UREDBAO METODOLOGIJI UPRAVLJANJA JAVNIM POLITIKAMA, ANALIZI EFEKATA JAVNIH POLITIKA I PROPISA I SADRŽAJU POJEDINAČNIH DOKUMENATA JAVNIH POLITIKA("Sl. glasnik RS", br. 8/2019) |
Ovom uredbom se bliže uređuje metodologija upravljanja javnim politikama a naročito obim, proces i kontrola sprovođenja analize efekata prilikom izrade dokumenata javnih politika i propisa, kao i analiza efekata nakon njihovog usvajanja, uključujući i način sprovođenja konsultacija za dokumente javnih politika i propise i javne rasprave za dokumente javnih politika, vrsta mera javnih politika i sadržina i forma dokumenata javnih politika, forma i sadržina izveštaja o sprovedenoj analizi efekata, koji sadrži i podatke o sprovedenim konsultacijama i javnoj raspravi, forma i sadržina izjave o usklađenosti sa mišljenjem državnog organa nadležnog za koordinaciju javnih politika, za koja dokumenta javnih politika i propise sprovođenje analize efekata nije obavezno, elementi analize efekata usvojenih dokumenata javnih politika i propisa, način izveštavanja o rezultatima sprovođenja javnih politika, način vrednovanja učinaka javnih politika i propisa, kao i oblasti planiranja i sprovođenja javnih politika.
Ovom uredbom bliže se uređuje i sadržina i način vođenja i održavanja Informacionog sistema za planiranje, praćenje sprovođenja, koordinaciju javnih politika i izveštavanje (u daljem tekstu: Jedinstveni informacioni sistem), kao i digitalni format u kome se unose dokumenta u taj sistem.
Analiza efekata jeste analitički proces, zasnovan na relevantnim činjenicama, podacima i informacijama, koji se sprovodi tokom planiranja, formulisanja i usvajanja javnih politika i propisa, u cilju sagledavanja promene koju treba postići, njenih elemenata i uzročnoposledičnih veza između njih i izbora optimalnih mera za postizanje ciljeva javnih politika (ex-ante analiza efekata), kao i tokom i nakon sprovođenja već usvojenih javnih politika i propisa, u cilju vrednovanja učinaka, preispitivanja i unapređenja tih javnih politika, odnosno propisa (ex-post analiza efekata).
Cilj sprovođenja analize efekata
Analiza efekata se sprovodi u cilju:
- boljeg sagledavanja, razumevanja i procene potencijalnih efekata (troškova, koristi i distribucionih efekata) mera tokom izrade dokumenata javnih politika, odnosno rešenja tokom izrade propisa, što uključuje i blagovremeno otkrivanje sporednih i nenamernih efekata;
- boljeg sagledavanja, razumevanja i procene stvarnih efekata koje su mere sadržane u usvojenim dokumentima javnih politika, odnosno rešenja sadržana u propisima proizvele tokom sprovođenja;
- bolje međusobne usaglašenosti dokumenata javnih politika i propisa, kroz povezivanje procesa planiranja i sprovođenja javnih politika i propisa, odnosno unapređenje koordinacije aktivnosti vezanih za upravljanje sistemom javnih politika i zakonodavnih aktivnosti;
- planiranja i obezbeđenja dovoljnih sredstava za sprovođenje mera javnih politika, odnosno rešenja iz propisa i preciznog utvrđivanja izvora njihovog finansiranja, kao i identifikacije optimalnog nosioca aktivnosti u sprovođenju mera javne politike, odnosno preciznog definisanja obveznika u propisu;
- povećanja transparentnosti postupka izrade dokumenata javnih politika i propisa, kroz omogućavanje učešća svih zainteresovanih strana i ciljnih grupa u procesu konsultacija i javne rasprave;
- poboljšanja rada učesnika u planskom sistemu i regulatornih tela, povećanje njihove efikasnosti i odgovornosti;
- vođenja javnih politika i uspostavljanja regulatornog okvira u skladu sa potrebama građana i privrede, u okvirima objektivnih mogućnosti (materijalnih, kadrovskih, budžetskih, institucionalnih i slično).
Analiza efekata kao kontinuiran proces
Proces analize efekata se obavezno sprovodi tokom planiranja, formulisanja i usvajanja javnih politika i donošenja propisa, kao i tokom njihovog sprovođenja, praćenja sprovođenja i vrednovanja učinaka, odnosno efekata.
Proces analize efekata započinje pre donošenja odluke o izradi dokumenta javne politike, odnosno propisa shodno zakonu kojim se uređuje planski sistem Republike Srbije, kako bi se sagledale sve mogućnosti za postizanje željene promene i utvrdilo da li je donošenje dokumenta javne politike, odnosno propisa najbolja opcija za postizanje tih promena.
Ako se propis usvaja ili menja radi propisivanja mera utvrđenih dokumentom javne politike, analiza efekata ovog propisa vrši se uzimajući u obzir rezultate analize efekata sprovedene u postupku donošenja tog dokumenta javne politike.
Ex-ante i ex-post analiza efekata
Ex-ante analiza efekata jeste proces koji se sprovodi od najranije faze planiranja i osmišljavanja javne politike, odnosno izrade i usvajanja dokumenta javne politike i propisa shodno zakonu kojim se uređuje planski sistem Republike Srbije, a sastoji se od niza koraka koji imaju za cilj usvajanje optimalne javne politike, odnosno donošenje efikasnog propisa, kroz sagledavanje postojećeg stanja, identifikovanje željene promene, njenih elemenata i njihovih uzročno-posledičnih veza, otklanjanje uzroka postojećih problema u konkretnim oblastima planiranja i sprovođenja javnih politika, kao i postizanje ciljeva koji se utvrđuju dokumentima javnih politika i propisima.
Ex-ante analiza efekata jeste proces koji omogućava blagovremeno identifikovanje potencijalnih pozitivnih i negativnih, direktnih i indirektnih efekata koji mogu da proizvedu mere sadržane u dokumentu javne politike, odnosno propisu, kako bi dokument javne politike, odnosno propis bio formulisan na takav način da se potencijalni negativni efekti svedu na najmanju moguću meru, a i ostvari željena promena.
Ex-post analiza efekata jeste proces praćenja sprovođenja dokumenata javnih politika, odnosno propisa kroz sagledavanje efekata mera i aktivnosti sadržanih u tom dokumentu, odnosno efekata primene propisa, koji se sprovodi kroz različite vrste analiza definisanih ovom uredbom, radi vrednovanja postignutih učinaka, u cilju njihovog preispitivanja i unapređenja.
Ex-post analiza efekata jeste proces koji omogućava sagledavanje stvarnih pozitivnih i negativnih, direktnih i indirektnih efekata koje mere sadržane u dokumentu javne politike, odnosno propisu proizvode tokom primene, kako bi se utvrdilo da li je neophodno preduzeti dodatne i/ili korektivne mere u cilju smanjenja negativnih efekata na najmanju moguću meru, otklanjanja uzroka problema nastalih u toku sprovođenja javne politike, odnosno propisa, te postizanja zacrtanih ciljeva.
Kada sprovođenje analize efekata nije obavezno
Analiza efekata se ne mora sprovoditi prilikom izrade dokumenata javnih politika koji nemaju visok uticaj na društvo i/ili ne predstavljaju visok prioritet, kao ni prilikom izrade propisa koji ne utiču neposredno na bliži način ostvarivanja prava, obaveza i pravnih interesa fizičkih i pravnih lica.
Analiza efekata ne mora da se sprovodi ni u slučaju izrade:
- Zakona o budžetu Republike Srbije;
- dokumenta javnih politika i propisa kojima se ublažavaju ili otklanjaju posledice katastrofa, elementarnih i drugih nepogoda i vanrednih situacija;
- dokumenta javnih politika i propisa, na republičkom nivou, koji su od značaja za odbranu i bezbednost Republike Srbije i njenih građana;
- propisa u delu u kome se vrši njihovo usaglašavanje sa već usvojenim zakonom, u kom slučaju se prilikom izrade propisa koristi izveštaj o sprovedenoj analizi efekata za taj zakon;
- za akcioni plan kojim se sprovodi planski dokument koji je usvojen u roku od 90 dana od dana usvajanja tog planskog dokumenta.
Ako predlagač oceni da nije potrebno sprovoditi analizu efekata, dužan je da svoju ocenu posebno obrazloži i istu dostavi na mišljenje Republičkom sekretarijatu za javne politike.
Odluka o potrebi sprovođenja analize efekata dokumenata javnih politika i propisa
Odluku o potrebi sprovođenja ex-ante analize efekata dokumenata javnih politika, predlagač donosi pre otpočinjanja izrade tog dokumenta, na osnovu rezultata testa nivoa uticaja i prioriteta, koji predlagač sprovodi u skladu sa Prilogom 1, koji je odštampan uz ovu uredbu i čini njen sastavni deo i koji je zasnovan na principima proporcionalnosti i predostrožnosti u skladu sa zakonom koji uređuje planski sistem Republike Srbije.
Ex-ante analize efekata dokumenata javnih politika nije neophodno sprovoditi u slučaju kada javna politika koja se utvrđuje dokumentom ima nizak uticaj na privredu i društvo, tj. kada mere kojima se sprovodi javna politika neće prouzrokovati dodatne troškova građanima, privredi ili javnoj upravi, odnosno da će prouzrokovati minimalne dodatne troškove.
Odluku o potrebi sprovođenja ex-ante analize efekata propisa, predlagač zauzima na osnovu procene da li je u pitanju sistemski zakon, odnosno zakon ili podzakonski akt koji neposredno ili posredno utiče na pravna i fizička lica time što bliže uređuje način ostvarivanja prava, obaveza i pravnih interesa fizičkih i pravnih lica, u kom slučaju je analiza obavezna, osim u slučaju izuzetaka iz člana 6. ove uredbe.
Ako predlagač proceni da ne treba da sprovodi ex-ante analizu efekata, dužan je da to posebno obrazloži u okviru svoje obrazložene ocene da uz nacrt zakona ne treba da se priloži analiza efekata zakona.
Obim sprovođenja ex-ante analize efekata (osnovna i detaljna analiza efekata)
Obim sprovođenja ex-ante analize efekata zavisi od nivoa uticaja i prioriteta javne politike odnosno propisa koji se usvaja, odnosno sprovodi, kao i od složenosti i opsega mera sadržanih u dokumentu javne politike, odnosno rešenja sadržanih u propisu.
Predlagač procenjuje da li je potrebno sprovoditi ex-ante analizu efekata i zauzima stav da li će sprovoditi osnovnu ili detaljnu ex-ante analizu efekata, uz poštovanje principa proporcionalnosti i predostrožnosti u skladu sa zakonom koji uređuje planski sistem Republike Srbije.
Ako proceni da će mere predviđene dokumentom javne politike, odnosno rešenja iz propisa izazvati značajne efekte na fizička lica (uključujući i osetljive kategorije stanovništva), i/ili na pravna lica, i/ili na budžet Republike Srbije, i/ili na životnu sredinu i/ili organe javne vlasti, predlagač sprovodi detaljnu ex-ante analizu efekata mera sadržanih u dokumentu javne politike, odnosno propisu.
Pod značajnim efektima iz stava 3. ovog člana, na republičkom nivou, podrazumeva se:
1) trošak veći od 0,1% budžeta Republike Srbije za prethodnu godinu koji će sprovođenje dokumenta javne politike, odnosno propisa izazvati ciljnim grupama i drugim zainteresovanim stranama (npr. zbog usaglašavanja svog ponašanja i/ili rada u skladu sa zahtevima sadržanim u dokumentu javne politike, odnosno propisu);
2) promena u prihodima i rashodima, te primanjima i izdacima u budžetu predlagača, a time i budžetu Republike Srbije, koja je na godišnjem nivou veća od 10% budžeta kojim je raspolagao predlagač u prethodnoj fiskalnoj godini);
3) uticaj na više od 200.000 građana;
4) uticaj na više od 5% preduzetnika ili pravnih lica određene kategorije razvrstavanja, po kriterijumima utvrđenim zakonom koji uređuje računovodstvo ili na više od 20% tih lica u određenoj delatnosti, ako mere dominantno utiču na poslovanje u toj delatnosti;
5) uticaj na tržište i uslove konkurencije (npr. uvođenje barijera ulasku i/ili izlasku sa tržišta; ograničenje konkurencije; stvaranje preduslova za povlašćeni položaj određene grupe privrednik subjekata ili drugih pravnih lica; uticaj na produktivnost ili inovacije; određivanje cena ili nivoa proizvodnje; uticaj na kvalitet, nivo ili raspoloživost određenih proizvoda i usluga i sl.);
6) uvođenje značajnih reformskih, odnosno sistemskih promena koje utiču na veliki broj fizičkih lica, naročito u oblastima obrazovanja, konkurentnosti, socijalne zaštite i zdravstva;
7) transferi građanima, kao što su podrška osetljivim kategorijama stanovništva (uključujući osobe sa invaliditetom, pripadnike manjinskih grupa, ljude koji žive ispod granice siromaštva, nezaposlena lica i dr.);
8) sprovođenje javnih investicija, naročito kapitalnih projekata u skladu sa propisom koji uređuje sadržinu, način pripreme i ocene, kao i praćenje sprovođenja i izveštavanje o realizaciji kapitalnih projekata.
Izuzetno od stava 4. ovog člana, detaljna analiza efekata za propise u odnosu na rodnu ravnopravnost i mikro, male i srednje privredne subjekte, vrši se u slučajevima kada rezultat testa rodne ravnopravnosti, odnosno uticaja na mikro, male i srednje privredne subjekte ukazuju na potrebu detaljne analize u tom segmentu.
Prilikom sprovođenja detaljne ex-ante analize efekata, predlagač koristi tehnike analize predstavljene u Glavi III. ove uredbe, a ako proceni da mere predviđene dokumentom javne politike, odnosno rešenja u propisu neće imati značajne efekte iz stava 4. ovog člana, ex-ante analizu efekata ograničava na davanje preciznih odgovora na pitanja iz kontrolne liste pitanja iz priloga 2-10, koji su odštampani uz ovu uredbu i čine njen sastavni deo.
Republički sekretarijat za javne politike, kao organ državne uprave nadležan za kontrolu kvaliteta sprovedenih analiza efekata dokumenata javnih politika i propisa, zauzima stav u vezi procene predlagača iz stava 2. ovog člana i svoj stav obrazlaže u mišljenju na dostavljeni materijal, usmeravajući predlagača na koji način i do kog nivoa detaljnosti treba da sprovede ex-ante analizu efekata i predstavi dobijene rezultate.
III SPROVOĐENJE ANALIZE EFEKATA PRE I TOKOM IZRADE DOKUMENATA JAVNIH POLITIKA, ODNOSNO PROPISA
Koraci u sprovođenju ex-ante analize efekata
Predlagač dokumenta javne politike, odnosno propisa pre i tokom izrade tog akta sprovodi ex-ante analizu efekata u sledećim koracima:
1) analizira postojeće stanje i identifikuje promenu koja treba da se postigne sprovođenjem mera javne politike, uslova za sprovođenje te promene i uzročno-posledičnih veza između tih uslova;
2) utvrđuje opšte i posebne ciljeve javne politike, kao i pokazatelje učinaka na osnovu kojih će se meriti ostvarenje ciljeva;
3) identifikuje opcije - moguće mere, odnosno grupe mera, za postizanje posebnih ciljeva i resurse za njihovo sprovođenje;
4) analizira efekte opcija - mogućih mera i rizike za sprovođenje svake od opcija;
5) vrši izbor optimalne opcije ili optimalne kombinacije razmatranih opcija;
6) određuje vrstu dokumenta javne politike, odnosno propisa kojim će intervenisati;
7) identifikuje neophodne resurse za sprovođenje i praćenje sprovođenja javnih politika i utvrđuje pokazatelje učinaka na nivou mera.
