PROGRAMRAZVOJA JAVNIH NABAVKI U REPUBLICI SRBIJI ZA PERIOD 2019-2023. GODINE("Sl. glasnik RS", br. 82/2019) |
Javne nabavke predstavljaju značajnu komponentu u svakoj savremenoj državi. U dobro uređenom sistemu javnih nabavki slobodna konkurencija omogućava državi da pod najpovoljnijim uslovima nabavlja dobra, usluge i radove potrebnog kvaliteta, a privrednim subjektima da pod ravnopravnim uslovima dobiju priliku da posluju sa državom.
Učešće javnih nabavki u bruto domaćem proizvodu u 2017. godini, prema Godišnjem izveštaju o javnim nabavkama u Republici Srbiji Uprave za javne nabavke (u daljem tekstu: UJN)1 iznosilo je 7,68%, dok je u 2018. godini zabeležen blagi porast (7,98%). Obim učešća javnih nabavki u bruto domaćem proizvodu ukazuje na to da javne nabavke imaju važan uticaj na opšti ekonomski rast, zasnovan na razvijenoj tržišnoj konkurenciji. Javne nabavke su jedan od instrumenata koji može značajno da doprinese ostvarivanju programa pametnog i održivog ekonomskog rasta, kroz obezbeđivanje efikasnog korišćenja javnih sredstava, razvoj konkurencije i poboljšanje uslova za inovacije u poslovanju. Efikasnost javnih nabavki ima direktan ili indirektan uticaj i na druge javne politike, kao što su fiskalna disciplina, modernizacija javne uprave, podsticanje malih i srednjih preduzeća, inovacije, ekološki i socijalno održiv rast, borba protiv korupcije i dr. Polazeći od napred navedenog, potrebno je da se nastavi s unapređenjem nacionalnog sistema javnih nabavki.
Javne politike predstavljaju pravac budućeg delovanja Republike Srbije u određenoj oblasti, radi postizanja željenih ciljeva na nivou društva. Dokumentima javnih politika kao što su: programi, strategije, akcioni planovi i sl., kreiraju se javne politike u određenoj oblasti. Ideja čijem dostizanju bi trebalo da doprinese sprovođenje ovog programa je funkcionisanje jedinstvenog i modernog sistema javnih nabavki u Republici Srbiji. Ostvarenju navedene vizije trebalo bi da doprinesu definisani opšti i posebni ciljevi, kao i mere za njihovo postizanje.
Imajući u vidu da se Republika Srbija nalazi u procesu pristupanja Evropskoj uniji, polazne osnove modernizacije sistema javnih nabavki baziraće se na prioritetima javnih nabavki koje je Evropska unija utvrdila svojom Strategijom javnih nabavki2. To su:
- osiguravanje šireg prihvatanja inovativnih, zelenih i društvenih nabavki,
- profesionalizacija javnih kupaca,
- povećanje pristupa tržištima nabavki,
- poboljšanje transparentnosti, integriteta i dostupnosti podataka,
- povećanje digitalne transformacije nabavki,
- saradnja za zajedničke nabavke.
U prethodnom periodu razvoj sistema sprovodio se u skladu sa Strategijom razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2014-2018. godine ("Službeni glasnik RS", broj 122/14). Pri sprovođenju dela mera predviđenih tom strategijom došlo je do određenih promena u njihovoj dinamici, s ciljem kvalitetnog prilagođavanja celokupnog sistema, ali može se konstatovati da je ostvaren značajan napredak.
Kao glavni pokazatelj ostvarenog napretka u ovoj oblasti ističe se otvaranje pregovora sa Evropskom unijom u Poglavlju 5 - Javne nabavke, u decembru 2016. godine. Prilikom otvaranja pregovora utvrđen je visok nivo usklađenosti s pravnim tekovinama Evropske unije, postojanje institucionalnog okvira i sprovodbenih mehanizama.
Celokupan proces daljeg unapređenja sistema biće određen i sadržinom merila koja je Evropska unija definisala za zatvaranje Poglavlja 5 - Javne nabavke.
U skladu s tim, za definisanje opšteg i posebnih ciljeva ovog programa veliki značaj su imali elementi u kojima je Evropska unija utvrdila potrebu za unapređenjem kroz merila za zatvaranje Poglavlja 5.
Poglavlje 5 - javne nabavke zatvoriće se nakon ispunjena određenih merila, pre svega:
1) neophodno je uskladiti pravni okvir u potpunosti sa pravnim tekovinama Evropske unije u vezi sa svim oblastima javnih nabavki, uključujući i propise o koncesijama i međunarodne sporazume o izuzimanju određenih radova iz pravila o javnim nabavkama;
2) neophodno je uspostaviti adekvatne administrativne i institucionalne kapacitete na svim nivoima, kao i preduzeti odgovarajuće mere kako bi se obezbedilo pravilno sprovođenje i primena zakonodavstva u toj oblasti na vreme pre pristupanja Evropskoj uniji, što naročito uključuje: a) sprovođenje preostalih aktivnosti koje su bile usmerene na jačanje kapaciteta; b) pripremu praktičnih alata za sprovođenje i praćenje (uključujući administrativna pravila, priručnike i standardnu ugovornu dokumentaciju); v) jačanje mehanizama kontrole, uključujući i detaljno praćenje i povećanu transparentnost u fazi izvršenja ugovora o javnim nabavkama i sistematsku procenu rizika uz prioritizaciju kontrola u osetljivim oblastima i procedurama; g) efikasno funkcionisanje sistema pravnih sredstava; d) mere koje se odnose na sprečavanje i borbu protiv korupcije i sukoba interesa u oblasti javnih nabavki na centralnom i lokalnom nivou;
3) neophodno je uspostaviti pravičan i transparentan sistem javnih nabavki koji obezbeđuje primenu osnovnih načela javnih nabavki, primenu kriterijuma za dodelu ugovora, konkurenciju i oštre zaštitne mere za borbu protiv korupcije.
U cilju ispunjenja navedenih merila, istovremeno sa usklađivanjem pravnog okvira, mere i aktivnosti biće usmerene ka uspostavljanju adekvatnih administrativnih i institucionalnih kapaciteta na svim nivoima, obezbeđivanju pravilnog sprovođenja i primene zakonodavstva, kao i uspostavljanju pravičnog i transparentnog sistema javnih nabavki.
Aktivnosti u oblasti javnih nabavki povezane su i sa pravnim tekovinama Evropske unije koje su obuhvaćene poglavljima 22 - Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata i 23 - Pravosuđe i osnovna prava.
