriterijume i razloge za dodeljivanje statusa pravnog lica. Stoga svi organi i organizacije u okviru iste vrste nemaju isti status. Konačno, s obzirom da ministarstva nemaju status pravnog lica, nije jasno zašto bi organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije to imale (kao što to dopušta Zakon o državnoj upravi). Ovo je protivrečno praksi evropskih zemalja, jer ove vrste organa, po pravilu, čine deo sistema državne uprave, i ne poseduju pravnu nezavisnost;
9) postoje pravne praznine u pogledu "regulatornih tela". Iako je mogućnost zakonskog poveravanja javnih ovlašćenja posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima predviđena Ustavom, ova organizaciona forma nije jasno određena, niti su uspostavljeni kriterijumi za osnivanje;
10) kod postojeće strukture upravljanja učinkom u okviru javne uprave postoji niz problema u pogledu izveštavanja, praćenja, ocenjivanja i preduzimanja odgovarajućih mera;
11) kriterijumi za ukidanje različitih organa i organizacija u sistemu javne uprave su prilično neprecizni. Stoga su Vlada i nadležna ministarstva, često bez obrazloženja, koristili diskreciono pravo da menjaju ili ukidaju pojedine organizacione oblike u sistemu javne uprave.
Krajnja posledica navedenih problema je neopravdano veliki broj organa, organizacija i tela javne uprave. Pored toga, izvestan broj organa, organizacija i tela javne uprave deluje u istoj oblasti politike uz često preklapanje nadležnosti i poslova. Sve ovo dovodi do nedelotvornog i neefikasnog vršenja poslova javne uprave, nesrazmerno velikog broja zaposlenih u pojedinim organima, organizacijama i telima, i neadekvatnog korišćenja resursa, kao i nepotrebnih visokih troškova javne uprave.
Imajući u vidu navedeno, u narednom periodu neophodno je, pre svega, utvrditi zakonski osnov za centralno prikupljanje i vođenje podataka o organizacionim oblicima, poslovima i zaposlenima radi utvrđivanja vrste i broja organa i organizacija javne uprave, njihovih nadležnosti i kadrovskih kapaciteta (registar organa i organizacija javne uprave). Nakon toga, trebalo bi uspostaviti jedinstveni registar i u njega uneti sve podatke neophodne za praćenje stanja u ovoj oblasti i nadzora nad njihovim radom i rezultatima rada, u vezi sa čime je Ministarstvo pravde i državne uprave već preduzelo određene aktivnosti. Ovi podaci omogućiće da se sprovede detaljna horizontalna, vertikalna i sistemska funkcionalna analiza u cilju utvrđivanja potrebnih poslova i zadataka javne uprave i izbegavanja preklapanja nadležnosti koja će biti osnov za uspostavljanje optimalne organizacije poslova, organa i organizacija javne uprave.
Radi uspostavljanja transparentnog i funkcionalnog sistema u ovoj oblasti neophodno je da se:
1. nakon prethodno sprovedenih analiza definiše tipologija organa i organizacija javne uprave uspostavljanjem određenih kategorija poslova i organizacionih formi i jednoobraznim korišćenjem naziva za organizacione oblike određenih karakteristika;
2. uspostave jedinstveni kriterijumi za osnivanje i izbor organizacione forme i sistemske kontrole nad procesom osnivanja novih organizacija u sistemu javne uprave i poveravanje poslova državne uprave;
3. razmotri da li je potrebno da organi uprave u sastavu Ministarstva imaju status pravnog lica.
Sva ova pitanja trebalo bi urediti kroz usvajanje novih i izmene i dopune postojećih zakona i drugih propisa kojima se uređuje organizacija i funkcionisanje, kao i nadzor nad organima i organizacijama javne uprave zasnovano na jedinstvenim principima. Ovim zakonima bi trebalo:
1. utvrditi vrste organa i organizacija državne uprave, kao i kategorije nosilaca javnih ovlašćenja kojima se mogu poveriti poslovi državne uprave;
2. utvrditi jedinstvene kriterijume za osnivanje organa i organizacija državne uprave i kriterijume za poveravanje poslova državne uprave, kao i sistem za praćenje i kontrolu osnivanja organa i organizacija javne uprave i poveravanje poslova državne uprave;
3. unaprediti sistem merenja i upravljanja učinkom na nivou javne uprave, svake organizacije, i na nivou zaposlenih, kroz: unapređenje strateškog planiranja i programiranja kao uslova čvrstog upravljanja učinkom, zakonsko utvrđivanje standarda i jasnije preciziranje obaveze organa i organizacija javne uprave u vezi sa podnošenjem godišnjih i posebnih izveštaja nadzornim organima, usavršavanje načina definisanja pokazatelja učinka i utvrđivanje pravnih posledica njihovog neispunjavanja;
4. urediti razlikovanje razvojnih i drugih izvršnih agencija od nezavisnih regulatornih i sličnih tela. Kriterijumi za formiranje izvršnih agencija, koje obavljaju slične zadatke kao neki organi u sastavu ministarstava, mogu da obuhvate izvestan nivo profesionalizma, kontinuitet u organizacionom upravljanju, odvajanje od direktne političke odgovornosti i status pravnog lica, kao preduslov za odgovarajući stepen efikasnosti, delotvornosti i kvaliteta;
5. razmotriti proširenje primene zakona koji uređuje javne agencije i na regulatorna tela i nezavisne državne organe i organizacije, kao i slična tela, koja treba formirati kada je neophodno obezbediti delotvorno i nezavisno uređivanje i nadzor u određenoj oblasti, poštovanje propisa i standarda EU.
III.A.2. Unapređenje decentralizacije i dekoncentracije poslova državne uprave
Zakon o državnoj upravi je u osnovi dobro uredio osnovne poslove državne uprave. Prema nekim procenama veliki broj poslova državne uprave obavljaju jedinice lokalne samouprave, odnosno pokrajinske autonomije, kao i organi i organizacije javne uprave osnovane ili obrazovane na funkcionalnom i personalnom principu. Navedeni organizacioni oblici ne spadaju u uži organizacioni sistem državne uprave, ali su sa njima funkcionalno tesno povezani.
Međutim, pri obavljanju svake od kategorija poslova državne uprave u praksi su uočeni određeni nedostaci. Imajući u vidu probleme u vezi sa obavljanjem poslova iz izvornog i poverenog delokruga, neophodno je izvršiti detaljne analize stanja u vezi sa dekoncentrisanim i decentralizovanim poslovima državne uprave u Republici Srbiji i dobre prakse država u ovoj oblasti, na osnovu čega bi se odredili glavni pravci decentralizacije, odnosno dekoncentracije poslova državne uprave. Svrha procesa decentralizacije, odnosno dekoncentracije nije u prostom razvlašćenju centralnih organa vlasti i prenošenju nadležnosti. Ovaj proces ima svoj smisao ako obezbeđuje kvalitetno zadovoljavanje svakodnevnih potreba građana, pri čemu ove potrebe najbolje mogu prepoznati organi koji su najbliži građanima.
Teritorijalna decentralizacija i dekoncentracija
Odgovarajućim zakonom pojedini poslovi mogu se po teritorijalnom principu dislocirati na nivou upravnog okruga ili zakonom predvideti kao izvorni ili povereni delokrug organa javne uprave na nivou pokrajinske autonomije, odnosno lokalne samouprave. Smisao upravne teritorijalizacije prvenstveno se sastoji u približavanju upravnog odlučivanja i upravnih usluga građanima, odnosno drugim strankama u upravnim postupcima, kao i omogućivanje dvostepenosti upravnog odlučivanja.
Upravni okruzi
U Republici Srbiji, Uredbom o upravnim okruzima obrazovani su upravni okruzi i određeni njihovi nazivi, područja i sedišta. Organ državne uprave koji odluči da u upravnom okrugu vrši poslove državne uprave obrazuje svoju okružnu područnu jedinicu. Upravni okrug ima načelnika, koji za svoj rad odgovara ministru nadležnom za poslove uprave i Vladi. Upravni okrug ima savet upravnog okruga koji, pored ostalog, usklađuje odnose okružnih područnih jedinica organa državne uprave i opština i gradova sa područja upravnog okruga. U upravnom okrugu postoji i stručna služba upravnog okruga, kojom rukovodi načelnik upravnog okruga.
Dosadašnja praksa pokazala je brojne probleme u vezi sa neodgovarajućom koordinacijom poslova na nivou upravnih okruga. Razlozi za to su položaj načelnika upravnog okruga, njegova ovlašćenja i dužnosti, kao i prvenstvena okrenutost okružnih područnih jedinica ka organima uprave u čijem su sastavu. Stoga postoji nedovoljna međusobna koordinacija između organa državne uprave koji su dislocirali poslove, kao i sa organima JLS sa područja upravnog okruga. Naime, ovlašćenja načelnika sužena su prvenstveno na rukovođenje stručnom službom upravnog okruga, dok su službenici dislocirani u upravnim okruzima odgovorni republičkim organima u kojima su zaposleni.
Pokrajinska autonomija i lokalna samouprava
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu. Prema Zakonu o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, teritorijalnu organizaciju Republike Srbije čine opštine, gradovi i grad Beograd, kao teritorijalne jedinice u kojima se ostvaruje lokalna samouprava, i autonomne pokrajine, kao oblik pokrajinske autonomije.
Pokrajinsku upravu obrazuje odlukom skupština autonomne pokrajine i uređuje njenu organizaciju i rad. Vrste pokrajinskih organa uprave su pokrajinski sekretarijati, obrazovani za pojedine upravne oblasti, na čijem čelu su pokrajinski sekretari, koji su istovremeno članovi pokrajinskog izvršnog organa. Pored njih se mogu obrazovati i pokrajinske upravne organizacije, javne i stručne službe.
Zakonom o lokalnoj samoupravi na sistemski način uređena su pitanja od značaja za funkcionisanje lokalne samouprave. Sistem je u osnovi usklađen sa ratifikovanom Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Utvrđen je značajan broj izvornih nadležnosti jedinica lokalne samouprave (u daljem tekstu: JLS), koje obezbeđuju sprovođenje principa decentralizacije. JLS imaju novu ekonomsku funkciju da donose program i sprovode projekte lokalnog ekonomskog razvoja, kao i da se staraju o unapređenju opšteg okvira za privređivanje u lokalnoj zajednici.
Zakonom o lokalnoj samoupravi utvrđene su iste izvorne nadležnosti gradova i opština, dok su posebnim zakonima određene nadležnosti utvrđene samo za gradove (npr. komunalna policija). Pored poslova u izvornoj nadležnosti, u proteklih desetak godina došlo je i do širenja kruga poverenih poslova. U okviru JLS mogu da postoje gradske opštine (u gradovima) i oblici mesne samouprave (u gradovima i opštinama). Gradske opštine nemaju položaj JLS, iako imaju sličnu strukturu organa i način izbora.
Donošenjem Zakona o glavnom gradu, prvi put je na poseban način uređen položaj Beograda. On ima šire nadležnosti od ostalih JLS, a krug poslova se može dodatno proširiti donošenjem posebnih zakona u različitim oblastima.
Iako je dosadašnja reforma sistema lokalne samouprave, prema nekim opštim ocenama, jedna od uspešnijih u odnosu na druge oblasti, određene mere i aktivnosti nisu dale očekivane rezultate ili nisu do kraja izvedene.
Pri izradi Strategije, propisa i preduzimanju drugih mera i aktivnosti u ovoj oblasti neophodno je imati u vidu i sledeće slabosti u funkcionisanju organa pokrajinske autonomije i lokalne samouprave i to: (1) pojedini sektorski zakoni ne utvrđuju jasno da li su određeni poslovi u izvornom ili poverenom delokrugu ovih organa; (2) sistem finansiranja još uvek nema obeležja stabilnosti i dovoljne predvidljivosti; (3) predviđanje novih izvornih i poverenih poslova nije u svim slučajevima izvršeno na odgovarajući način ili nije uvek praćeno obezbeđenjem potrebnih finansijskih, kadrovskih i drugih resursa; (4) izvršavanje zakona od strane navedenih organa nije uvek obezbeđeno na odgovarajući način, odnosno nije u potrebnoj meri jedinstveno i nadzirano, niti saglasno legitimnim očekivanjima stranaka; (5) konsultovanje ovih organa prilikom donošenja zakona i podzakonskih akata koji se tiču autonomne pokrajine, odnosno lokalne samouprave je nedovoljno organizovano, često formalno i sporadično; (6) postoje velike razlike u kapacitetima pojedinih lokalnih vlasti; (7) negativni efekti pretežno monotipnog sistema lokalne samouprave; (8) nedovoljna stručnost opštinskog, odnosno gradskog veća da odlučuje u drugostepenom postupku po žalbama na prvostepena rešenja organa uprave lokalne samouprave (9) međuopštinska saradnja obično funkcioniše samo dok postoje sredstva za njihov rad (npr. donacija); (10) u praksi uglavnom preovlađuje naknadni nadzor organa državne uprave u odnosu na organe JLS i autonomne pokrajine koji se zasniva na ispravljanju grešaka kada problem već nastane. Ne postoji sistem uređenih odnosa koji obezbeđuje saradnju i preventivno delovanje. Razlozi su nedovoljna svest o potrebi takvog funkcionisanja i nedovoljni kapaciteti državnih organa, kao i nespremnost organa teritorijalno-političkih jedinica da prihvate takvu vrstu nadzora.
Da bi se utvrdio obim potrebne decentralizacije, trebalo bi utvrditi viziju i strategiju institucionalnog razvoja svih nivoa javnog upravljanja, identifikovati ekonomske, pravne, kulturološke, sociološke i tradicionalne osnove decentralizacije i precizirati ciljeve decentralizacije. Politika decentralizacije biće razrađena kroz Strategiju decentralizacije Republike Srbije. Osnovni principi ove Strategije zasnivaju se na opredeljenju Republike Srbije za racionalnije i efikasnije obavljanje poslova javnih vlasti, jačanje građanskog učešća u njihovom obavljanju i drugim principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Mera decentralizacije, njen obim i dinamika biće u funkciji ostvarivanja ravnomernog regionalnog razvoja i višeg stepena demokratizacije Republike Srbije.
Na nivou upravnih okruga postoji potreba za obavljanjem šireg kruga poslova od značaja za veći broj stanovnika, odnosno JLS (npr. poslovi inspekcijskog nadzora, priprema zajedničkih projekata) u cilju njihovog koordiniranog i delotvornog obavljanja. Stoga bi trebalo preispitati mogućnost redefinisanja položaja okruga i jačanja kapaciteta. Takođe, potrebno je preispitati status načelnika upravnog okruga, u cilju delotvornijeg i efikasnijeg obavljanja poslova unutar okruga.
Pored ovih strateških i strukturnih intervencija imajući u vidu probleme, koji su navedeni, neophodno je zakonima koji uređuju posebne oblasti precizirati poslove koji se organima pokrajinske autonomije, odnosno JLS utvrđuju u izvorni ili povereni delokrug. Da ne bi došlo do opadanja kvaliteta obavljanja poslova koji se utvrđuju kao izvorni ili povereni delokrug, u obrazloženjima zakona koji utvrđuju nove nadležnosti organa pokrajinske autonomije, odnosno JLS neophodno je utvrditi postojanje kapaciteta za obavljanje tih nadležnosti. Druga opcija je da se prelaznim i završnim odredbama zakona urede uslovi koje su navedeni organi dužni da ispune da bi mogli da preuzmu obavljanje ovih poslova ili da se utvrdi rok nakon koga bi oni preuzeli ove poslove. Rešenja bi zavisila od obima poslova, od toga da li se prenose ili poveravaju svim ili samo pojedinim JLS. Prema tome, neophodno je obezbediti uslove za obavljanje poverenih poslova u skladu sa propisanim standardima. Pored opšte odgovornosti organa Republike Srbije za vršenje poverenih poslova, ovo pitanje posebno dobija na značaju u vezi sa procesom evropskih integracija u pogledu obaveze obezbeđenja standardizovanog izvršavanja određenih poslova.
U vezi sa unapređenjem rada organa JLS, odnosa JLS i mesnih zajednica, nadzora nad radom javnih službi na nivou JLS, kao i međuopštinske saradnje, potrebno je izvršiti izmene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi.
Neophodno je obezbediti održivo i stabilno finansiranje poslova JLS.
Dalji razvoj komunalne policije podstaklo bi uvođenje zakonske mogućnosti da se ova služba uspostavi i u opštinama, koristeći modele međuopštinske saradnje (saradnje sa gradovima). Takođe, neophodno je jasnije razgraničiti ovlašćenja komunalne policije u odnosu na ovlašćenja policije.
Potrebno je razmotriti način rešavanja problema u vezi nedovoljnom stručnošću opštinskog, odnosno gradskog veća da odlučuje u drugostepenom upravnom postupku.
Kada je međuopštinska saradnja uslov kvalitetnog obavljanja poslova, trebalo bi razmotriti mogućnost, da se zakonom takva saradnja utvrdi kao obavezna.
Potrebno je detaljnije urediti položaj mesnih zajednica, čime se povećava osećaj pripadnosti građana lokalnoj zajednici i motivisanost za učešće u procesu odlučivanja.
Regionalni razvoj
Ustavom je propisana obaveza države da se stara o ravnomernom i održivom regionalnom razvoju, u skladu sa zakonom, kao i da uređuje i obezbeđuje razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja.
Značajni pomaci u pogledu regionalnog razvoja omogućeni su donošenjem Zakona o regionalnom razvoju i pratećih podzakonskih akata.
Region je uređen kao statistička funkcionalna teritorijalna celina, koja se sastoji od jedne ili više oblasti uspostavljene za potrebe planiranja i sprovođenja politike regionalnog razvoja u skladu sa nomenklaturom statističkih teritorijalnih jedinica na nivou (NSTJ2). On nije administrativna teritorijalna jedinica i nema pravni subjektivitet. Zakonom je ustanovljeno pet regiona sa karakterom ekonomsko-razvojnih i statističko-funkcionalnih teritorijalnih jedinica. Ovi regioni odgovaraju nivou "NUTS 2", a oblasti nivou "NUTS 3". Koncipirani su kao odgovarajući statistički okvir za vođenje evropske regionalne politike.
U toku je priprema "Nacionalnog plana regionalnog razvoja" i regionalnih razvojnih strategija. Kroz navedene dokumente kreiraće se osnovni razvojni prioriteti regionalnog razvoja Republike i regiona, radi rešavanja sve većih međuregionalnih i unutar-regionalnih razlika. Paralelno sa tim sprovodiće se i aktivnosti na unapređenju zakonskog okvira kroz izmene i dopune Zakona o regionalnom razvoju. Ključna načela na kojima će se zasnivati politika regionalnog razvoja u Republici Srbiji su partnerstvo, supsidijarnost, sinhronizacija, strateško planiranje i koncentracija.
Utvrđivanje celovite politike regionalnog razvoja i jačanje kapaciteta subjekata utvrđenih Zakonom o regionalnom razvoju, predstavljaju složen i dugotrajan proces koji zahteva strateško planiranje, sinhronizaciju i uključivanje svih subjekata, kao i sektorski pristup u sprovođenju.
Donošenjem "Nacionalnog plana regionalnog razvoja", povezaće se niz ministarstava i institucija na nacionalnom nivou sa socio-ekonomskim akterima i institucijama, na ostalim nivoima u koordiniranom, dugoročnom i dvosmernom pristupu, sa ciljem smanjenja razlika u stepenu razvijenosti regiona i obezbeđenja ujednačenog razvoja svih regiona Srbije.
Efikasno sprovođenje politike regionalnog razvoja zavisiće od unapređenja kapaciteta subjekata regionalnog razvoja i kreiranog zakonodavnog okvira za podršku vertikalnim i horizontalnim partnerskim institucijama.
U ovoj oblasti očekuje se ostvarivanje sledećih ciljeva:
1) dalje unapređenje propisa kojima se podstiče regionalni razvoj u funkciji sveukupnog društveno-ekonomskog održivog razvoja;
2) određivanje uloge regionalnog razvoja u procesu planiranja, kreiranja, koordinacije i sprovođenja javnih politika;
3) dalje unapređenje saradnje, kao i jačanje kapaciteta subjekata regionalnog razvoja na svim nivoima;
4) unapređena efikasnost i delotvornost sistema finansiranja regionalnog razvoja.
Funkcionalna i personalna decentralizacija i dekoncentracija upravnih poslova
Republika Srbija, autonomna pokrajina i JLS mogu organima i organizacijama javne uprave, dodeliti upravne poslove iz svog delokruga po funkcionalnom ili personalnom principu.
U savremenim pravnim sistemima najvažniji organizacioni oblici ovih subjekata su javne agencije, javni fondovi i javne službe, kao i drugi vršioci poslova javne uprave. Cilj poveravanja je da se oni racionalnije obavljaju na ovakav način, uz zadržavanje poslova i nadležnosti, za koje je opravdano da ostanu u okviru državne organizacione upravne strukture.
U Republici Srbiji ne postoje sve navedene vrste organizacionih oblika npr. javni fondovi iako određeni organizacioni oblici u svom nazivu imaju reč fond. Slično tome, naziv javna agencija u pravnom sistemu Republike Srbije se neopravdano koristi za organizacione oblike potpuno različitog statusa.
U uporednim sistemima javne fondove može osnovati država ili teritorijalno-politička jedinica sa ciljem ostvarivanja javnog interesa u određenoj oblasti. Oni predstavljaju javnu imovinu sa određenom namenom.
Trenutno u pravnom sistemu Srbije funkcioniše nekoliko vrsta organizacija koja u svom nazivu imaju reč "fond". Tu su, pre svega, fondovi sa statusom organizacija za obavezno socijalno osiguranje (Republički fond za zdravstveno osiguranje, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje i Fond za socijalno osiguranje vojnih osiguranika). Ovi fondovi imaju status pravnog lica.
Posebnim zakonima osnovani su i Fond za razvoj, koji deluje prema propisima o akcionarskim društvima, ili Fond za inovacionu delatnost, koji takođe može promeniti pravni status u akcionarsko društvo, ako tako odluči Upravni odbor Fonda, uz saglasnost Vlade.
Fondovi koji imaju status pravnog lica postoje i na nivou autonomne pokrajine i lokalne samouprave (npr. pokrajinski ili lokalni fond za razvoj).
Takođe, Zakon o budžetskom sistemu poznaje kategoriju budžetskih fondova koji predstavlja evidencioni račun u okviru glavne knjige trezora koji se otvara po odluci Vlade ili izvršnog organa lokalne vlasti, da bi se pojedini budžetski prihodi i rashodi i izdaci vodili odvojeno, radi ostvarivanja cilja predviđenog republičkim, lokalnim propisom ili međunarodnim sporazumom. Propisom kojim je osnovan budžetski fond definiše se njegova svrha, vreme za koje se osniva, organ odgovoran za upravljanje fondom i izvori njegovog finansiranja. U praksi postoji problem što se ovi fondovi često tretiraju kao posebna pravna lica sa čitavom upravljačkom strukturom, umesto da imaju karakter evidencionog računa.
U pravnom sistemu Republike Srbije predviđena je javna agencija. javna agencija je samostalna u svom radu. Vlada ne može usmeravati rad javne agencije, niti ga usklađivati sa radom organa državne uprave. U praksi funkcionisanja javnih agencija postoji problem nedosledne primene Zakona o javnim agencijama i određena nekonzistentnost u osnivanju pravnih lica javnog prava koje imaju naziv "agencije".
Ustav Srbije određuje da se u interesu racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, neka javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti preduzećima, ustanovama i pojedincima, posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima i delatnostima, kao i da Republika, autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave mogu osnivati javne službe. Ista mogućnost je predviđena i Zakonom o lokalnoj samoupravi za opštine i gradove.
U pravnom sistemu Republike Srbije delatnosti javnih službi regulisane su brojnim zakonima, od kojih su najznačajniji: Zakon o javnim službama; Zakon o javnim preduzećima; Zakon o komunalnim delatnostima; Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, kao i brojni zakoni koji regulišu posebne upravne oblasti.