Redosled koraka navedenih u stavu 1. ovog člana je pravilo, ali se tokom ex-ante analize efekata ti koraci u određenoj meri preklapaju, a može se, na osnovu nalaza do kojih se dođe u određenom koraku, ukazati i potreba za vraćanjem jedan korak unazad i revidiranjem nalaza iz prethodnih koraka, pri čemu se ponavljaju postupci iz prethodnih faza analize efekata.
Tokom celog procesa sprovođenja ex-ante analize efekata, neophodno je sprovoditi konsultacije sa ciljnim grupama i drugim zainteresovanim stranama, te prikupljati i analizirati podatke kako bi se sprovela što objektivnija ex-ante analiza efekata.
1. Analiza postojećeg stanja i identifikovanje promene koju treba postići sprovođenjem mera javne politike
Analiza postojećeg stanja
U početnoj fazi analize efekata, tj. pre otpočinjanja rada na dokumentu javne politike, odnosno propisu, analizira se postojeće stanje i vrši se projekcija željenog stanja, na osnovu čega se identifikuje promena koju treba ostvariti, uslovi za ostvarenje te promene i uzročno-posledične veze između tih uslova, kao i moguće rizike.
Analiza postojećeg stanja obuhvata:
1) Identifikaciju osnovnih pokazatelja koji se prate u toj oblasti, sa obrazloženjem zbog čega su za praćenje stanja u toj oblasti izabrani baš ti pokazatelji, kao i ocenu stanja u toj oblasti u odnosu na te pokazatelje;
2) Analizu međunarodne konkurentnosti u toj oblasti, koja naročito uključuje analizu međunarodnih kretanja i uporedne prakse u toj oblasti, kao i analizu međunarodnih lista konkurentnosti, pozicije Republike Srbije na tim listama i mogućnosti unapređenja te pozicije delovanjem javnih politika u toj oblasti;
3) Analizu ostvarenih rezultata sprovođenja prethodnog dokumenta javne politike, odnosno propisa, koja uključuje utvrđivanje koji su očekivani efekti izostali, odnosno koji rezultati nisu ostvareni u skladu sa planiranim vrednostima tj. pokazateljima učinaka i koji su razlozi za to;
4) Identifikaciju važećih dokumenata javne politike i propisa koji imaju direktan uticaj na stanje u toj oblasti i analizu tog uticaja u cilju konzistentnog i usklađenog delovanja u toj oblasti;
5) Identifikaciju problema u toj oblasti, njihovog obima i prirode, kao i uzroka koji su doveli do njihovog nastanka i posledica koje izazivaju u praksi.
Prilikom analize postojećeg stanja naročito je bitno pravilno identifikovati i analizirati probleme, ako je njihovo rešavanje cilj promene. Identifikacija problema obuhvata detaljan i precizan opis problema, a analiza problema podrazumeva analizu uzroka i posledica problema, njegove prirode i obima. Analiza problema mora da pokaže kako se problem do sada razvijao i kako bi se u budućnosti razvijao bez intervencije u toj oblasti.
Identifikovanje ciljnih grupa i drugih zainteresovanih strana
U ovoj fazi se identifikuju ciljne grupe i druge zainteresovane strane na koje promena i njeni elementi najviše utiču, kao i distribucija pozitivnih i negativnih efekata između ciljnih grupa i drugih zainteresovanih strana.
Identifikovanje važećih dokumenata javnih politika i propisa u konkretnoj oblasti planiranja i sprovođenja javnih politika
Analiza postojećeg stanja iz člana 10. stav 2. tačka 4) podrazumeva analizu da li već postoje usvojene javne politike, odnosno propisi kojima se sprovode javne politike u ovoj oblasti.
Ako postoje, neophodno je analizirati i oceniti efekte tih javnih politika, odnosno propisa, te detaljno obrazložiti zašto se uočeni problemi ne rešavaju, odnosno željene promene ne mogu sprovesti na bazi postojećeg strateškog i/ili pravnog okvira, uz predstavljanje podataka, dokaza i činjenica o tome.
U ovoj fazi analize se analiziraju i društveni i ekonomski trendovi, kao i uticaj preuzetih međunarodnih obaveza u relevantnim oblastima javne politike.
Analiza i pravilno definisanje promene
Prilikom analize i definisanja promene potrebno je utvrditi potrebne uslove za ostvarenje promene, njihovu međusobnu uzročno-posledičnu povezanost, kao i dinamiku/trendove tokom odgovarajućeg perioda.
Analiza promene i povezanih rizika za njeno ostvarivanje zasniva se na statističkim i drugim podacima, činjenicama i informacijama prikupljenim iz postojećih studija, analiza, izveštaja organa državne uprave i lokalne samouprave, izveštaja međunarodnih organizacija, informacija do kojih se došlo tokom konsultacija sa organizacijama civilnog društva koje deluju u konkretnoj oblasti, naučno-istraživačkim i drugim relevantnim organizacijama i zainteresovanim stranama, kao i iz drugih izvora.
Prilikom analize promene, neophodno je razmotriti i opciju nepreduzimanja dodatnih mera za promenu postojećeg stanja (status quo opcija), i to projektovanjem postojećeg stanja u budućnosti kako bi se došlo do procene da li je moguće ostvariti promenu bez dodatne intervencije, pri čemu se u obzir uzimaju uočeni trendovi, kao i niz faktora koji mogu uticati na razmatrano stanje u budućnosti (uključujući i uticaj drugih javnih politika i propisa, uticaj procesa pristupanja Evropskoj uniji i članstva u međunarodnim organizacijama, razvoj relevantnih tržišta, moguće promene trendova i slično).
Za analizu i definisanje promene mogu se koristiti različite tehnike analize: kao što su drvo promene, SWOT analiza, PESTLE analiza, uporedno-pravna analiza i druge tehnike.
Postojeće stanje i promena se pravilno analiziraju odgovorom na pitanja iz Priloga 2, koji je sastavni deo ove uredbe.
2. Utvrđivanje opštih i posebnih ciljeva javne politike
Utvrđivanje ciljeva
U ovoj fazi analize efekata utvrđuju se ciljevi koji se žele postići promenom, koja treba da se ostvari sprovođenjem dokumenta javne politike, odnosno propisa.
Ako se dokument javne politike, odnosno propis donosi u postupku sprovođenja dokumenta javne politike višeg nivoa opštosti, preuzima se relevantan cilj iz tog dokumenta.
Prilikom utvrđivanja ciljeva javne politike, uvek se utvrđuju opšti i posebni ciljevi.
Opšti i posebni ciljevi
Opšti cilj se utvrđuje kao projekcija željenog stanja na nivou društva u određenoj oblasti planiranja i sprovođenja javnih politika.
Posebni ciljevi su projekcije željenog stanja koje doprinose ostvarenju opšteg cilja, a postižu se sprovođenjem mera, odnosno grupe mera sadržanih u dokumentu javne politike, odnosno rešenja u propisu, pri čemu se svaka mera, odnosno grupa mera obavezno vezuje za konkretan poseban cilj.
Opšti i posebni ciljevi utvrđuju se tako da budu precizni, merljivi, prihvatljivi, realni i vremenski određeni.
Na nivou konkretne mere predlagač definiše željeno stanje koje treba postići sprovođenjem te mere javne politike, kroz različite aktivnosti.
Ograničen broj ciljeva
Prilikom utvrđivanja ciljeva, neophodno je ograničiti njihov broj, vodeći računa o tome da se zasnivaju na već utvrđenim prioritetima u konkretnoj oblasti planiranja i sprovođenja javnih politika.
Opšti cilj dokumenta javnih politika u strategiju se po pravilu preuzima iz posebnih ciljeva dokumenata razvojnog planiranja, u kome je formulisan kao posebni cilj.
Ostali dokumenti javnih politika i propisi, po pravilu, preuzimaju neki od posebnih ciljeva iz dokumenata višeg nivoa opštosti, kao što su dokumenta razvojnog planiranja ili strategije.
Utvrđivanje ciljeva u odnosu na željene promene
Ciljevi se utvrđuju na bazi projekcije željenih promena, uslova za njeno ostvarenje i njihovih međusobnih uzročno-posledičnih veza, posebno imajući u vidu ključne probleme ako se rešavaju promenom, uzroke i posledice tih problema, kao i rezultate analize vršene tokom procesa utvrđivanja željene promene.
Pravilno definisanje ciljeva
Ciljevi se definišu tako da mogu da služe kao osnov za praćenje efikasnosti i efektivnosti sprovođenja mera definisanih u dokumentu javne politike, odnosno propisu kojim se javna politika sprovodi.
Za analizu i definisanje ciljeva mogu se koristiti različite tehnike analize, kao što su: drvo ciljeva, uporedno-pravna analiza i druge tehnike.
Ciljevi se pravilno utvrđuju odgovorom na pitanja datim u Prilogu 3, koji je sastavni deo ove uredbe.
Pokazatelji učinka
Pokazateljima učinka se meri uspeh u ostvarenju željene promene između početnog stanja i stanja nakon sprovođenja mera javne politike u vidu efekata, ishoda i rezultata, odnosno ostvarenje utvrđenih ciljeva, kao i efikasnost i efektivnost sprovođenja javnih politika.
Pokazatelji učinka se obavezno definišu tokom izrade dokumenta javne politike, odnosno propisa, i to - prilikom definisanja ciljeva javne politike i mera za njihovo sprovođenje, kako bi se blagovremeno planirao proces obezbeđenja podataka neophodnih za praćenje ostvarenja utvrđenih ciljeva.
Pokazatelji učinka mogu biti:
1) pokazatelji efekata (na nivou opšteg cilja javne politike);
2) pokazatelji ishoda (na nivou posebnog cilja javne politike);
3) pokazatelji rezultata (na nivou mera javnih politika).
U zavisnosti od prirode javne politike, mogu se definisati i pokazatelji učinka na nivou aktivnosti.
Pokazatelji učinka treba da budu precizni, merljivi, prihvatljivi, realni i vremenski određeni.
Pokazatelji učinka treba da budu kvantitativno izraženi. Samo izuzetno, kada nije moguće formulisati kvantitativne pokazatelje učinka, moraju se formulisati kvalitativni pokazatelji učinka.
Prilikom definisanja pokazatelja učinka, kad god je to potrebno, vodi se računa o rodnoj ravnopravnosti, upotrebom rodno osetljivih pokazatelja, kao i o drugim vrednostima zaštićenim zakonom.
Za svaki od identifikovanih i definisanih pokazatelja učinka, neophodno je definisati i izvor provere odnosno podataka na osnovu kojih će se meriti efikasnost i efektivnost sprovođenja javnih politika, odnosno pratiti ostvarenje utvrđenih ciljeva.
Za primenu pokazatelja učinaka potrebno je utvrditi: baznu (postojeću) vrednost u poslednjem periodu za koji postoje podaci (baznoj godini), ciljne vrednosti za rok u kom je predviđeno ostvarenje konkretnog cilja, odnosno realizacija konkretne mere, kao i izvor provere ostvarenih vrednosti. Ciljne vrednosti se određuju na osnovu postojećeg stanja (bazne vrednosti) i realne procene onoga što se može ostvariti u određenom periodu, imajući u vidu raspoložive resurse.
3. Identifikovanje mogućih opcija
Identifikovanje opcija - mogućih mera za postizanje ciljeva
U ovoj fazi analize efekata javne politike utvrđuju opcije, tj. alternativne mere ili grupe mera za postizanje posebnih ciljeva javne politike i sačinjava se lista tih opcija. Iako raznolikost mogućih opcija zavisi od složenosti promene koju treba ostvariti, utvrđenih ciljeva i raspoloživosti resursa za njihovo sprovođenje, potrebno je identifikovati što veći broj opcija za ostvarivanje željene promene, odnosno postizanje ciljeva.
U ovoj fazi se identifikuju i potencijalni resursi neophodni za sprovođenje mogućih opcija, uključujući potrebna finansijska sredstva i druge materijalne resurse (kadrovske, organizacione, upravljačke, institucionalne i slično).
Opcije se pravilno identifikuju odgovorom na pitanja datim u Prilogu 4, koji je sastavni deo ove uredbe.
Obaveza razmatranja "status quo" opcije
Prilikom razmatranja sprovodivih opcija, obavezno se uzima u razmatranje i "status quo" opcija koja služi kao bazni scenario sa kojim se porede sve druge razmatrane opcije.
Izbegavanje mera koje podrazumevaju izmenu postojećeg, odnosno usvajanje novog propisa
Prilikom razmatranja mera koje podrazumevaju izmenu postojećeg, odnosno usvajanje novog propisa kao opcije za postizanje željene promene, treba voditi računa o mogućim načinima za pojednostavljenje postojećeg pravnog okvira kroz ukidanje propisa koji su postali nepotrebni, neefikasni ili štetni, kao i ukidanje i/ili pojednostavljenje administrativnih procedura koje onemogućavaju efikasno funkcionisanje fizičkih i pravnih lica.
Imajući u vidu da uvek postoji više od jednog načina da se ostvari željena promena i postignu zacrtani ciljevi, a samim tim i više različitih mera javnih politika koje mogu da se primene, mere koje podrazumevaju izmenu postojećeg, odnosno usvajanje novog propisa ne treba automatski birati kao najpodesniju meru javne politike, naročito ako nije urađena detaljna analiza efekata te opcije.
U slučaju razmatranja mera koje podrazumevaju izmenu postojećeg, odnosno usvajanje novog propisa, treba imati u vidu da je unapređenje primene postojećih propisa, u većini slučajeva, bolja opcija od usvajanja novih propisa.
Kada je odluka o donošenju propisa kojim se javna politika sprovodi već doneta, analiza efekata propisa zasniva se na analizi efekata mogućih rešenja unutar propisa.
Minimalan broj razmatranih opcija
U slučaju ograničenih resursa, potrebno je identifikovati minimalno dve izvodljive opcije, ne uključujući "status quo" opciju.
Kada jedna od opcija podrazumeva izmenu regulative, u okviru različitih opcija koje će se razmatrati moraju se identifikovati i druge vrste mera.
4. Analiza efekata opcija javnih politika
Analiza i procena efekata opcija javnih politika
Analiza efekata opcija javnih politika, tj. efekata mogućih mera za postizanje posebnih ciljeva javne politike, odnosno efekata rešenja u slučaju propisa, sprovodi se kako bi se utvrdile prednosti i slabosti razmatranih opcija uporednom analizom sledećih vrsta efekata:
1) analiza finansijskih efekata;
2) analiza ekonomskih efekata;
3) analiza efekata na društvo;
4) analiza efekata na životnu sredinu;
5) analiza upravljačkih efekata;
6) analiza rizika.
Ako postoji pretpostavka da će jedna od navedenih analiza isključiti neku od analiziranih opcija, prvo se pristupa toj analizi, kako se u slučaju takvog rezultata ne bi sprovodile ostale analize za tu opciju.
S obzirom na to da svaka razmatrana opcija podrazumeva nejednaku distribuciju troškova i koristi u društvu, neophodno je analizirati i efekte ove nejednake distribucije troškova i koristi u odnosu na određene kategorije fizičkih, odnosno pravnih lica, kao i u odnosu na različite regione i/ili oblasti planiranja koji su pod uticajem mera koje se analiziraju.