Ovaj program proizlazi i povezan je, kako horizontalno tako i vertikalno, sa drugim nacionalnim strateškim dokumentima, kao što su: Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji ("Službeni glasnik RS", br. 9/14, 42/14 - ispravka i 54/18), Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2018-2020. godine ("Službeni glasnik RS", broj 54/18), Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji za period 2017-2020. godine ("Službeni glasnik RS", broj 51/17), Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine ("Službeni glasnik RS", broj 57/13), Strategija razvoja informacionog društva u Republici Srbiji do 2020. godine ("Službeni glasnik RS", broj 51/10), Fiskalna strategija za 2019. godinu sa projekcijama za 2020. i 2021. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 92/18), Strategija regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period 2016-2020. godine ("Službeni glasnik RS", broj 8/16), Nacionalni program za suzbijanje sive ekonomije za period 2019-2020. godine sa Akcionim planom za sprovođenje Nacionalnog programa za suzbijanje sive ekonomije za period 2019-2020. godine ("Službeni glasnik RS", broj 27/19), Strategija razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period 2015-2018. godine i Akcioni plan za sprovođenje Strategije za period 2015-2016 ("Službeni glasnik RS", broj 107/15), Strategija za podršku razvoja malih i srednjih preduzeća, preduzetništva i konkurentnosti za period od 2015. do 2020. godine ("Službeni glasnik RS", broj 35/15), itd.
Donošenje ovog strateškog dokumenta predviđeno je Akcionim planom za sprovođenje Strategije reforme javne uprave za period 2018-2020. godine, u okviru mere 3.5 "Unapređenje sistema javnih nabavki". U cilju izrade ovog programa, pružena je podrška od strane projekta "Podrška daljem unapređenju sistema javnih nabavki u Republici Srbiji" IPA 20133.
Na osnovu analize uspešnosti izvršenja Strategije razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2014-2018. godine, može se zaključiti da je veći deo definisanih aktivnosti sproveden na utvrđeni način i u predviđenom roku. Aktivnosti koje nisu realizovane, a to su pre svega "Donošenje novog Zakona o javnim nabavkama" i "Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama", realizovaće se u okviru ovog strateškog dokumenta, koji se donosi za period 2019-2023. godine. Glavni razlog za nesprovođenje određenih aktivnosti jeste promenjena dinamika usvajanja novog Zakona o javnim nabavkama (u daljem tekstu: novi ZJN) i propisa u oblasti javno-privatnog partnerstva i koncesijama, a što je bilo planirano i Akcionim planom za sprovođenje Strategije razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za 2018. godinu. Takođe, Nacionalnim programom za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije 2018-2021. godine kao rok za usvajanje novog ZJN bio je utvrđen 2. kvartal 2018. godine. Shodno dinamici usvajanja navedenih zakona i pratećih podzakonskih akata, biće realizovane i preostale utvrđene aktivnosti i to u okviru sprovođenja ovog programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji koje će se odnositi na naredni petogodišnji period.
______
1 Na osnovu novog zakona o javnim nabavkama predviđeno
je da Uprava za javne nabavke nastavlja sa radom kao Kancelarija za javne nabavke.
2 https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/strategy_en
3 Projekat "Podrška daljem unapređenju sistema
javnih nabavki u Republici Srbiji" finansiran je iz sredstava Evropske unije IPA 2013.
2. PREGLED I ANALIZA POSTOJEĆEG STANJA
2.1. Pravni okvir sistema javnih nabavki u Republici Srbiji
Oblast javnih nabavki u Republici Srbiji uređena je Zakonom o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", br. 124/12, 14/15 i 68/15, u daljem tekstu: ZJN), koji je u primeni od aprila 2013. godine.
ZJN je u odnosu na prethodno važeći zakon propisana veća transparentnost u postupcima javnih nabavki, uređeno planiranje nabavki, pojednostavljen način dokazivanja obaveznih uslova za učešće u postupku javne nabavke, predviđeno uspostavljanje jedinstvenog registra ponuđača, smanjene su mogućnosti odbijanja ponuda iz formalnih razloga, predviđena obaveza evidentiranja i praćenja izvršenja i izmena ugovora o javnim nabavkama, uređeno sprovođenje centralizovanih javnih nabavki, uvedena mogućnost zaključenja okvirnih sporazuma, kao i konkurentni dijalog, kao nova vrsta postupka javne nabavke. Takođe, značajno su proširene nadležnosti UJN i Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (u daljem tekstu: Republička komisija), sa ciljem efikasnije primene zakona. Javne nabavke u oblasti vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga, uređene su u posebnoj glavi ZJN, a po prvi put uređene su i nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti u Republici Srbiji.
Na osnovu ZJN, Vlada je donela sledeće podzakonske akte:
1) Odluku o utvrđivanju Spiska naručilaca iz člana 2. stav 1. tačka 1) Zakona o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", broj 97/15);
2) Uredbu o predmetu, uslovima, načinu planiranja centralizovanih javnih nabavki i sprovođenju postupka javne nabavke od strane Uprave za zajedničke poslove republičkih organa kao tela za centralizovane javne nabavke ("Službeni glasnik RS", broj 93/15);
3) Odluku o utvrđivanju Spiska naručilaca za čije potrebe Uprava za zajedničke poslove republičkih organa sprovodi centralizovane javne nabavke ("Službeni glasnik RS", broj 12/15);
4) Uredbu o postupku javne nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti ("Službeni glasnik RS", br. 82/14 i 41/15);
5) Uredbu o utvrđivanju opšteg rečnika nabavke ("Službeni glasnik RS", broj 56/14).
UJN donela je sledeće podzakonske akte:
1) Pravilnik o formi plana javnih nabavki i načinu objavljivanja plana javnih nabavki na Portalu javnih nabavki ("Službeni glasnik RS", broj 83/15);
2) Pravilnik o obaveznim elementima konkursne dokumentacije u postupcima javnih nabavki i načinu dokazivanja ispunjenosti uslova ("Službeni glasnik RS", broj 86/15);
3) Pravilnik o formi i sadržini zahteva za mišljenje o osnovanosti primene pregovaračkog postupka ("Službeni glasnik RS", br. 29/13 i 83/15);
4) Pravilnik o sadržini akta kojim se bliže uređuje postupak javne nabavke unutar naručioca ("Službeni glasnik RS", broj 83/15);
5) Pravilnik o sadržini odluke o sprovođenju postupka javne nabavke od strane više naručilaca ("Službeni glasnik RS", broj 83/15);
6) Pravilnik o načinu i programu stručnog osposobljavanja i načinu polaganja stručnog ispita za službenika za javne nabavke ("Službeni glasnik RS", br. 77/14 i 83/15);
7) Pravilnik o građanskom nadzorniku ("Službeni glasnik RS", broj 29/13);
8) Pravilnik o sadržini izveštaja o javnim nabavkama i načinu vođenja evidencije o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", broj 29/13).