Zakonima iz pojedinih oblasti delovanja javnih službi utvrđuje se poseban pravni položaj javnih službi, njihovi organi, odnos prema osnivaču, odnos prema subjektima koji koriste usluge odnosno delatnosti javnih službi, itd.
Pored javnih ustanova i javnih preduzeća, posebnim zakonima mogu se predvideti i drugi oblici organizovanja javnih službi (npr. centri za socijalni rad i sl).
Umesto osnivanja javnih službi pokrajina, opština odnosno grad može obavljanje određenih delatnosti javnih službi ugovorom poveriti pojedinom pravnom ili fizičkom licu (koncesionirane javne službe). Za sada se većina delatnosti javnih službi obavlja putem lokalnih javnih službi, dok je oblik koncesije i razvoj javno-privatnih partnerstava još uvek slabo zastupljen u praksi.
Trenutno su glavne karakteristike delovanja javnih službi: postojanje brojnih administrativnih barijera za građane i pravna lica privatnog prava, nepovezanost sistema javnih službi (međusobna fragmentacija i neusklađenost delovanja pojedinih javnih službi), krajnja nefleksibilnost u radu odnosno u delovanju javnih službi, i neprihvatljiv uticaj političkih partija na delovanje ovih službi.
Pored toga, propisi u ovoj oblasti često su zastareli (npr. Zakon o javnim službama i većina zakonskih propisa iz oblasti delovanja sistema javnih službi u pojedinim oblastima) nejasni i neprecizni. U nekim slučajevima propisi ne regulišu sve relevantne aspekte delovanja javnih službi u statusno pravnom smislu - npr. Zakon o javnim službama ne reguliše na sistematičan način odnose između osnivača javnih službi i organa javnih službi, odnose između javnih službi i korisnika usluga koje obezbeđuju javne službe, pitanje sistemskog finansiranja javnih službi, itd.
Na pokrajinskom i lokalnom nivou, nadzor nad radom javnih preduzeća, ustanova i organizacija stavljen je u delokrug skupština opština/gradova, ali način obavljanja tog nadzora nije detaljnije uređen ni zakonom, a najčešće ni lokalnim propisima.
Pored navedenih organizacionih oblika, postoje i druge državne odnosno javne organizacione strukture, kojima se poveravaju upravna javna ovlašćenja. Među ovim oblicima u Srbiji se najčešće pojavljuju: saveti (npr. Nacionalni prosvetni savet i Savet za stručno obrazovanje i obrazovanje odraslih, Nacionalni savet za visoko obrazovanje) ili komisije (npr. Komisija za zaštitu konkurencije, Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki). Ove strukture se formiraju posebnim zakonima i svaka od njih ima specifičan pravni status, koji je drugačiji od ranije navedenih organizacionih oblika. U praksi postoje problemi u vezi sa njihovim funkcionisanjem i nadzorom nad obavljanjem upravnih javnih ovlašćenja koja su im poverena.
U pogledu svih prethodno prikazanih organizacionih oblika postoje već navedeni opšti problemi u pogledu nejasne tipologije, nepostojanja jasnih kriterijuma za opravdanost njihovog osnivanja, kao i za utvrđivanje izvornih i poverenih poslova. U tom smislu postoji potreba za uređenjem pitanja pravnog statusa, obavljanja upravnih javnih ovlašćenja, radnopravnog statusa zaposlenih i nadzora nad organizacionim oblicima funkcionalne decentralizacije, odnosno dekoncentracije. Neophodno je analizirati zakonske odredbe koje se odnose na nadzor i ojačati položaj osnivača ovih organizacionih oblika. Osim upravne kontrole, koja je inače potrebna, neophodno je ocenjivati efikasnost i ekonomičnost delovanja ovih organizacionih oblika na osnovu jasnih indikatora.
Navedene aktivnosti sprovešće se u okviru aktivnosti koje su predviđene u oblasti reorganizacije i funkcionalne analize unutar sistema organa i organizacija javne uprave, pri čemu postoji mogućnost da se urede i aktivnosti predviđene u pogledu uređenja radnopravnog statusa zaposlenih u javnoj upravi na jedinstvenoj osnovi.
III.A.3. Unapređenje sistema strateškog planiranja i koordinacije javnih politika
U periodu primene Strategije reforme državne uprave pripremljen je tekst Metodologije integrisanog sistema planiranja javnih politika u Republici Srbiji, kojom je utvrđen način utvrđivanja planova rada ministarstava i posebnih organizacija u skladu sa programom rada Vlade. Naime, Metodologijom se uređuje proces strateškog planiranja od utvrđivanja prioriteta i ciljeva Vlade, preko strateških planova organa državne uprave koji su osnov za izradu Godišnjeg plana rada Vlade, Godišnjeg izveštaja rada Vlade itd. Istovremeno, ova Metodologija obezbeđuje povezanost navedenog procesa sa procesom programskog budžetiranja. Novina je i rano započinjanje oba ova procesa i njihova tesna koordinacija u cilju pravovremenog usvajanja plana rada Vlade, kako bi se oni uredili kao jedinstven proces, počev od faze strateškog planiranja prioriteta javnih politika, preko izrade limita budžetskih korisnika za period od tri godine i planiranja godišnjih budžeta gde se svi izdaci povezuju sa ciljevima vladinih politika.
U pogledu informacionog sistema, tzv. GOP-a, koji je uspostavljen i funkcioniše od 2008. godine aktivnosti popunjavanja podataka odvijaju se u tri faze. Prva faza podrazumeva obradu podataka u vezi sa budućim programima, projektima i aktivnostima na osnovu svih strateških dokumenata Vlade i međunarodnih dokumenata na osnovu kojih je Republika Srbija preuzela određene obaveze, koji se nalaze u bazi informacionog sistema. U vezi sa ovim aktivnostima trenutno postoji problem jer se programi uglavnom proizvoljno definišu, što je posledica nedovoljnog uvažavanja strateških prioriteta Vlade i strateških dokumenata, ali i činjenice da brojni strateški dokumenti koji se odnose na povezane oblasti nisu međusobno u potpunosti usaglašeni. Inače, ova faza se odvija na nivou organa državne uprave i nije vidljiva za ostale organe. Sledeća, posebno važna faza podrazumeva da su planirane aktivnosti određenog organa državne uprave dostupne drugim organima, čime im se pruža mogućnost da sagledaju predloge programa i aktivnosti od značaja za njihov delokrug i nadležnosti. Na taj način, omogućava se pravovremena koordinacija u smislu davanja sugestija za redefinisanje programa, planiranje učešća u radnim grupama za izradu propisa i sl. Konačno u trećoj fazi utvrđuju se definitivni programi, projekti i aktivnosti.
U ovoj oblasti neophodno je unapređenje institucionalnih kapaciteta i procedura za osiguranje usklađenosti srednjoročnih strategija, investicionih planova i srednjoročnog fiskalnog okvira. U tom smislu potrebno je usvojiti Metodologiju integrisanog sistema planiranja javnih politika, uskladiti propise kojima se omogućuje njena primena u praksi, kao i proširiti ovlašćenja Generalnog sekretarijata i Ministarstva finansija, na planu koordinacije organa državne uprave pri pripremi njihovih godišnjih planova i u pogledu praćenja realizacije utvrđenih planova. Povećanje odgovornosti za utvrđivanje godišnjih planova i njihovu realizaciju obezbediće se povećanom transparentnošću, zbog čega je neophodno da se oni objavljuju.
Radi implementacije mera i aktivnosti predviđenih Metodologijom, neophodno je ojačati kapacitete svih učesnika u ovim procesima. To podrazumeva pripremu i sprovođenje programa sveobuhvatnog stručnog usavršavanja državnih službenika iz oblasti strateškog planiranja odnosno pripreme, koordinacije, sprovođenja i praćenja efekata usvojenih javnih politika, a naročito: formulisanja javnih politika/strategija; prioritizacije i određivanja redosleda programa, projekata i mera na osnovu proračuna svih troškova i koristi koji se očekuju u sprovođenju istih; srednjoročnog budžetiranja kapitalnih rashoda; definisanja akcionih planova za realizaciju javnih politika/strategija prilagođenih raspoloživim finansijskim sredstvima; utvrđivanja i formulisanja odgovarajućih pokazatelja/indikatora i razvijanja funkcija praćenja; efikasne saradnje u prioritizaciji određenih programa, projekata i mera.
Takođe, neophodna je preraspodela kadrova unutar sistema javne uprave i zapošljavanje neophodnih službenika koji raspolažu odgovarajućim znanjima i veštinama. To se naročito odnosi na Sektor za planiranje, nadzor, koordinaciju politika i poslove u vezi sa procesom integracija u EU Generalnog sekretarijata Vlade, Sektor za budžet Ministarstva finansija, Kancelariju za evropske integracije, kao i na lica koja obavljaju navedene poslove u organima državne uprave. Trenutno na ovim poslovima u organima državne uprave prvenstveno rade lica koja u svojstvu kontakt osobe obavljaju operativne poslove i nemaju ovlašćenje za donošenje strateških odluka. Stoga je neophodno da se na ovim poslovima angažuju lica koja su u stanju da razumeju strateške ciljeve Vlade i da ih povežu sa planovima aktivnosti Ministarstava.
Sa organizacionog aspekta neophodno je obezbediti sinhronizovanu pripremu i sprovođenje planova rada na svim nivoima javne uprave. Tesna saradnja i koordinacija posebno je neophodna između Generalnog sekretarijata Vlade, Ministarstva finansija i ostalih organa državne uprave. Takođe, neophodno je obezbediti unutrašnju koordinaciju između sektora ili drugih organizacionih jedinica organa državne uprave, formiranjem odgovarajuće radne grupe, kako se ne bi događalo da se iz istog organa (npr. ministarstva) upućuju međusobno neusklađeni predlozi programa i aktivnosti. Konačno, još uvek postoji potreba za uspostavljanjem ili jačanjem funkcija strateškog i finansijskog planiranja u svim organima javne uprave i njihovo povezivanje sa funkcijama/jedinicama za EU integracije i za koordinaciju javnih politika. Ovo bi trebalo da dovede do smanjenja fragmentacije koordinacionih centara.
U pogledu korišćenja informacionog sistema (GOP-a), neophodno je utvrditi prioritete, što je od posebnog značaja jer se kroz povezani proces programskog budžetiranja definišu raspoloživa sredstva za ove programe, projekte i aktivnosti u budžetu i kroz donatorsku pomoć. Takođe, potrebno je povezati GOP sa informacionim sistemom Trezora i da se obezbedi jedinstven tezaurus/klasifikacija aktivnosti, međusobna kompatibilnost i interoperabilnost ova dva sistema. Takođe, neophodno je unutar GOP-a prilagoditi deo programa koji se odnosi na procese evropskih integracija.
Važna mera u ovoj oblasti je praćenje i ocena uticaja/efekata javnih politika, što je nužan preduslov za unapređenje efikasnosti i delotvornosti javnih politika u ostvarivanju ciljeva. Praćenje i ocena uticaja/efekata javnih politika posebno zahteva kapacitete za upravljanje i koordinaciju, za pregled i prikupljanje podataka, za analizu podataka i pripremu izveštaja i za predstavljanje rezultata praćenja kreatorima politika (Narodna/lokalna skupština, Vlada) i drugim akterima (civilno društvo i privatni sektor). U vezi sa tim, neophodno je unaprediti administrativne kapacitete i tehnička znanja u oblastima statistike, analize i projekcija koje su od ključne važnosti za formulisanje pouzdanih ekonomskih i razvojnih politika utemeljenih na tačnim podacima. U oblasti statistike, to prvenstveno uključuje nacionalne račune i zvaničnu statistiku Vlade u skladu sa standardima Sistema nacionalnih računa i Evropskog sistema računa, kao i statističko izveštavanje o ključnim ekonomskim zbirnim podacima i pokazateljima društvenog razvoja, uključujući poljoprivredu i regionalni razvoj. U oblasti analize i projekcija, naglasak je na razumevanju i praćenju poslovnog ciklusa i analizi konkurentnosti, zatim na anticipiranju kratkoročnih i srednjoročnih ekonomskih trendova, kao i na projekcijama dugoročnih demografskih, društvenih i ekonomskih trendova.
Upotreba IKT u sistemu javne uprave pored povećanja delotvornosti, efikasnosti i ekonomičnosti na unutrašnjem planu, trebalo bi prvenstveno da se usredsredi na pružanje javnih usluga građanima i pravnim licima.
U prethodnim godinama, nekoliko državnih organa je u značajnoj meri unapredilo svoj rad implementacijom IKT. Međutim, u ovoj oblasti gotovo da nije postojala koordinacija sa sveobuhvatnim ciljevima Vlade prilikom sprovođenja pojedinačnih inicijativa, odnosno reformi. Glavni inicijatori razvoja često su bili projekti uglavnom usmereni na interne ciljeve državnih organa, bez uvida u širu sliku i sveopšte ciljeve Vlade.
Brojni državni organi u Republici Srbiji poseduju sopstvenu IKT infrastrukturu i u toku je povezivanje pojedinih organa sa Upravom za zajedničke poslove. Izrada magistralne mreže državnih organa na nivou cele Srbije još nije otpočela.
Prema poslednjim izmenama i dopunama Zakona o ministarstvima, Ministarstvo pravde i državne uprave je odgovorno za predlaganje politike i strategije razvoja e-uprave.
E-uprava je od značaja za više dimenzija razvoja javne uprave. Najpre, to je uspostavljanje i kvalitetnije vođenje evidencija, veća pouzdanost i ažurnost podataka, međusobna povezanost i razmena podataka. U vezi sa tim ona je od značaja za strateško planiranje, oblikovanje javnih politika i praćenje njihovog sprovođenja, lakše utvrđivanje činjeničnog stanja, praćenje toka predmeta i evidenciji donetih odluka pri vođenju upravnog postupka i postupka inspekcijskog nadzora, praćenju upravne i upravnosudske prakse. Pored toga, e-uprava je od značaja i za vođenje evidencije o organima i organizacijama javne uprave, zaposlenih (sa podacima o konkursima, postupcima prijema u službu, kompetencijama, znanjima i veštinama, stručnom usavršavanju, napredovanju u službi, prestanku radnog odnosa). Takođe, ona je važna za razne aspekte budžeta: prihodi i rashodi, korisnici (direktni i indirektni), plate i naknade zaposlenih.
Glavni ciljevi aktivnosti u oblasti razvoja e-uprave su obezbeđivanje tehničke podrške za kvalitetno upravno odlučivanje na svim nivoima sistema javne uprave. Takođe, e-uprava mora odgovoriti na potrebe javnosti za pristupačnim, pouzdanim i transparentnim upravnim uslugama. Pružanje usluga mora biti prilagođeno potrebama građana i pravnih lica, a ne isključivo javnoj upravi. Konačno, pri razvoju e-uprave, pored osnovnog skupa, neophodno je uzeti u obzir i veliki broj e-servisa i usluga koje se moraju uvesti kao preduslov za napredak procesa pridruživanja Republike Srbije EU.
Postoje tri osnovne kategorije podataka o kojima se vode registri kao osnova e-uprave. To su podaci o građanima, pravnim licima i imovini. Svi ostali servisi i baze podataka su ih njih izvedeni. Pretpostavka uspostavljanja e-uprave sadržana je u smanjivanju uloge ljudskog faktora u svim fazama postupka upravljanja procedurama, za šta je osnovni preduslov potpuno uspostavljanje i konsolidovanje navedena tri registra (u smislu standardizovanja izvora podataka na principima jedinstvenosti). Države sa razvijenom e-upravom uspostavile su ove registre u početnoj fazi ulažući značajna finansijska sredstva.
U Republici Srbiji registri pravnih lica postoje i funkcionišu, dok su za uspostavljanje Registra građana, nakon donošenja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ministarstvima kojim je propisana nadležnost Ministarstva pravde i državne uprave u poslovima državne uprave koji se odnose na registar građana, stvorene pravne pretpostavke da se ovo pitanje najpre zakonski uredi, a zatim i da se pristupi uspostavljanju ovog registra.
Ne postoji dobra praksa u pogledu prikupljanja i razmene podataka. Veliki broj državnih organa je razvio baze podataka sa podacima o građanima, sa istom ili sličnom strukturom, ali sa različitim podacima. Neophodno je preneti teret pribavljanja podataka iz javnih evidencija sa građana na upravu.
Osnovni izazovi u oblasti razvoja e-uprave su:
1) koordinacija i saradnja između organa državne uprave po pitanju razvoja e-uprave;
2) pravna regulativa u oblasti razvoja e-uprave;
3) digitalizacija i automatizacija upravnih postupaka i administrativnih i poslovnih procesa;
4) kapacitet ljudskih resursa (neophodno je, između ostalog, uspostavljanje standarda informatičke pismenosti državnih službenika);
5) stepen informacione bezbednosti u sistemu javne uprave.
Da bi se na odgovarajući način postigao što efikasniji razvoj e-uprave, Vlada će obezbediti koordinisano delovanje na nivou države i na nivou pojedinih institucija, kao i dosledno sprovođenje ključnih aspekata planiranja i implementacije ovog procesa. Radi unapređenja u ovoj oblasti, neophodno je da se usvoji Strategija razvoja e-uprave i odgovarajući Akcioni plan za period 2014-2018, koji će propisati mere potrebne za ostvarenje tog cilja.
III. B. Uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima
III.B.1. Uspostavljanje usklađenog sistema radnih odnosa i plata zaposlenih u javnoj upravi
Službenički sistem uspostavljen je Zakonom o državnim službenicima, Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika i pratećim podzakonskim aktima. Na prava i dužnosti državnih službenika koja nisu uređena Zakonom o državnim službenicima ili nekim drugim posebnim zakonom odnosno drugim propisom, primenjuju se opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe. Na prava i dužnosti nameštenika primenjuju se opšti propisi o radu (Zakon o radu) i poseban kolektivni ugovor za državne organe, ako Zakonom o državnim službenicima ili posebnim zakonom nije drukčije određeno.
Zaposleni u organima pokrajinske autonomije i JLS obavljaju iste ili slične poslove kao i državni službenici, koristeći ista ili slična upravna ovlašćenja. Međutim, njihov radnopravni status nije uređen na isti način kao i za državne službenike. Stoga je u toku je usklađivanje sa radnopravnim statusom državnih službenika, uz uvažavanje specifičnosti koje proizlaze iz posebnog ustavno-pravnog položaja autonomne pokrajine i JLS.
Radnopravni status zaposlenih u javnim agencijama i drugim imaocima javnih ovlašćenja uređen je opštim propisima o radu i ne postoji obaveza primene principa i odredaba zakona kojim se uređuje radnopravni status državnih službenika. Stoga je, pri prijemu u radni odnos, ocenjivanju, nagrađivanju, prestanku radnog odnosa i sl. ostavljano dosta prostora za diskreciono odlučivanje. Ova lica, po pravilu, imaju povoljnije zarade. To je jedan od razloga što značajan broj državnih službenika napušta organe državne uprave i zapošljava se u javnim agencijama.
Položaj zaposlenih u javnim ustanovama uređen je posebnim zakonima iz oblasti u kojima se one osnivaju, a supsidijarno važi opšti režim radnih odnosa, propisan Zakonom o radu. Na zaposlene u javnim preduzećima primenjuje se opšti režim, uz pojedina različita rešenja predviđena posebnim zakonima. Zaposleni u javnim službama uglavnom ne potpadaju pod poseban režim državnih službenika (niti onaj koji važi za zaposlene na pokrajinskom i lokalnom nivou), već se na njih primenjuju opšti propisi o radu.
Ovakvo stanje nije prihvatljivo sa aspekta potrebe za sistemskim uređenjem delovanja javne uprave. Dobar službenički sistem na svim nivoima zahteva postojanje usklađenog radnopravnog statusa zaposlenih u javnoj upravi. Zato će nadležno ministarstvo pripremiti odgovarajuće analize i preporuke sa ciljem sagledavanja potrebe usklađivanja radno-pravnog statusa zaposlenih u celokupnoj javnoj upravi, uz odgovarajuće sistemske promene u svim delovima sistema javne uprave. Radi sužavanja prostora za diskreciono odlučivanje u vezi sa zasnivanjem radnih odnosa, napredovanjem, platama kod organa i organizacija javne uprave kod kojih nisu jasno definisani standardi i kriterijumi za broj i strukturu zaposlenih, merljivost rezultata, postupak vršenja nadzora i sl., trebalo bi sprovesti analizu pravnog okvira kojim je uređen radnopravni status i sistem plata zaposlenih u javnoj upravi i, nakon toga, urediti ga na istim principima koji važe i za državne službenike, uz poštovanje specifičnosti poslova koji se obavljaju u datim organima i organizacijama javne uprave. U vezi sa tim, trebalo bi proširiti primenu Zakona o državnim službenicima na zaposlene u javnim agencijama. Pored toga, neophodno je razmotriti potrebu donošenja posebnog zakona kojim bi se uredio položaj funkcionera.
Ukupni rashodi za zaposlene u javnoj upravi u Republici Srbiji, na svim nivoima vlasti, iznose oko 11% BDP-a, što je znatno više (za oko 3% BDP-a) u odnosu na prosek uporedivih zemalja Centralne i Istočne Evrope. u odnosu na broj stanovnika, teritoriju države i njene nadležnosti, u javnoj upravi u Republici Srbiji angažovano je znatno više zaposlenih nego u drugim evropskim državama. U zemljama Evropske unije u javnoj upravi u proseku je zaposleno sedam lica na svakih 100 stanovnika, dok je u Republici Srbiji taj broj iznad 8, što ukazuje da su visoki rashodi za zaposlene u javnoj upravi u znatnoj meri posledica neadekvatnosti broja i strukture zaposlenih u javnoj upravi. Osim toga, visoki rashodi zaposlenih posledica su i neadekvatnog sistema zarada i nagrađivanja zaposlenih u javnoj upravi koji je često nepravičan (lica sa istim poslovima u različitim delovima javne uprave u određenim slučajevima primaju višestruko različite iznose zarada), ali i neefikasan (razlika u zaradama često ne odražava na odgovarajući način razliku u složenosti poslova). Prema brojnim pokazateljima, kvalitet većine javnih dobara i usluga koje pruža javna uprava (efikasnost administracije, obrazovanje, zdravstvena zaštita i sl) je znatno ispod proseka zemalja Evropske unije, a najčešće i ispod proseka zemalja Centralne i Istočne Evrope. Navedeno ukazuje na neophodnost reforme sistema zarada zaposlenih u javnoj upravi Republike Srbije, na način koji će obezbediti usklađivanje rashoda na nezaposlene sa ekonomskim mogućnostima zemlje, a pri tome dovesti do unapređenja:
1) apsolutne pravičnosti - da osnovna zarada na uporedim radnim mestima bude jednaka u celoj javnoj upravi;
2) relativne pravičnosti - da se razlika u stepenu složenosti poslova i neophodnih znanja odražava na nivo zarada, bez obzira na to što su lica zaposlena u različitim delovima javne uprave. Na taj način bi se suzio prostor za pojavu da zaposleni sa nižim obrazovnim profilom, angažovan na manje složenim poslovima u jednom delu javne uprave, ima veću zaradu od zaposlenog sa višim obrazovnim profilom angažovanog na složenim poslovima u drugom delu javne uprave;
3) efikasnost - da sistem zarada i nagrađivanja zaposlenih u većoj meri učini zavisnim od radnog učinka, tako da se razlika u pogledu produktivnosti zaposlenih reflektuje i na odgovarajuću razliku u zaradi.