Prilikom analize efekata opcija uzimaju se u obzir kako direktni, tako i indirektni pozitivni ili negativni efekti svake od opcija.
Rezultat analize efekata opcija treba da bude usvajanje optimalne opcije, odnosno grupe mera za postizanje posebnog cilja javne politike, odnosno propisa od strane donosioca, a na osnovu predočene analize razmatranih opcija i obrazloženog predloga optimalne opcije koji se predstavljaju u okviru nalaza o sprovedenoj analizi.
Analiza finansijskih efekata
Analiza finansijskih efekata podrazumeva procenu:
1) finansijskih sredstava potrebnih za realizaciju svake od mera - opcija javnih politika, odnosno rešenja iz propisa i identifikaciju mogućih izvora iz kojih se ta sredstva obezbeđuju;
2) finansijskih efekata realizacije dokumenta javne politike, odnosno propisa na budžet, u skladu sa zakonom koji uređuje budžetski sistem.
Prilikom analize i planiranja mera javne politike vodi se računa da se sprovođenje mera, koje se finansiraju iz budžeta, po pravilu planira za naredne budžetske godine, a za tekuću samo ako su sredstva za sprovođenje te mere već obezbeđena u budžetu ili po drugom osnovu.
Bez obzira na vrstu dokumenta javne politike ili propisa, ovo je vrsta efekata čija je analiza obavezna, pa promene u prihodima i rashodima koje opcije generišu moraju biti procenjene u skladu sa propisom koji uređuje način iskazivanja i izveštavanja o procenjenim finansijskim efektima zakona, drugog propisa, ili drugog akta na budžet.
Analiza finansijskih efekata se vrši odgovorom na pitanja datim u Prilogu 5, koji je sastavni deo ove uredbe.
Analiza ekonomskih efekata
Analizom ekonomskih efekata sagledavaju se efekti razmatranih opcija javne politike na ekonomiju uopšte i uslove konkurencije, a naročito na pojedine grane privrede i privredne subjekte, uključujući i efekte na industrijski rast, poljoprivrednu proizvodnju, sektor usluga, potrošnju i konkurentnost privrede, radnu snagu i produktivnost, tehnološki i infrastrukturni razvoj, kao i na raspodelu društvenog bogatstva.
Prilikom analize efekata opcija za propis posebno se mora sprovesti test njihovog uticaja na mikro, male i srednje privredne subjekte.
Analiza ekonomskih uticaja se vrši odgovorom na pitanja datim u Prilogu 6, koji je sastavni deo ove uredbe.
Analiza efekata na društvo
Analizom efekata na društvo sagledavaju se značajni pozitivni i negativni direktni i indirektni efekti opcija javne politike na različite kategorije stanovništva, a naročito na osetljive kategorije pojedinaca ili grupa pojedinaca čija se situacija može pogoršati usled sprovođenja mera javne politike, kao i na ostvarivanje principa rodne ravnopravnosti.
Razmatranje efekata na društvo posebno je značajno prilikom usvajanja javnih politika u oblastima konkurentnosti, socijalne zaštite, obrazovanja, zdravstva, urbanizma, prostornog planiranja i građevinarstva, kao i u svim drugim oblastima u kojima se ostvaruje direktan ili indirektan uticaj na stanovništvo.
Sagledavanjem efekata na rodnu ravnopravnost treba da se proceni postojanje uticaja na rodnu ravnopravnost, sa posebnim osvrtom na pol koji je manje zastupljen.
Analiza efekata na društvo se vrši odgovorom na pitanja datim u Prilogu 7, koji je sastavni deo ove uredbe.
Analiza efekata na životnu sredinu
Analizom efekata na životnu sredinu sagledavaju se efekti razmatranih opcija javne politike na sve aspekte životne sredine, uključujući efekte na kvalitet vode, vazduha i zemljišta, kvalitet hrane, urbanu ekologiju i upravljanje otpadom, sirovine, energetsku efikasnost i obnovljive izvore energije, integritet i biodiverzitet ekosistema, kao i floru i faunu.
Analiza efekata na životnu sredinu naročito je značajna ako se razmatraju opcije mera u oblastima kao što su konkurentnost, poljoprivreda, mineralne sirovine i rudarstvo i energetika i saobraćaj, radi obezbeđenja zaštite životne sredine i unapređivanja održivog razvoja integrisanjem osnovnih načela zaštite životne sredine u postupak pripreme dokumenata javnih politika koja obuhvataju navedena pitanja.
Analiza efekata na životnu sredinu mera predviđenih dokumentima javnih politika kakvi su planovi i programi, u smislu zakona koji uređuje stratešku procenu uticaja na životnu sredinu, je strateške prirode i detaljno se izrađuje u skladu sa tim zakonom.
Prilikom analize i procene efekata na životnu sredinu, neophodno je poštovati princip predostrožnosti i raditi detaljnu analizu i procenu efekata na životnu sredinu kad god se razmatraju opcije za utvrđivanje mera javnih politika povezanih sa zdravljem građana. Prilikom utvrđivanja mera tih javnih politika, potrebno je predvideti dopunske/korektivne mere u cilju smanjenja rizika po zdravlje građana.
Analiza uticaja na životnu sredinu se vrši odgovorom na pitanja datim u Prilogu 8, koji je sastavni deo ove uredbe.
Analiza upravljačkih efekata
Analizom upravljačkih efekata sagledavaju se pravni, organizacioni, upravljački i institucionalni aspekti efekata razmatranih opcija javne politike. Ova vrsta analize efekata je ključna za planiranje raspoloživih resursa neophodnih za sprovođenje mera sadržanih u tim opcijama.
Analiza upravljačkih efekata vrši se odgovorom na pitanja datim u Prilogu 9, koji je sastavni deo ove uredbe.
Analiza rizika
S obzirom na to da se efekti razmatranih opcija javnih politika ne mogu uvek predvideti sa sigurnošću, a naročito ako se javne politike utvrđuju za duži vremenski period, prilikom sprovođenja analize efekata vodi se računa o:
1) rizicima sprovođenja javnih politika, kada je moguće utvrditi verovatnoću ostvarivanja nekog događaja;
2) neizvesnostima sprovođenja javnih politika, kada nije moguće utvrditi verovatnoću ostvarivanja nekog događaja.
Što je kraći rok na koji se razmatrana opcija javne politike odnosi, analiza rizika treba da bude detaljnija. Ova analiza treba da bude što detaljnija i u slučaju izrade dokumenata javnih politika koje imaju uži opseg (kao što su koncepti politika).
S obzirom na to da su dugoročne i sveobuhvatne javne politike ključne za planiranje, neophodno je da nalazi analize efekata mera sadržanih u predloženoj opciji budu pouzdani, objektivni i zasnovani na činjenicama i podacima, pri čemu je poželjno razmotriti "optimističan" i "pesimističan" scenario efekata te opcije, kako bi nadležni donosilac mogao da sagleda ceo raspon mogućih efekata.
Analiza rizika vrši se odgovorom na pitanja datim u Prilogu 10, koji je sastavni deo ove uredbe.
5. Poređenje opcija javnih politika i odabir najbolje opcije
Poređenje opcija javnih politika
U ovoj fazi analize efekata se porede opcije i donosi odluka o izboru najbolje opcije, koja se kroz predlog dokumenta javne politike, odnosno propisa podnosi nadležnom donosiocu na usvajanje.
U ovoj fazi se porede sve prednosti i nedostaci svake od analiziranih opcije, da bi se utvrdilo koja je najefikasnija za postizanje utvrđenih posebnih ciljeva, odnosno koja ima najmanje nedostatke.
Prilikom poređenja opcija predlagači mogu koristiti kvantitativne tehnike, dok u situacijama u kojima je teško kvantifikovati i/ili novčano izraziti efekte razmatranih opcija, predlagači koriste kvalitativne tehnike.
Ova faza analize efekata se sprovodi sledećim redosledom:
1) utvrđuju se kriterijumi za poređenje opcija analiziranih u prethodnoj fazi postupka, a to su svi pozitivni i negativni, direktni i indirektni očekivani efekti svake od razmatranih opcija, uključujući i rizike i neizvesnosti njihovog sprovođenja;
2) vrši se poređenje opcija po svakom od utvrđenih kriterijuma;
3) utvrđuju se argumenti za i protiv svake od opcija;
4) rezimiraju (izdvajaju) se ključni argumenti za svaku od opcija.
Ova faza analize efekata svodi se na poređenje relevantnosti, efikasnosti, efektivnosti i održivosti razmatranih opcija, identifikovanih i analiziranih u prethodnim fazama analize efekata.
Predlagači rezultate ove faze analize efekata naročito detaljno obrazlažu u slučaju koncepta politike, jer se tim dokumentom javne politike po pravilu vrši izbor između različitih opcija za sprovođenje javne politike i postizanje utvrđenih ciljeva.
Utvrđivanje optimalne opcije
Na osnovu rezultata sprovedene analize efekata prvo se vrši izbor poželjnih opcija, a nakon toga se među poželjnim bira optimalna opcija, kao najbolji način za postizanje željene promene i ostvarenje utvrđenih ciljeva.
Ako lista poželjnih opcija sadrži tri ili četiri opcije, pri čemu ni jednu nije moguće eliminisati, ove opcije podležu detaljnijoj analizi, na osnovu koje se može utvrditi optimalna opcija.
Optimalnu opciju donosiocu dokumenta javnih politika, odnosno propisa predlaže predlagač, ali konačnu odluku u vezi sa optimalnom opcijom donosi donosilac tog dokumenta, odnosno propisa, jer se može opredeliti i za izbor neke druge opcije u odnosu na preporučenu.
6. Određenje vrste dokumenta javne politike, odnosno propisa kojim će se intervenisati
Pravilan izbor vrste dokumenta javne politike, odnosno propisa
Prilikom izbora dokumenta javne politike kojim će se intervenisati radi postizanja utvrđenih ciljeva, naročito se vodi računa o:
- obuhvatu javnih politika koje se utvrđuju tim dokumentom, imajući u vidu da se strategijom, po pravilu, na celovit način utvrđuju strateški pravci delovanja i javne politike u konkretnoj oblasti planiranja, dok se programom razrađuje posebni cilj strategije ili nekog drugog planskog dokumenta, u skladu sa kojim se donosi, ili se interveniše u okviru te oblasti planiranja u delu u kome nije pokrivena važećom strategijom (utvrđivanje opšteg cilja programa koga nema među posebnim ciljevima sektorske strategije, ali je u skladu sa njenim opštim ciljem, odnosno sa prioritetnim ciljevima razvoja i drugim prioritetnim ciljevima Vlade);
- povezanosti posebnih ciljeva i mera koje će se sprovoditi radi ostvarenja tih posebnih ciljeva, imajući u vidu da se programi po pravilu donose radi sprovođenja tesno povezanih mera i/ili srodnih (kompatibilnih) projekata;
- vremenskom periodu za koji se donosi, imajući u vidu da se strategija, po pravilu, donosi za period od pet do sedam godina, a program za period do tri godine, s tim što se ovaj kriterijum ceni u korelaciji sa prethodnim;
- da li identifikovane opcije - moguće mere imaju takav uticaj na ciljne grupe i ostale zainteresovane strane, koji zahteva prethodno usvajanje koncepta politike.
Predlagač dokumenta javne politike, odnosno propisa pristupa izradi koncepta politike ako proceni da je potrebno da Vlada usvajanjem tog dokumenta da smernice za dalji rad na dokumentu javne politike, odnosno polazne osnove za dalji rad na propisu, a kako bi se izbegla naknadna nesaglasnost sa konkretnom opcijom javne politike, odnosno principima u skladu sa kojima će se sprovoditi konkretna reforma.
Vrstu propisa kojom će intervenisati radi postizanja posebnog cilja utvrđene javne politike predlagač bira imajući u vidu ustavna i zakonska ovlašćenja za donošenje propisa, a vodeći računa o tome da u transparentnom postupku izrađuje i donosi propise kojima se bitno utiče na način ostvarivanja prava, obaveza i pravnih interesa fizičkih i pravnih lica.
Strategijom ili konceptom politike utvrđuje se tip dokumenta javnih politika kojim će se vršiti njihova dalja razrada, kako na republičkom, tako i na lokalnom nivou.
7. Finalno identifikovanje resursa za sprovođenje i praćenje sprovođenja javnih politika, kao i preciziranje pokazatelja učinka na nivou mere
U ovoj fazi, predlagač vrši finalnu identifikaciju resursa neophodnih za sprovođenje opcija, odnosno predložene optimalne opcije, uključujući potrebna finansijska sredstva i druge materijalne resurse (kadrovske, organizacione, upravljačke, institucionalne i sl.) i određuje rokove za sprovođenje, a imajući u vidu rezultate do tada izvršenih analiza.
Najkasnije tokom ovog koraka identifikuju se pokazatelji rezultata na nivou mera javnih politika, a pokazatelji rezultata na nivou aktivnosti takođe mogu biti identifikovani, u zavisnosti od prirode javne politike i značaja same aktivnosti za sprovođenje mere.
IV PREDSTAVLJANJE REZULTATA SPROVEDENE ANALIZE EFEKATA
Obaveza predstavljanja rezultata sprovedene analize efekata
Rezultate sprovedene analize efekata predlagač obrazlaže u okviru izveštaja o sprovedenoj analizi efekata. Predlagač dokumenta javne politike predstavlja sažetak sprovedene analize efekata i u okviru samog dokumenta javne politike, u skladu sa odredbama ove uredbe koje uređuju obavezne elemente dokumenata javnih politika.
Predlagač dokumenta javne politike i propisa objavljuje na svojoj internet stranici odnosno portalu e-Uprava nalaze sprovedene analize efekata i to zajedno sa predlogom dokumenta javne politike, odnosno propisom u skladu sa zakonom kojim se uređuje planski sistem, najkasnije na dan otpočinjanja javne rasprave.
Forma izveštaja o sprovedenoj analizi efekata
Izveštaj o sprovedenoj analizi efekata se izrađuje u pisanoj formi i obavezno sadrži:
1) uvod;
2) analizu postojećeg stanja;
3) informacije o rezultatima sprovedene analize efekata;
4) informacije o inicijativi za izradu dokumenta javne politike, ako se izradi pristupilo na osnovu eksterne inicijative;
5) informacije o objavi otpočinjanja rada na dokumentu javnih politika;
6) informacije o sprovedenim konsultacijama.
Izveštaj se sačinjava u papirnom obliku, odnosno elektronskoj formi u skladu sa zakonom koji uređuje elektronski dokument.