Ministarstvo nadležno za poslove privrede donelo je:
1) Pravilnik o načinu dokazivanja ispunjenosti uslova da su ponuđena dobra domaćeg porekla ("Službeni glasnik RS", broj 33/13);
2) Pravilnik o sadržini Registra ponuđača i dokumentaciji koja se podnosi uz prijavu za registraciju ponuđača ("Službeni glasnik RS", broj 75/13).
Strategijom razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2014-2018. godine definisane su dve faze u procesu usklađivanja zakonodavstva Republike Srbije sa pravnim tekovinama Evropske unije. U prvoj fazi, koja je trajala do kraja 2015. godine, izvršeno je delimično usklađivanje sa novim direktivama Evropske unije iz 2014. godine i to donošenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", broj 68/15). U drugoj fazi, predviđeno je da se, na osnovu prethodno izvršenih analiza, donese novi Zakon o javnim nabavkama, u cilju potpunog usklađivanja sa pravnim tekovinama Evropske unije (acquis communautaire).
Pokazatelji koji ukazuju na kvalitet sistema javnih nabavki Republike Srbije, praćeni su u prethodnom periodu kroz Godišnje izveštaje o javnim nabavkama u Republici Srbiji koje je donosila UJN, a pokazatelji su se odnosili pre svega na transparentnost, konkurenciju, trajanje i efikasnost postupaka. Prema godišnjim izveštajima o javnim nabavkama u periodu od 2015. do 2018. godine, ti pokazatelji su se menjali.
Prvi pokazatelj performansi javnih nabavki "Prosečan broj ponuda po zaključenom ugovoru", posmatrano po godinama, imao je sledeće vrednosti: 2,9 (2015. godine); 2,6 (2016. godine); 3 (2017. godine); 2,5 (2018. godine).
Drugi pokazatelj performansi javnih nabavki "Učešće obustavljenih postupaka", posmatrano po godinama, imao je sledeće vrednosti: 11% (2015. godine); 10% (2016. godine); 10% (2017. godine); 9% (2018. godine).
Treći pokazatelj performansi javnih nabavki "Učešće vrednosti nabavki zaključenih u otvorenom postupku", posmatrano po godinama, imao je sledeće vrednosti: 89% (2015. godine); 93% (2016. godine); 93% (2017. godine); 91% (2018. godine).
Četvrti pokazatelj performansi javnih nabavki "Učešće kriterijuma ekonomski najpovoljnija ponuda prilikom dodele ugovora", posmatrano po godinama, imao je sledeće vrednosti: 19% (2015. godine); 12% (2016. godine); 10% (2017. godine); 11% (2018. godine).
Peti pokazatelj performansi javnih nabavki "Prosečno vreme trajanja otvorenog postupka", posmatrano po godinama, imao je sledeće vrednosti: 61 dan (2015. godine); 61 dan (2016. godine); 63 dan (2017. godine); 65 dana (2018. godine).
Pored navedenih pokazatelja, kroz godišnje izveštaje o javnim nabavkama, praćeni su i drugi pokazatelji kao što su: 1) učešće javnih nabavki u BDP; 2) učešće nabavki oblikovanih po partijama; 3) učešće vrednosti nabavki zaključenih u pregovaračkom postupku bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda; 4) ukupan broj ponuđača registrovanih u Registru ponuđača; 5) prosečna dnevna posećenost Portala javnih nabavki; 6) broj javnih nabavki objavljenih na Portalu javnih nabavki; 7) učešće vrednosti nabavki izuzetih od primene Zakona o javnim nabavkama u ukupnoj vrednosti nabavki.
Cilj novog ZJN jeste da se u narednom periodu, kada bude počela potpuna primena novog ZJN, svi postupci javnih nabavki sprovode elektronskim putem, da se poveća transparentnost javnih nabavki, broj ponuda po postupku javne nabavke, broj obustavljenih postupaka javnih nabavki, smanji trajanje postupaka javnih nabavki itd. Ti pokazatelji će se meriti i biće prikazani kroz godišnje izveštaje UJN.
2.1.2. Koncesije i javno-privatno partnerstvo
Deo zakonodavnog okvira u oblasti javnih nabavki u Republici Srbiji čini i Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama ("Službeni glasnik RS", br. 88/11, 15/16 i 104/16, u daljem tekstu: ZJPPK). ZJPPK su propisana načela u ovoj oblasti, utvrđen je ograničen broj izuzetaka, definisan je koncept javno-privatnog partnerstva i određeni njegovi bitni elementi. Javna tela imaju obavezu sprovođenja transparentne tenderske procedure, obezbeđivanja pravne sigurnosti i izvesnosti za učesnike, kao i obezbeđivanje konkurencije. ZJPPK je izričito isključio primenu preferencijalnog položaja domaćih ponuđača u odnosu na strane ponuđače. Zaštita prava omogućena je pred Republičkom komisijom. Na detaljan način uređena su i pitanja u vezi sa javnim ugovorima, kao i vršenje nadzora.
U prethodnom periodu, u skladu sa Strategijom razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2014-2018. godine, tokom 2016. godine izvršene su izmene i dopune ZJPPK, usled potrebe za daljim uređivanjem i preciziranjem određenih odredaba ovog zakona, kao i radi uvođenja bolje kontrole finansijskog uticaja projekata javno-privatnog partnerstva i usklađivanja sa međunarodnim standardima u ovoj oblasti. Takođe, u cilju sprovođenja odredaba ZJPPK i na osnovu njega donetog podzakonskog akta koji se odnosi na vođenje Registra javnih ugovora, tokom 2017. godine izvršeno je unapređenje Portala javnih nabavki novom funkcionalnošću, čime je omogućeno objavljivanje Registra javnih ugovora kao jedinstvene elektronske baze o zaključenim ugovorima o javnim nabavkama.
Na nivou Evropske unije, oblast koncesija je tokom 2014. godine uređena posebnom Direktivom 2014/23/EU o dodeli ugovora o koncesiji.
U cilju potpunog usklađivanja ZJPPK sa Direktivom 2014/23/EU, u 2018. godini preduzete su aktivnosti na izmenama ZJPPK, čiji je glavni cilj uspostavljanje jasne razlike između koncesije i javno-privatnog partnerstva bez elemenata koncesije. Za usklađenost sa Direktivom Evropske unije od velikog značaja je da sva pitanja koja se odnose na proces nabavke i druga pitanja obuhvaćena Direktivom o koncesijama, uključujući i pravnu zaštitu, podležu pravilima javne nabavke.