U tom smislu, reforma sistema zarada i nagrađivanja predstavlja bitan element reforme javne uprave usmerene na unapređenje efikasnosti njenog rada, jer predstavlja osnovni mehanizam stimulisanja zaposlenih na povećanje efikasnosti i efektivnosti rada. Buduća reforma sistema zarada podrazumeva uvođenje ograničenog broja standardizovanih platnih razreda u celoj javnoj upravi. Zaposleni u organima i organizacijama koji su korisnici javnih sredstava će biti razvrstani u navedene platne razrede polazeći od: a) obima nadležnosti resursa kojima upravljaju te organizacije rada, b) složenosti poslova i neophodnosti kreativnog razmišljanja u vršenju tih poslova, v) zahtevanog nivoa znanja, veština i radnog iskustva, g) stepena usmerenosti na komunikaciju sa drugim licima unutar i izvan institucije, te drugih relevantnih kriterijuma. Zarade zaposlenih će se utvrđivati polazeći od osnovne zarade i koeficijenata određenog za svaki platni razred. Pored toga, ovom reformom će biti obuhvaćen i sistem uvećanja zarada po osnovu stimulacija, nagrada, radnog iskustva i sl, tako da se ovaj sistem učini transparentnijim i delotvornijim, u smislu podsticanja produktivnosti i efikasnosti zaposlenih. Da bi se ostvarili navedeni ciljevi, reformom će biti obuhvaćeni zaposleni u svim oblastima javne uprave. S obzirom na potrebu da se u relativno kratkom roku ostvari značajnije unapređenje efikasnosti rada javne uprave, reforma sistema zarada biće definisana i u znatnoj meri i sprovedena u toku 2014. godine.
III.B.2. Razvoj i unapređenje sistema upravljanja ljudskim resursima u javnoj upravi
Postojeći sistem upravljanja i razvoja ljudskih resursa u državnoj upravi, uveden Zakonom o državnim službenicima 2005. godine obuhvata planiranje zapošljavanja, sprovođenje postupaka zapošljavanja, analizu i izradu opisa poslova radnih mesta, ocenjivanje rada i napredovanje, kontinuirano stručno usavršavanje državnih službenika, kao i upotrebu informatičke baze podataka. Ovim zakonom obrazovana je i Služba za upravljanje kadrovima, zadužena za stručne poslove upravljanja kadrovima u državnoj upravi.
Međutim, još uvek se ne može govoriti o integrisanom službeničkom sistemu i shodno tome, integrisanom sistemu upravljanja ljudskim resursima u državnoj upravi. Donošenjem zakona koji uređuju pojedine oblasti državne uprave omogućeno je pojedinim organima državne uprave da delom "izađu" iz sistema, što narušava celovitost sistema i otežava sprovođenje određenih funkcija upravljanja kadrovima.
Iako kadrovsko planiranje podrazumeva planiranje potrebnih kadrova po obrazovnom profilu i kvalifikacijama, ono se u praksi svodi samo na planiranje potrebnog broja zaposlenih, prema strukturi zvanja za jednu budžetsku godinu.
Zapošljavanje u državnoj upravi zasnovano je na principu zasluga. Izbor kandidata se vrši na osnovu ispunjenosti opštih i posebnih uslova, kao i provere znanja, veština i stručne osposobljenosti kandidata. Međutim, nisu jasno i precizno definisani zahtevi i kriterijumi za odabir. Poseban problem predstavlja zapošljavanje na najodgovornijim rukovodećim radnim mestima - položajima. Kao što je istaknuto i u izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije ka EU za 2013. godinu, popunjavanje položaja i drugih rukovodećih radnih mesta predstavlja osnov za veliku zabrinutost, jer se većina obavlja na netransparentan način i bez konkursne procedure.
Iako je depolitizacija bila jedan od najvažnijih ciljeva prethodne Strategije RDU, vrlo malo napretka je ostvareno u ovoj oblasti. Proces depolitizacije državne uprave znatno je usporavan u nekoliko navrata kroz izmene prelaznih i završnih odredbi Zakona o državnim službenicima, kojima se odlagao krajnji rok u kome se moraju sprovesti konkursi za položaje.
Sistem ocenjivanja državnih službenika ima slabosti. Analitički izveštaji o ocenjivanju pokazuju:
1) tendenciju sve veće inflacije visokih ocena - oko 80% ocenjivanih državnih službenika ima ocenu "ističe se" ili "naročito se ističe". Preveliki naglasak na tzv. administrativnoj funkciji ocenjivanja, za svrhu napredovanja, kao i petostepena skala ocena "navode" sve aktere u procesu ocenjivanja na favorizovanje visokih ocena;
2) tendenciju da se radni ciljevi ne dovode u vezu sa operativnim i strateškim ciljevima organa državne uprave. Oni pre predstavljaju spisak poslova i aktivnosti, čime se gubi iz vida koliki je i kakav doprinos pojedinaca. Takođe, nedostaje aspekt unapređenja rezultata rada, odnosno unapređenja u pogledu kvantiteta, kvaliteta i utrošenog vremena u realizaciji poslova. Posebna teškoća postoji kod planiranja i formulisanja radnih ciljeva za poslove niže složenosti (prvenstveno tamo gde se obavljaju rutinski poslovi, gde dominiraju precizno utvrđene metode i tehnike rada);
3) ocenjivači i ocenjivani imaju pritužbe na probleme subjektivnosti i pristrasnosti u ocenjivanju, posebno kada se radi o tzv. "ostalim merilima". Sadašnji sistem ocenjivanja daje preveliku moć informacijama i sudu samo jednog izvora.
Centralna kadrovska evidencija (u daljem tekstu: CKE) propisana Zakonom o državnim službenicima vodi se kao informatička baza podataka o državnim službenicima i nameštenicima u organima državne uprave i službama Vlade. U praksi postoji problem ažurnosti i potpunosti podataka s obzirom da pojedini organi neažurno, a drugi uopšte ne dostavljaju podatke. U ovom trenutku ne postoji adekvatan način da se obezbedi ažurnost i potpunost ove baze.
U pogledu stručnog usavršavanja, kao značajnog elementa upravljanja ljudskim resursima, Vlada je 2011. godine donela Strategiju stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji.
Iako su u prethodnom periodu vršene aktivnosti na unapređenju administrativnih kapaciteta ostalih organa i organizacija javne uprave za vršenje upravnih poslova, oni još uvek nisu dovoljno razvijeni. U određenom broju opština uočen je nedostatak visokoškolskih kadrova za obavljanje pojedinih ključnih poslova, a još u većem broju opština i manjem broju gradova evidentan je nedostatak kompetentnih rukovodećih kadrova. Da bi se otklonili ovi nedostaci, potrebno je unaprediti kadrovsku strukturu zaposlenih i proces stručnog usavršavanja u organima pokrajinske autonomije i lokalne samouprave, kao i kod drugih organa i organizacija javne uprave.
U vezi sa tim, ključno pitanje predstavlja uspostavljanje sistema stručnog usavršavanja lica zaposlenih u tim organima i organizacijama, a posebno u pogledu poverenih poslova državne uprave. Imajući u vidu da je Republika Srbija odgovorna za vršenje poverenih poslova, da ih finansira i da je dužna da obezbedi jedinstven kvalitet obavljanja tih poslova u odnosu na sve građane i pravna lica, potrebno je obezbediti jedinstven sistem stručnog usavršavanja u okviru Centralne nacionalne institucije za stručno usavršavanje na osnovu jedinstveno utvrđenih programa stručnog usavršavanja za poverene poslove. Pored toga, na ovaj način bi se stvorile pretpostavke za bolju saradnju i koordinaciju nadležnih organa. Konačno to bi imalo značajne efekte i na planu uštede troškova organizovanja stručnog usavršavanja.
Do uspostavljanja jedinstvenog sistema stručnog usavršavanja, na istim ili sličnim principima, doneće se Strategija stručnog usavršavanja službenika u JLS, na osnovu koje će se obezbediti unapređenje kadrovskih kapaciteta JLS za obavljanje izvornih i poverenih poslova.
Osim razvoja službeničkog sistema na nivou državne uprave, za odgovarajuće funkcionisanje sistema javne uprave potrebno je usklađivanje i unapređenje upravljanja ljudskim resursima u celom sistemu javne uprave. Jedan od važnih aspekata unapređenja sistema funkcionisanja organa i organizacija javne uprave je i potpuna primena principa profesionalizacije.
Imajući u vidu navedeno, u narednom periodu neophodno je:
1) definisati pravce razvoja službeničkih sistema u javnoj upravi, zasnovane na jedinstvenim principima (depolitizaciji, profesionalizaciji, principu zasluga i principu "ista plata za isti posao" i dr) kroz usklađivanje zakona koji uređuju status državnih službenika i zaposlenih u različitim segmentima javne uprave, u meri u kojoj je to moguće;
2) završiti procesa depolitizacije radnih mesta na položaju u organima državne uprave;
3) unaprediti sistem upravljanja ljudskim resursima u državnoj upravi:
4) unaprediti sistem stručnog usavršavanja uspostavljanjem institucionalnog okvira i sprovođenjem mera i aktivnosti predviđenih Strategijom stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji i Akcionim planom za 2013-2015;
5) uspostaviti pravni i institucionalni okvir za stručno usavršavanje zaposlenih u ostalim organima i organizacijama javne uprave na osnovu jedinstveno utvrđenih programa stručnog usavršavanja za poverene poslove i definisanje pretpostavki za objedinjavanje stručnog usavršavanja službenika u celom sistemu javne uprave;
6) unaprediti informacioni sistem CKE radi potpune podrške razvoju kadrova u državnoj upravi;
7) obezbediti međusobnu povezanost i usklađenost sistema CKE sa sistemom evidencije o zaradama Uprave za trezor. To bi obezbedilo da se podaci o evidenciji zaposlenih unose samo u jednu bazu podataka (CKE), dok bi Uprava za trezor mogla da dobije sve potrebne podatke o službeničkoj evidenciji direktno iz CKE.
III. V. Unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama
III.V.1. Unapređenje procesa planiranja i pripreme budžeta
Zakonom o budžetskom sistemu (u daljem tekstu: ZOBS) koji predstavlja sveobuhvatan okvir za pripremu i izvršavanje budžeta Republike Srbije, lokalne samouprave, kao i za pripremu i donošenje finansijskih planova organizacija za obavezno socijalno osiguranje, uređen je sistem upravljanja javnim finansijama kojim se obezbeđuje integritet budžetskog sistema i budžetskih ciljeva.
ZOBS predviđa novine u delovima planiranja, pripreme, donošenja, izvršavanja i kontrole državnog budžeta i pokrajinskog budžeta te budžeta jedinica lokalne samouprave. ZOBS stvara osnove za rad Uprave za trezor, kao i Fiskalnog saveta, koji nezavisno ocenjuje kredibilitet fiskalne politike sa aspekta poštovanja utvrđenih fiskalnih pravila i na taj način obezbeđuje javnu odgovornost u njegovom vođenju. ZOBS uspostavlja sistem odgovornosti i transparentnosti u trošenju javnih sredstava, za efikasno sprovođenje budžetskih ciljeva, za efikasnost, ekonomičnost i efektivnost u pripremi i izvršenju budžeta, itd. ZOBS sadrži i odredbe koje se odnose na upravljanje sredstvima razvojne pomoći Evropske unije i sredstvima za sufinansiranje programa razvojne pomoći Evropske unije u kontekstu uvođenja decentralizovanog sistema upravljanja fondovima Evropske unije (DIS). ZOBS određuje ciljeve koje treba da ostvari budžetski sistem na održavanju ukupne fiskalne discipline i kontrole, alokacijsku i tehničku/operativnu efikasnost.
U cilju efikasnijeg upravljanja finansijskim sredstvima, zakonom je predviđeno i obavezno trogodišnje iskazivanje kapitalnih izdataka u Zakonu o budžetu. U vezi sa tim, neophodno je primeniti Metodologiju za selekciju i prioritizaciju infrastrukturnih projekata koja je sastavni deo dokumenta "Nacionalni prioriteti Republike Srbije za međunarodnu razvojnu pomoć u periodu 2014-2017, sa projekcijama do 2020. godine". Radi odgovarajućeg sistemskog praćenja u ovoj oblasti planira se i priprema analiza realizacije projekata i mera za unapređenje planiranja i realizacije kapitalnih projekata.
Imajući u vidu da je Zakon o budžetskom sistemu usaglašen sa GFS standardima2 i da sadrži odredbe koje se odnose na korišćenje sredstava iz pretpristupnih fondova Evropske unije i sufinansiranje razvojnih programa koji se finansiraju iz tih fondova, može se zaključiti da je pravno uređenje budžetskog sistema Republike Srbije, što se tiče osnovnog budžetskog procesa, u skladu sa tekovinama Evropske unije u ovoj oblasti (Acquis).
S obzirom da je nužno povezati budžetski proces sa strateškim planiranjem i sprovođenjem utvrđenih javnih politika, proces izrade budžeta biće uređen kao jedinstven proces počevši od procesa strateškog planiranja prioriteta javnih politika, preko izrade limita budžetskih korisnika za period od tri godine i planiranja godišnjih budžeta gde se svi izdaci povezuju sa ciljevima vladinih politika.
Sledeći nivo u ovom procesu je uvođenje programskog budžeta3 umesto sadašnjeg klasičnog "linijskog" budžetskog planiranja. U vezi sa tim, utvrdiće se i usvojiti posebna Metodologija programskog modela budžeta. Budžet će se pripremati po programskom modelu od početka 2015. godine. U skladu sa budžetskim kalendarom, proces planiranja budžeta za narednu godinu počinje već u februaru tekuće budžetske godine, tako što korisnici budžetskih sredstava predlažu prioritetne oblasti finansiranja za naredne tri godine.
I pored preciznih, zakonom propisanih rokova i procedura za pripremu i donošenje budžeta, u praksi postoje problemi čije rešavanje može doprineti podizanju efikasnosti budžetskog procesa. Zato će se pristupiti sistematičnom procesu obuke državnih službenika za pripremu i sprovođenje budžeta, a osim toga je predviđena i priprema analiza procesa donošenja budžeta sa preporukama za unapređenje toga procesa od 2015. godine.
______________
2 Engl. "Government Finance Statistic".
3 Do sada je programsko budžetiranje primenjeno u 5 pilot ministarstava.
III.V.2. Unapređenje upravljanja i kontrole javnih prihoda i interna revizija
Centralna jedinica za harmonizaciju (u daljem tekstu: CJH) predstavlja centralnu organizaciju u Republici Srbiji odgovornu za pripremu i promovisanje metodologija za finansijsko upravljanje i kontrolu i internu reviziju, u skladu sa međunarodno prihvaćenim standardima i najboljom praksom. CJH obavlja poslove centralne harmonizacije, koordinacije, praćenje primene i sagledavanje kvaliteta finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije u javnom sektoru, poslove definisanja zajedničkih kriterijuma i standarda za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole, definisanja zajedničkih kriterijuma za organizaciju i postupanje interne revizije u javnom sektoru, organizuje obuku rukovodilaca i zaposlenih na poslovima finansijskog upravljanje i kontrole i internih revizora i vrši sertifikaciju internih revizora. Rukovodilac CJH izveštava direktno ministra finansija o razvoju i napretku u oblasti interne finansijske kontrole u javnom sektoru.4
Materija interne finansijske kontrole se dalje razrađuje kroz tri podzakonska propisa koja su donesena u 2011. godini5. Navedeni podzakonski propisi (pravilnici) su usklađeni sa opšte prihvaćenim INTOSAI standardima interne kontrole za javni sektor6, koji obuhvataju i integrisani okvir interne kontrole koji je definisala Komisija sponzorskih organizacija7 i međunarodne standarde profesionalne prakse interne revizije Instituta internih revizora8. I pored toga je potrebna preciznija analiza i dalja dorada ovih propisa.
U cilju harmonizacije i integracije Vlada je tokom 2009. godine usvojila "Strategiju razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji". U godišnjem Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije u procesu približavanja Evropskoj uniji za 2012. godinu se navodi da je ostvaren izvestan napredak u oblasti IFKJ u smislu većeg stepena usklađenosti regulative iz oblasti interne revizije i finansijskog upravljanja sa međunarodnim standardima. Menadžerska odgovornost je bolje definisana. Ipak, u izveštaju se ukazuje na potrebu za inoviranjem Strategije za IFKJ i pripremom izmena i dopuna Zakona o budžetskom sistemu (u vezi sa finansijskim upravljanjem, kontrolom i revizijom). Svest o mestu i značaju odgovornosti rukovodilaca u javnom sektoru za uspostavljanje sistema interne finansijske kontrole i o ulozi unutrašnje revizije u njihovim organizacijama je na nezadovoljavajućem nivou, što će biti predmet posebnih aktivnosti planiranih ovom Strategijom. Osim toga je nužno obezbediti i unapređenje mehanizama za praćenje sprovođenja preporuka interne finansijske kontrole.
Nedostaci sistema IFKJ su redovno konstatovani i u izveštajima Državne revizorske institucije. Prema izveštajima DRI dinamika i kvalitet uspostavljanja sistema interne kontrole kod budžetskih korisnika još uvek se ne bi mogla smatrati zadovoljavajućom.
Najznačajnije slabosti uočene iz dostavljenih izveštaja vezane za razvoj u ovoj oblasti su9:
1) U oblasti finansijskog upravljanja i kontrole:
(1) većina korisnika javnih sredstava koji su dostavili izveštaje, nije odredila rukovodioca zaduženog za finansijsko upravljanje i kontrolu, nije osnovala radnu grupu za uvođenje i razvoj sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu i nije donela planove za sprovođenje i razvoj sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu;
(2) za pojedine poslovne procese još uvek nije propisan način njihovog obavljanja;
(3) korisnici javnih sredstava postepeno prihvataju metodologije upravljanja rizicima, iako su postojeći sistemi kontrola uspostavljeni prevashodno radi obezbeđenja zakonitosti poslovanja;
(4) postojeći sistemi kontrole obezbeđuje zakonitost, ali nisu u dovoljnoj meri usmereni na ovladavanje rizicima koji mogu uticati na ostvarenje ostalih opštih ciljeva;
(5) nedovoljan broj rukovodilaca na najvišem nivou je pohađao obuku za FUK;
2) U oblasti interne revizije:
(1) od 18 direktnih korisnika budžetskih sredstava na republičkom nivou koji su u obavezi da uspostave sopstvenu internu reviziju, 2 nisu uspostavila internu reviziju;
(2) pri sistematizaciji broja internih revizora korisnici javnih sredstava nisu vršili procenu potrebnog broja izvršilaca u odnosu na rizike, složenost poslovanja i obim sredstava kojima upravljaju;
(3) postojeća sistematizovana radna mesta za interne revizore nisu u potpunosti popunjena zbog nedostatka visokoobrazovanog kadra, niskih zarada, neadekvatnosti sistematizovanih zvanja u odnosu na obim i složenost posla, konkurencije privatnog sektora;
(4) nedovoljno praktično iskustvo internih revizora iz pojedinih oblasti koje mogu biti predmet revizije, što će biti prevaziđeno dodatnom obukom i osposobljavanjem internih revizora;
(5) angažovanje internih revizora na poslovima koji nisu u okviru poslova interne revizije;
3) Kao i u pogledu Centralne jedinice za harmonizaciju:
(1) nedovoljan stepen razumevanja i prihvatanja sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu i interne revizije od strane rukovodilaca, koji im predstavlja sredstvo za efikasno upravljanje i kontrolu;
(2) nedostatak finansijskih sredstava i drugih resursa koji omogućavaju CJH povezivanje sa ostalim učesnicima u IFKJ, organizovanjem redovnih sastanaka, radionica, korišćenjem internet stranice ili izdavanjem časopisa radi razmatranja pitanja od značaja za IFK.
Ovo će biti prevaziđeno povećanjem kapaciteta zaposlenih u Centralnoj jedinici za harmonizaciju za podršku institucijama javne uprave u procesu implementacije i unapređenja sistem JIFK i drugim planiranim merama u ovoj oblasti.
_______________
4 Centralna jedinica za harmonizaciju priprema i podnosi Ministru finansija konsolidovani godišnji izveštaj o stanju Interne finansijske kontrole u javnom sektoru koji taj izveštaj podnosi Vladi sa predlogom mera i aktivnosti na daljem unapređenju i razvoju sistema.
5 Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 92/11), Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima za uspostavljanje i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 99/11) i Pravilnik o uslovima, načinu i postupku polaganja ispita za sticanje zvanja ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", br. 46/09 i 94/10.
6 Engl. INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector.
7 Engl. COSO (The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission).
8 Engl. IPPF International Professional Practices Framework.
9 Ministarstvo finansija i privrede, sektor CJH, "Konsolidovani godišnji izveštaj za 2011. godinu o stanju interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji, Beograd, avgust 2012.
III.V. 3. Unapređenje sistema javnih nabavki
Sistem javnih nabavki uređen novim Zakonom o javnim nabavkama značajno je unapređen u procesu harmonizacije sa direktivama Evropske unije i po pitanju suzbijanja korupcije. Ključne novine ogledaju se u sledećem: smanjen je broj izuzetaka od primene zakona i pooštreni su uslovi za njihovu primenu, uvedeni su mehanizmi za sprečavanje korupcije i sukoba interesa, povećana je transparentnost propisivanjem obaveze objavljivanja malih nabavki i konkursne dokumentacije, efikasnije je uređen sistem objavljivanja javnih nabavki, povećana je kontrola primene pregovaračkog postupka, uvedena je delimična centralizacija, uvode se elektronske nabavke pod određenim uslovima, propisana je mogućnost zaključivanja okvirnih sporazuma, uređene su nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti, promenjen je sastav i način rada Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki i povećane su nadležnosti Uprave za javne nabavke.
Međutim, nije izvršeno jasno razgraničenje nadležnosti ključnih institucija u sistemu javnih nabavki. Naime, Uprava za javne nabavke obavlja, između ostalog i poslove vršenja nadzora nad primenom Zakona o javnim nabavkama, a kako u sistemu organa državne uprave ima status posebne organizacije, nejasno je koja prava i obaveze ima u vršenju tog nadzora. Ovo posebno ako se ima u vidu da Ministarstvo finansija saglasno Zakonu o ministarstvima obavlja i poslove državne uprave koji se odnose na javne nabavke, a naročito nadzor nad primenom Zakona o javnim nabavkama vrši to ministarstvo, odnosno Budžetska inspekcija, kao uža unutrašnja jedinica u Ministarstvu finansija.
Funkcija budžetske inspekcije saglasno Zakonu o budžetskom sistemu je kontrola primene zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja i namenskog trošenja budžetskih sredstava od strane njihovih korisnika. U postupku kontrole, budžetska inspekcija proverava i način sprovođenja javnih nabavki, odnosno utvrđuje da li je konkretna javna nabavka izvršena u skladu sa propisima koji uređuju ovu oblast.
Imajući u vidu izneto, osnovano se postavlja pitanje sadržine i obima ovlašćenja Uprave za javne nabavke, odredbi po kojima ona vrši nadzor nad primenom Zakona o javnim nabavkama, kao i odnosa koje u vršenju navedene kontrole, odnosno nadzora ima Ministarstvo finansija sa Upravom za javne nabavke.
Povećanje transparentnosti i informisanosti kao osnovnih načela u oblasti javnih nabavki, postignuto je zahvaljujući daljem razvoju Portala javnih nabavki kroz novine koje je predvideo novi Zakon, i to: obavezno objavljivanje javnih nabavki male vrednosti, obavezno objavljivanje konkursne dokumentacije, objavljivanje obaveštenja naručioca o pokretanju pregovaračkog postupka, objavljivanje spiskova naručilaca, negativnih referenci i mišljenja Uprave za javne nabavke o opravdanosti pokretanja pregovaračkog postupka. Takođe, Vlada treba uredbom da uvede opšti rečnik nabavke (CPV).
U dosadašnjem funkcionisanju Portala javnih nabavki, uočeno je da sistem pretrage i pregleda postavljenih sadržaja nije dovoljno efikasan, kao i da je potrebno unaprediti komunikaciju sa svim korisnicima, a pre svega sa ponuđačima, odnosno privrednim subjektima. Zato će delovanje ovog sistema biti unapređeno, a osim toga se planira i uvođenje sistema za elektronsko sprovođenje javnih nabavki.
U dosadašnjem sistemu planiranja javnih nabavki kao ključni problem je identifikovan odsustvo Metodologije za utvrđivanje procenjene vrednosti bez sprovedenog istraživanja tržišta. Takođe, nedostaje Metodologija za utvrđivanje stvarnih potreba naručioca u pogledu karakteristika, kvaliteta i količina proizvoda i usluga koje se nabavljaju. Zato je nužno unapređenje metodoloških okvira za utvrđivanje procenjene vrednosti dobara i usluga i utvrđivanje stvarnih potreba naručioca, a osim toga će biti pripremljena i usvojena i posebna Metodologija ocene opravdanosti i svrsishodnosti javne nabavke i Metodološko uputstvo za koncept "Troškovi životnog ciklusa proizvoda.