Sadržina izveštaja o sprovedenoj analizi efekata dokumenta javne politike
U uvodu izveštaja se obavezno navodi:
1) naziv dokumenta javne politike, na koji se odnosi;
2) oblast planiranja i sprovođenja javnih politika koju pokriva;
Analiza postojećeg stanja sadrži:
1) informacije o postojećem stanju i potrebama za intervencijom u cilju postizanja željene promene, s tim što u slučaju postojanja obaveze sprovođenja detaljne analize efekata, postojeće stanje treba da bude predočeno kroz kvantitativne, odnosno kvalitativne pokazatelje;
2) projekciju željenog stanja, do koga će se doći promenom;
3) označenje problema, njihovih uzroka i posledica, ako je njihovo rešavanje cilj promene;
4) identifikaciju uslova za ostvarenje promene;
5) identifikaciju mogućih rizika da do promene ne dođe;
Informacije o rezultatima sprovedene analize efekata sadrže:
1) označenje opšteg cilja - projekcije, odnosno vizije željenog stanja, uz navođenje iz kog dokumenta javne politike višeg nivoa opštosti je preuzet, ako je preuzet;
2) označenje pokazatelja efekata javne politike, na osnovu kojih će se vrednovati postignutost opšteg cilja, uz obavezno navođenje bazne vrednosti;
3) označenje posebnih ciljeva, koji doprinose ostvarenju opšteg cilja;
4) označenje pokazatelja ishoda posebnih ciljeva, na osnovu kojih će se vrednovati postignutost tog cilja;
5) označenje razmatranih opcija za postizanje posebnih ciljeva, tj. različitih mera, odnosno grupa mera koje su u tom cilju analizirane;
6) relevantne informacije o rezultatima sprovedene analize efekata u odnosu na razmatrane opcije i predložene mere i to:
- analize finansijskih efekata razmatranih opcija, uz obavezno navođenje ukupnih finansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje predloženih mera, izvora iz kojih će se ta sredstva obezbediti i iznosa sredstava koji treba da se obezbedi u budžetu, u odnosu na svaku od mera, a ako je obezbeđenje sredstava neizvesno, onda tu meru treba označiti kao uslovno izvršivu (ako predložene mere imaju uticaj na srednjoročni okvir budžetskih prihoda, finansijska analiza treba da sadrži i analizu tih prihoda);
- analize ekonomskih efekata razmatranih opcija, a naročito na uslove konkurencije, industrijski rast, poljoprivrednu proizvodnju, usluge, potrošnju i konkurentnost privrede, radnu snagu i produktivnost, tehnološki i infrastrukturni razvoj, kao i na mikro, male i srednje privredne subjekte, ako razmatrane opcije imaju ekonomske efekte;
- analize efekata na društvo razmatranih opcija tj. efekata na različite kategorije stanovništva, a naročito na osetljive kategorije čija se situacija može pogoršati usled sprovođenja mera javne politike, kao i efekata na diskriminaciju po bilo kom osnovu, uključujući nacionalnu pripadnost, starosnu dob, invaliditet, rodni identitet, seksualnu orijentaciju, kao i o rezultatima testa rodne ravnopravnosti i slično, ako razmatrane opcije imaju efekte na društvo;
- analize efekata predloženih mera na životnu sredinu, a naročito na kvalitet vode, vazduha i zemljišta, kvalitet hrane, urbanu ekologiju i upravljanje otpadom, sirovine, energetsku efikasnost i obnovljive izvore energije, integritet i biodiverzitet ekosistema, kao i floru i faunu, ako te mere imaju efekte na životnu sredinu;
- analize upravljačkih efekata razmatranih opcija, a naročito da li mere generalno podrazumevaju organizacione, upravljačke ili institucionalne promene, kakve i u kom roku i da li te promene utiču na sistem odgovornosti i transparentnosti rada javne uprave, kao i da li postojeća javna uprava raspolaže kapacitetima za sprovođenje predloženih mera javne politike (uključujući i kvalitet i kvantitet raspoloživih kapaciteta) i da li je u cilju tog sprovođenja potrebno preduzeti određene mere za poboljšanje tih kapaciteta i u kom roku, ako razmatrane opcije imaju upravljačke efekte;
7) relevantne informacije o rezultatima poređenja opcija;
8) obrazloženje predloga optimalne opcije;
9) informaciju o rezultatima analize "status quo" opcije, uz navođenje razloga zbog kojih se ne preporučuje;
10) ako predložena opcija podrazumeva izmenu postojećeg, odnosno usvajanje novog propisa, obrazloženje zbog čega je to neophodno, odnosno zbog čega nije predložena opcija, odnosno mera koja ne podrazumeva izmenu postojećeg, odnosno usvajanje novog propisa;
Informacije o inicijativi za izradu dokumenta javne politike sadrže osnovne podatke o podnosiocu inicijative za izradu dokumenta javne politike i predmetu inicijative.
Informacije o objavi otpočinjanja rada na dokumentu javne politike, sadrže podatke o vremenu i načinu objave.
Informacije o sprovedenim konsultacijama sadrže podatke o:
1) vremenu, obimu i metodama konsultacija;
2) učesnicima konsultativnog procesa;
3) pitanjima koja su bila predmet konsultacija;
4) primedbama, sugestijama i komentarima koji su uzeti u razmatranje i onima koji nisu uvaženi, kao i o razlozima za njihovo neprihvatanje;
5) uticaju rezultata konsultacija na izbor mera iz dokumenta javnih politika.
Ako u skladu sa članom 8. stav 4. ove uredbe postoji obaveza sprovođenja detaljne analize efekata:
1) pokazatelji učinka iz stava 3. tač. 2) i 4) ovog člana treba da budu precizno izraženi, sa označenjem bazne vrednosti (početnog stanja) i ciljane vrednosti (stanja koje treba da nastupi primenom mera javnih politika) u tačno određenom vremenskom periodu, odnosno periodima;
2) informacije o rezultatima sprovedene analize efekata iz stava 3. tačka 6) ovog člana i o rezultatima poređenja opcija iz stava 3. tačka 7) ovog člana obavezno treba da sadrže numeričke pokazatelje rezultata primenjenih metoda analize efekata razmatranih opcija (analiza troškova i koristi, model standardnog troška, analiza efikasnosti troškova, multi-kriterijumska analiza i dr.), a kvalitativne pokazatelje rezultata samo ako se oni ne mogu prikazati kvantitativno.
Ako se sprovodi osnovna analiza efekata, informacije o rezultatima sprovedene analize efekata iz stava 3. tačka 6) ovog člana mogu se svesti na odgovore na pitanja iz priloga 2-10 ove uredbe, a informacije o rezultatima poređenja opcija iz stava 3. tačka 7) ovog člana na kvalitativne pokazatelje rezultata, odnosno obrazlaganje prednosti razmatranih opcija.
Ako razmatrana opcija tj. mera, odnosno grupa mera nema neki od efekata iz stava 3. tačka 6) ovog člana, to treba navesti, uz kratko obrazloženje.
Ako je neka od mera razmatranih opcija uslovno izvršiva u skladu sa stavom 3. tačka 6) alineja 1. ovog člana, potrebno je predočiti i očekivani uticaj nesprovođenja te mere na pokazatelje učinka iz stava 3. tač. 2) i 4) ovog člana.
Izveštaj o sprovedenoj analizi efekata dokumenta javne politike je po pravilu sadržan u tekstu datog dokumenta javne politike.
Sadržina izveštaja o sprovedenoj analizi efekata propisa
Sadržina izveštaja o sprovedenoj analizi propisa je identična sadržini izveštaja o sprovedenoj analizi efekata dokumenta javnih politika, s tim što se u slučaju propisa predočavaju rezultati analiza kako mera koje se tim propisom propisuju, tako i materijalno pravnih i procesnih rešenja.
V KONSULTACIJE I JAVNA RASPRAVA
Razlika između konsultacija i javne rasprave
Konsultacije se sprovode tokom utvrđivanja javne politike i izrade nacrta dokumenta javne politike, kao i tokom izrade nacrta propisa, a njihova svrha je da se od zainteresovanih strana i ciljnih grupa prikupe podaci neophodni za sprovođenje analize efekata, u cilju definisanja optimalnih mera javne politike, odnosno rešenja u propisima.
Javna rasprava se sprovodi neposredno pre usvajanja dokumenta javnih politika, odnosno propisa, a njena svrha je da celokupnu javnost, a naročito subjekte na koje se odnose mere javne politike, odnosno obveznike postupanja po propisu, upozna sa gotovim tekstom nacrta, u cilju blagovremene pripreme za sprovođenje i prikupljanje primedbi i sugestija za finalne intervencije na tekstu.
Obaveza sprovođenja konsultacija
Predlagači dokumenata javnih politika, odnosno obrađivači zakona dužni su da tokom izrade tog dokumenta, odnosno zakona, tj. tokom sprovođenja ex-ante analize efekata, sprovedu konsultacije sa predstavnicima svih ciljnih grupa i ostalih zainteresovanih strana identifikovanih u skladu sa članom 11. ove uredbe, koristeći primerenu tehniku konsultacija.
Metodi konsultacija
Metod (tehnika) konsultacija se bira u zavisnosti od problema koji se rešava, raspoloživog vremena i sredstava, kao i dostupnosti potencijalnih učesnika konsultacija.
Najčešće korišćene tehnike konsultacija jesu:
1) fokus grupa;
2) okrugli sto;
3) polustrukturirani intervju;
4) panel;
5) anketa;
6) prikupljanje pisanih komentara.
Sprovođenje konsultacija u organima državne uprave
Tokom procesa formulisanja javne politike, odnosno izrade propisa, a u zavisnosti od prirode, opsega i potencijalnih efekata, predlagač u proces konsultacija uključuje predstavnike relevantnih organizacija civilnog društva, strukovnih udruženja i naučno-istraživačkih organizacija, kao i predstavnike javne uprave, uključujući i relevantne organe državne uprave.
Rokovi konsultacija se utvrđuju tako da omoguće učesnicima da sprovedu interne konsultacije i utvrde argumente za davanje preporuka za unapređenje dokumenata javnih politika, odnosno propisa. Ako se radi o dokumentima javnih politika koji se donose u vezi sa procesom pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji, konsultacije se sprovode u skladu sa pravnim okvirom o vođenju pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji.
Republički sekretarijat za javne politike može da predloži državnom organu, koji je predlagač dokumenta javne politike, odnosno propisa da primeni određen metod konsultacija, ako oceni da nije obezbeđena reprezentativnost učesnika konsultacija. Inicijativu za podnošenje takvog predloga Republičkom sekretarijatu za javne politike može podneti bilo koja zainteresovana strana, a Republički sekretarijat za javne politike je dužan da preko svoje internet stranice obezbedi javnu dostupnost tih inicijativa i informacija o postupanju u skladu sa istim. Prikupljanje inicijativa od organizacija civilnog društva Republički sekretarijat za javne politike ostvaruje u saradnji sa Kancelarijom za saradnju sa civilnim društvom.
Predlagač dokumenta javne politike, odnosno propisa razmatra sugestije koje tokom konsultacija iznose zainteresovane strane i ciljne grupe.
Učešće zainteresovanih strana u izradi dokumenta javne politike, odnosno propisa
Predlagač dokumenta javne politike, odnosno propisa u radnu grupu za izradu dokumenta javne politike, odnosno propisa po pravilu imenuje predstavnike ciljnih grupa i ostalih zainteresovanih strana, koje su učestvovale u procesu konsultacija, u cilju uvažavanja rezultata konsultacija u postupku izrade tog dokumenta, odnosno propisa.
Republički sekretarijat za javne politike i Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom mogu da predlože državnom organu, koji je predlagač dokumenta javne politike, odnosno propisa da u radnu grupu za izradu dokumenta javne politike, odnosno propisa, uključi određene zainteresovane strane i ciljne grupe. Inicijativu za podnošenje takvog predloga Republičkom sekretarijatu za javne politike i Kancelariji za saradnju sa civilnim društvom može podneti svaka zainteresovana strana, a Republički sekretarijat za javne politike i Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom dužni su da preko svoje internet stranice obezbede javnu dostupnost tih inicijativa i informacija o postupanju u skladu sa istim.
Ako se radi na međusektorskim dokumentima javnih politika, odnosno međusektorskim propisima sa značajnim efektima, organ državne uprave koji je predlagač, po pravilu u radnu grupu imenuje i predstavnike državnih organa koji su nadležni za te resore.
Način izveštavanja o toku i rezultatima konsultativnog procesa
Nadležni predlagač informiše učesnike konsultacija o rezultatima sprovedenih konsultacija, a posebno o razlozima zbog kojih određene sugestije nisu uvažene i dužan je da informacije o rezultatima sprovedenih konsultacija objavi na svojoj internet stranici najkasnije u roku od 15 dana od dana završetka konsultacija.
Predlagač dokumenta javne politike, odnosno propisa tok i rezultate konsultativnog procesa finalno obrazlaže u okviru izveštaja o sprovedenoj analizi efekata, osim ako ne postoji obaveza sprovođenja analize efekata, u kom slučaju sačinjava izveštaj o rezultatima konsultativnog procesa, i dostavlja ga donosiocu uz dokument čije usvajanje predlaže.
Sprovođenje javne rasprave za dokumente javne politike
Postupak javne rasprave o predlogu dokumenta javne politike sprovodi se u skladu sa poslovnikom Vlade.
Predlagač nije dužan da sprovede javnu raspravu u slučaju:
- dokumenata javnih politika za koje sprovođenje analize efekata nije obavezno po ovoj uredbi (član 6);
- u slučaju potrebe hitnog donošenja, odnosno izmena važećih dokumenata javnih politika na lokalnom nivou, u cilju sprovođenja javnih politika usvojenih na republičkom nivou, odnosno usaglašavanja sa tim politikama;
- u slučaju potrebe hitnih izmena važećih dokumenata javnih politika na republičkom nivou, kao i u slučaju manjih izmena akcionog plana kojim se menjaju aktivnosti u cilju realizacije ranije utvrđenih mera javne politike, ako saglasnost za to da nadležni odbor Vlade.
U slučaju iz stava 1. ovog člana predlagač je dužan da materijal, sa obrazloženjem razloga iz kojih se javna rasprava ne sprovodi, objavi u skladu sa ovim članom najkasnije kada ga dostavi donosiocu na usvajanje, osim u slučaju dokumenata javnih politika koji su od značaja za odbranu zemlje.
Izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi
Predlagač je dužan da izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi objavi na svojoj internet stranici, a ako je predlagač organ državne uprave i na portalu e-uprave najkasnije sedmog radnog dana pre podnošenja nadležnom donosiocu na razmatranje i usvajanje.
Izveštaj iz stava 1. ovog člana, naročito sadrži podatke o:
- vremenu i mestu održavanja javne rasprave;
- učešću organa javne vlasti, organizacija civilnog društva i privrednih subjekata u javnoj raspravi;
- datim sugestijama u pogledu definisanja posebnih ciljeva i mera za postizanje tih ciljeva, kao i izbora institucija nadležnih za njihovo sprovođenje i formulisanja pokazatelja učinka javnih politika, odnosno mera;
- načinu na koji su sugestije ugrađene u predlog dokumenta javne politike i ako nisu, iz kojih razloga to nije učinjeno.
Istovremeno sa objavljivanjem, ovaj izveštaj postaje sastavni deo već ranije objavljenog izveštaja o sprovedenoj analizi efekata.
VI KONTROLA SPROVOĐENJA ANALIZE EFEKATA
Obaveza pribavljanja mišljenja Republičkog sekretarijata za javne politike
Pre podnošenja predloga dokumenta javnih politika, odnosno predloga tj. nacrta propisa Vladi na usvajanje, predlagač dostavlja isti sa izveštajem o sprovedenoj analizi efekata Republičkom sekretarijatu za javne politike na mišljenje.
Obim kontrole koju vrši Republički sekretarijat za javne politike
Po prijemu predloga dokumenta javne politike, odnosno predloga tj. nacrta propisa sa izveštajem o sprovedenoj analizi efekata na mišljenje, Republički sekretarijat za javne politike ocenjuje potpunost sadržaja priloženog izveštaja o sprovedenoj analizi efekata i usaglašenost tog dokumenta, odnosno propisa sa već usvojenim dokumentima javnih politika i propisima, i ako oceni da je to neophodno, daje predlagaču predloge za unapređenje tog dokumenta, odnosno propisa ili izveštaja, u skladu sa ovom uredbom.