Osnovne institucije u sistemu javnih nabavki su Ministarstvo finansija, UJN i Republička komisija.
Ministarstvo finansija na osnovu Zakona o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", br. 44/14, 14/15, 54/15, 96/15 - dr. zakon i 62/17), obavlja poslove državne uprave koji se odnose, između ostalog, i na javne nabavke. U okviru ovog ministarstva, Odeljenje za budžetske inspekcije obavlja poslove koji se odnose na kontrolu primene zakona i pratećih propisa u oblasti finansijsko-materijalnog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja sredstava kod svih korisnika sredstava navedenih u zakonu kojim se uređuje budžetski sistem.
UJN je posebna organizacija koja vrši nadzor nad primenom ZJN, učestvuje u pripremi propisa u oblasti javnih nabavki, donosi podzakonske akte i obavlja stručne poslove u oblasti javnih nabavki, prati sprovođenje postupaka javnih nabavki, kontroliše primenu pojedinih postupaka, upravlja Portalom javnih nabavki, priprema izveštaje o javnim nabavkama, predlaže mere za unapređenje sistema javnih nabavki, pruža stručnu pomoć naručiocima i ponuđačima, doprinosi stvaranju uslova za ekonomičnu, efikasnu i transparentnu upotrebu javnih sredstava u postupku javne nabavke. UJN je ovlašćena za podnošenje zahteva za zaštitu prava, zahteva za pokretanje prekršajnog postupka i postupka za utvrđivanje ništavosti ugovora o javnoj nabavci. UJN je institucija koja u skladu sa zakonom i uz saglasnost Vlade vodi pregovore o pristupanju Evropskoj uniji u oblasti javnih nabavki, priprema planove i normativne akte u vezi sa javnim nabavkama.
Imajući u vidu da su nadležnosti UJN značajno proširene, u prethodnom periodu su, u skladu sa Strategijom razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2014-2018. godine, stvoreni uslovi za jačanje kadrovskih kapaciteta UJN, odnosno za povećanje broja zaposlenih u ovoj instituciji.
Republička komisija je samostalan i nezavisan organ koji za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. U okviru propisanih nadležnosti odlučuje o zahtevu za zaštitu prava u svim postupcima javnih nabavki, prati izvršenje odluka koje je donela, poništava ugovor o javnoj nabavci, izriče novčane kazne naručiocu i odgovornom licu naručioca i podnosi predlog za razrešenje rukovodioca ili odgovornog lica naručioca, izriče novčanu kaznu podnosiocu zahteva u slučaju zloupotrebe podnošenja zahteva za zaštitu prava, vodi prekršajni postupak u prvom stepenu za prekršaje propisane zakonom, pokreće postupak za utvrđivanje ništavosti ugovora o javnoj nabavci i obavlja druge poslove u skladu sa zakonom.
U prethodnom periodu su kroz aktivnosti Republičke komisije uvedena dodatna poboljšanja. Između ostalog, uspostavljen je sistem za kontinuirano obaveštavanje subjekata u sistemu javnih nabavki (ponuđača, naručilaca, predstavnika stručne javnosti i udruženja i relevantnih međunarodnih organizacija) o pravnoj praksi Republičke komisije, njenim karakterističnim odlukama i usvojenim načelnim pravnim stavovima. Omogućena je pretraga donetih odluka po kriterijumu pravnog osnova čime je zainteresovanim licima omogućeno identifikovanje užih celina koja su od značaja za njihov rad. Time je ojačana i pravna sigurnost i transparentnost rada Republičke komisije.
Za oblast javnih nabavki značajnu ulogu imaju i Državna revizorska institucija, Ministarstvo privrede, Komisija za javno-privatno partnerstvo, Agencija za borbu protiv korupcije, Komisija za zaštitu konkurencije i Uprava za zajedničke poslove republičkih organa.
U okviru svojih ovlašćenja, Državna revizorska institucija, kao najviši organ revizije javnih sredstava vrši reviziju finansijskih izveštaja, reviziju pravilnosti poslovanja koja obuhvata ispitivanje finansijskih transakcija i odluka u oblasti javnih nabavki, kao i reviziju svrsishodnosti poslovanja koja obuhvata ispitivanje trošenja sredstava iz budžeta i drugih javnih sredstava u cilju utvrđivanja da li su ta sredstva upotrebljena u skladu sa načelima ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti, kao i u skladu sa planiranim ciljevima. Zakon o javnim nabavkama definiše i određene obaveze naručilaca prema Državnoj revizorskoj instituciji, koje se odnose na dostavljanje izveštaja u slučaju dodele ugovora ponuđaču čija ponuda sadrži ponuđenu cenu veću od procenjene vrednosti javne nabavke, dostavljanje odluke o dodeli ugovora ili odluke o obustavi postupka u kojoj određeni podaci predstavljaju poslovnu tajnu, kao i dostavljanje odluke o izmeni ugovora. Državna revizorska institucija ima ovlašćenje da podnese zahtev za zaštitu prava i zahtev za pokretanje prekršajnog postupka za prekršaje propisane ZJN.
Ministarstvo privrede obavlja poslove državne uprave koji se odnose na koncesije i javno-privatno partnerstvo.
Komisija za javno-privatno partnerstvo je međuresorno javno telo koje je operativno nezavisno u svom radu. U skladu sa ZJPPK Komisija za javno-privatno partnerstvo pruža stručnu pomoć pri realizaciji projekata javno-privatnog partnerstva i koncesija, pomaže u pripremi predloga za javno-privatna partnerstva, daje mišljenja u postupku odobravanja predloga projekta javno-privatnog partnerstva bez elemenata koncesije i u postupku predlaganja koncesionog akta nadležnim organima.
Agencija za borbu protiv korupcije u okviru svojih ovlašćenja nadzire sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije i Akcionog plana za primenu Nacionalne strategije, čiji se poseban deo odnosi na javne nabavke.
Komisija za zaštitu konkurencije je samostalna i nezavisna organizacija, koja za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. U okviru svojih nadležnosti Komisija za zaštitu konkurencije rešava o pravima i obavezama učesnika na tržištu. Aktivnosti Komisije za zaštitu konkurencije podrazumevaju utvrđivanje povreda konkurencije, određivanje mere zaštite konkurencije i određivanje mere otklanjanja povrede konkurencije.
Uprava za zajedničke poslove republičkih organa je telo za centralizovane javne nabavke za potrebe državnih organa i organizacija, uključujući i pravosudne organe. Uslove i način sprovođenja postupka javne nabavke od strane Uprave za zajedničke poslove, spisak naručilaca za koje se sprovode centralizovane javne nabavke, kao i spisak predmeta nabavki koji su predmet centralizovanih javnih nabavki bliže uređuje Vlada.