U praksi je uočeno da više nije dovoljno samo poznavanje postojećih propisa za uspešno sprovođenje javnih nabavki, već da su rukovodiocima i službenicima za javne nabavke potrebna nova znanja i veštine iz povezanih oblasti kao što su: ekonomija, organizacija, komunikacija, informacione tehnologije itd. U vezi sa tim, trebalo bi uspostaviti efikasan mehanizam praćenja i kontrole nad ugovaranjem i izvršenjem ugovora za javne nabavke u svakoj fazi.
Imajući u vidu sve nove nadležnosti i poslove koji su novim Zakonom dodeljeni Upravi za javne nabavke, izvesno je da Uprava ne raspolaže dovoljnim kadrovskim, finansijskim i prostornim kapacitetima, kako bi mogla da efikasno realizuje postavljene zadatke. Zato je nužno, pre svega, obukom unaprediti kapacitete službenika i donosilaca odluka iz oblasti sistema javnih nabavki, a osim toga obaviti i prethodne analize i uvesti odgovarajući sistem sertifikacije u ovoj oblasti.
Još uvek nije uspostavljena odgovarajuća saradnja između svih relevantnih institucija u sistemu, što će otpočinjanjem primene novih zakonskih rešenja u praksi doneti još veće rizike. Zato će biti unapređena saradnja između regulatornih, kontrolnih i pravosudnih organa u ovoj oblasti. U narednom periodu trebalo bi da se između Ministarstva finansija (Grupa za sistem javnih nabavki i Budžetska inspekcija) i Uprave za javne nabavke uspostavi institucionalni odnos zasnovan na međusobnoj saradnji i obaveštavanju.
U prethodnom periodu započeta je intenzivna saradnja između Uprave za javne nabavke i Državne revizorske institucije u cilju zauzimanja jedinstvenih stavova prilikom primene propisa.
Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama JPP se po prvi put uvodi u pravni sistem Republike Srbije. Zakonom su uređena pitanja postupka u kojima državni i lokalni organi dolaze do najadekvatnijih privatnih partnera za realizaciju projekata javno privatnog partnerstva.
Ovim zakonom se takođe osniva međuresorska Komisija za javno-privatno partnerstvo (u daljem tekstu: KJPP) koja kao savetodavno telo daje mišljenje u postupku odobravanja predloga projekta JPP ili predloga koncesionog akta.
Pokrajinska autonomija i lokalna samouprava
Zakon o budžetskom sistemu predstavlja pravni okvir za pripremu i izvršavanje i budžeta autonomne pokrajine i lokalne samouprave. Ovim zakonom su predviđene novine i po pitanju planiranja, pripreme, donošenja, izvršavanja i kontrole budžeta JLS. Problemi u ovoj oblasti u velikoj meri su analogni problemima koji su identifikovani na državnom nivou, zbog čega će planirana reforma sistema javnih finansija uticati i na promene u sistemu javnih finansija na pokrajinskom odnosno lokalnom nivou upravnog sistema.
Javne službe
Sistem javnih finansija u izvesnom obimu utiče i na javne službe (pre svega na ustanove, koje se finansiraju iz budžeta Republike, autonomne pokrajine i/ili JLS), čime je ovaj sistem u neposrednoj vezi sa najvažnijim državnim odnosno pokrajinskim i lokalnim javnim politikama. Shodno tome, potrebno je uspostaviti sistemsku sinhronizaciju između državnog budžeta i pokrajinskih odnosno lokalnih javnih finansija (kao i vezu sa sistemom strateškog planiranja na državnom nivou sa sistemima strateškog planiranja pokrajinskih i lokalnih nivoa).
U sledećem periodu reforme (2013-2016), naročito važno će biti postizanje sledećih mera odnosno rezultata:
1) utvrđivanje i usvajanje Metodologije programskog modela budžeta;
2) priprema budžeta po programskom modelu od 2015. godine;
3) povezivanje strateškog planiranja i procesa izrade i realizacije budžeta;
4) povećanje nivoa obučenosti državnih službenika za pripremu i sprovođenje budžeta;
5) priprema analiza procesa donošenja budžeta sa preporukama za dalje unapređenje;
6) primena Metodologije za pripremu i ocenu kapitalnih projekata;
7) obuka državnih službenika za planiranje kapitalnih projekata;
8) odabir kapitalnih projekata kroz izradu Nacrta Fiskalne strategije za 2016. godinu sa projekcijama za 2017. i 2018. godinu;
9) priprema analiza realizacije projekata i mere za unapređenje planiranja i realizacije kapitalnih projekata;
10) unapređenje funkcionalnosti Portala javnih nabavki;
11) uvođenje sistema za elektronsko sprovođenje postupaka javnih nabavki;
12) uspostavljanje standardizovanih oblika organizovanja službi za nabavke, u zavisnosti od kategorije i prosečne godišnje vrednosti nabavki;
13) obezbeđenje adekvatne saradnje između relevantnih institucija u sistemu;
14) usvajanje Metodološkog uputstva za implementaciju koncepta "Troškovi životnog ciklusa proizvoda;
15) usvajanje Metodologije ocene opravdanosti i svrsishodnosti javne nabavke;
16) usvajanje Metodologije utvrđivanja procenjene vrednosti;
17) uvođenje odgovarajućeg nivoa sertifikacije u sistemu javnih nabavki;
18) unapređenje nivoa obučenosti službenika i donosilaca odluka u postupcima javnih nabavki;
19) izmene i dopune Pravilnika o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", br. 99/11 i 106/13);
20) izmene i dopune Pravilnika o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", br. 99/11 i 106/13);
21) unapređenje sistema finansijskog upravljanja i kontrole;
22) uspostavljanje funkcionalne interne revizije;
23) osposobljavanje internih revizora;
24) povećanje kapaciteta zaposlenih u Centralnoj jedinici za harmonizaciju za podršku institucijama javne uprave u procesu implementacije i unapređenja sistema JIFK;
25) obezbeđenje učešća zaposlenih u CHU u programima međunarodne saradnje;
26) unapređenje mehanizma za praćenje sprovođenja preporuka interne finansijske kontrole;
27) uspostavljanje efikasnog mehanizma praćenja i kontrole nad ugovaranjem i izvršenjem ugovora za javne nabavke u svakoj fazi.
Osim ovih mera, nakon 2016. godine biće nastavljen proces reforme javne uprave realizovanjem ostalih mera i aktivnosti predviđenih ovom Strategijom RJU.
III. G. Povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga
III.G.1. Unapređenje procesa izrade propisa
Unutrašnje reforme i harmonizacija s pravnim tekovinama EU zahtevaju intenzivno usvajanje kvalitetnih propisa i njihovo delotvorno, efikasno i ekonomično sprovođenje. Iako su usvojeni brojni novi, izmenjeni i dopunjeni zakoni i drugi propisi, pojedini od njih su i dalje nejasni, međusobno neusklađeni ili nisu u skladu sa stvarnim potrebama i mogućnostima države i društva, pojedini propisi se ne sprovode, ne ostvaruju pozitivne ili dovode do neželjenih posledica, velikih troškova subjekata koji ih primenjuju ili sprovode i sl. Navedeni problemi stvorili su prostor za pravnu nesigurnost i otežali ostvarivanje pojedinih prava i obaveza, usporavanje privredne aktivnosti, povećanje troškova primene propisa, usmeravanje poslovanja ka "sivoj ekonomiji", kao i podsticanje korupcije. Rezultati sveobuhvatne reforme propisa usmerene ka unapređenju kvaliteta propisa i stvaranju ušteda privredi, stavljanjem van snage ili izmenom propisa, umanjeni su stupanjem na snagu velikog broja novih propisa, u relativno kratkom periodu.
Unapređenje zakonodavnog procesa predstavlja jedan od ključnih elemenata sveobuhvatnih reformi, na putu ka uspostavljanju demokratskih institucija, zaštite i ostvarivanja ljudskih prava, poštovanja i zaštite prava manjina, uspostavljanja funkcionalne tržišne ekonomije, koji su preduslov za unapređenu ekonomsku i socijalnu sliku društva.
Ciljevi unapređenja zakonodavnog procesa na unutrašnjem planu su usvajanje kvalitetnih propisa radi rešavanja brojnih ekonomskih, socijalnih i drugih problema i ukupnog razvoja društva, a na međunarodnom planu ispunjavanje preuzetih obaveza, prvenstveno kroz postepeno usklađivanje i preuzimanje pravnih tekovina EU u nacionalni pravni sistem.
Unapređenje zakonodavnog procesa neposredno je povezano sa temeljnom reformom javne uprave. Organi državne uprava učestvuju u oblikovanju politike Vlade, pripremom zakona, drugih propisa i opštih akata. S obzirom na decentralizaciju i dekoncentraciju normativnih javnih ovlašćenja, neophodno je imati u vidu i organe pokrajinske autonomije i JLS, kao i druge nosioce ovih ovlašćenja (javne agencije, nezavisna regulatorna tela). Kvalitetno praćenje stanja u oblasti, strateško planiranje, koordinirano utvrđivanje javnih politika i izbor optimalnih regulatornih instrumenata, uz otvorenost ka idejama i informacijama koja dolaze iz okruženja, mogu bitno da doprinesu izradi kvalitetnih propisa. Normativna i analitička znanja i veštine, kao i sposobnost za različite vidove komunikacija sa stručnom, zainteresovanom i opštom javnošću, zahtevaju bitna unapređenja kroz različite oblike programa obrazovanja i kontinuiranog stručnog usavršavanja. Delotvorno sprovođenje propisa bitno zavisi od uključivanja ove kategorije službenika u izradu propisa. Istovremeno, službenim licima koja vode upravni postupak, obavljaju inspekcijski nadzor i preduzimaju upravne radnje, takođe je neophodno kontinuirano stručno usavršavanje, ali i informaciona i druga oprema.
Od posebnog značaja za unapređenje zakonodavnog procesa u narednom periodu je:
1) usvajanje strateškog dokumenata u vezi sa zakonodavnim procesom;
2) institucionalno uređenje celokupnog zakonodavnog procesa i obezbeđivanje aktivnog i suštinskog delovanja relevantnih subjekata koji učestvuju u izradi zakona;
3) informatizacija celokupnog zakonodavnog procesa radi njegovog ubrzanja, smanjivanja grešaka i povećanja transparentnosti;
4) dogradnja upravljačkog sistema zakonodavnog procesa, radi praćenja dinamike i ostvarivanja planiranih zakonodavnih aktivnosti;
5) obezbeđivanje organizacionih, finansijskih i kadrovskih kapaciteta (naročito kroz kontinuirano stručno usavršavanje);
6) u cilju unapređenja efikasnosti i delotvornosti rada organa JLS, trebalo bi ujednačiti propise i procedure na lokalnom nivou kroz promovisanje primera dobre prakse i širenja novih i unapređenih rešenja na druge JLS. To bi garantovalo jednak stepen pravne sigurnosti svim korisnicima usluga lokalne samouprave. Takođe, potrebno je unaprediti mehanizme konsultacija između organa različitih nivoa teritorijalne organizacije, kao i sa civilnim društvom i privatnim sektorom u vezi sa formulisanjem javnih politika i usvajanjem zakonodavstva.
III.G.2. Unapređenje upravnih procedura
Promene društvenog, ekonomskog i političkog okruženja nisu praćene odgovarajućim unapređenjem zakonodavnog okvira u upravnom postupanju na opštem nivou, što je rezultiralo donošenjem brojnih posebnih zakona koji su predviđali brojna odstupanja od Zakona o opštem upravnom postupku. Takođe, pojedine procedure podrazumevaju nepotrebne troškove i dužinu trajanja, kao i nepotpunu pravnu predvidljivost, a često izostaje i zaštita legitimnih očekivanja stranaka, što stvara probleme građanima, i pravnim licima u ostvarivanju njihovih prava i interesa, odnosno u njihovom poslovanju.
Reforma u ovoj oblasti je uslov veće delotvornosti, efikasnosti, ekonomičnosti i predvidljivosti odlučivanja javne uprave o pravima, obavezama i pravnim interesima stranaka. Pored toga, razlozi za donošenje novog zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak sadržani su u potrebi za povećanjem pravne predvidljivosti i zaštite legitimnih očekivanja stranaka u postupku, smanjenju broja posebnih upravnih postupaka, usklađivanju odlučivanja u upravnom postupku sa principima Evropskog upravnog prostora i drugim savremenim tendencijama u upravnom pravu.
Preduslov ostvarivanja navedenih ciljeva je donošenje novih ili dogradnja postojećih pravnih propisa i sprovođenje odgovarajućih organizacionih mera, uz što šire korišćenje savremenih informacionih tehnologija, u funkciji ubrzavanja i pojednostavljivanja postupaka i jačanja operativnog kapaciteta javne uprave.
Za poboljšanje sistema upravnog odlučivanja potrebno je obezbediti odgovarajuću obuku za profesionalni razvoj zaposlenih u javnoj upravi. Ovo se naročito odnosi na službenike koji neposredno odlučuju u upravnim postupcima i upravne inspektore. Osim toga u procesu reforme ove oblasti treba upoznati i javnost (građane i pravna lica privatnog prava) sa novostima koje se uvode novim opštim upravnim postupkom.
Po utvrđivanju rezultata inspekcijskih kontrola, upravni inspektori bi trebalo da obezbede analitičke informacije i preporuke u svrhu unapređenja stanja u oblasti upravnog odlučivanja. Ove informacije, kao i sistematično praćenje rezultata upravnih postupaka, predstavljaće osnov za uspostavljanje jedinstvenog sistema vođenja upravne statistike, čime se ostvaruje mogućnost sadržajne i formalne evaluacije kvaliteta upravnog odlučivanja.
Imajući u vidu da se na nivou pokrajinske autonomije i lokalne samouprave sprovodi više od 70% svih upravnih postupaka, u procesu reforme javne uprave nužno je obezbediti primenu svih mera iz ove oblasti i na nivoima nižim od nivoa državne uprave. Na ovim nivoima je važnost zakonitog i efikasnog odlučivanja uprave čak izrazitija pošto je ona u još neposrednijem odnosu sa strankama u upravnim postupcima.
III.G.3. Reforma inspekcijskog nadzora
U pogledu inspekcijskog nadzora nije sprovedena sveobuhvatna suštinska reforma. Još uvek nije usvojen poseban zakon kojim se uređuje inspekcijski nadzor, tako da se do njegovog donošenja primenjuju odredbe Zakona o državnoj upravi iz 1992, koje su ostale na snazi samo u pogledu uređenja inspekcijskog nadzora. Zajednička ocena rukovodilaca inspekcijskih organa, privrednika i stručnjaka je da su ove odredbe zastarele i neprilagođene potrebama moderne javne uprave, privrede i poslovnog ambijenta koji privlači nove investicije. Paralelno sa nedostatkom jedinstvenog, sistemskog zakona, oblast inspekcijskog nadzora predmet je uređenja preko 1.000 posebnih zakona i podzakonskih propisa. Stanje u oblasti inspekcijskog nadzora ograničava konkurentnost ekonomije Srbije na međunarodnom tržištu i nepovoljno utiče na privredne aktivnosti na domaćem tržištu. Umanjena efikasnost rada inspekcija najviše je uslovljena činjenicom da se inspekcijski nadzor ne planira na osnovu procene rizika od nastanka nezakonitosti, odnosno nepravilnosti. Nedostatak koordinacije u razuđenoj organizaciji inspekcijskog nadzora (35 inspekcije u sastavu 15 ministarstava) podriva efikasnost inspekcijskog nadzora i dovodi do nepotrebno velikog opterećenja subjekata inspekcijskog nadzora. Veoma su bitna i nedovoljno jasno postavljena ovlašćenja u oblasti suzbijanja tzv. sive ekonomije, odnosno delatnosti koju obavljaju neregistrovani, odnosno neprijavljeni subjekti. Navedeno dovodi do protivurečnih pojava - s jedne strane, postoji visoko administrativno opterećenje subjekata koji posluju u skladu sa propisima i, s druge strane, nedostatak kontrole tzv. sive ekonomije. Subjekti inspekcijskog nadzora ukazuju i na druge probleme: aktivnosti inspektora najčešće nisu uređene jasno definisanim procedurama (čak i tamo gde propisi postoje, njihov sadržaj često nije poznat privrednicima); inspekcijske kontrole su suviše česte i traju predugo; nadležnosti različitih inspekcija se preklapaju i kontrolišu se iste stvari, često uz neujednačeno tumačenje propisa; inspektori nisu uvek adekvatno obučeni; kaznena politika je nedovoljno usaglašena sa težinom prestupa i ekonomskom snagom privrednih subjekata. Jedan od najvećih problem je shvatanje da je prevashodna uloga inspekcija kontrola i kažnjavanje privrednih subjekata, tako da se uspeh u radu inspektora često meri iznosom naplaćenih kazni, a ne ostvarenim stepenom pridržavanja propisa.10
U ovoj oblasti postoji visok nivo saglasnosti da je bez odlaganja potrebno doneti jedinstveni, sistemski i reformski Zakon o inspekcijama, u cilju bolje zaštite javnog interesa i jačanja konkurentnosti privrede kroz smanjenje administrativnih troškova inspekcijskog nadzora, uz istovremeno smanjenje prostora za nelojalnu konkurenciju u vidu tzv. sive ekonomije koja podriva ekonomsku održivost subjekata koji posluju u skladu sa propisima.
Glavni pravci na kojima će se zasnivati reformska rešenja novog zakona su sledeći:
1) proširivanje režima inspekcijskog nadzora na organe i organizacije koje u svom delokrugu obavljaju poslove koji su po svojoj suštini isti ili slični poslovima inspekcijskog nadzora (različiti oblici kontrole, nadzora koje sprovode nezavisna regulatorna tela, javne agencije, javna preduzeća, javne ustanove i drugi imaoci/nosioci javnih ovlašćenja);
2) uspostavljanje sistema procene rizika i upravljanja rizicima u sprovođenju inspekcijskog nadzora, čime se eliminišu, odnosno bitno umanjuju arbitrarnost, neujednačenost, koruptivnost i druge potencijalne zloupotrebe u pokretanju i sprovođenju inspekcijskog nadzora, kao i primedbe na učestalost i trajanje inspekcijskog nadzora kod pojedinih i izostanak inspekcijskog nadzora kod drugih subjekata nadzora;
3) utvrđivanje preventivne funkcije inspekcijskog nadzora koja treba da ima prednost nad represivnom funkcijom, kao i podrške inspekcija održivom poslovanju i razvoju privrednih subjekata određivanjem mera koje su srazmerne procenjenom riziku, nastalim nezakonitostima i ekonomskom snagom subjekta inspekcijskog nadzora;
4) unapređenje koordinacije inspekcija;
5) utvrđivanje jasnih ovlašćenja inspekcija u suzbijanju obavljanja neregistrovanih, odnosno neprijavljenih delatnosti;
6) obezbeđivanje ravnoteže između zaštite prava na informacije od javnog značaja i zaštite poslovne tajne, odnosno prava privatnosti;
7) obezbeđivanje legitimnih očekivanja subjekata inspekcijskog nadzora (ujednačavanje prakse);
8) zakonsko uređivanje i uspostavljanje informacionog sistema u cilju efikasne razmene podataka i elektronskih dokumenata u planiranju i sprovođenju inspekcijskog nadzora;
9) utvrđivanje kriterijuma za vrednovanja rada inspekcije, kao celine, i inspektora, kao pojedinca.
Pored donošenja Zakona o inspekcijskom nadzoru u ovoj oblasti je neophodno analizirati važeće zakone i druge propise kojima se uređuju posebni postupci inspekcijskog nadzora u skladu sa reformskim pravcima Zakona o inspekcijskom nadzoru, analizirati posebne propise kojima je uređena nadležnost inspekcija, radi njihovog usklađivanja, popunjavanja pravnih praznina i izbegavanja mogućih sukoba nadležnosti. U skladu sa tim, neophodno je unaprediti pravni okvir koji uređuje ovu oblast. U cilju povećanja delotvornosti, efikasnosti i ekonomičnosti inspekcijskog nadzora neophodno je organizovanje oblika stručnog usavršavanja inspektora, prilagođenih opštem režimu i posebnostima različitih oblasti inspekcijskog nadzora.
_______________
10 Navedene konstatacije zasnivaju se na rezultatima analize koju je USAID BEP sproveo tokom 2011, 2012. i 2013. godine sa predstavnicima privrede i inspekcija Republike Srbije koji sprovode inspekcijski nadzor prema privrednim subjektima.
III.D. Povećanje transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave
Da bi javna uprava mogla efikasno, delotvorno i stručno da odgovori na potrebe građana i pruži kvalitetne javne usluge u skladu sa principima i standardima "dobrog upravljanja", pored ranije navedenih reformskih aktivnosti, neophodno je povećati transparentnost njenog rada i unaprediti etičke standarde i odgovornost pri obavljanju poslova javne uprave.
Zakonom o državnoj upravi propisano je da je rad organa državne uprave javan. Organi državne uprave dužni su da javnosti omoguće uvid u svoj rad, prema zakonu kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Takođe, oni su dužni da obaveštavaju javnost o svom radu preko sredstava javnog informisanja i na drugi prikladan način. Zaposleni koji su ovlašćeni za pripremu informacija i podataka vezanih za obaveštavanje javnosti odgovorni su za njihovu tačnost i blagovremenost. Pored toga, dužni su da na primeren način, pre svega u prostorijama u kojima rade sa strankama, obaveštavaju stranke o njihovim pravima, obavezama i načinu ostvarivanja prava i obaveza, svome delokrugu, o organu državne uprave koji nadzire njihov rad i načinu kontakta s njime i o drugim podacima bitnim za javnost rada i odnose sa strankama, kao i da pružaju informacije preko telefona i drugih sredstava veze kojima su tehnički opremljeni. Na traženje fizičkih ili pravnih lica, organi državne uprave dužni su da daju mišljenja o primeni odredaba zakona i drugih opštih akata, u roku od 30 dana.
Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja uređeno je pravo na informacije od javnog značaja kojima raspolažu organi javne vlasti, radi ostvarenja i zaštite interesa javnosti da zna i ostvarenja slobodnog demokratskog poretka i otvorenog društva. Rada ostvarivanja ovog prava uspostavljen je Poverenik za informacije od javnog značaja, kao samostalan državni organ, nezavisan u vršenju svoje nadležnosti.
Za uključivanje javnosti u proces donošenja političkih odluka veliki značaj ima i pravovremeno informisanje o godišnjim planovima rada, uključujući i zakonodavne planove, Narodne skupštine i Vlade.
U kontekstu informisanja neophodno je pomenuti i nedavno usvojeni Zakon o objavljivanju zakona i drugih propisa i akata. Cilj njegovog donošenja je uspostavljanje ekonomičnog i delotvornog sistema u kojem će se, smanjenjem ili ukidanjem troškova za korisnike, uz korišćenje savremenih informacionih tehnologija, unaprediti dostupnost pre svega zakona i podzakonskih opštih akata svim organima, organizacijama, službama, ustanovama, pravnim i fizičkim licima. Ovim zakonom predviđene su novine u pravnom sistemu: pitanja utvrđivanja elektronskog oblika republičkog službenog glasila, uspostavljanja Pravno-informacionog sistema Republike Srbije, korišćenja baza akata, podataka i informacija iz navedenog sistema (sa mogućnošću korišćenja bez plaćanja naknade ili uz obavezu njenog plaćanja u iznosu koji se utvrdi saglasno zakonu), kao i delimičnog finansiranja obavljanja delatnosti od opšteg interesa iz sredstava budžeta.