Ako predlagač nije sprovodio analizu efekata, odnosno detaljnu analizu efekata zbog svoje procene da na to nije bio obavezan po zakonu koji uređuje planski sistem i ovoj uredbi, a Republički sekretarijat za javne politike oceni da je bilo potrebno sprovesti istu, Republički sekretarijat za javne politike je dužan da odmah obavesti predlagača o potrebi izrade i dostavljanja analize efekata, odnosno detaljne analize efekata.
Mišljenje Republičkog sekretarijata za javne politike
Mišljenje Republičkog sekretarijata za javne politike na predlog dokumenta javnih politika, odnosno predlog tj. nacrt propisa može sadržati ocenu da je:
1) analiza efekata potpuna, ako oceni da je sprovedena na zadovoljavajućem nivou, a to je slučaj ako je predlagač dao detaljne odgovore na sva pitanja iz kontrolne liste pitanja iz priloga 2-10 koji su sastavni deo ove uredbe na osnovu kojih se mogu jasno sagledati efekti predloženih mera, odnosno ako je u slučaju potrebe sprovođenja detaljne analize efekata detaljno predstavio značaj problema, kvantitativne i kvalitativne procene ključnih potencijalnih efekata (pozitivnih i negativnih, direktnih i indirektnih), koje sprovođenje dokumenta javne politike, odnosno primena propisa može da izazove fizičkim i pravnim licima u praksi, kao i ako je svoje procene potencijalnih efekata potkrepio relevantnim kvantitativnim i kvalitativnim podacima i odgovarajućim analizama tih podataka, na osnovu kojih se mogu sagledati efekti predloženih mera i koji omogućavaju praćenje sprovođenja tih mera i ocenu njihovih efekata;
2) analiza efekata delimična, ako oceni da je delimično sprovedena, a to je slučaj ako je predlagač dao nepotpune odgovore na pitanja iz kontrolne liste pitanja iz priloga 2-10 koji su sastavni deo ove uredbe ali dovoljne da se mogu sagledati efekti predloženih mera, odnosno ako je u slučaju potrebe sprovođenja detaljne analize efekata dao delimičan uvid u prirodu i značaj problema koje treba rešiti donošenjem dokumenta javne politike, odnosno propisa, kao i kvantitativne i kvalitativne podatke koji su nepotpuni, ali na osnovu kojih se mogu sagledati efekti predloženih mera i koji omogućavaju praćenje sprovođenja tih mera i ocenu njihovih efekata;
3) analiza efekata nedovoljna, ako oceni da sadržina izveštaja o sprovednoj analizi efekata nije na zadovoljavajućem nivou, a to je slučaj ako predlagač nije odgovorio, odnosno dao zadovoljavajuće odgovore na većinu pitanja iz kontrolne liste pitanja iz priloga 2-10 koji su sastavni deo ove uredbe, odnosno ako u slučaju potrebe sprovođenja detaljne analize efekata nije dao ni delimičan uvid u prirodu i značaj problema koje treba rešiti, odnosno kvantitativne i kvalitativne podatke i odgovarajuće analize tih podataka, na osnovu kojih bi se mogli sagledati efekti predloženih mera, pratiti sprovođenje tih mera i vršiti ocena njihovih efekata;
4) (nepotrebno) ne treba vršiti analizu efekata, ako oceni da su priroda i značaj dokumenta javne politike ili propisa takvi da nemaju uticaj na fizička i pravna lica, odnosno da su ti efekti zanemarljivi, odnosno ako se saglasi sa ovakvom ocenom predlagača, kao i u slučaju kada nastupi obaveza potvrđivanja međunarodnih sporazuma.
Ako je izdato mišljenje da je analiza efekata nedovoljna, obrazloženje treba da sadrži precizne i potpune primedbe i sugestije u pogledu nedostataka sprovedene analize efekata i sadržaja izveštaja o sprovednoj analizi efekata. U takvom mišljenju se može skrenuti pažnja i na mere javne politike, odnosno rešenja iz propisa koja mogu imati negativne efekte, čije se preispitivanje predlaže.
Ako je izdato mišljenje da analiza efekata delimična, obrazloženje treba da sadrži informacije o nedostacima koji su razlog za izdavanje takvog mišljenja. U takvom mišljenju mogu se izneti i primedbe i sugestije u pogledu otklanjanja nedostataka sprovedene analize efekata, rezerve u pogledu kvaliteta sprovedene analize i efekata predloženih mera javne politike, odnosno rešenja iz propisa.
Republički sekretarijat za javne politike dužan je da svoje mišljenje iz stava 1. ovog člana dostavi predlagaču u roku od deset radnih dana, osim u slučaju sistemskog ("krovnog") zakona i strategije, kada je taj rok 20 radnih dana, osim ako je drugačije propisano zakonom.
Obaveza postupanja u skladu sa mišljenjem
Pre nego što predlog dokumenta javnih politika, odnosno predlog tj. nacrt propisa uputi Vladi na usvajanje, organ državne uprave je dužan da postupi u skladu sa mišljenjem iz člana 49. ove uredbe, odnosno da u izjavi o usklađenosti obrazloži zbog čega nije postupio u skladu sa konkretnom preporukom iz tog mišljenja.
Izjava iz stava 1. ovog člana obavezno sadrži izjašnjenje u pogledu izvršenog ili neizvršenog usklađivanja sa svakom od primedbi i sugestija iz mišljenja Republičkog sekretarijata za javne politike.
Obaveza ponovnog pribavljanja mišljenja
Ako predlagač naknadno izmeni dokument javne politike ili propis izmeni drukčije ili više nego što to nalaže usklađivanje s primedbama iz mišljenja Republičkog sekretarijata za javne politike, predlagač je dužan je da pribavi novo mišljenje Republičkog sekretarijata za javne politike.
Prethodno mišljenje o potrebi i obimu sprovođenja analize efekata
Ako je predlagaču potrebna stručna pomoć prilikom ocene potrebe sprovođenja analize efekata, odnosno da li će sprovoditi osnovnu ili detaljnu analizu efekata, pre početka rada, kao i tokom rada na tom dokumenta, odnosno propisu, može se obratiti Republičkom sekretarijatu za javne politike za stav o potrebi i obimu sprovođenja te analize.
Konsultacije u skladu sa stavom 1. ovog člana predlagač pokreće u što ranijoj fazi izrade dokumenta javnih politika, odnosno propisa, u cilju efikasnije koordinacije i komunikacije po pitanju obaveznosti i načina sprovođenja analize efekata, kao i po pitanju usaglašenosti istog sa već usvojenim javnim politikama i propisima.
Predlagač može tražiti od Republičkog sekretarijata za javne politike da mu da prethodno mišljenje o potrebi sprovođenja detaljne analize efekata, u kojem slučaju se tom organu podnosi zahtev za davanje mišljenja, sa obrazloženjem u koji unosi odgovore na pitanja iz kontrolne liste pitanja iz priloga 2-10 koji su sastavni deo ove uredbe.
Republički sekretarijat za javne politike u prethodnom mišljenju daje predlagaču instrukcije u vezi sa obimom sprovođenja analize efekata i preporuke o metodama analize efekata čije sprovođenje predlaže.
Mere za postizanja ciljeva javnih politika, tj. sprovođenje željenih promena po svojoj prirodi mogu biti:
1) Regulatorne, u koje spadaju propisi i drugi opšti akti, koje su primenjive kada je potrebno da se uspostave ili izmene obavezujući standardi i/ili pravila kojima se uređuju društveni odnosi;
2) Podsticajne, u koje spadaju fiskalne mere (subvencije, direktna finansijska davanja, porezi i drugo) i druge finansijske i nefinansijske mere, koje su primenjive kada se konkretan cilj može postići, odnosno kada se na uzroke ključnog identifikovanog problema može uticati promenom cena i/ili fiskalnih opterećenja;
3) Informativno-edukativne, u koje spadaju informativne kampanje, distribucija publikacija, obrazovni programi i slične aktivnosti, koje su primenjive kada je potrebno podići nivo svesti o željenoj promeni i načinu njenog sprovođenja, odnosno o potrebi i načinu prevazilaženja postojećeg problema, uključujući i potrebu promene ponašanja određene ciljne grupe u odnosu na koju se sprovodi javna politika ili propis, kao i kada je potrebno podići nivo znanja i na taj način omogućiti zainteresovanim stranama i ciljnim grupama da svoje odluke donose na osnovu bolje informisanosti (naročito u oblastima kao što su zdravstvo, zaštita životne sredine, saobraćaj i sl.);
4) Institucionalno upravljačko organizacione, u koje spada formiranje posebnih institucija ili obezbeđenje novih, odnosno preraspodela već raspoloživih resursa u postojećim, kako bi se osiguralo sprovođenje mera predviđenih u dokumentima javnih politika u institucijama javne uprave (državni organi i organizacije, organi i organizacije jedinice lokalne samouprave i autonomne pokrajine, javne agencije, javna preduzeća i drugi imaoci javnih ovlašćenja), kada postojeća organizaciona struktura ne obezbeđuje efikasno funkcionisanje tih institucija, odnosno sprovođenje drugih vrsta mera predviđenih u dokumentima javnih politika;
5) Obezbeđenje dobara i pružanje usluga od strane učesnika u planskom sistemu, kada se konkretan cilj može postići, odnosno kada se na uzroke ključnog identifikovanog problema može uticati obezbeđenjem dobara i pružanjem usluga, uključujući i javne investicije (kapitalni i infrastrukturni projekti, investicije i dr.).
Radi postizanja posebnih ciljeva određene javne politike, u dokumentima javnih politika moguće je kombinovati različite vrste mera javnih politika.
Prilikom identifikacije mogućih mera javnih politika, potencijalnih efekata koje će te mere prouzrokovati u praksi primene i izbora optimalnog rešenja, potrebno je konsultovati zainteresovane strane, kao i vršiti uporedne analize rešenja sličnih problema u drugim zemljama.
Kada se sprovođenje konkretne mere iz stava 1. tač. 2) do 5) ovog člana obezbeđuje usvajanjem propisa, takva mera ne spada u regulatorne mere po podeli iz stava 1. ovog člana, niti je zbog toga treba smatrati kombinacijom različitih mera. Kako bi se takvi propisi, odnosno drugi opšti akti izdvojiti od regulatornih mera kojima se društveni odnosi uređuju na opšti i trajan način, ovom uredbom se tretiraju kao aktivnosti koje se preduzimaju radi sprovođenja druge vrste mera, a ne kao regulatorne mere.
VIII SADRŽINA I FORMA DOKUMENATA JAVNIH POLITIKA
Sadržina i forma dokumenata javnih politika
Sadržina dokumenata javnih politika zavisi od vrste i opsega tih dokumenata.
Forma dokumenata javnih politika uređuje se u odnosu na pojedine vrste dokumenata javnih politika, imajući u vidu njihovu specifičnost i potrebu da se ti dokumenti donose, sprovode, a efekti njihovih mera, analiziraju, ocenjuju i vrednuju. Ukoliko se dokumentom javne politike utvrđuju javne politike za celokupnu oblast planiranja i sprovođenja javnih politika, izrađuje se sektorska strategija.
Ukoliko se dokumentom javne politike utvrđuju javne politike za više oblasti planiranja i sprovođenja javnih politika, izrađuje se međusektorska strategija.
Oblasti planiranja i sprovođenja javnih politika, navedeni su u okviru Priloga 11, koji je sastavni deo ove uredbe.
Zahtevima u pogledu forme dokumenata javnih politika uvode se minimalni standardi u pogledu obavezne sadržine i kvaliteta dokumenata javnih politika i omogućuje se kontrola kvaliteta tih dokumenata pre njihovog usvajanja kao i odgovarajuća transparentnost.
Forma dokumenata javnih politika pre svega obezbeđuje njegovo pravilno pozicioniranje u odnosu na pravni sistem Republike Srbije i usaglašenost sa drugim važećim planskim dokumentima, pravilno utvrđivanje ciljeva koji se žele postići i identifikovanje problema koje treba rešiti, izbor optimalnih mera za postizanje tih ciljeva i aktivnosti koje su njihov sastavni deo, kao i mehanizama za sprovođenje tih mera, analizu i ocenu njihovih efekata.
Strategija obavezno sadrži:
1) Uvod, koji sadrži:
- pravni osnov koji propisuje nadležnost za donošenje (pozivanje na odredbe zakona);
- razloge za donošenje, koji uključuju odgovore na pitanja:
(1) Zašto se pristupilo izradi tog dokumenta, odnosno koje su indikacije da postoji potreba za javnom intervencijom?
(2) Na čiju inicijativu se pristupilo izradi dokumenta? (Posebno se vrši referisanje na inicijative fizičkih i pravnih lica, ukoliko ih ima).
(3) Da li se dokument javne politike u toj oblasti donosi prvi put ili se donosi zbog isteka važećeg dokumenta?