U prethodnom periodu koordinacija i saradnja između institucija u sistemu javnih nabavki poboljšana je kroz sistem redovnog organizovanja sastanaka i radionica na osnovu Memoranduma o saradnji iz 2014. godine u cilju usaglašavanja stavova u vezi sa primenom propisa iz oblasti javnih nabavki, razmene informacija, predavanja i obuka, kao i unapređenja mera kontrole zakonitog i namenskog trošenja javnih sredstava u javnim nabavkama.
2.3. Elektronske javne nabavke
U oblasti elektronskih javnih nabavki, u Republici Srbiji su u prethodnom periodu transponovana određena rešenja koja su ustanovljena direktivama Evropske unije iz 2014. godine. To su prvenstveno elektronsko objavljivanje oglasa o javnim nabavkama i elektronska dostupnost konkursne dokumentacije. U 2017. i 2018. godini sproveden je veliki broj pripremnih aktivnosti za uvođenje dodatnih mehanizama elektronskih javnih nabavki.
U okviru projekta "Podrška daljem unapređenju sistema javnih nabavki u Republici Srbiji" IPA 2013 izrađen je koncept tehničkih specifikacija za novi portal javnih nabavki kao jedinstvene nacionalne platforme za sprovođenje elektronskih javnih nabavki. Na osnovu tih specifikacija, a uporedo s izradom novog ZJN, započelo je razvijanje novog portala javnih nabavki, kako bi se na vreme osigurala puna primena elektronskih javnih nabavki.
Aktivnosti su sprovedene i u odnosu na unapređenje internet stranice UJN kao centralnog mesta za informisanje o sistemu javnih nabavki, stavljanje na raspolaganje svih razvijenih alata za primenu propisa, informacija o obukama i sl.
2.4. Administrativni kapaciteti
U vezi sa potrebnim jačanjem administrativnih kapaciteta u cilju obezbeđenja pravilne primene propisa u oblasti javnih nabavki, u prethodnom periodu su intenzivno sprovođene mere u skladu sa Strategijom razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2014-2018. godine. Na internet stranici UJN objavljen je veliki broj modela konkursnih dokumentacija, smernica i uputstava, mišljenja i objašnjenja, kao i obaveštenja o organizovanju obuka i radionica za naručioce i ponuđače, kao i drugim aktuelnim pitanjima u sistemu javnih nabavki.
UJN je organizovala i sprovela veliki broj obuka namenjenih naručiocima i ponuđačima. U prethodnom periodu UJN je intenzivno sprovodila sertifikaciju službenika za javne nabavke. Sertifikat službenika za javne nabavke je u periodu od 2014. do 2018. godine steklo 2382 lica.
Pored obuka namenjenih naručiocima i ponuđačima, UJN je u prethodnom periodu učestvovala i u obukama namenjenim predstavnicima sudova, tužilaštva i policije, u cilju njihovog upoznavanja sa propisima kojima se uređuje oblast javnih nabavki.
Sve sprovedene aktivnosti doprinele su smanjenju rizika od neregularnosti u postupcima javnih nabavki i njihovom suzbijanju, uključujući i neregularnosti koje su posledica korupcije.
2.5. Pregovori o pristupanju Evropskoj uniji u Poglavlju 5 - Javne nabavke
Pregovori sa Evropskom unijom u Poglavlju 5 - Javne nabavke otvoreni su 13. decembra 2016. godine na Međuvladinoj konferenciji između Republike Srbije i Evropske unije u Briselu. Republika Srbija u Pregovaračkoj poziciji prihvatila je tekovine Evropske unije u Poglavlju 5 - Javne nabavke i izjasnila se da će biti u poziciji da te tekovine u potpunosti sprovede do stupanja u članstvo.
Evropska unija je u svojoj Zajedničkoj poziciji konstatovala da Republika Srbija mora da nastavi da ostvaruje napredak u usklađivanju sa pravnim tekovinama Evropske unije i sprovođenju pravnih tekovina Evropske unije koje podrazumeva poglavlje o javnim nabavkama. U skladu sa tim, zaključeno je da poglavlje može biti samo privremeno zatvoreno kada se Evropska unija saglasi da su ispunjena tri postavljena merila za zatvaranje.
3. CILJEVI UNAPREĐENJA SISTEMA JAVNIH NABAVKI
Ovim programom utvrđuje se opšti cilj, i to: Dalji razvoj modernog i efikasnog sistema javnih nabavki.
Očekivani pokazatelj ostvarenja tog cilja jeste dalja modernizacija postupaka javnih nabavki kroz punu primenu elektronskih metoda komunikacije, uz posledično poboljšanje njihove efikasnosti, transparentnosti i smanjenje rizika od neregularnosti. Takođe, planira se i ostvarenje značajnog napretka u vezi sa pregovorima sa Evropskom unijom u Poglavlju 5 - Javne nabavke, prvenstveno u odnosu na ispunjavanje merila za zatvaranje.
Ostvarenje navedenog opšteg cilja predviđeno je kroz utvrđivanje četiri posebna cilja:
1) povećanje efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki,
2) jačanje konkurencije na tržištu javnih nabavki,
3) smanjenje rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki,
4) promovisanje i podsticanje ekološkog i socijalnog aspekta u javnim nabavkama i inovacija.
3.1. Povećanje efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki
Osiguravanje efikasnog sprovođenja postupaka javnih nabavki, bez nepotrebnih administrativnih zahteva i uz osiguranje što veće ekonomičnosti, osnov je za pravilnu primenu propisa sa smanjenim rizikom od neregularnosti.
Slobodna konkurencija omogućava državi da, pod najpovoljnijim uslovima, nabavlja dobra, usluge i radove potrebnog kvaliteta i da time, na najekonomičniji način, koristi novac poreskih obveznika ("najbolji odnos cene i kvaliteta"). Na taj način stvaraju se značajne uštede i omogućava da se ušteđena sredstva upotrebe za povećanje kvantiteta i kvaliteta usluga koje država pruža građanima, čime se unapređuje životni standard.
Ostvarenje ovog cilja zasnivaće se prvenstveno na uvođenju obavezne elektronske komunikacije u postupcima javnih nabavki.
3.2. Jačanje konkurencije na tržištu javnih nabavki
Novi ZJN pojednostaviće procedure u javnim nabavkama i smanjiti troškove pripreme ponuda što će za posledicu imati povećanje interesa privrednih subjekata, a naročito malih i srednjih preduzeća za učestvovanjem na tržištu javnih nabavki, što bi trebalo da doprinese većem nivou tržišne konkurencije, odnosno povećanju prosečnog broja ponuda u postupcima javne nabavke.