Detaljno su razrađene ustavne odredbe o objavljivanju zakona i drugih opštih akata. Delatnosti izdavanja Službenog glasnika Republike Srbije i vođenja Pravno-infomacionog sistema utvrđene su kao delatnosti od opšteg interesa i utvrđeni su posebni mehanizmi za zaštitu i ostvarivanje opšteg interesa. U tom smislu, ovim zakonom je detaljno uređeno obavezno objavljivanje zakona, drugih propisa i akata, a utvrđena je i mogućnost objavljivanja u Službenom glasniku i drugih akata organa, pravnih i fizičkih lica, kao i javnih konkursa, oglasa, javnih poziva i drugih obaveštenja organa, pravnih i fizičkih lica uz naknadu.
Jedna od najznačajnijih novina koja se predviđa ovim zakonom jeste uspostavljanje, pored štampanog izdanja, i elektronskog izdanja Službenog glasnika, u PDF i HTML formatu, i utvrđivanje da su njegova zvanična izdanja štampano izdanje i elektronsko izdanje u PDF formatu. Korišćenje elektronskog izdanja Službenog glasnika obezbediće lakši pristup i veću dostupnost samog Službenog glasnika državnim organima, privrednim i drugim subjektima i građanima i smanjiti troškove njegovog korišćenja.
U skladu sa ovim zakonom uspostavljen je Pravno-informacioni sistem Republike Srbije kao zbirka podataka u elektronskom obliku koja sadrži: elektronski oblik "Službenog glasnika Republike Srbije", arhivu službenih glasila, bazu koja sadrži registar i tekstove važećih propisa i drugih akata Republike Srbije objavljenih u Službenom glasniku, bazu koja sadrži sudsku praksu i druge podatke o pravnom sistemu Republike Srbije i vezu sa pravnim aktima Evropske unije. Posebno značajno je što je elektronski oblik "Službenog glasnika Republike Srbije" dostupan bez naknade svim pravnim i fizičkim licima.
III.D.1 Unapređenje uslova za učešće zainteresovane javnosti u radu javne uprave
Aktivno učešće građana u formulisanju i sprovođenju javnih politika predstavlja jednu od ključnih pretpostavki transparentnog rada uprave. Dokumenta usvojena na evropskom nivou predstavljaju dobru polaznu osnovu za regulisanje širokog kruga pitanja učešća javnosti u procesu donošenja odluka i utvrđivanju javnih politika na nacionalnom nivou.
U Srbiji je utvrđena obaveza javnosti rada organa i organizacija javne uprave, kao i pravo javnosti na pristup informacijama od javnog značaja. Regulisana je i opšta dostupnost zakona i drugih propisa. Takođe, propisima je predviđena mogućnost sprovođenja javnih rasprava u procesu donošenja zakona. Na žalost, javna rasprava u praksi još uvek nije u dovoljnoj meri korišćena (organizovana je za oko 20% nacrta zakona), pri čemu je od značaja i način njene organizacije, krug pozvanih lica i druga pitanja od suštinskog značaja za povećanje kvaliteta njenog rezultata. Razlozi za to su prvenstveno potreba za hitnom procedurom izrade i usvajanja zakona, uzrokovana unutrašnjim i spoljnim razlozima, naročito procesom usklađivanja sa pravnim tekovinama Evropske unije. S druge strane, raste svest o potrebi i značaju uključivanja javnosti u proces izrade propisa, što se vidi i kroz nedavne izmene i dopune Poslovnika Vlade, kojima su razrađena pitanja relevantna za postupak sprovođenja javnih rasprava.
U skladu sa opštim principom da kvalitet javnih politika zavisi od obezbeđivanja širokog učešća javnosti u toku čitavog procesa donošenja odluka, od utvrđivanja koncepta politike do njenog sprovođenja, intenzitet i oblik učešća varira u zavisnosti od faze ovog procesa u kojoj se učešće odvija. Metode i mehanizmi učešća javnosti u postupku donošenja zakona i drugih instrumenata javnih politika razlikuju se pogledu obima učešća javnosti, stepena obaveznosti, propisanih sankcija, vrsti obuhvaćenih akata i nivoa organizacije vlasti, kao i subjekata koji učestvuju u ovom postupku. Uopšteno posmatrano, mehanizam učešća može se uspostaviti na nekoliko načina: strateškim dokumentom, posebnim zakonom, podzakonskim propisom ili kodeksom dobre prakse, kao i njihovim kombinovanjem na različite načine.
Partnerstvo za otvorenu upravu (OGP) predstavlja novu multilateralnu inicijativu čija je svrha obezbeđivanje podrške i većeg angažovanja vlada širom sveta u cilju poboljšanja integriteta, transparentnosti, efikasnosti i odgovornosti javne vlasti, kroz izgradnju poverenja javnosti, saradnju sa organizacijama civilnog društva, osnaživanje učešća građana u upravljanju, borbu protiv korupcije, pristup informacijama, upotrebu novih tehnologija, a u vezi sa ostvarivanjem delotvornijeg i odgovornijeg rada javne vlasti. Shvatajući značaj ove inicijative za saradnju Vlade sa civilnim sektorom na povećanju transparentnosti, efikasnosti i odgovornosti javne uprave, Republika Srbija je, s obzirom da je ispunila minimalne uslove za članstvo u ovoj inicijativi, započela proces pristupanja ovoj inicijativi. Pristupanje inicijativi podrazumeva i usvajanje dvogodišnjeg Akcionog plana za unapređenje otvorenosti uprave. Pri tome, glavni izazov koji je Republika Srbija izabrala u prvoj godini učešća u Partnerstvu je unapređenje javnog integriteta (mere koje se odnose na borbu protiv korupcije, javnu etiku, pristup informacijama, slobodu medija i civilnog društva).
Ministarstvo pravde i državne uprave izradilo je predlog nacrta akcionog plana, i osnovalo Projektnu radnu grupu za izradu akcionog plana za unapređenje otvorenosti uprave. S obzirom na to da Vlada čvrsto veruje da je uključivanje civilnog društva u procese donošenja odluka ključni preduslov za koncept otvorene uprave, pored predstavnika državnih organa, u rad radne grupe uključiće se i predstavnici civilnog društva. Ministarstvo pravde je sa predstavnicima civilnog društva održalo već nekoliko sastanaka na kojima je definisan način aktivnog učešća predstavnika organizacija civilnog društva u radu radne grupe. U skladu sa principima otvorene uprave, veoma je važno to što će predlog Akcionog plana za otvorenu upravu u Republici Srbiji za period 2014-2015. godine biti rezultat zajedničkog rada državnih organa i civilnog društva. Planirano je da se Akcioni plan završi do kraja januara 2014. godine, posle čega će uslediti javna rasprava.
Imajući u vidu sve navedeno, u narednom periodu značajno bi bilo da se definišu smernice za opštu saradnju državnih i drugih javnih institucija sa javnošću, kao i utvrđivanje načela, standarda i mera za saradnju u postupcima donošenja odluka kojima se uređuju pitanja i zauzimaju stavovi od opšteg interesa. Takođe, inicijativa Partnerstvo za otvorenu upravu daje dodatni kvalitet u komunikaciji organa državne uprave i civilnog sektora, obzirom da je učešćem u ovoj inicijativi omogućeno da pored navedene saradnje u radnoj grupi za izradu Akcionog plana, civilno društvo bude stalni partner u praćenju realizacije i daljeg unapređenja Akcionog plana - praćenju aktivnosti na otvaranju uprave prema građanima. Pored toga, neophodno je doneti i Zakon o lobiranju koji bi bio valjan okvir za stavljanje u ravnotežu prava na učešće javnosti u radu uprave i neophodnost zaštite javnog interesa u obavljanju poslova uprave i njen transparentan rad i u ovom segmentu.
III.D.2. Jačanje etičkih standarda zaposlenih u javnoj upravi i smanjenje korupcije
Zakon o državnim službenicima predviđeno je da Visoki službenički savet donosi Kodeks ponašanja državnih službenika, koji je od izuzetnog značaja za uspostavljanje etičkih standarda i njihovu primenu u državnoj upravi. Pored toga, shvatajući neophodnost utvrđivanja standarda rada "dobre uprave" njihove primene na širi krug lica koja obavljaju poslove javne uprave, Zaštitnik građana je pripremio i dostavio Narodnoj skupštini Kodeks dobre uprave, koji predstavlja opšti okvir pravilnog administrativnog ponašanja za organe javne vlasti i javne službenike, i sadrži profesionalne standarde i etička pravila ponašanja za obavljanje službenih poslova i ostvarivanje komunikacije sa građanima. Kodeks još uvek nije usvojen i pored njegove nesumnjive potrebe i značaja Ovaj kodeks bi istovremeno bio i preteča uspostavljanja jedinstvenog pravnog okvira za sve službenike javne uprave koji se ovom Strategijom predviđa kao bitan preduslov za obezbeđenje delotvornijeg i efikasnijeg rada javne uprave, zasnovanog na jedinstvenim standardima.
Borba protiv korupcije jedan je od prioriteta u radu Vlade što se i ogleda u nizu aktivnosti koje su sprovedene u prethodnom periodu. U oblasti borbe protiv korupcije uspostavljen je institucionalni okvir, koji pored Agencije za borbu protiv korupcije, koja je samostalna i podleže nadzoru Narodne skupštine podrazumeva i aktivnu ulogu Ministarstva pravde i državne uprave, Ministarstva unutrašnjih poslova, javnog tužilaštva, kao i ostalih državnih organa (npr. Uprava za sprečavanje pranja novca, Uprava za javne nabavke, Državna revizorska institucija (DRI), Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti) Takođe, doneta je Strategija za borbu protiv korupcije 2013-2018. godine i Akcioni plan za njenu primenu, kojima je predviđen čitav niz mera i aktivnosti u ovoj oblasti. Primena ove strategije i Akcionog plana zahteva intenziviranje aktivnosti u oblasti međuinstitucionalne saradnje.
Povećanje transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave preduslovi su za sistemsko smanjenje korupcije, koja i pored napretka na listi indeksa percepcije korupcije za 2013. godinu (za osam mesta) i dalje predstavlja jedan od ključnih problema kvalitetnog funkcionisanja javne uprave i ekonomskog razvoja zemlje.
U Izveštaju Evropske komisije o napretku iz 2012. godine navodi se da korupcija i dalje predstavlja ozbiljan problem u nizu oblasti, kao i da je neophodno unaprediti zakonski okvir, posebno u oblasti zaštite uzbunjivača. Takođe, moraju se znatno unaprediti primena zakona i efikasnost institucija za borbu protiv korupcije. Sličan zaključak stoji i u Godišnjem izveštaju Agencije za borbu protiv korupcije iz 2012. godine.
Reformske aktivnosti predviđene Strategijom reforme javne uprave direktno ili indirektno doprinose smanjenju mogućnosti za korupciju unutar javne uprave, pri čemu su od posebnog značaja mere i aktivnosti predviđene na planu reorganizacije sistema javne uprave kao i uspostavljanju usklađenog radnopravnog statusa zaposlenih u javnoj upravi. Uspostavljanje efikasnog sistema za prevenciju i borbu protiv korupcije zahteva, pre svega, uspostavljanje sistema dobrog upravljanja zasnovanog na transparentnosti, jasnim postupcima i jasnim odgovornostima nadležnih institucija. U svakom slučaju dograđivanje pravnog okvira u ovoj oblasti je od izuzetnog značaja i u ovom trenutku je od posebne važnosti u što skorijem roku doneti Zakon o zaštiti uzbunjivača, čija izrada je u toku. Takođe poseban značaj za realizaciju svih navedenih aktivnosti ima dizanje svesti o značaju borbe protiv korupcije kao i jačanje kapaciteta zaposlenih za sprečavanje korupcije u javnoj upravi. U tom smislu neophodno je da se etika državnih službenika i borba protiv korupcije uvedu kao deo državnog stručnog ispita kako bi se sistemski dizala svest o nepoželjnom ponašanju unutar javne uprave i načinima preventivnog delovanja.
III.E. Jačanje mehanizama nadzora u javnoj upravi
Brojni formalni i neformalni kontrolni mehanizmi koji su se razvili u savremenoj demokratskoj pravnoj državi treba da doprinesu ravnoteži između velike moći države (naročito upravnog aparata) i prava i sloboda pojedinaca i pravnih lica privatnog prava. U Republici Srbiji pored postojećih i tradicionalnih oblika unutrašnje kontrole uprave (instancione kontrole, inspekcijske kontrole, službenog nadzora) ubrzano nastaju i brojni novi oblici kontrole uprave. Osim unutrašnjih oblika, u međuvremenu su nastali i brojni novi oblici spoljne kontrole - kako od strane tradicionalnih institucija (npr. sudske kontrole uprave, koju danas obezbeđuje Upravni sud u upravom sporu) - tako i u vidu novih mehanizama. Pravni okvir različitih oblika unutrašnje i spoljne kontrole javne uprave utvrđen je čitavim nizom posebnih zakona.
Unutrašnji nadzor uprave
1) Organi državne uprave i drugi subjekti kojima je povereno vršenje upravnog javnog ovlašćenja u postupku instancione kontrole u upravnom postupku (u okviru prava na žalbu u upravnom postupku);
2) Organi državne uprave kroz upravni nadzor hijerarhijski višeg organa državne uprave nad hijerarhijski nižim organom državne uprave;
3) Upravna inspekcija (kao organ u sastavu Ministarstva pravde i državne uprave);
4) Budžetska inspekcija (kao unutrašnja organizaciona jedinica Ministarstva finansija i privrede);
5) Kontrola organa državne uprave nad organima lokalne samouprave, odnosno pokrajinske autonomije i drugim nosiocima/imaocima javnih ovlašćenja.
Što se tiče pravnih oblika kontrole uprave nad upravom, postupak instancione kontrole i službeni nadzor detaljno su razrađeni Zakonom o opštem upravnom postupku. Upravna inspekcija je oblik nadzora nad sprovođenjem zakona i drugih propisa i postupanjem organa državne uprave, ali i brojnih drugih organa i službi (službi sudova, javnih tužilaštava, Republičkog javnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština i dr) čiji su sadržina, granice i ovlašćenja utvrđeni Zakonom o upravnoj inspekciji i posebnim zakonima. Upravna inspekcija obavlja inspekcijski nadzor nad primenom zakona i drugih propisa kojima se uređuju: državna uprava; radni odnosi u državnim organima i organima JLS; opšti upravni postupak i posebni upravni postupci; izgled i upotreba grba, zastave i himne Republike Srbije i dr.
Konačno, značaj dosledne odnosno sistematične kontrole treba istaći i u smislu nadzora nad delovanjem različitih nosilaca javnih ovlašćenja u sistemu javne uprave. Sa toga aspekta je u prethodnom periodu uočeno da je kontrola organa državne uprave odnosno lokalne samouprave nad nosiocima javnih ovlašćenja često neefikasna, ili čak u praksi i ne postoji, iako je za to predviđen zakonodavni okvir za sprovođenje takve kontrole. Zato je nužno analizirati postojeće procese vršenja nadzora nad radom nosilaca javnih ovlašćenja i na tom osnovu definisati standarde za nadzor nad efikasnošću nosilaca javnih ovlašćenja.
Spoljna kontrola uprave
1) Ustavni sud (kao najviši oblik kontrole ustavnosti i zakonitosti na nacionalnom odnosno državnom nivou);
2) Upravni sud (kao oblik sudske kontrole zakonitosti delovanja i zakonitosti akata izvršne vlasti i uprave);
3) Zaštitnik građana (kao nezavisan i samostalan organ koji se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih sloboda i prava);
4) Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti (kao najviši nezavisan državni organ u ove dve oblasti);
5) Državna revizorska institucija (kao najviši nezavisan državni organ za kontrolu javne potrošnje);
6) Agencija za borbu protiv korupcije (kao samostalan državni organ za borbu protiv korupcije);
7) Poverenik za zaštitu ravnopravnosti (kao nezavistan državni organ o oblasti sprečavanja i zaštite od diskriminacije).
Spoljna kontrola uprave od strane Ustavnog suda sprovodi se u postupku za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata (između ostalih i onih koje donose organi državne uprave), kao i kroz pravo i postupak po ustavnoj žalbi (kojem se štite prava građana od pojedinačnih odluka pre svega organa javne uprave). Status Ustavnog suda je utvrđen Ustavom Republike Srbije (kao i njegove nadležnosti), a detaljno je razrađen Zakonom o ustavnom sudu. Na ovaj način, u Republici Srbiji je po prvi put ustanovljen i oblik ustavne kontrole u postupku po ustavnoj žalbi.
Sledeći oblik spoljne pravne kontrole uprave jeste kontrola uprave od strane sudova. Najznačajniji oblik sudske kontrole koji je poseban i neposredno se odnosi samo na javnu upravu (u funkcionalnom smislu) je sudska kontrola zakonitosti upravnog akta, koja je regulisana Zakonom o upravnim sporovima. Od 2010. godine, započeo je sa radom i poseban Upravni sud koji je nadležan sa rešavanje upravnih sporova. Novi Zakon o upravnim sporovima je otklonio brojne nedostatke ranijeg zakona koji je regulisao ovaj oblik sudske kontrole. Unapređena procedura vođenja upravnih sporova korespondira sa evropskim standardima (jer između ostalog predviđa i obavezu vođenja usmene rasprave i znatno proširuje mogućnost vođenja spora pune jurisdikcije, što znači da Upravni sud ne rešava samo sudsku stvar odnosno zakonitost upravnog akta već u određenim situacijama utvrđenim zakonom i upravnu stvar koja je predmet rešavanja javne uprave).
Problemi u vezi sa ovom oblašću se ogledaju u nedovoljnom broju sudija, nepostojanju specijalizacije veća za određene oblasti, kao i nepostojanju dvostepenosti upravnog sudstva.
Specifičan mehanizam zaštite prava građana i kontrole uprave je i Zaštitnik građana koji štiti ljudska prava i kontroliše rad organa javne vlasti koji su utvrđeni zakonom. Najveći broj organa koje kontroliše Zaštitnik građana u Srbiji jesu upravo organi i različiti organizacioni oblici javne uprave. Zaštitnik građana je donošenjem Ustava Republike Srbije 2006. godine, postao organ ustavnog ranga. U Republici Srbiji ombudsman postoji i na nižim nivoima vlasti, tačnije u Autonomnoj pokrajini Vojvodina, a ustanovljen je još i u 20 opština i gradova u Srbiji. Sredinom 2012. godine osnovana je i Asocijacija lokalnih ombudsmana.
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja je ostvarivanjem prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja obezbedio građanima neposrednu pravnu kontrolu organa javne vlasti i ustanovio poseban mehanizam zaštite ovog prava van upravne organizacione strukture od strane Poverenika. Poverenik je bio i prvi nezavisni sui generis organ koji kontroliše rad javne uprave. U kasnijim fazama, na Poverenika je preneta i oblast zaštite podataka o ličnosti (kroz Zakon o zaštiti podataka o ličnosti). Za razliku od oblasti slobode pristupa informacijama, u okviru koje Poverenik kontroliše samo rad organa javne vlasti, u oblasti zaštite podataka o ličnosti, Poverenik ne kontroliše samo javnu upravu već i sve ostale subjekte koji prikupljaju, rukuju i obrađuju podatke o ličnosti. Ovde je posebno važno istaći obavezu da organi javne uprave sami u što većem broju objavljuju informacije od javnog značaja, te da se utvrdi i postupak utvrđivanja odgovornosti odgovornih lica u slučaju nepostupanja po rešenjima Poverenika.
Spoljna državna finansijska kontrola uređena je Ustavom Republike Srbije i Zakonom o državnoj revizorskoj instituciji. DRI je najviši državni organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji i zakonom je utvrđena njena nezavisnost, samostalnost i odgovornost neposredno Skupštini. DRI obavlja aktivnosti u skladu sa Zakonom i Poslovnikom DRI, standardima i ostalim propisima kao i u skladu sa međunarodnim standardima revizije, INTOSAI (INTOSAI) koji predviđaju funkcionalne, institucionalno i finansijski nezavisne vrhovne revizorske institucije koje svoje izveštaje podnose isključivo Parlamentu.
Zakonom su stvoreni uslovi za sprovođenje postupka revizije za sve korisnike javnih sredstava. Ne postoji ograničenje u pogledu dokumentacije i drugih podataka koje ovi subjekti moraju da pruže ovlašćenom licu DRI u postupku revizije, čime je stvoren prvi institucionalni okvir za suprotstavljanje korupciji.
DRI vrši finansijsku reviziju i reviziju pravilnosti poslovanja, a finalni revizorski izveštaji se publikuju na internet stranici DRI. Takođe, očekuje se i uvođenje revizije svrsishodnosti poslovanja. Međutim, potrebno je imati u vidu da zbog izuzetne kompleksnosti poslova koje vrše službenici DRI postoje izvesni problemi i u vršenju već postojećih oblika kontrole. Razlozi za to leže u činjenici da je ova institucija relativno mlada i da je reč o novoj vrsti poslova za koje nisu postojali odgovarajući kadrovski potencijali.
Prema navodima u Izveštaju Evropske komisije, Zakon o DRI još uvek ne omogućava punu finansijsku i operativnu nezavisnost DRI u skladu sa standardima INTOSAI. DRI se još uvek nalazi u početnoj razvojnoj fazi, imajući u vidu relativno kratak period od osnivanja. Raspoloživi resursi (materijalni i ljudski) su nedovoljni, a pokrivenost korisnika javnih sredstava revizijama je ograničena. Revizija svrsishodnosti poslovanja još uvek se ne sprovodi u praksi. Pored ovoga, DRI je zakonom zadužena za podnošenje prekršajnih i krivičnih prijava nadležnim organima.
Agencija za borbu protiv korupcije (kao samostalan državni organ za borbu protiv korupcije) takođe ima značajnu ulogu kao mehanizam kontrole organa uprave. Agencija je dobila brojna ovlašćenja. Neka od njih najčešće podrazumevaju kontrolu javne uprave u cilju uspešnog sprečavanja korupcije (sukob interesa, plan integriteta, postupanje po predstavkama građana i dr).
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti je sui generis institucija koja vrši i kontrolu javne uprave (ali i svih drugih subjekata) radi sprečavanja diskriminacije i neopravdanog pravljenja razlike ili nejednakog postupanja u odnosu na lica ili grupe lica, s obzirom na njihovo lično svojstvo. Ovaj organ ustanovljen je Zakonom o zabrani diskriminacije.
U prethodnoj fazi reforme državne uprave, stvoren je snažan procesni i institucionalni okvir različitih oblika, naročito spoljne kontrole javne uprave od strane nezavisnih kontrolnih organa, tako da je ostvaren značajan napredak u ovoj oblasti. Iako još uvek postoje značajni problemi koji proizilaze iz postojećeg zakonskog i institucionalnog okvira, u ovoj fazi reforme, posebna pažnja se mora posvetiti obezbeđivanju različitih uslova (pravnih, političkih, organizacionih, materijalnih i prostornih), koji će unaprediti njihov položaj i rad.
Zakoni kojim je uređen status i rad nezavisnih kontrolnih organa još uvek sadrže različite nedostatke usled čega i u ovoj fazi reforme javne uprave treba raditi na njihovom daljem unapređivanju. Iako preporuke i mišljenja, usled specifičnosti institucije ombudsmana, nemaju obavezujuću pravnu snagu za organe kojima je upućena, primetno je da se povećava broj organa koji ne postupaju po preporuci Zaštitnika građana što je konstatovano i u godišnjem izveštaju tog organa za 2011. godinu. U vezi sa Zakonom o tajnosti podataka još uvek nisu doneta zakonom predviđena a za sprovođenje zakona neophodna podzakonska opšta pravna akta. Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, treba zameniti u celosti novim zakonom, jer ne korespondira sa Konvencijom br. 108 Saveta Evrope i Direktivom 45/96 Saveta ministara Evropske unije što je već više puta konstatovano.
Osim ovih formalizovanih oblika nadzora nad delovanjem i odlučivanjem (i nad aktima) organa javne uprave, u Republici Srbiji postoje i drugi neformalni oblici kontrole nad javnom upravom - kao što je npr. kontrola nezavisnih medija, javno mnjenje, kontrola stručne javnosti, kontrola organizacija civilnog društvo itd.