(4) Ako se donosi zbog isteka važećeg dokumenta, daje se kratka informacija o rezultatima sprovođenja mera predviđenih tim dokumentom;
- kratku informaciju o institucijama uključenim u razvoj te strategije;
2) Podatke o planskim dokumentima i pravnom okviru relevantnom za tu strategiju, tj. objašnjenje veze sa planskim dokumentom u skladu sa kojim se donosi, ako takav dokument postoji, kao i o odnosu tog dokumenta sa drugim relevantnim važećim planskim dokumentom i pravnim okvirom;
3) Opis postojećeg stanja u konkretnoj oblasti planiranja i sprovođenja javnih politika, koji uključuje i ex-post analizu prethodnih javnih politika u toj oblasti, koja se vrši na osnovu ocene nivoa ostvarenosti ciljeva tih javnih politika uz pomoć pokazatelja učinka tih politika, uz pozivanje na postojeće studije i analize kojima se dokumentuje problem i potreba za intervencijom;
4) Definisanje željene promene, koje sadrži:
- viziju, odnosno željeno stanje čijem dostizanju doprinosi postizanje opšteg i posebnih ciljeva;
- identifikovanje željene promene, uključujući i njene elemente i njihove uzročno-posledične veze;
- identifikovanje zainteresovanih strana odnosno pojedinaca, grupa, pravnih lica ili organizacija koje imaju interes u ili su pod uticajem mera kojima se sprovode javne politike;
5) Definisanje ciljeva javne politike, koje sadrži:
- opšti cilj te politike, utvrđenog tom strategijom ili drugim dokumentom javne politike (koncept politike ili strategija šireg opsega) ili dokumentom razvojnog planiranja u skladu sa kojima se ista usvaja;
- identifikaciju pokazatelja učinka na nivou opšteg cilja (pokazatelj efekata javne politike), što uključuje utvrđivanje početne vrednosti, ciljane vrednosti i izvora verifikacije;
- do pet posebnih ciljeva te politike (po pravilu), utvrđenih tom strategijom ili drugim dokumentom javne politike u skladu sa kojom se usvaja (koncept politike ili strategija šireg opsega) ili dokumentom razvojnog planiranja, u odnosu na koje se naknadno razrađuju konkretne mere za njihovo postizanje;
- identifikaciju pokazatelja učinka na nivou posebnih ciljeva (pokazatelji ishoda), što uključuje utvrđivanje početne vrednosti, ciljane vrednosti i izvora verifikacije;
6) Identifikovanje mera javne politike, za postizanje posebnog cilja, odnosno ciljeva, uz naznačenje koje su mere predviđene alternativno, ako je to slučaj (ako postoje različite opcije za postizanje cilja), što uključuje i identifikaciju i formulaciju pokazatelja rezultata na nivou mera, kao i pregled, odnosno kratak opis projekata kojima će se mere javne politike sprovoditi;
7) Izveštaj o analizi mera, izvršene u skladu sa čl. 24-30. ove uredbe, koja obuhvata analizu efekata tih mera na fizička i pravna lica, odnosno analizu društvenih i ekonomskih efekata, za svaku od razmatranih opcija ukoliko one postoje, uključujući i analizu efekata na životnu sredinu, kao i upravljačkih efekata tih mera, ako ih imaju, sa posebnim osvrtom efekata mera na:
- rodnu ravnopravnost;
- mikro, male i srednje privredne subjekte;
8) Identifikovanje mehanizama za sprovođenje mera, uz navođenje:
- institucije nadležne za sprovođenje konkretne mere, odnosno institucije koja ima pretežnu nadležnost u realizaciji te mere ili je određena za koordinatora za realizaciju te mere, ako je sprovođenje mere u nadležnosti više institucija;
- procene potrebnih finansijskih sredstava i ostalih materijalnih resursa neophodnih za sprovođenje mera;
- informacije o načinu obezbeđenja, odnosno izvorima sredstava za sprovođenje mera;
- rokova za sprovođenje mera;
9) Određenje načina ocene postignutih rezultata, odnosno efikasnosti sprovođenja dokumenta javne politike, koje uključuje identifikaciju ključnih pokazatelja učinaka na nivou opštih i posebnih ciljeva i mera, kojima se meri efikasnost i efektivnost sprovođenja mera javnih politika koje su tim dokumentom utvrđene i način verifikacije tih rezultata (izvor informacije);
10) Određenje načina izveštavanja o rezultatima, uz navođenje ko je dužan koga da obaveštava o sprovođenju dokumenta javne politike, u kom obimu i u kojim rokovima;
11) Informacije o rezultatima sprovedenih konsultacija, uz navođenje stavova koje su konsultovane grupe iznosile u odnosu na razmatrane alternativne mere, kao i razloga iz kojih su usvojeni, odnosno odbačeni njihovi stavovi;
12) Procenu finansijskih sredstava, potrebnih za realizaciju svake od mera i identifikaciju izvora iz kojih se ta sredstva obezbeđuju;
13) Procenu finansijskih efekata realizacije svake od mera na budžet, u skladu sa zakonom koji uređuje budžetski sistem. Ako se sprovođenje mera koje se finansiraju iz budžeta planira za tekuću budžetsku godinu, navodi se po kom osnovu su ta sredstva već obezbeđena u budžetu;
14) Informaciju o propisima koje bi trebalo doneti, odnosno izmeniti kako bi se realizovale mere javne politike;
15) Akcioni plan, sastavljen u formi propisanoj članom 58. ove uredbe.
Ako strategija ima više od jednog opšteg, odnosno više od pet posebnih ciljeva, obrazlaže se potreba za tim odstupanjem.
Akcioni plan se po pravilu donosi za ceo period važenja strategije koju razrađuje, a izuzetno, može biti donet i za kraći rok, ako u momentu njenog donošenja ne može biti sagledana kompletna dinamika aktivnosti. U tom slučaju će se doneti akcioni plan kraćeg trajanja, a naknadno će se doneti dodatni akcioni plan, odnosno planovi koji će pokriti preostali period važenja strategije.
U slučaju da akcioni plan nije sastavni deo strategije, strategija obavezno sadrži rok za usvajanje akcionog plana, koji ne može biti duži od 90 dana od dana usvajanja tog planskog dokumenta.
Program obavezno sadrži:
1) Uvod, u skladu sa članom 55. stav 1. tačka 1) ove uredbe;
2) Podatke o dokumentima javnih politika i pravnom okvirurelevantnom za taj program, tj. objašnjenje veze tog programa sa dokumentom javne politike u skladu sa kojim se donosi, kao i o odnosu sa drugim relevantnim važećim dokumentima javnih politika i pravnim okvirom.
3) Opis postojećeg stanja, u skladu sa članom 55. stav 1. tačka 3) ove uredbe;
4) Definisanje željene promene, u skladu sa članom 55. stav 1. tačka 4) ove uredbe;
5) Definisanje ciljeva javne politike, koje podrazumeva:
- preuzimanje posebnog cilja iz strategije ili koncepta politike, ako se programom razrađuju ti dokumenti, odnosno definisanje opšteg cilja ako se program nezavisno razvija;
- definisanje posebnih ciljeva, po pravilu do tri posebna cilja;
- preuzimanje pokazatelja učinka na nivou opštih ciljeva (pokazatelji efekata), ako se programom razrađuju ti dokumenti i definisanje pokazatelja rezultata na nivou do tri posebna cilja (pokazatelji ishoda);
6) Identifikovanje mera javne politike, za postizanje posebnog cilja, odnosno posebnih ciljeva;
7) Izveštaj o analizi mera, u skladu sa članom 55. stav 1. tačka 7) ove uredbe;
8) Identifikovanje mehanizama za sprovođenje mera, u skladu sa članom 55. stav 1. tačka 8) ove uredbe;
9) Određenje načina ocene postignutih rezultata, u skladu sa članom 55. stav 1. tačka 9) ove uredbe;
10) Određenje načina izveštavanje o rezultatima, u skladu sa članom 55. stav 1. tačka 10) ove uredbe;
11) Informacije o rezultatima sprovedenih konsultacija, u skladu sa članom 55. stav 1. tačka 11) ove uredbe;
12) Procenu finansijskih sredstava, potrebnih za realizaciju svake od mera i identifikaciju izvora iz kojih se ta sredstva obezbeđuju;
13) Procenu finansijskih efekata realizacije svake od mera na budžet, u skladu sa zakonom koji uređuje budžetski sistem. Ako se sprovođenje mera koje se finansiraju iz budžeta planira za tekuću budžetsku godinu, navodi se po kom osnovu su ta sredstva već obezbeđena u budžetu;
14) Informaciju o propisima koje bi trebalo doneti, odnosno izmeniti kako bi se realizovale mere javne politike;
15) Akcioni plan, sastavljen u formi propisanoj članom 58. ove uredbe.
Ako program ima više od tri posebna cilja, obrazlaže se potreba za tim odstupanjem.
Akcioni plan se donosi za ceo period važenja programa koji razrađuje.
Ako Akcioni plan nije sastavni deo programa, program obavezno sadrži rok za usvajanje Akcionog plana, koji ne može biti duži od 90 dana od dana usvajanja tog dokumenta. Imajući u vidu da se programom razrađuje strategija ili koncept dokument ili se taj dokument javne politike donosi u cilju rešenja konkretnog problema, u programu moraju biti detaljno razrađene sve mere za postizanje posebnih ciljeva, uključujući i aktivnosti kroz koje se realizuju te mere, pa je od posebnog značaja detaljno obrazložiti analizu efekata iz stava 1. tačka 7) ovog člana.
Ako se programom razrađuju aktivnosti koje se sprovode u okviru predviđenih mera, uz takav program se po pravilu ne usvaja akcioni plan, kao poseban dokument.
Forma i sadržina koncepta politike
Koncept politike obavezno sadrži:
1) Uvod, koji sadrži:
- pravni osnov koji propisuje nadležnost za donošenje (pozivanje na odredbe zakona);
- razloge za donošenje, koji uključuju odgovore na pitanja:
(1) Da li se tim dokumentom daju smernice za izradu strategije ili programa ili usvajaju principi reforme u određenoj oblasti planiranja i sprovođenja javnih politika i da li je reč o strateškoj reformi?
(2) Da li postoji više međusobno isključivih opcija (pravaca) za sprovođenje željene promene i da li se za njih pretpostavlja ili je analizom efekata već utvrđeno da će značajno uticati na različite zainteresovane strane i ciljne grupe, odnosno da li je konceptom politike potrebno dati smernice za izradu strategije ili programa ili usvojiti principe reforme sa visokim troškovima?
(3) Da li je po istim pitanjima ranije već donošen koncept politike?
- kratku informaciju o institucijama uključenim u razvoj tog koncepta politike;
2) Podatke o dokumentima javnih politika i pravnom okvirurelevantnim za taj koncept politike, tj. objašnjenje veze sa dokumentom javne politike u skladu sa kojim se donosi, ako takav dokument postoji, kao i o odnosu tog dokumenta sa drugim relevantnim važećim dokumentima javnih politika i pravnim okvirom;
3) Opis postojećeg stanja, u skladu sa članom 55. stav 1. tačka 3) ove uredbe, relevantnog za izbor mogućih i predložene opcije;
4) Opis željene promene koju treba postići, njenih elemenata i njihovih uzročno-posledičnih veza;
5) Definisanje ciljeva javne politike, i to opšteg i posebnih ciljeva javne politike, u okviru kojih se razmatraju opcije, a koji su konkretni, realni, vremenski određeni i merljivi;
6) Identifikovanje mera javne politike za postizanje posebnih ciljeva, koje su alternativne i koje predstavljaju međusobno isključive opcije za postizanje posebnih ciljeva koncepta politike što uključuje i identifikaciju i formulaciju pokazatelja rezultata na nivou tih alternativno postavljenih mera, uz označenje uzročno-posledične veze između opštih i posebnih ciljeva i mera koje doprinose ostvarenju tih ciljeva;
7) Izveštaj o analizi efekata alternativnih opcija, u skladu sa članom 60. stav 1. tačka 7) ove uredbe, s tim što se detaljna ex-ante analiza efekata obavezno vrši ako se konceptom politike zauzima pravac delovanja u odnosu na usko formulisanu promenu;
8) Informacije o rezultatima sprovedenih konsultacija i dodatnih analiza efekata razmatranih opcija na osnovu sprovedenih konsultacija;
9) Predlog i obrazloženje izabrane opcije i način njenog ostvarivanja, uključujući pregled mogućih mera predloženih kao najsvrsishodniji način za rešavanje uočenih problema i postizanje željene promene;
10) Procenu finansijskih sredstava, potrebnih za realizaciju svake od mera i identifikaciju izvora iz kojih se ta sredstva obezbeđuju;
11) Procenu finansijskih efekata realizacije svake od mera na budžet, u skladu sa zakonom koji uređuje budžetski sistem. Ako se sprovođenje mera koje se finansiraju iz budžeta planira za tekuću budžetsku godinu, navodi se po kom osnovu su ta sredstva već obezbeđena u budžetu;
12) Okvirni predlog plana narednih koraka sa okvirnim rokovima i nadležnostima, pri čemu predlagač može izraditi i kompletan plan aktivnosti, u skladu sa specifičnim potrebama planiranja;
13) Određenje načina izveštavanje o sprovođenju koncepta politike, uz navođenje ko je dužan koga da obaveštava o sprovođenju koncepta politike, u kom obimu i u kojim rokovima.
Forma i sadržina akcionog plana
Akcioni plan obavezno sadrži:
1) Informaciju o dokumentu javne politike u skladu sa kojim se donosi, odnosno čiji je deo (strategija ili program);
2) Opšti cilj preuzet iz strategije, odnosno programa, koji se želi postići javnom politikom i pokazatelji efekata na nivou opšteg cilja (pokazatelj efekata javne politike), uz navođenje početne vrednosti, ciljane vrednosti i izvora verifikacije;
3) Posebne ciljeve preuzete iz strategije, odnosno programa koji se žele postići javnom politikom i pokazatelje na nivou posebnih ciljeva (pokazatelji krajnjeg ishoda), uz navođenje početnih vrednosti, ciljanih vrednosti i izvora verifikacije;
4) Mere javne politike preuzete iz strategije, odnosno programa, referisane na poseban cilj čijem ostvarenju doprinose:
- kojoj vrsti mera javne politike pripada (da li je regulatorna, podsticajna, informativno-edukativna, organizaciono-upravljačko-institucionalna, ili mera obezbeđenja dobara, odnosno pružanja usluga od strane učesnika u planskom sistemu);
- institucije odgovorne za realizaciju, odnosno praćenje i kontrolu realizacije mere, kao i partnera u realizaciji mere, ako ih ima;
- ako je obezbeđenje sredstava za realizaciju mere neizvesno, da je uslovno izvršiva;
- roka za realizaciju;
- pokazatelje rezultata;
- načina verifikacije tih rezultata, odnosno izvora informacije na osnovu koga se vrši verifikacija;
5) Procenu finansijskih sredstava, potrebnih za realizaciju svake od mera i identifikaciju izvora iz kojih se ta sredstva obezbeđuju, programsku aktivnost ili projekat u programskom budžetu u okviru kog se obezbeđuju sredstva za njeno finansiranje ili donatorski projekat koji nije obuhvaćen programskim budžetom;
6) Procenu finansijskih efekata realizacije svake od mera na budžet, u skladu sa zakonom koji uređuje budžetski sistem. Ako se sprovođenje mera koje se finansiraju iz budžeta planira za tekuću budžetsku godinu, navodi se po kom osnovu su ta sredstva već obezbeđena u budžetu;
7) Spisak aktivnosti referisanih u odnosu na konkretnu meru javne politike, uz navođenje za svaku aktivnost:
- roka za realizaciju;
- nosioca aktivnosti, odnosno institucije odgovorne za njenu realizaciju, uključujući i partnere u realizaciji, ako ih ima;
- ako je realizacija te aktivnosti kritična za realizaciju konkretne mere iz akcionog plana, navesti tu činjenicu;
- poglavlja u pregovorima u procesu pristupanja EU, ako je aktivnost deo tog procesa.
Izuzetno od stava 1. tač. 5) i 6) ako se sredstva za sprovođenje različitih aktivnosti u okviru jedne mere obezbeđuju u okviru različitih programskih aktivnosti i/ili projekata u programskom budžetu ili donatorskih projekata koja pružaju direktnu tehničku podršku, za svaku od aktivnosti u okviru mere potrebno je definisati procenjena finansijska sredstava neophodna za njenu realizaciju i izvore iz kojih se ta sredstva obezbeđuju, programsku aktivnost i/ili projekat u programskom budžetu u okviru kog se obezbeđuju sredstva za njeno finansiranje ili donatorske projekte koja pružaju direktnu tehničku podršku u sprovođenju aktivnosti. Jedna aktivnost može biti finansirana:
1) samo iz sredstava obezbeđenih u okviru jedne programske aktivnosti i/ili projekta u programskom budžetu;
2) iz jednog ili više donatorskih projekata koji pružaju direktnu tehničku podršku obvezniku srednjoročnog planiranja (donatorska sredstva koja se ne evidentiraju u sistemu izvršenja budžeta);
3) iz sredstava obezbeđenih u okviru jedne programske aktivnosti i/ili projekta u programskom budžetu i donatorskih projekata koji pružaju direktnu tehničku podršku obvezniku srednjoročnog planiranja.
Ako je za sprovođenje konkretne mere javne politike neophodna izmena propisa, u akcionom planu se navodi o kom propisu je reč.