Takođe, veća transparentnost, zajedno sa otvorenom i snažnom konkurencijom u oblasti javnih nabavki, doprinosi jačanju konkurentnosti domaćih preduzeća, što predstavlja ključni činilac za ubrzanje ekonomskog razvoja, rasta zaposlenosti i životnog standarda građana.
Dodatno, kod svih koraka u razvoju sistema javnih nabavki posebno treba voditi računa o mogućim efektima na učešće malih i srednjih preduzeća te preduzeti sve mere za olakšanje njihovog pristupa tržištu javnih nabavki.
3.3. Smanjenje rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki
Sve aktivnosti koje imaju za cilj razvoj modernijeg i efikasnijeg sistema javnih nabavki moraju biti sagledane i iz konteksta smanjenja rizika od neregularnosti. Javne nabavke su jedna od ključnih oblasti u kojoj javni i privatni sektor ulaze u finansijsku interakciju u značajnom obimu i stoga predstavljaju i jednu od najkritičnijih privrednih aktivnosti u pogledu nastanka rizika od neregularnosti i korupcije.
Ostvarenje ovog cilja zasnivaće se prvenstveno na jačanju pravnog okvira, potom na poboljšanju koordinacije i saradnje nadležnih institucija i jačanju njihovih administrativnih kapaciteta, kao i kapaciteta naručilaca i ponuđača. U skladu sa tim, potvrda ostvarenja ovog cilja zasnivaće se na povećanom broju koordinativnih sastanaka, obuka, izdatih instrukcija, smernica i sl., kao i na unapređenju sistema nadzora nad primenom propisa iz oblasti javnih nabavki.
3.4. Promovisanje i podsticanje ekološkog i socijalnog aspekta u javnim nabavkama i inovacija
Zaštita životne sredine važan je element Vladine politike. Pored direktnih mera kojima se sprovode ciljevi politike zaštite životne sredine, država može i indirektno, preko javnih nabavki, da doprinese realizaciji tih ciljeva. Takođe se u sprovođenje postupaka javnih nabavki sve više integrišu socijalni kriterijumi koji uzimaju u obzir pitanja kao što su mogućnosti za zapošljavanje određenih kategorija lica, usaglašenost sa radnim i socijalnim pravima, socijalno uključivanje i jednake mogućnosti, kao i poštovanje standarda pristupačnosti za sve korisnike.
Uz to, razvoj i istraživanje su u "Strategiji Evropa 2020 - evropska strategija pametnog, održivog i inkluzivnog razvoja" prepoznati kao prioriteti i u oblasti javnih nabavki iz razloga što je kupovina inovativnih proizvoda, usluga i radova od ključne važnosti za unapređenje efikasnosti i kvaliteta pružanja javnih usluga.
Ostvarenje ovog cilja zasnivaće se na povećanju korišćenja ekoloških i socijalnih aspekata u javnim nabavkama, kao i na podsticanju inovacija kroz zakonska unapređenja (uvođenje nove vrste postupka javne nabavke - partnerstva za inovacije).
4. MERE ZA POSTIZANJE OPŠTEG I POSEBNIH CILJEVA
4.1. Unapređenje pravnog okvira
Republika Srbija je kao država kandidat obavezna da u potpunosti uskladi svoje zakonodavstvo u oblasti javnih nabavki sa pravnim tekovinama Evropske unije. Potpuno usklađivanje zakonodavstva mora da bude sprovedeno blagovremeno pre pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji, kako bi se osigurala i njegova puna primena na svim nivoima, od republičkog do lokalnog.
U periodu obuhvaćenom ovim programom sprovešće se usaglašavanje nacionalnih propisa sa direktivama i drugim aktima Evropske unije u oblasti javnih nabavki. U okviru procesa pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji, usklađivanje sa pravnim tekovinama Evropske unije u oblasti javnih nabavki predviđeno je u pregovaračkom Poglavlju 5 - Javne nabavke. Republika Srbija je, kao država kandidat, obavezna da pre pristupanja Evropskoj uniji u potpunosti uskladi svoje zakonodavstvo u oblasti javnih nabavki, uključujući koncesije i javno-privatna partnerstva.
U proceduri donošenja novog ZJN koji će sadržati odredbe usklađene sa sledećim aktima Evropske unije:
- Direktivom Evropskog parlamenta i Saveta 2014/24/EU od 26. februara 2014. godine o javnim nabavkama i stavljanju van snage Direktive 2004/18/EZ;
- Direktivom Evropskog parlamenta i Saveta 2014/25/EU od 26. februara 2014. godine o nabavkama naručilaca koji obavljaju delatnosti u oblasti vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga i stavljanju van snage Direktive 2004/17/EZ;
- Direktivom Evropskog parlamenta i Saveta 2007/66/ EZ od 11. decembra 2007. godine kojom se menja Direktiva Saveta 89/665/EEZ i 92/13/EEZ u pogledu poboljšanja delotvornosti postupaka revizije u vezi sa dodelom javnih ugovora;
- Direktivom Evropskog parlamenta i Saveta 2009/81/EZ od 13. jula 2009. godine o usklađivanju procedura za dodelu određenih ugovora o radovima, ugovora o nabavkama i ugovora o uslugama od strane naručilaca u oblasti odbrane i bezbednosti.
Donošenje novog ZJN predviđeno je Strategijom razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2014-2018. godine kao jedan od strateških ciljeva reforme javnih nabavki u Republici Srbiji.
Posebna radna grupa za pripremu teksta nacrta novog ZJN obrazovana je 3. novembra 2016. godine sa predstavnicima Ministarstva finansija, Republičke komisije, UJN i Privredne komore Srbije.
U postupku pripreme nacrta novog ZJN, Ministarstvo finansija je u saradnji sa UJN i Privrednom komorom Srbije u periodu od 3. do 22. oktobra 2018. godine, sprovelo javnu raspravu o tekstu nacrta novog ZJN. U javnoj raspravi u organizaciji Privredne komore Srbije 8, 10. i 12. oktobra 2018. godine u Novom Sadu, Beogradu i Nišu održani su i okrugli stolovi na kojima je raspravljano o nacrtu novog ZJN.