U ovom kontekstu treba pomenuti i Izveštaj Evropske komisije (2012). O nezavisnim telima je u tom Izveštaju konstatovano da brojna nezavisna regulatorna tela imaju logističke probleme u svom delovanju, a da bi Skupština trebalo da raspravlja o njihovim godišnjim izveštajima i da u većoj meri podržava predloge izmena i dopuna propisa koje predlože ova tela. Upravo tako je konstatovano da se još uvek očekuje usvajanje Zakona o zaštitniku građana, kojim treba da se ojača nezavisnost ove institucije, te da se njegove preporuke još uvek ne poštuju u dovoljnoj meri. Ista takva konstatacija važi i za preporuke Poverenika (u tom smislu će biti propisani i mehanizmi za izvršenje zaključaka Narodne skupštine koji se usvajaju kada i godišnji izveštaj o radu Poverenika).
Imajući u vidu da su ovo relativno mlade institucije i da se kroz rad ovih organa u praksi pokazala potreba za unapređenjem odredbi zakona kojima bi se omogućio njihov efikasniji rad i ostvarivanje pune nezavisnosti. Naročito je važno promeniti sadašnje stanje i obezbediti odgovarajuće postupanje pojedinih, pre svega organa državne uprave, po konačnim i izvršnim rešenjima Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti u oblasti slobode pristupa informacijama kao i preporukama Zaštitnika građana.
U ovoj oblasti treba takođe obratiti pažnju na uspostavljanje efikasnog sistema odgovora na pritužbe građana u samim organima javne uprave i usklađivanje prakse u ovoj oblasti sa praksom Zaštitnika građana.
DRI bi trebalo da dostigne potpunu nezavisnost u pripremi revizorskih izveštaja, kao i povećanje kapaciteta za redovnu reviziju rezultata rada državnih institucija, razvoj informacionog sistema i uspostavljanje bliske saradnje sa Evropskom kancelarijom revizora11. U okviru razvoja revizije svrsishodnosti poslovanja državnih institucija, preporučuje se da DRI posveti veću pažnju implementaciji strategija resornih ministarstva, kao i ocenjivanju realizacije projekata finansiranim IPA sredstvima. Pored toga, u cilju pružanja zaštite subjektima koji su predmet kontrole, trebalo bi predvideti pravo na pravno sredstvo protiv odluka DRI.
Takođe, u narednom periodu bi trebalo intenzivno raditi na stručnom usavršavanju službenika za obavljanje poslova DRI za koje nisu postojali relevantni kapaciteti unutar sistema javne uprave. Pored toga, prilikom sprovođenja konkursa za prijem službenika, potrebno je predvideti posebne testove za proveru znanja i sposobnosti koji će obezbediti visoko stručni kadar za ove visoko stručne i specijalizovane vrste poslova, koji zahtevaju interdisciplinarni pristup.
_____________
11 Engl. European Audit Office.
IV UPRAVLJANJE REFORMOM JAVNE UPRAVE
Strategijom RJU određuje se nova institucionalna i organizaciona struktura za koordinaciju, praćenje, izveštavanje i evaluaciju procesa sprovođenja ove Strategije.
Koordinacija sprovođenja Strategije RJU odvijaće se na tri nivoa:
Prvi i drugi su nivoi stručne koordinacije, a treći nivo je nivo političke koordinacije procesa reforme javne uprave.
Prvi nivo: Ministarstvo nadležno za poslove državne uprave nastaviće da obavlja operativne poslove i koordinaciju procesa reforme javne uprave. U cilju uspešne realizacije ovih zadataka i osiguranja održivosti ovog procesa, neophodno je uspostaviti odgovarajuće kapacitete, prevashodno jačanjem kapaciteta unutrašnje organizacione jedinice (sektora) ministarstva u čijem delokrugu su poslovi državne uprave koji se odnose na sistem državne uprave i organizaciju i rad ministarstava, posebnih organizacija, javnih agencija i javnih službi, jačanjem organizacione jedinice u čijem delokrugu se obavljaju poslovi koordinacije aktivnosti u sprovođenju Strategije RJU. Takođe u organima državne uprave neophodno je obezbediti osobu zaduženu za praćenje, izveštavanje i evaluaciju sprovođenja Strategije RJU.
Drugi nivo: Međuministarska projektna grupa ima stručnu ulogu u koordinaciji i praćenju procesa sprovođenja Strategije RJU. Zadaci članova ove Projektne grupe prvenstveno su usmereni na stručnu koordinaciju i utvrđivanje izveštaja o sprovođenju Strategije RJU. Ovim mehanizmom obezbeđuje se aktivno učešće svih relevantnih državnih organa u procesu reforme javne uprave.
Specifični zadaci Međuministarske projektne grupe su: učestvovanje u kreiranju strategija i akcionih planova u procesu reforme javne uprave; uključivanje svih projekata i normativnih aktivnosti u Strategiju RJU (u okviru redovnih revizija ove strategije, odnosno u proceduru izrade nove Strategije RJU); preporučivanje uključivanja određenih aktivnosti u Godišnji plan rada Vlade (u saradnji sa ministarstvom nadležnim za poslove državne uprave); usklađivanje drugih nacionalnih strateških dokumenata sa Strategijom RJU (u saradnji sa Generalnim sekretarijatom Vlade i Republičkim sekretarijatom za javne politike); razmatranje polaznih osnova i nacrta propisa kojima se osnivaju organi i organizacije i druga tela u sistemu javne uprave (pre dostavljanja organima državne uprave na mišljenje), utvrđuju nadležnosti u obavljanju poslova javne uprave, definiše status zaposlenih, kao i međusobni odnosi i koordinacija organa i organizacija javne uprave; usvajanje izveštaja o sprovođenju i evaluaciji rezultata postignutih Strategijom RJU (odnosno odgovarajućim akcionim planom na osnovu nalaza organizacione jedinice ministarstva nadležnog za poslove državne uprave); predlaganje Savetu za reformu javne uprave za raspravu i usvajanje odluka o kojima se ne postigne konsenzus u okviru rada Međuministarske projektne grupe; učestvovanje u evaluaciji rezultata sprovođenja Strategije RJU (svaki član iz delokruga rada svog organa).
Međuministarsku projektnu grupu čine članovi sekretari ministarstva i pomoćnici ministara čiji je delokrug povezan sa aktivnostima reforme javne uprave. Međuministarska radna grupa sastaje se redovno u skladu sa Poslovnikom međuministarske projektne grupe.
Treći nivo: Savet za reformu javne uprave obrazovan je Odlukom o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave, kao centralno strateško telo Vlade za reformu javne uprave, sa zadatkom da utvrđuje predloge strateškog razvoja javne uprave u Republici Srbiji, inicira i predlaže Vladi preduzimanje mera i aktivnosti koje se odnose na reformu javne uprave, razmatra i usvaja izveštaje o postignutim ciljevima u oblasti reforme javne uprave, promoviše i prati sprovođenje Strategije reforme javne uprave, naročito sa stanovišta uključivanja principa i ciljeva reforme javne uprave u sektorske strategije razvoja i planske mere i razmatra i daje prethodno mišljenje Vladi o strategijama razvoja, nacrtima zakona i drugim aktima koji se odnose na organizaciju i rad Vlade, organa državne uprave, a naročito one kojima se predlaže osnivanje novih državnih organa, organizacija, službi ili tela Vlade. U prethodnom periodu Savet je razmatrao pitanja u skladu sa svojim zadacima, a očekuje se da će u periodu od donošenja Strategije reforme javne uprave preuzeti stratešku ulogu koordinacije i usmeravanja reformskih procesa u javnoj upravi.
Praćenje i vrednovanje realizovanja planiranih reformskih aktivnosti je neophodno za permanentno prilagođavanje procesa, odnosno omogućavanja blagovremenog reagovanja i uvođenja korektivnih mera u slučaju utvrđenih kašnjenja ili odstupanja. Sistem praćenja ovog procesa zasniva se na redovnoj obradi prikupljenih podataka iz redovnih i vanrednih izveštaja. Dosadašnji sistem nije u dovoljnoj meri bio sistemski postavljen, već se uglavnom zasnivao na ad hoc i neusaglašenom izveštavanju i praćenju. Stoga je neophodno, izvršiti uspostavljanje potpunog i efikasnog sistema praćenja i vrednovanja rezultata sprovedenih aktivnosti. To podrazumeva, pre svega uvođenje obaveznih izveštaja svih nosilaca aktivnosti, koji se dostavljaju nadležnom ministarstvu. Nakon obrade u nadležnom ministarstvu, oni se razmatraju na Međuministarskoj projektnoj grupi. Najmanje jednom godišnje se obavezno o tome raspravlja i na Savetu za reformu javne uprave. U slučaju da se određena pitanja tiču svih organa državne uprave, po potrebi će se organizovati i tematske sednice Vlade na kojima se raspravlja i zaključuje o određenim pitanjima od šireg značaja (određena pitanja mogu se uključiti i na redovne sednice Vlade).
Izveštaji na kojima je zasnovan sistem praćenja ovog procesa uključuju jedinstveno strukturirane razumljive informacije, komentare i preporuke. Poseban dodatak (aneks) daje detalje o sprovođenju aktuelnog Akcionog plana i o ishodu analize odnosno praćenja rezultata. U vezi sa tim pripremiće se i usvojiti i posebna Metodologija, kao i drugi instrumenti (obrasci, info-sistem, itd) za praćenje i vrednovanje procesa reforme javne uprave.
Nakon sakupljanja i obrade podataka iz redovnih izveštaja o obavljenim aktivnostima, odnosno u okviru neprekidnog procesa praćenja, nužno je pripremati i povremene (ali redovne i sistemski zasnovane, utemeljene) ocene uspešnosti sprovođenja reforme odnosno vršiti tzv. Vrednovanje13 tog složenog procesa. Pored unutrašnjeg vrednovanja izveštaja, potrebno je obezbediti i sistem nezavisnog spoljnog vrednovanja kroz uključivanje renomiranih obrazovnih i drugih stručnih institucijama iz odgovarajućih oblasti, civilnog društva i izveštaja nezavisnih kontrolnih tela i relevantnih međunarodnih organizacija.
Informacije koje su dobijene u procesu praćenja i vrednovanja služe planiranju korektivnih aktivnosti koje se preduzimaju u slučaju kada sprovođenje Strategije RJU zaostaje za planiranim tempom i očekivanim rezultatima odnosno kada se utvrdi da planirane aktivnosti nisu u skladu sa postavljenim strateškim ciljevima.
Da bi nadležno ministarstvo moglo da obezbedi delotvorno i efikasno obavljanje ovih procesa, neophodno je uspostaviti posebnu organizacionu jedinice u sektoru nadležnom za poslove državne uprave, uz odgovarajući broj službenika koji raspolažu specifičnim znanjima i veštinama neophodnim za obavljanje ovih poslova.
_______________
13 Termin "evaluacija" označava procenu odnosno stručnu ocenu kvaliteta i kvantiteta određenih rezultata u procesu reforme javne uprave, u našem slučaju se ovo odnosi na stručno ocenjivanje napretka odnosno uspešnosti u realizovanju reformskih aktivnosti i postizanju odgovarajućih rezultata u tom procesu.
V PLAN SPROVOĐENJA I PROCENA FINANSIJSKOG UTICAJA
Posebni akcioni planovi biće sastavni deo nove Strategije RJU i preciziraće sadržaj i dinamiku sprovođenja ove strategije.
U okviru sektorskog pristupa Strategija javne uprave u Republici Srbiji predstavljaće krovnu strategiju reforme javne uprave. Na osnovu ove strategije pripremiće se tri podsektorske strategije koje će biti posvećene upravljanju javnim finansijama, decentralizaciji i elektronskoj upravi. Na osnovu ovih strategija doneće se odgovarajući akcioni planovi koji će precizirati sadržaj i dinamiku njihovog sprovođenja.
Finansiranje procesa reforme javne uprave
Implementacija mera i aktivnosti neophodnih za reformu javne uprave će zahtevati značajne finansijska sredstva.
Ovo znači da će nosioci aktivnosti i glavni koordinator reforme (ministarstvo nadležno za poslove državne uprave) u koordinaciji sa ministarstvom nadležnim za poslove finansija obezbediti neophodna budžetska sredstva za sprovođenje projektovanih aktivnosti za svaku budžetsku godinu (sredstva za sprovođenje Akcionog plana će se redovno planirati u procesu pripreme budžeta). Većina potrebnih sredstava se obezbeđuje kroz rad državnih službenika u procesu priprema propisa i drugih javnih politika.
Određeni deo potrebnih finansijskih sredstava biće obezbeđen i iz različitih drugih finansijskih izvora (npr. iz IPA fonda Evropske unije, iz bilateralnih donatora itd.).
Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2014-2016. godine doneće se u roku od 60 dana od dana donošenja ove strategije.
Ovu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".
Samostalne odredbe Odluke o izmenama
Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji
("Sl. glasnik RS", br. 54/2018)
Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2018-2020. godine sa prilozima, odštampan je uz ovu odluku i čini njen sastavni deo.
Ovu odluku objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".
Akcioni plan za sprovođenje
Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period
2018-2020. godine
Uvod
Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji, za period 2018-2020. godine operacionalizuje Strategiju1 i definiše mere - rezultate za sprovođenje reforme javne uprave, kao i konkretne aktivnosti neophodne za postizanje navedenih rezultata. U njegovoj pripremi su sagledani prethodni izveštaji o implementaciji Akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u RS za period od 2015. do 2017. godine kao i kontekstualna ograničenja, pre svega u vezi sa potrebama fiskalne konsolidacije, ali i pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji. Usklađenost sa strateškim okvirom u kontekstu pristupanja EU, kao i sa nacionalnim strateškim okvirom su predstavljali jedan od osnovnih načela u pripremi Akcionog plana. U tom smislu, nedavno objavljena Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana podvlači da: "Reforma javne uprave je ključna za jačanje upravljanja na svim nivoima. To podrazumeva poboljšanje kvaliteta i odgovornosti uprave, povećanje profesionalizma, depolitizacije i transparentnosti, takođe u zapošljavanju i otpuštanju, transparentnijeg upravljanja javnim finansijama i boljih usluga za građane. Potrebno je naći i odgovarajuću ravnotežu između centralne, regionalne i lokalne uprave. Vlade treba da osiguraju da zainteresovane strane mogu aktivno da učestvuju u procesu reformi i kreiranja politike, na primer kroz uspostavljanje inkluzivnog struktuiranog dijaloga o prioritetima reforme uz uključivanje civilnog društva. Stvaranje podsticajnog okruženja za uključivanje organizacija civilnog društva je stoga ključno. Sve ove reforme se nalaze u središtu puta regiona ka EU. Samo sa postizanjem opipljivih i održivih rezultata postići će potreban kredibilan trenutak."2
U skladu sa navedenim, Akcioni plan za period 2018-2020. godina koji obuhvata sve gore navedene ciljeve, pripremljen je kroz participativni pristup, formiranjem Posebne radne grupe3 u koju su uključeni predstavnici svih organa državne uprave i službi Vlade, udruženja građana izabranih preko javnog poziva i članovi i posmatrači iz pojedinih nezavisnih državnih organa4. Posebna radna grupa je podrazumevala koordinaciju između krovne grupe na nivou funkcionera i lica na položaju i pet operativnih podgrupa formiranih na nivou posebnih ciljeva Strategije RJU. Na sastancima Posebne radne grupe na krovnom nivou prisustovali su predstavnici Delegacije Evropske unije u RS. U pripremi dokumenta podršku su pružili i eksperti programa SIGMA pri Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD).5
Metodološki pristup u izradi Akcionog plana odlikuje usmerenost na rezultate, pri čemu su zadržani određeni elementi procesnog pristupa. Akcioni plan sadrži mere i aktivnosti za period od tri godine (2018-2020.) u tabelarnoj formi, prema strukturi ciljeva i mera iz Strategije RJU. Indikatori za praćenje uspešnosti u realizaciji Akcionog plana definisani su na nivou ciljeva i mera. Za svaku meru izlistane su glavne aktivnosti čija je realizacija neophodna za ostvarenje mere, i dati su i rokovi za realizaciju tih aktivnosti, kako bi bilo moguće pratiti i napredak ka ostvarenju mere. Termini koji se koriste u Akcionom planu preuzeti su iz Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji.
U izradi AP obezbeđena je povezanost sa drugim strateškim dokumentima na više načina.6 Najpre, u skladu sa strateškim opredeljenjem Republike Srbije da pristupi Evropskoj uniji i ispuni sve obaveze koje proističu iz procesa pregovora sa EU, Akcioni plan za RJU posebnu pažnju posvećuje obavezama iz procesa pristupanja EU. Takođe, dve vrste povezanih strateških dokumenata su identifikovane i veze sa njima obezbeđene u najvećoj mogućoj meri:
- Podsektorske strategije (substrategije)
- Pobočne strategije
Detaljna metodologija Akcionog plana predstavljena je u Prilogu koji čini sastavni deo ovog Akcionog plana i to:
• Prilog 1: Metodološki pristup izradi Akcionog plana;
• Prilog 2: Sistem za koordinaciju i upravljanje RJU;
• Prilog 3: Sistem za praćenje i evaluaciju (ocenu) RJU;
• Prilog 4: Dinamički pregled sprovođenja Akcionog plana (Gantogram);
• Prilog 5: Pregled obezbeđenih i nedostajućih dodatnih finansijskih sredstava za sprovođenje AP;
• Prilog 6: Pretpostavke i rizici u realizaciji Akcionog plana;
• Prilog 7: Lista skraćenica.
___________
1 Strategija RJU ("Službeni
glasnik RS", br. 9/14 i 42/14 - ispravka), Akcioni plan RJU za period
2015-2017. ("Službeni glasnik RS", broj 31/15) i izveštaji o sprovođenju
su objavljeni na sajtu MDULS, na sledećem linku na srpskom jeziku: http://www.mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave-sprovodjenje-strategije.php i
na engleskom jeziku: http://www.mduls.gov.rs/english/reforma-javne-uprave.php
2 Strategija proširenja
EU na zemlje Zapadnog Balkana, "A credible enlargement perspective for
and enhanced EU engagement with the Western Balkans", Strasbourg, 6.2.2018,
stranica 5, link ka dokumentu: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf
3 Posebna radna grupa za izradu
teksta Nacrta akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave
u RS za period 2018-2020. godine, formirana je Rešenjem ministra državne
uprave i lokalne samouprave broj: 021-00-00403/2017-06 od 13.09.2017. godine.
4 Pozivi za učešće u radu
Posebne radne grupe su upućeni svim nezavisnim državnim organima (Državnoj
revizorskoj instituciji, Poverniku za informacije od javnog značaja i zaštitu
podataka o ličnosti, Poverniku za zaštitu ravnopravnosti, Zaštitniku građana,
Agenciji za borbu protiv korupcije). Od nezavisnih državnih organa, predstavnici
Agencije za borbu protiv korupcije i Državne revizorske institucije su imenovali
svoje predstavnike za članove Posebne radne grupe, predstavnici Povernika
za zaštitu ravnopravnosti se pozivaju na sve sastanke kao posmatrači, po
izraženoj želji Poverenika za takav odgovarajući način učestvovanja, a predstavnici
Zaštitnika građana i Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu
podataka o ličnosti, u skladu sa politikom navedenih organa, ne učestvuju
u radu radnih grupa organa državne uprave, ali su izrazili spremnost za saradnju
kroz pismeno davanje mišljenja na izrađen Nacrt akcionog plana ili posebne
sastanke u cilju stručnih konsultacija.
5 Više o procesu izrade
AP i Posebnoj radnoj grupi u 1.2. Proces izrade AP i tim u
Prilogu 1. Akcionog plana RJU za period 2018-2020. godine.
6 Više o vezama sa strateškim
dokumentima u 1.5. Veze sa drugim strateškim dokumentim u
Prilogu 1. Akcionog plana RJU za period 2018-2020. godine.