IX SPROVOĐENJE ANALIZE EFEKATA USVOJENIH DOKUMENATA JAVNE POLITIKE I PROPISA (EX-POST ANALIZA) I IZVEŠTAVANJE O REZULTATIMA SPROVOĐENJA JAVNIH POLITIKA
Koraci u sprovođenju ex-post analize efekata
Organ u čijoj je nadležnosti praćenje sprovođenja dokumenta javne politike, odnosno propisa (u daljem testu: organ nadležan za ex-post analizu) ex-post analizu efekata sprovodi u sledećim koracima:
1) prati promene prioritetnih ciljeva razvoja i drugih prioritetnih ciljeva Vlade;
2) prati promene posebnih ciljeva u dokumentima javnih politika višeg ranga;
3) prati i kontroliše efekte mera iz dokumenta javne politike;
4) izrađuje nacrt, odnosno predlog izmene dokumenta javne politike, ako postoji potreba za usklađivanjem, odnosno unapređenjem.
U slučaju propisa nadležni organ prati:
1) usklađenost tog propisa sa novim javnim politikama;
2) efekte rešenja tokom sprovođenja;
3) izrađuje nacrt, odnosno predlog izmene propisa, ako postoji potreba za usklađivanjem, odnosno unapređenjem.
Ako nije propisana nadležnost za praćenje sprovođenja dokumenta javne politike, odnosno propisa, tu nadležnost sprovodi organ u čijoj je nadležnosti predlaganje dokumenata javnih politika, odnosno propisa u toj oblasti.
1. Ex-post analiza efekata dokumenata javnih politika
Praćenje promene prioritetnih ciljeva razvoja i drugih prioritetnih ciljeva Vlade
Organ nadležan za ex-post analizu prati promene prioritetnih ciljeva razvoja, postavljenih Planom razvoja i Investicionim planom, kao i prioritetnih ciljeva Vlade, postavljenih Akcionim planom za sprovođenje programa Vlade i Nacionalnim programom za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije. Na nivou lokalne samouprave prate se i izmene prioritetnih ciljeva lokalne vlasti.
Praćenje promene posebnih ciljeva iz dokumenata javnih politika višeg ranga
Organ nadležan za ex-post analizu prati promene posebnih ciljeva u dokumentima javnih politika višeg ranga, koje je iz tog dokumenta preuzeo.
Praćenje i kontrola efekata mera iz dokumenata javnih politika
Organ nadležan za ex-post analizu prati efekte mera javne politike tokom njihovog sprovođenja, na osnovu pokazatelja učinaka definisanih dokumentom javnih politika, a pre svega na osnovu pokazatelja rezultata na nivou pojedinačnih mera javnih politika. Tu analizu može vršiti i na osnovu drugih pokazatelja i informacija koje mu stoje na raspolaganju.
Izrada nacrta, odnosno predlog izmene dokumenta javne politike, odnosno propisa
Ako utvrdi da postoji potreba za usklađivanjem dokumenta javne politike iz njegove nadležnosti sa ciljevima iz čl. 60. i 61. ove uredbe, odnosno ako utvrdi da su efekti iz člana 62. ove uredbe nezadovoljavajući, izrađuje nacrt, odnosno predlog izmene dokumenta javne politike, odnosno propisa uz sprovođenje svih koraka propisanih ovom uredbom za ex-ante analizu efekata.
Ako menja mere predviđene dokumentom javnih politika, potrebno je da vrši izmenu tog dokumenta, a ako menja samo aktivnosti u okviru konkretne mere, dovoljno je da se promeni akcioni plan, ako akcioni plan nije integrisan u sam dokument javne politike.
U slučaju izmene akcionog plana kojim se bitno ne utiče na položaj konsultovanih strana, kao i u slučaju potrebe za hitnom izmenom mera u dokumentu javnih politika, odnosno aktivnosti u akcionom planu, sprovođenje javne rasprave o tom dokumentu nije obavezno.
2. Ex-post analiza efekata propisa
Praćenje usklađenosti propisa sa novim javnim politikama
Organ nadležan za ex-post analizu prati promene javnih politika u relevantnim oblastima i usklađenost rešenja u propisima sa tim javnim politikama.
Praćenje i kontrola efekata rešenja iz propisa
Organ nadležan za ex-post analizu prati efekte rešenja iz propisa tokom njihovog sprovođenja, upoređivanjem postignutih, sa očekivanim rezultatima, a pre svega očekivanim rezultatima navedenim u izveštaju o sprovedenoj analizi efekata, izrađenim za potrebe predlaganja, tj. usvajanja tog propisa.
Izrada nacrta, odnosno predlog izmene dokumenta javne politike, odnosno propisa
Ako utvrdi da postoji potreba za usklađivanjem propisa sa novim javnim politikama iz člana 64. ove uredbe, odnosno ako utvrdi da su efekti iz člana 65. ove uredbe nezadovoljavajući, predlagač izrađuje nacrt, odnosno predlog izmene dokumenta javne politike, odnosno propisa uz sprovođenje svih koraka propisanih ovom uredbom za ex-ante analizu efekata.
X NAČIN VREDNOVANJA UČINAKA JAVNE POLITIKE I PROPISA
Način vrednovanja učinaka javne politike
Vrednovanje učinaka javne politike vrši se tako što se analizira da li su i u kojoj meri postignuti učinci u skladu sa pokazateljima učinaka definisanim dokumentom javnih politika i to u odnosu na:
- pokazatelje efekata na nivou opšteg cilja;
- pokazatelja ishoda na nivou posebnih ciljeva;
- pokazatelja rezultata na nivou pojedinačnih mera javnih politika;
- pokazatelje učinka na nivou aktivnosti, ako je realizacija te aktivnosti kritična za realizaciju konkretne mere.
Učinci se vrednuju tako što se procenjuje u kom procentu su ostvareni rezultati u odnosu na pokazatelje učinaka definisane dokumentom javne politike. Ključna pitanja u vezi sa vrednovanjem učinaka javnih politika, data su u Prilogu 12, koji je sastavni deo ove uredbe.
Način vrednovanja učinaka propisa
Vrednovanje učinaka propisa vrši se tako što se analizira da li su i u kojoj meri postignuti rezultati na nivou pojedinačnih mera preuzetih iz dokumenta javne politike, odnosno da li su postignuti očekivani efekti rešenja propisanih tim propisom.
XI IZVEŠTAVANJE O REZULTATIMA SPROVOĐENJA DOKUMENTA JAVNIH POLITIKA
Sadržina izveštaja o rezultatima sprovođenja dokumenta javnih politika
Izveštaj o rezultatima sprovođenja dokumenta javne politike naročito sadrži:
1) naziv dokumenta javne politike na koji se odnosi;
2) oblast planiranja i sprovođenja javnih politika koju pokriva;
3) informacije o učincima javne politike tokom sprovođenja;
4) informacije o tome da li su aktivnosti iz akcionog plana realizovane na način i u roku predviđenim dokumentom javne politike i ako nisu šta je razlog za to;
5) ako nije reč o finalnom izveštaju, ovaj izveštaj treba da sadrži i informacije o tome na koji način i kojom dinamikom će propusti u sprovođenju biti ispravljeni, kao i da li se planira izmena mera i aktivnosti i kada će se izmene dokumenta javne politike iz tog razloga podneti na usvajanje.
Informacije iz stava 1. tačka 3) ovog člana sadrže podatke o stvarno postignutim učincima u odnosu na pokazatelje učinaka definisanih dokumentom javne politike, po mogućnosti procentualno određeno, i to u odnosu na:
- pokazatelje efekata na nivou opšteg cilja;
- pokazatelje ishoda na nivou posebnih ciljeva;
- pokazatelje rezultata na nivou pojedinačnih mera javnih politika;
- pokazatelje učinka na nivou aktivnosti, ako je realizacija te aktivnosti kritična za realizaciju konkretne mere.
Ako su pokazatelji učinka pogrešno definisani dokumentom javnih politika, zbog čega su izostali očekivani rezultati, unosi se informacija o tome.
Ako se izveštavanje vrši na zahtev Vlade, van rokova propisanih zakonom kojim se uređuje planski sistem, izveštaj po pravilu ne sadrži podatke iz stava 1. tačka 3) ovog člana, već precizne informacije o sprovođenju aktivnosti iz akcionog plana i o ispravljanju propusta tokom njihovog sprovođenja.
Način kreiranja izveštaja o rezultatima sprovođenja dokumenta javne politike od strane organa državne uprave
Organ državne uprave izveštaj iz člana 69. ove uredbe generiše preuzimanjem relevantnih podataka iz Jedinstvenog informacionog sistema, koji su u Jedinstveni informacioni sistem uneti prilikom izrade tog dokumenta javne politike, kao i prilikom izrade srednjoročnih planova kroz koje se taj dokument javne politike sprovodi i prilikom izveštavanja o sprovođenju tih srednjoročnih planova, kao i direktnim unošenjem u Jedinstveni informacioni sistem nedostajućih podataka.
Način izveštavanja o rezultatima sprovođenja dokumenta javne politike
Izveštavanje o rezultatima sprovođenja dokumenta javne politike vrši se objavljivanjem na internet stranici predlagača, odnosno donosioca, u rokovima koji su propisani za izveštavanje, u skladu sa zakonom kojim se uređuje planski sistem.
Organi državne uprave izveštavaju Vladu o sprovođenju dokumenta javne politike kroz Jedinstveni informacioni sistem.
XII NAČIN VOĐENJA I ODRŽAVANJA JEDINSTVENOG INFORMACIONOG SISTEMA ZA PLANIRANJE
Sadržina Jedinstvenog informacionog sistema za planiranje
Jedinstveni informacioni sistem sadrži relevantne podatke o dokumentima javnih politika i njihovoj realizaciji, kao i o srednjoročnim planovima.
Predlagač dokumenta javne politike tokom izrade tog dokumenta, a najkasnije pre njegovog usvajanja, a ako dokument usvaja Vlada pre njegovog podnošenja Republičkom sekretarijatu za javne politike na mišljenje, unosi u Jedinstveni informacioni sistem sledeće podatke, s tim što se podaci mogu revidirati do usvajanja:
1) naziv dokumenta javne politike na koji se odnosi, uz referisanje na oblast planiranja i sprovođenja javnih politika koju pokriva;
2) trajanje, tj. vremenski period za koji se dokument donosi;
3) opšti cilj, uz referisanje na planski dokument višeg nivoa opštosti iz kog je preuzet, sa pokazateljima efekata na nivou opšteg cilja;
4) posebne ciljeve, sa pokazateljima ishoda na nivou posebnih ciljeva;
5) mere, odnosno grupu ili grupe mera za postizanje posebnog cilja, uz referisanje na taj cilj, sa pokazateljima rezultata na nivou pojedinačnih mera;
6) aktivnost i pokazatelji učinka na nivou aktivnosti se unose samo ako je realizacija te aktivnosti kritična za realizaciju konkretne mere, uz referisanje na tu meru.
Organ državne uprave izveštava Vladu o rezultatima sprovođenja dokumenta javne politike iz svoje nadležnosti, tako što u Jedinstveni informacioni sistem unosi podatke iz člana 69. ove uredbe (izveštaj o rezultatima sprovođenja dokumenta javne politike).
Obveznici srednjoročnog planiranja u Jedinstveni informacioni sistem unose podatke iz svojih srednjoročnih planova i to naročito:
1) opšti cilj sa pokazateljima efekata na nivou opšteg cilja, uz referisanje na dokument javne politike ili dokument razvojnog planiranja iz kojeg je opšti cilj preuzet;
2) posebne ciljeve sa pokazateljima ishoda na nivou posebnih ciljeva, uz referisanje na dokument javne politike ili dokument razvojnog planiranja iz kojeg je poseban cilj preuzet;
3) mere za postizanje posebnog cilja sa pokazateljima rezultata na nivou pojedinačnih mera, uz referisanje na dokument javne politike ili dokument razvojnog planiranja iz kojeg je mera preuzeta, ili oznaku da je mera utvrđena srednjoročnim planom kao i na programske aktivnosti i projekte u programskom budžetu u okviru kojih se obezbeđuju sredstva za sprovođenje mere;
4) aktivnosti za ostvarenje mere, sa rokovima i organima odgovornim za sprovođenje svake od aktivnosti, uz referisanje na programsku aktivnost ili projekat u programskom budžetu u okviru kojeg se obezbeđuju sredstva za sprovođenje konkretne aktivnosti.
Obveznik srednjoročnog planiranja izveštava o rezultatima sprovođenja srednjoročnog plana u prethodnoj fiskalnoj godini, tako što u Jedinstveni informacioni sistem unosi podatke o ostvarenim godišnjim vrednostima pokazatelja učinka i statusu sprovođenja aktivnosti, uz obrazloženje odstupanja između planiranih i ostvarenih vrednosti pokazatelja, kao i odstupanja od planiranih rokova za sprovođenje aktivnosti.
Sastavni deo Jedinstveni informacioni sistem su i svi dokumenti koji se prilažu prilikom unosa podataka iz ovog člana ove uredbe.
Način vođenja i održavanja Jedinstvenog informacionog sistema za planiranje
Jedinstveni informacioni sistem vodi Vlada preko Republičkog sekretarijata za javne politike.
Republički sekretarijat za javne politike obezbeđuje stalan pristup korisnicima radi unošenja i preuzimanja podataka iz Jedinstvenog informacionog sistema, a u skladu sa njihovim ovlašćenjima.
Republički sekretarijat za javne politike obezbeđuje informisanje javnosti tako što dokumenta razvojnog planiranja, dokumenta javnih politika, srednjoročne planove i izveštaje o njihovom sprovođenju, čije je objavljivanje propisano zakonom koji uređuje planski sistem, čini javno dostupnim preko svoje internet stranice.
Način unosa podataka i dokumenata u Jedinstveni informacioni sistem za planiranje
Podaci i prateći dokumenti se u Jedinstveni informacioni sistem unose u skladu sa softverskom aplikacijom za unos podataka u Jedinstveni informacioni sistem.
Dokumenti se prilažu u formi elektronskog dokumenta, u skladu sa zakonom koji uređuje elektronski dokument.
Ovlašćenje za donošenje uputstva
Direktor Republičkog sekretarijata za javne politike donosi uputstvo za primenu ove uredbe, kojim će se bliže urediti:
- tehnike analize koje se primenjuju tokom vršenja ex-ante analize efekata i ex-post analize efekata;
- pravilno definisanje pokazatelja učinka javnih politika i propisa;
- način unosa podataka i pratećih dokumenata u Jedinstveni informacioni sistem.
XIII PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Dostavljanje i objavljivanje do uspostavljanja Jedinstvenog informacionog sistema i rok za donošenje uputstva
Do uspostavljanja Jedinstvenog informacionog sistema, dostavljanje iz čl. 69. i 71. ove uredbe vrši se preko pisarnice, a objavljivanje na internet stranici organa koji je sastavio izveštaj.
Direktor Republičkog sekretarijata za javne politike će u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ove uredbe doneti uputstvo iz člana 75. ove uredbe.
Prestanak važenja pojedinih odredbi drugih propisa
Danom stupanja na snagu ove uredbe, prestaju da važe odredbe člana 40. st. 1. i 2, kao i člana 41. stav 1. Poslovnika Vlade ("Službeni list RS", br. 61/06 - prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13 i 76/14), u delu koji se odnosi na strategije razvoja.
Ova uredba stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije".