Ključne izmene koje da donosi novi ZJN su:
- novi pragovi za primenu zakona, odnosno pragovi do kojih se zakon ne primenjuje, kao i uvođenje evropskih pragova;
- način dokazivanja kriterijuma za kvalitativni izbor privrednog subjekta - putem obavezne izjave na standardnom obrascu, u svim postupcima, koju daje privredni subjekt, a kojom izjavljuje da ispunjava sve tražene kriterijume i da nije u nekoj od situacija zbog koje se isključuje ili se može isključiti iz postupka javne nabavke, umesto izvoda i potvrda koje izdaju nadležni organi;
- komunikacija elektronskim sredstvima - komunikacija i razmena podataka u postupku javne nabavke elektronskim sredstvima na Portalu javnih nabavki;
- partnerstvo za inovacije - nova vrsta postupka javne nabavke u cilju razvoja i nabavke inovativnih dobara, radova ili usluga;
- upotreba elektronskog kataloga;
- poseban režim za nabavku društvenih i drugih posebnih usluga;
- novi osnovi za izmenu ugovora o javnoj nabavci i definisanje razloga za njegov raskid;
- ustanovljavanje nadležnosti Ministarstva finansija za kontrolu izvršenja ugovora o javnim nabavkama;
- vršenje monitoringa nad primenom propisa o javnim nabavkama od strane UJN;
- novi način organizacije i obavljanja poslova centralizovanih javnih nabavki, pomoćnih poslova javnih nabavki i drugih poslova;
- jedinstveni rok za podnošenje zahteva za zaštitu prava od deset dana, nezavisno od vrste postupka;
- ustanovljavanje nadležnosti prekršajnih sudova za vođenje prekršajnih postupaka za prekršaje propisane odredbama ZJN.
Predviđena dinamika donošenja i primene novog ZJN je sledeća:
- donošenje - 4. kvartal 2019. godine
- početak primene - 2020. godine.
Novim ZJN biće utvrđeno donošenje novih podzakonskih akata do dana početka njegove primene.
4.1.2. Koncesije i javno-privatna partnerstva
U skladu sa pregovaračkim Poglavljem 5 - javne nabavke, potrebno je izvršiti sveobuhvatnu izmenu zakona kojim se uređuje oblast javno-privatnog partnerstva i koncesija, kako bi se omogućilo potpuno usklađivanje ove važne oblasti zakonodavstva sa pravnim tekovinama Evropske unije, pre svega Direktivom o koncesijama 2014/23/EU. U tu svrhu formirana je Radna grupa sa zadatkom da izradi nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (u daljem tekstu: novi ZJPPK). Glavni cilj ovih izmena biće uspostavljanje jasne razlike između koncesije i javno-privatnog partnerstva bez elementa koncesije kako bi se zadovoljili zahtevi iz Direktive 2014/23/EU. Za tu usklađenost vrlo je važno da sva pitanja koja se odnose na postupak nabavke i druga pitanja obuhvaćena Direktivom o koncesijama, uključujući pravnu zaštitu, podležu pravilima javne nabavke.
Uticaj mere 4.1. na poseban cilj - 3.1. povećanje efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki
Primena novog ZJN imaće za posledicu pojednostavljivanje postupaka javnih nabavki, smanjenje administrativnog opterećenja na strani naručioca ali i na strani ponuđača, uz smanjenje troškova učešća u postupcima javne nabavke. Efikasnost postupaka biće podstaknuta uvođenjem obaveze elektronskih javnih nabavki (više u meri 4.3.).
Novi ZJN će uvesti obavezno korišćenje jedinstvene i u svim postupcima javne nabavke obavezne, izjave o ispunjenosti kriterijuma za kvalitativni izbor privrednog subjekta. Naime, izjava o ispunjenosti kriterijuma predstavljaće formalnu izjavu privrednog subjekta da ispunjava sve tražene kriterijume za učešće u postupku javne nabavke. Navedena izjava dostavljaće se u ponudi ili prijavi i služiće kao preliminarni dokaz umesto izvoda i potvrda koje izdaju nadležni organi. Cilj uvođenja obaveznosti izjave je smanjenje administrativnog opterećenja koje nastaje zbog zahteva za izradu znatnog broja potvrda i drugih dokumenata koji su povezani sa razlozima za isključenje i kriterijumima za izbor privrednog subjekta. Nakon uvođenja izjave biće dovoljno da privredni subjekt, radi dokazivanja nepostojanja osnova za isključenje iz postupka javne nabavke i ispunjenje kriterijuma za izbor, u ponudi ili u zahtevu za učešće dostavi popunjeni standardni obrazac koji izrađuje UJN, kao izjavu da ispunjava navedene kriterijume. Na kraju postupka će samo od ponuđača koji je podneo ekonomski najpovoljniju ponudu biti zahtevano da dostavi ažurne propratne dokumente, odnosno potvrde i drugu dokumentaciju kojom dokazuje da je ispunio propisane kriterijume.
Novim ZJN predviđeno je i novo rešenje u pogledu kriterijuma za dodelu ugovora. U tom smislu, ugovor će se dodeljivati ekonomski najpovoljnijoj ponudi na osnovu cene ili troškova primenom pristupa troškovne efikasnosti ili na osnovu najboljeg odnosa cene i kvaliteta, što bi trebalo da doprinese većoj ekonomičnosti javnih nabavki.
Uticaj mere 4.1. na poseban cilj - 3.2. jačanje konkurencije na tržištu javnih nabavki
Novim zakonskim rešenjima pojednostaviće se procedura u javnim nabavkama, a smanjenje troškova pripreme ponuda pored ekonomičnosti afirmisaće i povećanu konkurentnost u postupku, jer će svakako uticati na povećanje interesa privrednih subjekata, a naročito malih i srednjih preduzeća za učestvovanjem na tržištu javnih nabavki, što bi trebalo da doprinese većem nivou tržišne konkurencije, odnosno povećanju prosečnog broja ponuda u postupcima javne nabavke.
Novi ZJN će uvesti novine koje imaju za cilj i olakšavanje učešća u postupcima javnih nabavki, a što je od posebnog značaja za mala i srednja preduzeća. To se prvenstveno odnosi na uvođenje obavezne izjave o ispunjenosti kriterijuma za kvalitativni izbor privrednog subjekta.
Uvešće se i novine koje se odnose na podelu nabavke u partije, na način da će naručioci imati mogućnost da ograniče broj partija koje mogu da se dodele jednom ponuđaču, što može da omogući lakši pristup ugovorima o javnim nabavkama za mala i srednja preduzeća. Poboljšanju praćenja nivoa učešća malih i srednjih preduzeća u javnim nabavkama doprineće i uvođenje obaveze unošenja podataka o dodeli ugovora takvim preduzećima u sklopu obaveštenja o dodeli ugovora. Prikupljeni podaci omogućiće dalje definisanje aktivnosti usmerenih ka poboljšanju nivoa njihovog učešća. Novi portal za javne nabavke omogućiće da i UJN prikuplja podatke o učešću mikro, malih i srednjih preduzeća u postupcima javnih nabavki, dodeljenim ugovorima u postupcima javnih nabavki mikro, malim i srednjim preduzećima, kao i o drugim parametrima u skladu sa novim mogućnostima tog portala.