Akcioni plan: |
Opšti cilj: |
Indikator (nivo uticaja) |
||||
Dalje unapređenje rada javne uprave u skladu sa principima Evropskog administrativnog prostora i obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima, kao i stvaranje javne uprave koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda |
Delotvornost vlasti
(Svetska banka) - percentilni rang (0-100) |
||||
Posebni cilj 1 (odeljak III A Strategije reforme javne uprave): |
Indikator (nivo rezultata) |
||||
Unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave |
Jasnoća i sveobuhvatnost
zvanične tipologije organa centralne vlasti (PJU4)7 |
||||
Mera 1.1: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Organizaciono i funkcionalno restrukturiranje javne uprave sprovođenjem do 2020. godine činjenično utemeljenih mera za optimizaciju javne uprave u pogledu radnih procesa, organizacionih struktura, broja i svrsishodnosti institucija i broja zaposlenih |
Optimizovana,
koherentna i racionalna struktura javne uprave u sektorima obuhvaćenim
restrukturiranjem i optimizacijom |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena dodatna finansijska sredstva |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Izmena Zakona o državnoj upravi u cilju standardizacije i tipologije organizacionih oblika i upravnih poslova (zaokružene oblasti rada u upravi), kao i prenosu ovlašćenja na niže rukovodioce |
4. kvartal 2018. |
|
GGF RS439 |
MDULS - Sektor za dobru upravu |
CEP, PWC |
2. Uspostavljanje Registra imalaca javnih ovlašćenja u cilju uspostavljanja jedinstvene evidencije organa javne uprave, vrste ovlašćenja i jasnog odnosa vertikalne odgovornosti između organa, popisa javnih registra10 i nadležnih organa za uspostavljanje i vođenje pojedinih registara |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
Ekspertska podrška SIGMA |
MDULS - Sektor za dobru upravu |
Kabinet predsednika Vlade (Delivery Unit) |
3. Izmena Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade u cilju uspostavljanja jedinica za planiranje javnih politika, izveštavanje, komunikaciju, usklađivanje kapaciteta i obaveza iz NPAA, utvrđivanje standarda za odnos broja izvršilaca i rukovodilaca (1:5)11 |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
MDULS - Sektor za dobru upravu |
|
Mera 1.2: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||||
Unapređenje funkcionisanja lokalne samouprave i decentralizacije i dekoncentracije poslova državne uprave kroz definisanje strateškog okvira i jačanje kapaciteta gradova i opština za efikasno sprovođenje javnih poslova i procedura, uspostavljanje međuopštinske saradnje, i primenu principa dobre uprave. |
Usvojen
strateški ili programski dokument kojim se utvrđuje politika decentralizacije
odnosno reforma lokalne samouprave |
||||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena dodatna finansijska sredstva |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|||
Budžetska |
Donacije |
||||||
1. Usvajanje izmena i dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi u cilju usklađivanja sa novim propisima i reformisanja pravnog okvira za rad organa JLS, mesne samouprave i međuopštinske saradnje (izrada jedinstvenog popisa poslova JLS, organizacija 8 instruktivnih seminara, izrada Modela Statuta JLS, Poslovnika SO i Odluke o mesnoj samoupravi) |
3. kvartal 2018. |
|
15.020 € (SDC) |
MDULS - Sektor za sistem LS |
SKGO |
||
2. Podrška razvoju međuopštinske saradnje kroz izradu analize najboljih mehanizama za uspostavljanje međuopštinske saradnje (MOS) u sprovođenju delokruga JLS, pripremu modela sporazuma o MOS i savetodavnu podršku za njihovu primenu |
4. kvartal 2020. |
|
30.000€ (SDC) |
MDULS - Sektor za sistem LS |
SKGO |
||
3. Priprema i usvajanje Koncepta politike od strane Saveta za reformu javne uprave za decentralizaciju odnosno unapređenje uloge lokalne samouprave u sprovođenju javnih poslova |
4. kvartal 2019. |
|
7.500€ (SDC - nije potvrđeno) |
MDULS - Sektor za sistem LS |
SKGO |
||
4. Izrada funkcionalne analize u 20 JLS u cilju podrške jedinicama lokalne samouprave za funkcionalnije organizovanje poslova |
3. kvartal 2019. |
|
120.000€ |
MDULS - Sektor za sistem LS |
SKGO |
||
5. Priprema, konsultacije i usvajanje strateškog - programskog okvira za reformu sistema lokalne samouprave i unapređenje uloge lokalne samouprave u sprovođenju javnih poslova (strategija i akcionog plana za decentralizaciju ili programskog dokumenta za reformu sistema lokalne samouprave) |
4. kvartal 2019. |
|
70.900€ (SDC - nije potvrđeno) |
MDULS - Sektor za sistem LS |
SKGO |
||
6. Reforma lokalnih administrativnih procedura u cilju unapređenja i standardizacije administrativnog postupanja kroz kontinuirano unapređivanje i usklađivanje modela administrativnih postupaka JLS i sprovođenje paketa direktne tehničke podrške12 za unapređenje administrativne efikasnosti za 20 JLS |
4. kvartal 2020. |
|
50.000€ (SIDA, SDC) |
MDULS - Sektor za sistem LS |
SKGO |
||
7. Izgradnja kapaciteta gradova i opština za primenu principa dobre uprave u sprovođenju javnih poslova lokalne samouprave13 |
4. kvartal 2020. |
|
76.920€ (UNOPS) |
MDULS - Sektor za sistem LS |
SKGO |
||
Mera 1.3: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Unapređenje sistema upravljanja javnim politikama Vlade uspostavljanjem do kraja 2020. pravnog i institucionalnog okvira za integrisano strateško upravljanje i donošenje srednjoročnih planova rada ODU usklađenih sa strateškim prioritetima Vlade i programskim budžetom |
Učešće
broja predloga strategija i akcionih planova usaglašenih sa metodologijom
za upravljanje javnim politikama u ukupnom broju strategija i akcionih
planova usvojenih na Vladi tokom jedne kalendarske godine |
||||
Aktivnosti14 |
Rok za realizaciju |
Procenjena dodatna finansijska sredstva |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Utvrđivanje metodološkog okvira za upravljanje javnim politikama i njihovo povezivanje sa izradom i izvršenjem programskog budžeta kroz donošenje podzakonskih akata (Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika i Uredbe o metodologiji za izradu srednjoročnih planova) i 2 priručnika za navedene oblasti |
2. kvartal 2018. |
|
27.107 € (EU - IPA 2015) |
RSJP |
RSZ |
2. Uspostavljanje jedinstvenog informacionog sistema za planiranje i praćenje sprovođenja javnih politika koji će obuhvatiti: Akcioni plan za sprovođenje programa vlade, dokumenta javnih politika, srednjoročne planove, PIRV, postojeći sistem za programsko budžetiranje i izvršenje budžeta15 |
4. kvartal 2018. |
39 M RSD |
|
RSJP |
GenSek |
3.Unapređenje interesorne koordinacije praćenjem postizanja prioritetnih ciljeva iz programa Vlade kroz mehanizme Akcionog plana za sprovođenje programa Vlade16 |
4. kvartal 2020. |
|
47.263 € (GIZ) |
RSJP |
ODU |
4. Priprema jedinstvenog programa obuka predstavnika JLS na temu unapređenja sistema upravljanja javnim politikama i sprovođenje dva inicijalna ciklusa obuka za sve JLS do kraja 2020. godine |
4. kvartal 2019. - prvi ciklus
obuka |
|
42.042 € (GIZ) |
RSJP |
SKGO |
Mera 1.4: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Uspostavljanje čvrstih mehanizama koordinacije koji će omogućiti harmoničan razvoj i funkcionisanje elektronske uprave, kao i zaokruživanje zakonskog okvira i procedura za razvoj elektronske uprave |
Procenat
organa koji elektronskim putem razmenjuju podatke iz službenih evidencija |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena dodatna finansijska sredstva |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Usvajanje Nacrta zakona o metaregistru (kojim će se regulisati šta je registar, koji su javni registri i ko je nadležan za uspostavljanje i vođenje pojedinih registara) i podzakonskih akata |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
MDULS - Sektor za matične knjige i registre |
ITE |
2. Uspostavljen mehanizam za elektronsku razmenu podataka iz službenih evidencija između organa (preko sistema eZUP ili preko veb servisa uspostavljenih na servisnoj magistrali organa, ažuriranje podataka vrši se preko Metaregistra) |
2. kvartal 2019. |
40 M RSD |
|
ITE |
RZS |
3. Uspostavljanje aplikacije
za vođenje evidencije o državljanima RS u okviru Centralnog sistema za
e obradu i skladištenje podataka, a zatim prenos podataka o državljanstvu
u elektronski oblik u aplikaciju iz: |
4. kvartal 2018. - uspostavljanje
aplikacije |
5.2 M RSD za 2018. godinu |
|
MUP |
JP PTT "Pošta Srbije" |
4. Utvrđivanje Predloga zakona i donošenje podzakonskih akata kojim će se regulisati uspostavljanje i vođenje Centralnog registra građana |
4. kvartal 2018. |
12.5 M RSD (sredstva su planirana za novozaposlene za implementaciju Zakona u 2019. i 2020. god) |
|
MDULS - Sektor za matične knjige i registre |
RZS |
5. Uspostavljen Centralni registar građana (izrada softverskog rešenja i migracija podataka) |
3. kvartal 2019. |
50 M RSD |
|
ITE |
RZS |
6. Unapređenje registra stambenih zajednica |
4. kvartal 2018. |
|
100.000€ Kraljevina Norveška (još nije potpisan sporazum) |
RGZ- Sektor za IKT |
MGSI, JLS, RZS, PK, PU |
7. Unapređenje registra prostornih jedinica i adresnog registra i uspostava interoperabilnosti sa drugim registrima (utvrđivanje Predloga zakona o registru prostornih jedinica i adresnom registru i povezivanje17 registra prebivališta i poslovnog registra sa registrom prostornih jedinica i adresnim registrom) |
4. kvartal 2019. |
400 M RSD za 2018. i 250 M RSD za 2019. godinu (nije potvrđeno) |
|
RGZ- Sektor za IKT, Sektor za katastar nepokretnosti |
MGSI, MDULS, JLS, MUP, RZS, APR, SKGO, PTT |
8. Uspostavljanje nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka (NIGP) kroz donošenje svih podzakonskih akata u skladu sa Zakonom o NIGP i izradom nacionalnog geoportala u skladu sa INSPIRE direktivom |
2. kvartal 2020. |
Ukupno: 62,24 M RSD |
Ukupno: 861.940€ |
RGZ - Centar za upravljanje geoprostornim podacima |
Subjekti NIGP |
9. Sprovođenje procene stanja e-Uprave na lokalnom nivou (na uzorku od najmanje 30 JLS) i podrška unapređenju lokalnih kapaciteta za njenju primenu (dodela bespovratnih sredstava za najviše 40 JLS za razvijanje i primenu procedura i postupaka relevantnih za uvođenje e-Uprave i obuka i mentorska podrška za najmanje 30 JLS za pružanje usluga e-Uprave). |
4. kvartal 2020. |
|
390.000€ (UNOPS) |
MDULS - Sektor za EI i projekte |
SKGO, UNOPS |
Akcioni plan: |
Posebni cilj 2 (odeljak III B Strategije reforme javne uprave): |
Indikator (nivo uticaja) |
||||
Uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima |
Mera u kojoj su
usklađeni državno-službenički sistem, službenički sistem na lokalnom
nivou i javno-službenički sistem |
||||
Mera 2.1: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Uspostavljanje usklađenog sistema radnih odnosa i plata u javnoj upravi na temelju načela transparentnosti i pravičnosti |
Procenat
položaja popunjenih putem konkursa u odnosu na ukupan broj popunjenih
radnih mesta koji su položaji u organima državne uprave i službama
Vlade |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Priprema i utvrđivanje predloga zakona20 kojima se reguliše sistem radnih odnosa i plata u cilju uspostavljanja usklađenog službeničkog sistema zasnovanog na sposobnostima i zaslugama (merit system), u javnim agencijama i državnim organima |
4. kvartal 2018. |
589.000 RSD |
10.000$ (UNDP) |
MDULS - Sektor za ULJR |
Organi državne uprave u čijem resoru su javne službe |
2. Priprema i usvajanje kataloga zvanja i položaja u organima državne uprave, kataloga zvanja i položaja u organima JLS, kataloga zvanja, položaja, funkcija i radnih mesta u drugim delovima javne uprave21 i kontinuirana priprema i usvajanje izmena i dopuna Kataloga radnih mesta u javnim službama i drugim organizacijama (javne službe koje su osnovane posebnim zakonima) zbog potrebe optimizacije rada i uspostavljanje efikasne sistematizacije ustanova |
4. kvartal 2020. |
1.900.000 RSD |
|
SUK |
ODU |
3. Priprema i utvrđivanje predloga izmena Zakona o državnim službenicima u cilju unapređenja procesa zapošljavanja i depolitizacije, vrednovanja rezultata rada, integriteta i jačanja odgovornosti i razvoja ostalih radno pravnih instituta23, sistema integrisanog ULJR baziranog na kompetencijama |
4. kvartal 2018. |
|
282.000€24 (GGF) |
MDULS - Sektor za ULJR |
ODU i drugi državni organi |
4. Jačanje kapaciteta MDULS-a, Upravne inspekcije i SUK-a, kroz povećanje broja službenika u navedenim organima i razvijanje kompetencija svih zaposlenih u jedinicama za ULJR u organima državne uprave. |
4. kvartal 2020. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
MDULS - Sektor za ULJR, Upravna
inspekcija |
MFIN |
Mera 2.2: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Uspostavljanje funkcije ULJR u javnoj upravi i unapređenje funkcije ULJR u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi kroz uvođenje novih instrumenata i jačanje kapaciteta za ULJR |
Stepen
do koga se primenjuje okvir kompetencija u organima državne uprave
i službama Vlade |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Priprema i usvajanje akata kojima se usvaja Okvir kompetencija i uvode kompetencije u postupak regrutacije i selekcije, ocenjivanja i napredovanja u organima državne uprave |
4. kvartal 2018. |
|
50.000€ GIZ |
MDULS - Sektor za ULJR |
ODU |
2. Priprema i usvajanje podzakonskih akata kojim se bliže uređuje vrednovanje radne uspešnosti zaposlenih u javnim službama |
4. kvartal 2019. |
|
250.000€ (nisu obezbeđena sredstva) |
MDULS - Sektor za ULJR |
Ministarstva u čijoj su nadležnosti javne službe |
3. Razvoj Centra za procenu i razvoj kompetencija i karijerni razvoj u SUK u cilju uspostavljanja institucionalnog upravljanja karijerom državnih službenika zaposlenih u prioritizovanim oblastima, talenata i rukovodilaca |
4. kvartal 2019. |
|
30.000€ (GIZ) |
SUK |
MDULS |
4. Razvoj i primena instrumenata (institucionalnih i individualnih)25 za upravljanje karijerom u državnoj upravi za državne službenike i drugih mera kojima se jača profesionalizacija administracije a u cilju zadržavanja kompetentnih kadrova u državnoj upravi |
4. kvartal 2020. |
|
70.000€ (GIZ) |
SUK |
NAJU |
5. Sprovođenje analize postojećeg IT sistema CKE, priprema preporuka i izrada tehničke specifikacije za zamenu postojećih IT sistema novim softverskim rešenjem i uspostavljanje i razvoj softvera za ULJR koji podržava i automatizuje poslove na način da integriše i pokrije celokupnu oblast funkcionisanja ULJR |
4. kvartal 2020. |
500.000 RSD |
1.000.000€ |
SUK |
ODU |
6. Izgradnja kapaciteta gradova i opština za sprovođenje i unapređenje funkcije upravljanja ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi (lokalnoj administraciji)26 |
4. kvartal 2020.27 |
|
958.250€ (EU - sredstva nisu odobrena) |
MDULS |
Savet Evrope |
Mera 2.3: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Razvoj sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi |
Procenat
realizovanih programa obuka koje je Nacionalna akademija za javnu upravu
sprovela u skladu sa godišnjim planom rada |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Donošenje podzakonskih propisa za sprovođenje Zakona o Nacionalnoj akademiji za javnu upravu i drugih posebnih zakona28 koji uređuju stručno usavršavanje u pojedinim delovima javne uprave |
4. kvartal 2018. |
5 M RSD |
300.000€ (EU-FwC Projekat podrške uspostavljanju NAJU) |
Vlada, na predlog NAJU |
Republički sekretarijat za
zakonodavstvo |
2. Uspostavljena Centralna evidencija programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi |
4. kvartal 2018. |
3,5 M RSD |
/ |
NAJU |
MDULS |
3. Uspostavljen sistem akreditacije realizatora i sprovodioca programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi |
1. kvartal 2019. |
4.6 M RSD |
|
NAJU |
/ |
4. Donošenje opšteg akta o programu stručnog osposobljavanja pripravnika (uvođenje u rad pripravnika) |
1. kvartal 2019. |
1.6 M RSD |
17.000€ (GIZ) |
MDULS - Sektor za stručno usavršavanje |
ODU |
5. Podrška daljem unapređenju sistema stručnog usavršavanja zaposlenih u JLS jačanjem kapaciteta JLS za obavljanje poslova stručnog usavršavanja iz njihove nadležnosti i razvojem, pripremom i sprovođenjem programa stručnog usavršavanja |
4. kvartal 2020. |
6.7 M RSD |
746.250€ (EU, sredstva nisu odobrena) |
MDULS - Sektor za stručno usavršavanje |
NAJU |
Akcioni plan: |
Posebni cilj 3 (odeljak III V Strategije reforme javne uprave): |
Indikator (nivo uticaja) |
||||
Unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama |
Procenat realizacije
Programa za reformu upravljanja javnim finansijama |
||||
Mera 3.1: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Unapređenje (okvira) održivosti javnih finansija kroz reformisanje i razvoj upravljanja javnom svojinom |
Broj
JLS koje su uspostavile registar javne svojine, baze podataka i okvir
za delotvorno i transparentno upravljanje javnom svojinom |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena dodatna finansijska sredstva |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Izmene i dopune Zakona o javnoj svojini |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
MFIN |
|
2. Razvoj i sprovođenje 14 regionalnih obuka za upravljanje javnom svojinom na lokalnom nivou |
1. kvartal 2020. |
|
75.350 € |
MDULS - Sektor za EI i projekte |
SKGO |
3. Realizacija projekata JLS u okviru grant šeme za unapređenje upravljanja javnom svojinom na lokalnom nivou |
2. kvartal 2020. |
300.000 € sufinansiranje od strane JLS korisnica projekata Grant šeme |
3.102.535 € |
MDULS - Sektor za EI i projekte |
SKGO |
4. Razvoj i sprovođenje 20 paketa direktne tehničke podrške opštinama za unapređenje upravljanja javnom svojinom na lokalnom nivou |
2. kvartal 2020. |
|
128.000 € |
MDULS - Sektor za EI i projekte |
SKGO |
|
Mera 3.2: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Unapređenje procesa planiranja i pripreme budžeta |
Procenat
LS čiji budžeti su pripremljeni u skladu sa metodologijom za programsko
budžetiranje, koji se meri na godišnjem nivou |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Izrada modula za izveštavanje o učinku programa u okviru IT sistema za pripremu budžeta29 |
4. kvartal 2018. |
3.500.000 RSD |
|
MFIN |
|
2. Sprovođenje obuke za 150 državnih službenika za pripremu izveštaja o učinku programa |
4. kvartal 2018. |
87.120 RSD (sredstva nisu obezbeđena) |
MFIN |
SUK |
|
3. Podizanje kapaciteta JLS za sprovođenje procesa programskog budžetiranja u skladu sa metodologijom za programsko budžetiranje kroz izradu instruktivnih dokumenata za pripremu programskog budžeta, organizaciju 24 regionalne obuke za sve JLS i direktnu tehničku podršku za 12 JLS |
2. kvartal 2020. |
|
145.448 € |
MDULS |
SKGO |
|
Mera 3.3: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Unapređenje sistema finansijskog upravljanja i kontrole korišćenja javnih sredstava i interne revizije |
Broj
godišnjih izveštaja o stanju finansijskog upravljanja i kontrole i
interne revizije koje korisnici javnih sredstava dostavljaju Ministarstvu
finansija - CJH |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Unapređenje postojećeg softvera za internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru, koji će korisnicima omogućiti pristup i dostavljanje godišnjih izveštaja CJH elektronskim putem30 |
1. kvartal 2018. |
|
*31 |
MFIN/ CJH |
SDC/ UNDP |
2. Izrada smernica za uspostavljanje funkcija interne revizije u okviru malih KJS, u vezi sa uspostavljanjem zajedničke jedinice za internu reviziju32 |
4. kvartal 2018. |
|
23.750€ (EU) |
MFIN/ CJH |
KJS, TWINNING partner |
3. Organizovanje dve radionice za rad u softveru za internu kontrolu u javnom sektoru, koji korisnicima javnih sredstava omogućava elektronsko dostavljanje godišnjih izveštaja Ministarstvu finansija - CJH |
4. kvartal 2019. |
|
912€ (sredstva nisu obezbeđena) |
MFIN/ CJH |
|
4. Organizacija četiri radionice za više rukovodioce o ulozi finansijskog upravljanja i kontrole33 i internim kontrolama kao sastavnom delu redovnih procesa rukovođenja i alatu za dobro upravljanje |
4. kvartal 2020. |
|
8.100€ (EU) |
MFIN/ CJH |
KJS, TWINNING partner |
Mera 3.4: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Funkcionalno unapređenje rada budžetske inspekcije |
Broj
izvršenih kontrola budžetske inspekcije |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Popunjavanje radnih mesta budžetske inspekcije u punom kapacitetu od 100%, u skladu sa Pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta a u cilju povećanja broja izvršenih inspekcijskih kontrola što doprinosi jačanju finansijske discipline. |
4. kvartal 2018. - 5 novozaposlenih |
21 M RSD |
|
MFIN - Jedinica zadužena za poslove budžetske inspekcije |
|
2. Izrada i usvajanje Metodologije rada budžetske inspekcije u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu |
2. kvartal 2018. |
294.151 RSD |
|
MFIN - Jedinica zadužena za poslove budžetske inspekcije |
|
Mera 3.5: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Unapređenje sistema javnih nabavki |
Vrednost
ugovora koji su potpisane na osnovu okvirnog sporazuma34 |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Izrada i usvajanje podzakonskih akata koji proističu iz novog Zakona o javnim nabavkama usklađenog sa EU direktivama |
4. kvartal 2020. |
|
88.037€ (EU IPA 2013) |
UJN - Sektor za poslove javnih nabavki |
|
2. Izrađeni i objavljeni standardni obrasci za objavljivanje oglasa o javnim nabavkama |
4. kvartal 2020. |
|
24.661€ (EU IPA 2013) |
UJN - Sektor za poslove javnih nabavki |
|
3. Izrađeni i objavljeni opšti modeli konkursne dokumentacije |
4. kvartal 2020. |
|
17.719€ (EU IPA 2013) |
UJN - Sektor za poslove javnih nabavki |
|
4. Izrađeni i objavljeni modeli okvirnih sporazuma |
4. kvartal 2018. |
|
12.979€ (EU IPA 2013) |
UJN - Sektor za poslove javnih nabavki |
|
5. Izrađena analiza i preporuke za unapređenje konkurencije na tržištu javnih nabavki |
4. kvartal 2018. |
|
12.331€ (EU IPA 2013) |
UJN - Sektor za poslove javnih nabavki |
|
6. Izrađena i usvojena Strategija razvoja sistema javnih nabavki 2019 - 2022. |
4. kvartal 2019. |
|
49.376€ (EU IPA 2013) |
MFIN |
ODU |
7. Objavljene smernice za unapređenje zelenih nabavki |
4. kvartal 2019. g |
|
9.479€ (EU IPA 2013) |
UJN - Sektor za poslove javnih nabavki |
|
Akcioni plan: |
|
Posebni cilj 4 (odeljak III G Strategije reforme javne uprave): |
Indikator (nivo uticaja) |
||||
Povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga |
Pružanje usluga
usmerenih na građane (PJU5)36 |
||||
Mera 4.1: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Unapređenje upravnih procedura i obezbeđivanje postupanja organa državne uprave i organa i organizacija javne uprave u odlučivanju o pravima, obavezama i pravnim interesima građana i drugih subjekata u skladu sa principima dobre uprave |
Procenat
usklađenih zakona sa ZUP-om: |
||||
Aktivnost |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Priprema i donošenje Uredbe o jedinstvenom upravnom mestu (član 42. ZUP-a) |
2. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
MDULS - Sektor za dobru upravu |
Sigma (OECD/EU) |
2. Priprema predloga izmena i dopuna zakona kojima su uređeni posebni upravni postupci radi usklađivanja sa ZUP-om (oko 270 zakona) |
do 2. kvartala 2018. set od
oko 40 prioritetnih zakona |
|
250.000 € (GIZ) |
Koordinaciono telo za usklađivanje
posebnih zakona sa ZUP-om |
|
3. Objavljivanje podataka o državnim službenicima i ostalim ovlašćenim licima za vođenje upravnih postupaka u svim ODU, na zvaničnim internet portalima |
Kontinuirano (4. kvartal 2020.) |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
MDULS - Sektor za dobru upravu |
Svi organi uprave u smislu čl.1 ZUP-a |
4. Implementacija elektronske platforme za skladištenje podataka u cilju omogućavanja primene pravilnika o načinu vođenja evidencije o postupcima izvršenja i obezbeđenja i pravilnika o nadzoru nad radom javnih izvršitelja radi vršenja kancelarijskog / posrednog nadzora od strane Ministarstva pravde i Komore javnih izvršitelja nad radom javnih izvršitelja |
4. kvartal 2018. |
4.000.000 RSD (33.057,85 EUR) u 2018. sam sistem je izrađen za 8.995.000 RSD u 2017. g. |
|
MPravde |
Komora javnih izvršitelja |
Mera 4.2: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Reforma inspekcijskog nadzora i obezbeđivanje bolje zaštite javnog interesa, uz smanjenje administrativnih troškova inspekcijskog nadzora i povećanje pravne sigurnosti subjekata inspekcijskog nadzora |
Procenat
usklađenih posebnih zakona sa Zakonom o inspekcijskom nadzoru |
||||
Aktivnost |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Usklađivanje 78 posebnih zakona sa Zakonom o inspekcijskom nadzoru |
2. kvartal 2018. - 60 zakona |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