Test nivoa uticaja javne politike |
Test nivoa prioriteta javne politike |
||
Visok uticaj |
Vrlo složena, politički osetljiva ili sa značajnim finansijskim troškovima |
Visok prioritet |
Mere Vlade odnosno jedinice lokalne samouprave visokog političkog prioriteta, sa značajnim političkim, fiskalnim ili pravnim posledicama |
Srednji uticaj |
Donekle složena, politički osetljiva ili sa značajnim finansijskim troškovima |
Srednji prioritet |
Mere Vlade odnosno jedinice lokalne samouprave sa manjim političkim, fiskalnim ili pravnim posledicama |
Nizak uticaj |
Vrlo jasna, njeno sprovođenje prouzrokuje minimalne troškove |
Nizak prioritet |
Mere ministarstva ili drugih organa državne uprave, odnosno jedinica lokalne samouprave koje će, u slučaju da ne budu realizovane, izazvati minimalne štetne posledice |
Utvrđivanje potrebe za sprovođenje Analize efekata (u daljem tekstu: AE) |
|||
|
Visok prioritet |
Srednji prioritet |
Nizak prioritet |
Visok uticaj |
AE potrebna |
AE potrebna |
AE potrebna |
Srednji uticaj |
AE potrebna |
AE potrebna |
AE potrebna |
Nizak uticaj |
AE preporučena |
AE preporučena |
AE nije potrebna |
KLJUČNA PITANJA ZA ANALIZU POSTOJEĆEG STANJA I PRAVILNO DEFINISANJE PROMENE KOJA SE PREDLAŽE
1) Koji pokazatelji se prate u oblasti, koji su razlozi zbog kojih se ovi pokazatelji prate i koje su njihove vrednosti?
2) Da li se u predmetnoj oblasti sprovodi ili se sprovodio dokument javne politike ili propis? Predstaviti rezultate sprovođenja tog dokumenta javne politike ili propisa i obrazložiti zbog čega dobijeni rezultati nisu u skladu sa planiranim vrednostima.
3) Koji su važeći propisi i dokumenti javnih politika od značaja za promenu koja se predlaže i u čemu se taj značaj ogleda?
4) Da li su uočeni problemi u oblasti i na koga se oni odnose? Predstaviti uzroke i posledice problema.
5) Koja promena se predlaže?
6) Da li je promena zaista neophodna i u kom obimu?
7) Na koje ciljne grupe će uticati predložena promena? Utvrditi i predstaviti ciljne grupe na koje će promena imati neposredan odnosno posredan uticaj.
8) Da li postoje važeći dokumenti javnih politika kojima bi se mogla ostvariti željena promena i o kojim dokumentima se radi?
9) Da li je promenu moguće ostvariti primenom važećih propisa?
10) Kvantitativno (numerički, statistički) predstaviti očekivane trendove u predmetnoj oblasti, ukoliko se odustane od intervencije (status quo).
11) Kakvo je iskustvo u ostvarivanju ovakvih promena u poređenju sa iskustvom drugih država, odnosno lokalnih samouprava (ako je reč o javnoj politici ili aktu lokalne samouprave)?
KLJUČNA PITANJA ZA UTVRĐIVANJE CILJEVA
1) Zbog čega je neophodno postići željenu promenu na nivou društva? (odgovorom na ovo pitanje definiše se opšti cilj).
2) Šta se predmetnom promenom želi postići? (odgovorom na ovo pitanje definišu se posebni ciljevi, čije postizanje treba da dovode do ostvarenja opšteg cilja. U odnosu na posebne ciljeve, formulišu se mere za njihovo postizanje).
3) Da li su opšti i posebni ciljevi usklađeni sa važećim dokumentima javnih politika i postojećim pravnim okvirom, a pre svega sa prioritetnim ciljevima Vlade?
4) Na osnovu kojih pokazatelja učinka će biti moguće utvrditi da li je došlo do ostvarivanja opštih odnosno posebnih ciljeva?
KLJUČNA PITANJA ZA IDENTIFIKOVANJE OPCIJA JAVNIH POLITIKA
1) Koje relevantne opcije (alternativne mere, odnosno grupe mera) za ostvarenje cilja su uzete u razmatranje? Da li je razmatrana "status quo" opcija?
2) Da li su, pored regulatornih mera, identifikovane i druge opcije za postizanje željene promene i analizirani njihovi potencijalni efekti?
3) Da li su, pored restriktivnih mera (zabrane, ograničenja, sankcije i slično) ispitane i podsticajne mere za postizanje posebnog cilja?
4) Da li su u okviru razmatranih opcija identifikovane institucionalno upravljačko organizacione mere koje je neophodno sprovesti da bi se postigli posebni ciljevi?
5) Da li se promena može postići kroz sprovođenje informativno-edukativnih mera?
6) Da li ciljne grupe i druge zainteresovane strane iz civilnog i privatnog sektora mogu da budu uključene u proces sprovođenja javne politike, odnosno propisa ili se problem može rešiti isključivo intervencijom javnog sektora?
7) Da li postoje raspoloživi, odnosno potencijalni resursi za sprovođenje identifikovanih opcija?
8) Koja opcija je izabrana za sprovođenje i na osnovu čega je procenjeno da će se tom opcijom postići željena promena i ostvarenje utvrđenih ciljeva?
KLJUČNA PITANJA ZA ANALIZU FINANSIJSKIH EFEKATA
1) Kakve će efekte izabrana opcija imati na javne prihode i rashode u srednjem i dugom roku?
2) Da li je finansijske resurse za sprovođenje izabrane opcije potrebno obezbediti u budžetu, ili iz drugih izvora finansiranja i kojih?
3) Kako će sprovođenje izabrane opcije uticati na međunarodne finansijske obaveze?
4) Koliki su procenjeni troškovi uvođenja promena koji proističu iz sprovođenja izabrane opcije (osnivanje novih institucija, restrukturiranje postojećih institucija i obuka državnih službenika) iskazani u kategorijama kapitalnih troškova, tekućih troškova i zarada?
5) Da li je moguće finansirati rashode izabrane opcije kroz redistribuciju postojećih sredstava?
6) Kakvi će biti efekti sprovođenja izabrane opcije na rashode drugih institucija?
KLJUČNA PITANJA ZA ANALIZU EKONOMSKIH EFEKATA
1) Koje troškove i koristi (materijalne i nematerijalne) će izabrana opcija prouzrokovati privredi, pojedinoj grani, odnosno određenoj kategoriji privrednih subjekata?
2) Da li izabrana opcija utiče na konkurentnost privrednih subjekata na domaćem i inostranom tržištu (uključujući i efekte na konkurentnost cena) i na koji način?
3) Da li izabrane opcije utiču na uslove konkurencije i na koji način?
4) Da li izabrana opcija utiče na transfer tehnologije i/ili primenu tehničko-tehnoloških, organizacionih i poslovnih inovacija i na koji način?
5) Da li izabrana opcija utiče na društveno bogatstvo i njegovu raspodelu i na koji način?
6) Kakve će efekte izabrana opcija imati na kvalitet i status radne snage (prava, obaveze i odgovornosti), kao i prava, obaveze i odgovornosti poslodavaca?
KLJUČNA PITANJA ZA ANALIZU EFEKATA NA DRUŠTVO
1) Kolike troškove i koristi (materijalne i nematerijalne) će izabrana opcija prouzrokovati građanima?
2) Da li će efekti realizacije izabrane opcije štetno uticati na neku specifičnu grupu populacije i da li će to negativno uticati na uspešno sprovođenje te opcije, kao i koje mere treba preduzeti da bi se ovi rizici sveli na minimum?
3) Na koje društvene grupe, a posebno na koje osetljive društvene grupe, bi uticale mere izabrane opcije i kako bi se taj uticaj ogledao (pre svega na siromašne i socijalno isključene pojedince i grupe, kao što su osobe sa invaliditetom, deca, mladi, žene, stariji preko 65 godina, pripadnici romske nacionalne manjine, neobrazovani, nezaposleni, izbegla i interno raseljena lica i stanovništvo ruralnih sredina i druge osetljive društvene grupe)?
4) Da li bi i na koji način izabrana opcija uticala na tržište rada i zapošljavanje, kao i na uslove za rad (npr. promene u stopama zaposlenosti, otpuštanje tehnoloških viškova, ukinuta ili novoformirana radna mesta, postojeća prava i obaveze radnika, potrebe za prekvalifikacijama ili dodatnim obukama koje nameće tržište rada, rodnu ravnopravnost, ranjive grupe i oblike njihovog zapošljavanja i slično)?
5) Da li izabrane opcije omogućavaju ravnopravan tretman, ili dovode do direktne ili indirektne diskriminacije različitih kategorija lica (npr. na osnovu nacionalne pripadnosti, etničkog porekla, jezika, pola, rodnog identiteta, invaliditeta, starosne dobi, seksualne orijentacije, bračnog statusa ili drugih ličnih svojstava)?
6) Da li bi izabrana opcija mogla da utiče na cene roba i usluga i životni standard stanovništva, na koji način i u kojem obimu?
7) Da li bi se realizacijom izabranih opcija pozitivno uticalo na promenu socijalne situacije u nekom određenom regionu ili okrugu i na koji način?
8) Da li bi se realizacijom izabrane opcije uticalo na promene u finansiranju, kvalitetu ili dostupnosti sistema socijalne zaštite, zdravstvenog sistema ili sistema obrazovanja, posebno u smislu jednakog pristupa uslugama i pravima za osetljive grupe i na koji način?
KLJUČNA PITANJA ZA ANALIZU EFEKATA NA ŽIVOTNU SREDINU
1) Da li izabrana opcija utiče i u kojem obimu utiče na životnu sredinu, uključujući efekte na kvalitet vode, vazduha i zemljišta, kvalitet hrane, urbanu ekologiju i upravljanje otpadom, sirovine, energetsku efikasnost i obnovljive izvore energije?
2) Da li izabrana opcija utiče na kvalitet i strukturu ekosistema, uključujući i integritet i biodiverzitet ekosistema, kao i floru i faunu?
3) Da li izabrana opcija utiče na zdravlje ljudi?
4) Da li izabrana opcija predstavlja rizik po životnu sredinu i zdravlje ljudi i da li se dopunskim merama može uticati na smanjenje tih rizika?
5) Da li izabrana opcija utiče na zaštitu i korišćenje zemljišta u skladu sa propisima koji uređuju predmetnu oblast?
KLJUČNA PITANJA ZA ANALIZU UPRAVLJAČKIH EFEKATA
1) Da li se izabranom opcijom uvode organizacione, upravljačke ili institucionalne promene i koje su to promene?
2) Da li postojeća javna uprava ima kapacitet za sprovođenje izabrane opcije (uključujući i kvalitet i kvantitet raspoloživih kapaciteta) i da li je potrebno preduzeti određene mere za poboljšanje tih kapaciteta?
3) Da li je za realizaciju izabrane opcije bilo potrebno izvršiti restrukturiranje postojećeg državnog organa, odnosno drugog subjekta javnog sektora (npr. proširenje, ukidanje, promene funkcija/hijerarhije, unapređenje tehničkih i ljudskih kapaciteta i sl.) i u kojem vremenskom periodu je to potrebno sprovesti?
4) Da li je izabrana opcija u saglasnosti sa važećim propisima, međunarodnim sporazumima i usvojenim dokumentima javnih politika?
5) Da li izabrana opcija utiče na vladavinu prava i bezbednost?
6) Da li izabrana opcija utiče na odgovornost i transparentnost rada javne uprave i na koji način?
7) Koje dodatne mere treba sprovesti i koliko vremena će biti potrebno da se sprovede izabrana opcija i obezbedi njeno kasnije dosledno sprovođenje, odnosno njena održivost?
KLJUČNA PITANJA ZA ANALIZU RIZIKA
1) Da li je za sprovođenje izabrane opcije obezbeđena podrška svih ključnih zainteresovanih strana i ciljnih grupa? Da li je sprovođenje izabrane opcije prioritet za donosioce odluka u narednom periodu (Narodnu skupštinu, Vladu, državne organe i slično)?
2) Da li su obezbeđena finansijska sredstva za sprovođenje izabrane opcije? Da li je za sprovođenje izabrane opcije obezbeđeno dovoljno vremena za sprovođenje postupka javne nabavke ukoliko je ona potrebna?
3) Da li postoji još neki rizik za sprovođenje izabrane opcije?
OBLASTI PLANIRANJA I SPROVOĐENJA JAVNIH POLITIKA
1) Pravosuđe i pravni sistem;
2) Javna bezbednost;
3) Odbrana;
4) Javna uprava;
5) Urbanizam, prostorno planiranje i građevinarstvo;
6) Konkurentnost;
7) Mineralne sirovine i rudarstvo i energetika;
8) Zaštita životne sredine;
9) Saobraćaj i komunikacije;
10) Zaposlenost i socijalna zaštita;
11) Zdravstvo;
12) Sport;
13) Omladina;
14) Obrazovanje;
15) Poljoprivreda i ruralni razvoj;
16) Javno informisanje;
17) Kultura;
18) Ljudska prava i građansko društvo (uključujući vere i dijasporu).
a) Nadležni organ za celu oblast u obavezi je da u konsultacijama sa drugim organima odredi "krovni" dokument javne politike - strategiju za oblast planiranja i dokumente javne politike užeg obuhvata (program), kojima se razrađuje poseban cilj strategije;
b) Ukoliko strategija za određenu oblast planiranja ne pokriva neku temu ili se pojavi nova tema ili problem, prvo se izrađuje koncept politike kao odgovarajući dokument javne politike.
v) Identifikovane oblasti planiranja i sprovođenja javnih politika na nacionalnom nivou su u direktnoj vezi sa devet sektora1 koje je Vlada odabrala za usvajanje sektorskog pristupa u procesu evropskih integracija i koje koristi kao polaznu osnovu u planiranju i sprovođenju sredstava Evropske Unije i koordinaciji međunarodne razvojne pomoći.
_______
1 Pravda, unutrašnji poslovi, reforma javne uprave, razvoj ljudskih resursa i društveni razvoj, konkurentnost, životna sredina i klimatske promene, energetika, saobraćaj, poljoprivreda i ruralni razvoj.
KLJUČNA PITANJA ZA VREDNOVANJE UČINAKA DOKUMENATA JAVNIH POLITIKA
RELEVANTNOST/ZNAČAJ
1) Da li su ciljevi politike u neposrednoj korelaciji sa nadređenim dokumentima javnih politika i prioritetima Vlade?
2) Zašto je bila potrebna intervencija Vlade (kreiranje i sprovođenje javne politike)?
3) Da li su potrebe ciljnih grupa javne politike u potpunosti zadovoljene?
4) Da li su postignuti efekti u direktnoj korelaciji sa ciljevima politike?
EFIKASNOST
1) Koji pokazatelji i ciljne vrednosti su definisane za rezultate i da li su ostvarene?
2) Koliki su troškovi rezultata - po rezultatu i ukupno? Koliko odstupaju od troškova koji su planirani?
3) Da li su angažovani resursi bili dovoljni za ostvarenje rezultata?
4) Da li su rezultati postignuti u skladu sa utvrđenim rokovima? Ukoliko nisu, koji su razlozi za to?
EFEKTIVNOST
1) Da li su planirani efekti i ishodi postignuti i razvojni uslovi promenjeni?
2) Ukoliko nisu, da li je moguće kvantifikovati razliku i pronaći uzroke?
3) Da li su izabrane aktivnosti/mere relevantne i najadekvatnije za postizanje rezultata?
4) Da li su korisnici javne politike zadovoljni postignutim ishodima?
ODRŽIVOST
1) Da li su finansijski i ekonomski mehanizmi uspostavljeni u cilju dugotrajnih i održivih koristi od konkretne javne politike?
2) Da li se u okviru važećeg regulatornog okvira može omogućiti trajnije kreiranje koristi od konkretne javne politike?
3) Da li postoje odgovarajući institucionalni kapaciteti za trajno održavanje pozitivnih efekata konkretne javne politike?