Koordinaciona komisija |
|
2. Razmatranje radi usvajanja i implementacije na Koordinacionoj komisiji preporuka iz sprovedene analize rada inspekcija i primene Zakona o inspekcijskom nadzoru |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
Koordinaciona komisija |
|
3. Priprema i usvajanje akcionog plana Koordinacione komisije za otklanjanje utvrđenih nedostataka u primeni Zakona |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
Koordinaciona komisija |
|
4. Izrada zajedničke informacione platforme za sve inspekcije na republičkom nivou na kojima će se dalje razvijati moduli - izrađen softver e inspektor |
4. kvartal 2018. |
100 M RSD |
|
ITE |
|
5. Sprovođenje pilot projekta za 5 inspekcija - prvi modul (poreska ili sanitarna ili turistička inspekcija, tržišna inspekcija, inspekcija rada, upravna inspekcija, veterinarska granična) |
4. kvartal 2018. |
40 M RSD38 |
|
ITE |
4 inspekcija |
6. Realizacija modula za preostale 33 inspekcije |
2. kvartal 2019. |
54 M RSD |
|
ITE |
Sva ministarstva koja u svom sastavu imaju inspekcije |
Mera 4.3: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Uvođenje i promocija mehanizama kojima se obezbeđuje kvalitet javnih usluga |
Broj
izveštaja sačinjenih na osnovu analize zadovoljstva građana pruženim
Uslugama državnih i organa jedinica lokane samouprave |
||||
Aktivnost |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Izrada studije izvodljivosti upotrebe blockchain39 tehnologije u javnoj upravi RS i realizacija pilot projekta, u skladu sa preporukama Studije |
4. kvartal 2018. (izrada Studije) |
5 M RSD |
|
MDULS - Sektor za razvoj dobre uprave |
|
2. Istraživanje zadovoljstva, zahteva i očekivanja u pogledu kvaliteta javnih usluga (ključnih zainteresovanih strana: građana, civilnog društva, privrede, zaposlenih u javnoj upravi) kroz implementaciju međunarodno priznate metodologije zadovoljstva građana koja podrazumeva mehanizme za kontinuiranu povratnu informaciju između građana i javne administracije kao održivog mehanizma uticaja građana na rad državne uprave |
4. kvartal 2019. |
204 M RSD |
|
MDULS - Sektor za razvoj dobre uprave |
ODU |
3. Uspostavljanje i puna operativnost Servisnog Korejsko-srpskog informatičko pristupnog centra (SKIP) koji omogućava svim državnim organima, civilnom društvu i građanima da kroz različite seminare i obuke unaprede svoje znanje u IT oblasti i izvrše e-usluge |
4. kvartal 2020. |
300.000 RSD |
|
MDULS - Sektor za razvoj dobre uprave |
Svi državni organi, OCD, privreda, građani |
4. Postepeno uvođenje sistema za upravljanje kvalitetom javnih usluga kroz izvođenje pilot projekta na izabranom organu državne uprave |
4. kvartal 2020. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
MDULS - Cektor za razvoj dobre uprave |
ODU |
Akcioni plan: |
Posebni cilj 5 (odeljak III D Strategije reforme javne uprave): |
Indikator (nivo uticaja) |
||||
Povećanje participacije građana, transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave |
Delotvornost kontrole
nezavisnih nadzornih institucija nad organima vlasti (PJU 4)40 |
||||
Mera 5.1: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Unapređenje uslova za učešće zainteresovane javnosti u radu javne uprave uz povećanje dostupnosti informacija o radu javne uprave i javnim finansijama |
Procenat
objavljenih Informatora o radu putem jedinstvenog informacionog sistema
za pristupanje, obradu i prezentovanje Informatora o radu do 2020. |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Unapređenje proaktivne transparentnosti - Informator o radu42 kroz izradu priručnika za korišćenja aplikacije (jedinstvenog informacionog sistema za pristupanje, obradu i prezentovanje Informatora o radu) koji je u ovu svrhu izrađen, sprovođenje do 15 obuka ovlašćenih lica u državnim organima i JLS, donošenje novog Uputstva za izradu i objavljivanje Informatora o radu, promociju aplikacije ka javnosti, civilnom sektoru, poslovnom sektoru i medijima |
4. kvartal 2019.43 |
|
19.750€ (UNDP) |
MDULS - Sektor za razvoj dobre
uprave |
UNDP |
2. Osnivanje Saveta za saradnju sa civilnim društvom |
2. kvartal 2019. |
|
5.217 € (GIZ) |
Vlada |
OCD |
3. Unapređenje građanske participacije kroz izradu Smernica za sastav radnih grupa za izradu predloga javnih politika i propisa kao i pripremu i usvajanje podzakonskih akata koji uređuju konsultacije sa zainteresovanom javnošću u postupku pripreme propisa i dokumenata javnih politika, a nakon usvajanja Zakona o planskom sistemu i Zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnoj upravi |
4. kvartal 2019.44 |
|
16.085€ (GIZ nije potvrđeno) |
KOCD |
ITE |
4. Unapređenje inicijative za otvaranje podataka u RS kroz usvajanje zakonskog okvira za otvorene podatke i ponovnu upotrebu informacija u skladu sa Evropskom Direktivom o ponovnom korišćenju informacija javnog sektora45, pristupanje Povelji za otvorene podatke (Open Data Charter)46, organizaciju aktivnosti u cilju promovisanja koncepta otvorenih podataka i podrška za razvoj aplikacija na osnovu otvorenih podataka47 |
4. kvartal 2019.48 |
|
216.375€ (UNDP) |
MDULS - Sektor za dobru upravu |
Poverenik za informacije od
javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti |
5. Analiza uporedne prakse u pogledu elektronskog izjašnjavanja građanja u cilju efikasnijeg izražavanja stavova građana |
4. kvartal 2019. |
|
9.000€ (SDC - nije potvrđeno) |
MDULS - Sektor za sistem LS |
|
6. Priprema i usvajanje novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi u cilju unapređenja mehanizama za izjašnjavanje građana |
4. kvartal 2019. |
|
49.500€ (SDC - nije potvrđeno) |
MDULS - Sektor za sistem LS |
SKGO |
7. Izrada i donošenje Uredbe o sadržaju veb prezentacija i objavljivanju elektronskih usluga organa državne uprave, nakon usvajanja Zakona o elektronskoj upravi49 |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
Vlada |
|
Mera 5.2: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Jačanje integriteta i etičkih standarda zaposlenih u javnoj upravi i smanjenje korupcije kroz jačanje mehanizama prevencije |
Procenat
ispunjenih preporuka Agencije za otklanjanje rizika korupcije u predlozima
zakona do 2020. |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Izrada Nacrta zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije tako da se uvede obaveza pohađanja obuka o etici i integritetu za sve zaposlene u javnoj upravi; propiše odgovornost rukovodilaca organa javne vlasti ukoliko ne omogući sprovođenje obuka i odgovornost zaposlenih ukoliko ne pohađaju obuke koje su im prethodno omogućene, uvede analiza rizika korupcije u radu organa javne vlasti kao nadležnost ABPK koja će obuhvatati pripremu izveštaja sa preporukama za otklanjanje rizika i jačanje integriteta, kao i obavezu organa javne vlasti da izveste Agenciju o preduzetim merama radi otklanjanja rizika i jačanja integriteta; definišu odredbe vezane za uvođenje procene rizika korupcije u propisima u proces pripreme propisa i donošenje Metodologije za procenu rizika korupcije u propisima koju donosi ABPK50 |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
MPravde |
ABPK |
2. Izrada uporedne analize radi uvođenja službenika za etiku i integritet u javnoj upravi, analiza pravnog okvira u RS i izrada smernica sa preporukama za implementaciju |
4. kvartal 2019. |
|
1440€ (nisu obezbeđena sredstva) |
ABPK |
|
3. Uspostavljanje mehanizma za praćenje realizacije preporuka Agencije za borbu protiv korupcije nakon uvođenja procene rizika korupcije u proces pripreme propisa - Generalni sekretarijat dostavlja Agenciji obrazloženje o prihvaćenim preporukama ili razlozima u slučaju neprihvatanja, nakon utvrđivanja predloga zakona |
1. kvartal 2020. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
GenSek |
|
4. Izrada prvog Godišnjeg izveštaja Agencije za borbu protiv korupcije o stepenu ispunjenosti preporuka iz mišljenja o proceni rizika korupcije u odredbama nacrta zakona iz oblasti posebno rizičnih za nastanak korupcije |
1. kvartal 2020. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
ABPK |
|
Mera 5.3: |
Indikatori sa početnom i ciljnom vrednošću |
||||
Jačanje mehanizama spoljne i unutrašnje kontrole u javnoj upravi |
Procenat
prihvaćenih preporuka Zaštitnika građana od strane organa uprave |
||||
Aktivnosti |
Rok za realizaciju |
Procenjena
dodatna |
Institucija odgovorna za realizaciju |
Partneri u realizaciji |
|
Budžetska |
Donacije |
||||
1. Priprema, konsultacije i utvrđivanje Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja51 radi jačanja nezavisnosti institucije, proširenja kruga zakonskih obveznika, unapređenja postupka, unapređenja proaktivne transparentnosti |
2. kvartal 2018. |
170.000 RSD |
|
MDULS - Sektor za ljudska i manjinska prava i slobode |
Poverenik za informacije od
javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti |
2. Priprema, konsultacije i utvrđivanje Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o Zaštitniku građana52 radi jačanja nezavisnosti institucije, unapređenja efikasnosti njenog rada i unapređenja zaštite prava građana pred državnim organima |
4. kvartal 2018. |
170.000 RSD |
|
MDULS - Sektor za ljudska i manjinska prava i slobode |
Zaštitnik građana |
3. Priprema, konsultacije i utvrđivanje Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji u cilju obezbeđivanja potpune finansijske i operativne nezavisnosti, kao i u cilju obezbeđivanja mehanizma koji će doprineti većem obuhvatu subjekata revizije (putem skraćenja rokova za okončanje postupka revizije, novih revizorskih zvanja) |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
Vlada |
Narodna skupština |
4. Utvrditi tekst Predloga zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije tako da se razgraniče i jasno definišu pojmovi kumulacije javnih funkcija i sukoba interesa, kao i da se u toj oblasti uspostave jasni mehanizmi i rešenja neophodna za upravljanje i sankcionisanje sukoba interesa javnih funkcionera. |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
MPravde |
ABPK |
5. Izmena i dopuna Zakona
o zabrani diskriminacije u cilju pune usklađenosti sa pravnim tekovinama
EU a posebno u pogledu: |
4. kvartal 2018. |
Nisu potrebna dodatna sredstva |
|
Min. za rad, zapošljavanje,
boračka i socijalna pitanja |
PZR |
6. Ojačani kapaciteti DRI i unapređeni uslovi rada, kroz povećanje broja zaposlenih i trajno rešavanje problema sa prostorijama za rad54 |
4. kvartal 2020.55 |
194.3 M RSD (sredstva nisu obezbeđena) |
336€ (SIDA) |
Vlada |
GenSek |
7. Ojačani kapaciteti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti (PZR) i unapređeni uslovi rada, kroz povećanje broja zaposlenih i unapređenje poslovnog prostora (liftovi, prozori i toaleti, sa posebnim akcentom na toalet prilagođen OSI), u cilju povećanja procenta postupanja po preporukama Poverenika za zaštitu ravnopravnosti56 |
4. kvartal 2020. |
105,5M RSD (sredstva nisu obezbeđena) |
|
Vlada |
GenSek |
______________
7 Monitoring izveštaj za Srbiju,
Principi javne uprave, 2017, str. 95, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf
8 Monitoring izveštaj
za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 95, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf
9 Fond za dobru upravu
(eng. Good Governance Fund - GGF) Vlade Velike Britanije. U okviru projekta:
RS42 "Promoting PAR in Serbia through further support through modernization
of HRM", predviđene su ukupno tri komponente, od kojih se jedna - jačanje
upravljačke odgovornosti u organima državne uprave delimično odnosi na ovu
aktivnost. Vrednost celog projekta prikazana je kroz Aktivnost 3. u okviru
Mere 2.1.
10 Registar imalaca javnih
ovlašćenja će se povezati sa Metaregistrom (Aktivnost 1.4.1. ovog AP), s
obzirom da je planirano da Metaregistar bude registar svih evidencija.
11 Aktivnosti su predviđene
kroz Akcioni plan izrađen na osnovu sprovedene Horizontalne funkcionalne
analize za državnu upravu plus (AP HFA) u okviru projekta IPA 2014 "Restrukturiranje
i optimizacija javne uprave u RS", mera 2.3 i mera 3.2. Takođe deo izmena
navedene Uredbe je predviđen i Akcionim planom za sprovođenje Strategije
regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za
period od 2016. do 2017. godine (Mera 1.8 i mera 2.3), kao i Akcionim planom
za 2017-2018. godinu za sprovođenje Strategije razvoja interne finansijske
kontrole u javnom sektoru u RS za period 2017-2020. (Mera 10.1, 11.1,14.1).
12 Paketi podrške opštinama
su metodološki alat koji je razvila Stalna konferencija gradova i opština
i predstavljaju direktnu konsultantsku podršku prilagođenu konkretnim potrebama
lokalnih samouprava u određenoj specifičnoj oblasti iz nadležnosti lokalne
samouprave. Opštinski paketi podrške uključuju: direktnu stručnu podršku
gradovima i opštinama u cilju unapređenja izabranih usluga, procedura i dokumenata;
obuke, savetodavnu podršku i konsultacije i mentorstvo po potrebi, kao i
podršku primeni dobrih praksi kroz razmenu iskustava sa kolegama i povezivanje
sa drugim gradovima i opštinama. Ovi opštinski paketi za 20 JLS usmereni
su na unapređenje rada lokalne uprave, punu i adektavnu primenu novog ZUP-a,
reformu administrativnih procedura i druga pitanja u vezi sa reformom administrativnog
postupanja u lokalnoj upravi i podizanjem efikasnosti njenog rada.
13 U okviru ove grupe
aktivnosti planirano je: 1) obezbeđivanje savetodavne podrške i najmanje
40 regionalnih obuka/radionica, 2 e-obuke za zaposlene u svim JLS i 5 obuka
za 35 JLS; 2) sprovođenje paketa direktne tehničke podrške opštinama u najmanje
24 LS (12 paketa podrške za jačanje učešća građana u donošenju odluka na
lokalnom nivou i 12 paketa podrške za jačanju odgvornosti i anti-korupcije
na lokalnom nivou); 3) pružanje obuke i mentorske podrške u najmanje 30 JLS
za jačanje učešća i uticaja građana u obezbeđivanju javnih servisa; organizacija
Nacionalnog godišnjeg takmičenja za najbolje prakse iz rada JLS u primeni
principa dobre uprave u cilju promocije dobre uprave u LS.
14 Aktivnosti pod rednim
brojem 1, 2, 3 i 4 nalaze se u: Akcionom planu za sprovođenje Strategije
reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2015-2017. (mera 1.3. i
mera 4.1.) i Akcionom planu za sprovođenje Strategije regulatorne reforme
i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period od 2016 do
2017. godine (mera 1.1., 1.5, 1.8 i 1.9). Aktivnost br. 2 nalazi se i u Akcionom
planu za program reforme upravljanja javnim finansijama 2016-2020. godine
(mera 5.) i Akcionom planu za sprovođenje Strategije razvoja interne finansijske
kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji za period 2017-2020. godine
(mera 9.1. i 9.2.), dok se Aktivnost pod rednim brojem 3 nalazi i u Akcionom
planu za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave u RS za period
2015-2018 (mera 9.1.4.).
15 Aktivnost je povezana
sa Aktivnošću 1. u Meri 3.2. Finalna faza u uspostavljanju JIS-a biće povezivanje
Akcionog plana za sprovođenje programa vlade, PIRV-a i postojećeg sistema
za programsko budžetiranje i izvršenje budžeta u Ministarstvu finansija,
obezbeđujući na taj način povezivanje planiranja i budžetiranja javnih politika
na nivou organa državne uprave.
16 Zakon o planskom sistemu
propisuje obavezu izrade Godišnjeg izveštaja o rezultatima sprovođenja APSPV-a.
Takođe, na osnovu člana 79 a, stav 3. Poslovnika Vlade, propisano je da: "RSJP
na osnovu godišnjih izveštaja ODU prati realizaciju APSPV-a i izveštava Vladu
o stepenu realizacije prioritetnih ciljeva u utvrđenom roku". S tim
u vezi, u okviru ovog procesa izrađuje se 10 mesečnih i 5 sumarnih ocena
o napretku u ostvarivanju međuresornih prioritetnih ciljeva.
17 Aktivnost 5 ima zajedničke
aktivnosti sa aktivnošću 2.
18 Monitoring izveštaj
za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 61, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf
19 Monitoring izveštaj
za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 83, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf
20 Izmena Zakona o javnim
agencijama kojim se reguliše radno-pravni status zaposlenih, predloga zakona
kojim se uređuju plate zaposlenih u javnim agencijama, Zakon o izmenama i
dopunama zakona o platama državnih službenika i nameštenika.
21 Odnosi se na Narodnu
skupštinu, Službu predsednika Republike, Ustavni sud, Visoki savet sudstva,
Državno veće tužilaca, MUP, Vojsku Srbije, nadležni organ autonomne pokrajine
i druge državne organe
22 Odnosi se na Narodnu
skupštinu, Službu predsednika Republike, Ustavni sud, Visoki savet sudstva,
Državno veće tužilaca, MUP, Vojsku Srbije, nadležni organ autonomne pokrajine
i druge državne organe
23 Stavom 2. članom 83.
postojećeg Zakona o državnim službenicima propisuje se da se ne ocenjuju
državni službenici koji su u kalendarskoj godini radili manje od šest meseci
bez obzira na razlog, a kao uslov za napredovanje Zakon o državnim službenicima
navodi da državni službenik/ca mora dva puta uzastopno da se oceni sa najvišom
ocenom ili četiri puta uzastopno sa drugom po redu najvišom ocenom. Kao afirmativna
mera u cilju postizanja rodne ravnopravnosti, pri izmeni Zakona o državnim
službenicima planira se da odsustvo zaposlenog/ne sa rada u skladu sa Zakonom
(porodiljsko odsustvo i odsustvo radi nege deteta) zbog koje nije ocenjen/a
u određenoj godini ne smatra prekidom uzastopnog ocenjivanja odnosno vrednovanja.
24 U okviru projekta GGF
RS43 "Promoting PAR in Serbia through further support through modernization
of HRM", predviđene su ukupno tri komponente od kojih se jedna odnosi
na pružanje podrške u pripremi predloga izmena Zakona o državnim službenicima
i relevantnih podzakonskih akata. Prikazana je vrednost celokupnog projekta,
jer nije moguće iskazati vrednost jedne komponente. Navedeni projekat podržava
i Aktivnost 1. u okviru Mere 1.1. Posebnog cilja 1.
25 Institucionalnih instrumenata
poput kadrovskog plana, internog tržišta rada, internog konkursa, okvira
kompetencija, centra za procenu (eng. assesment center) ili individualnih
poput mentorstva, koučinga, individualnog plana razvoja, povratna informacija
za potrebe razvoja (eng. feedback 360°)
26 U okviru ove grupe
aktivnosti planirane su sledeće konkretne aktivnosti: 1) savetodavna podrška
za sve LS; 2) izrada potrebnih modela lokalnih akata; 3) sprovođenje najmanje
25 regionalnih i 2 e-obuke za sve JLS; 4) sprovođenje paketa direktne tehničke
podrške za unapređenje ULJR u 50 LS; 5) sprovođenje paketa direktne tehničke
podrške opštinama uključujući i finansijsku podršku (grantovi) za unapređenje
interne organizacije (organizaciono-funkcionalne promene) u 15 LS.
27 Projekat se nastavlja
do drugog kvartala 2021. godine.
28 Zakon o izmenama i dopunama
Zakona o državnim službenicima i Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaposlenima
u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave
29 Aktivnost je povezana
sa Aktivnošću 3. u Meri 1.3.
30 Aktivnost 4.3. Strategije
razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji,
za period 2017-2020. godine. U navedenoj strategiji krajnji rok za implementaciju
je 1. kvartal 2018. godine za implementaciju testne faze PIFC softvera što
podrazumeva podnošenje izveštaja o e-kontroli od strane odabranih korisnika
na centralnom nivou. Ovde je rok određen za 4. kvartal 2018. godine kao rok
za konačnu nadogradnju softvera uz dodatna poboljšanja i eventualne korekcije
nakon provedene testne faze.
31 Sredstva za ovu aktivnost
su uplaćena u 2017. godinu u iznosu od 40.000 evra.
32 Cilj 17.1. Strategije
razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji,
za period 2017-2020. godine.
33 Aktivnost 8.4. Strategije
razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji,
za period 2017-2020. godine. Napomena: Ove aktivnosti Strategija razvoja
interne finansijske kontrole u javnom sektoru percepira kao važne prvenstveno
zbog podizanja svesti o ulozi i značaju interne kontrole od strane najvišeg
rukovodstva, kako bi se pružila neophodna podrška drugim zaposlenima. Naime,
trendovi iz Godišnjeg izvještaja za Strategiju razvoja interne finansijske
kontrole u javnom sektoru pokazali su da je jedan od ključnih problema u
oblasti unutrašnje kontrole nedovoljna svest rukovodstva u ovoj oblasti,
kao i nedostatak kontinuiteta zbog čestih fluktuacija zaposlenih. Iz navedenih
razloga se i ovde predlažu aktivnosti u vezi sa sprovođenjem obuka menadžera
u oblasti finansijskog upravljanja i unutrašnje kontrole.
34 Isti indikator je definisan
Zajmom Svetske banke, Program za rezultate - Modernizacija i oprimizacija
javne uprave (DLI#6 - Vrednost ugovora o nabavkama zaključenim putem okvirnih
sporazuma (u RSD).
35 Početna vrednost indikatora
je visoka s obzirom da je bila prva godina korišćenja novog mehanizma. Kako
vrednost ugovora iznad 35,5 milijardi predstavlja oko 10% ukupne vrednosti
javnih nabavki, može se smatrati odrazom efikasnog sistema javnih nabavki.
Realizacija Mere 3.5. prati samo kroz jedan indikator, s obzirom da će u
ovoj godini nastupiti sveobuhvatna promena regulative. Ovaj indikator neće
pretrpeti uticaj promene regulative, jer je u pitanju mehanizam koji je preuzet
iz EU direktiva.
36 Monitoring izveštaj
za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 115, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf
37 Monitoring izveštaj
za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 118, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf
38 Sredstva se odnose
na nabavku opreme za realizaciju projekta eInspektor (opremanje inspekcija)
39 Blockchain tehnologija,
koja predstavlja bezbedan sistem za beleženje distrubitivnog zapisa o transakcijama
i promenama podataka, poseduje veliki potencijal primene u unapređenju kvaliteta
javnih usluga koje pružaju organi javne uprave. Tehnologija omogućava organima
da podatke iz sistema učine dostupnim trećim licima na automatizovan i transparentan
način, nakon ispunjenja unapred definisanih algoritamskih uslova, u meri
koja može organima obezbediti podršku javnosti za uspostavljanje umreženih
javnih usluga.
40 Monitoring izveštaj
za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 101, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf
41 Monitoring izveštaj
za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 98, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf
42 Ista aktivnost nalazi
se u AP OGP za 2016-2017. godinu, s tim što je rok realizacije aktivnosti
pomeren sa 30. juna 2017. godine na 4. kvartal 2019. godine
43 Rok za izradu priručnika
za korišćenje aplikacije (jedinstvenog informacionog sistema za pristupanje,
obradu i prezentovanje Informatora o radu), sprovođenje do 15 obuka ovlašćenih
lica u državnim organima i JLS, donošenje novog Uputstva za izradu i objavljivanje
Informatora o radu je 4. kvartal 2018.
44 Aktivnost Izrada Smernica
za sastav radnih grupa za izradu predloga javnih politika i propisa nalazi
se u Planu rada Vlade za 2018. godinu, sa rokom decembar 2018. godine.
45 Ista aktivnost nalazi
se u Predlogu AP za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave.
46 Ista aktivnost nalazi
se u Predlogu AP za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave.
47 Ista aktivnost nalazi
se u Predlogu AP za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave.
48 Rok za usvajanje zakonskog
okvira za otvorene podatke i ponovnu upotrebu informacija u skladu sa Evropskom
Direktivom o ponovnom korišćenju informacija javnog sektora je 4. kvartal
2018.
49 Ista aktivnost nalazi
se u Nacrtu AP za sprovođenje Strategije razvoja elektronske uprave.
50 Akcioni plan za Poglavlje
23, Aktivnost 2.2.1.1, Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u
Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine i Revidirani akcioni
plan za sprovođenje Strategije, Mera 4.1.1.
51 Ista aktivnost se nalazi
u AP za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici
Srbiji za 2016. i 2017. godinu - OBAVEZA 7, kao i u AP za sprovođenje Nacionalne
strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013.
do 2018. godine, Aktivnost: 4.3.1. AP RJU 2018-2020. se predlaže pomeranje
rokova na 2. kvartal 2018. godine.
52 Ista aktivnost se nalazi
u AP za poglavlje 23 - Aktivnost: 3.2.1.3. AP RJU 2018-2020. se predlaže
pomeranje rokova na 4. kvartal 2018. godine.
53 Ista mera se nalazi
u AP za Poglavlje 23, Mera 3.6.1.5.
54 Ista aktivnost se nalazi
u AP za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u RS
za period od 2013. do 2018. godine, br. 3.2.3.2.2.
55 Rok za obezbeđenje
poslovnog prostora je 4. kvartal 2018. godine, za unapređenje poslovnog prostora
4. kvartal 2019, dok je rok za realizaciju povećanja broja zaposlenih 4.
kvartal 2020. godine.
56 Ista aktivnost se nalazi
u AP za Poglavlje 23, Mera 3.6.1.14.