Uticaj mere 4.1. na poseban cilj - 3.3 Smanjenje rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki
Mehanizam zaštite prava u postupcima javnih nabavki biće dodatno unapređen donošenjem i primenom novog ZJN. Odredbama novog ZJN zadržaće se dosadašnji dvostepeni sistem pravne zaštite, što znači da će Republička komisija propisanu nadležnost obavljati kao drugostepeni organ, s tim da će protiv odluka Republičke komisije postojati mogućnost pokretanja upravnog spora shodno odredbama novog ZJN. Takođe, predviđen je jedinstveni rok za podnošenje zahteva protiv odluke kojim se okončava postupak javne nabavke.
Pored toga, naručioci, a posebno privredni subjekti i njihova stručna i profesionalna udruženja ukazali su na podnošenje velikog broja zahteva koji nemaju za cilj stvarnu zaštitu prava privrednih subjekata, već isključivo opstrukciju postupaka javne nabavke, često i sa ciljem konačne dodele ugovora na nezakoniti način. U cilju sprečavanja ove pojave, novim ZJN biće utvrđena obaveza da dokaz o izvršenoj uplati takse za pokretanje postupka zaštite prava bude priložen uz zahtev, bez mogućnosti naknadne uplate.
Novi ZJN sadržaće odredbe u posebnoj glavi koja će obuhvatati mere koje se odnose na sprečavanje korupcije i sukoba interesa u javnim nabavkama. Naručioci će biti u obavezi da preduzmu sve potrebne mere kako ne bi došlo do korupcije u planiranju javnih nabavki, u postupku javne nabavke ili tokom izvršenja ugovora o javnoj nabavci, kako bi se korupcija pravovremeno otkrila, kako bi bile otklonjene ili umanjene štetne posledice korupcije i kako bi učesnici u korupciji bili kažnjeni. Naručioci će biti dužni da posebnim aktom bliže urede način postupanja; pravila, obaveze i odgovornost lica i organizacionih jedinica u postupcima nabavke (planiranju, pripremi, sprovođenju, ugovaranju i praćenju izvršenja ugovora); način komunikacije; način sprovođenja nabavki na koje se zakon ne primenjuje, kao i nabavki društvenih i drugih posebnih usluga.
Takođe, naručioci će biti dužni da preduzmu sve mere u cilju utvrđivanja, sprečavanja i otklanjanja sukoba interesa u vezi sa postupkom javne nabavke, kako bi se izbeglo narušavanje načela obezbeđenja konkurencije i jednakosti privrednih subjekata.
Novim ZJN biće uređeno i pitanje monitoringa javnih nabavki, kao i normiranje prekršaja u javnim nabavkama, tako da će biti moguće ustanoviti osnove za poništenje ugovora o javnoj nabavci.
Uticaj mere 4.1. na poseban cilj - 3.4. Promovisanje i podsticanje ekološkog i socijalnog aspekta u javnim nabavkama i inovacija
Novim ZJN, kao i važećim ZJN, omogućava se kupovina dobara, usluga i radova koji obuhvataju ekološke i energetske specifikacije i oznake, kao i omogućeno određivanje elemenata kriterijuma za dodelu ugovora koji se odnose na ekološke prednosti, zaštitu životne sredine, energetsku efikasnost i ukupne troškove životnog ciklusa predmeta nabavke. Takođe, novim ZJN biće propisana i zabrana učestvovanja u postupku javne nabavke ako se utvrdi da je privredni subjekt u određenom prethodnom periodu povredio obaveze u oblasti zaštite životne sredine.
Zatim, novim ZJN predviđa se i dužnost privrednih subjekata da u izvršavanju ugovora o javnoj nabavci poštuju obaveze u oblasti zaštite životne sredine, socijalnog i radnog prava, kao i obaveze iz kolektivnih ugovora, odnosno odredbe međunarodnog prava vezanog za zaštitu životne sredine, socijalno i radno pravo.
Novi ZJN će uvesti potpuno novi postupak javne nabavke, pod nazivom partnerstvo za inovacije. Ovaj postupak naručioci će moći da sprovode ako imaju potrebu za inovativnim dobrima, uslugama ili radovima, koja se ne može realizovati nabavkom proizvoda, usluga ili radova koji su dostupni na tržištu. Partnerstvo za inovacije doprinosi razvoju inovativnih dobara, usluga ili radova i njihovoj naknadnoj nabavci, pod uslovom da su nabavljeni u skladu sa zahtevima izrade i u granicama troškova koji su dogovoreni između naručioca i učesnika u partnerstvu. U slučaju potrebe za inovativnim dobrima, radovima ili uslugama naručioci će sprovesti ovu vrstu postupka jer se sprovođenjem druge vrste postupka javne nabavke isti rezultat ne može postići s obzirom da dobra, radovi ili usluge nisu dostupni na tržištu.
Razvoj i integracija energetskih, transportnih, informacionih, komunikacionih i drugih tehnologija u pojedinim sektorima i promovisanje znanja i tehnologija, jedan je od osnovnih ciljeva održivog rasta i razvoja.
Prilikom primene novih propisa biće naglašene aktivnosti koje bi trebalo da doprinesu poboljšanju održivosti javnih nabavki. Među prioritetima Evropske unije "Strategije Evropa 2020 - evropska strategija pametnog, održivog i inkluzivnog razvoja" naglašene su "zelene" javne nabavke, inkluzivni razvoj koji podrazumeva povećanje socijalne kohezije i smanjenje siromaštva, olakšavanje učestvovanja malim i srednjim preduzećima u postupcima javnih nabavki, kao i kupovina inovativnih proizvoda, usluga i radova. Pored direktnih mera kojima se sprovode ciljevi politike zaštite životne sredine, država može i indirektno, preko javnih nabavki, da doprinese realizaciji tih ciljeva, te se zbog toga sve veći značaj daje "zelenim" javnim nabavkama.
Takođe, u javne nabavke sve se više integrišu i socijalni kriterijumi koji uzimaju u obzir mogućnosti za zapošljavanje određenih kategorija lica kao što su mladi, nezaposleni i osobe sa invaliditetom; usaglašenost sa radnim i socijalnim pravima; socijalno uključivanje i jednake mogućnosti; poštovanje standarda pristupačnosti za sve korisnike, kao i kriterijumi održivog razvoja, poput etičke trgovine.
Stoga će novim ZJN biti propisana mogućnost sprovođenja postupaka javnih nabavki u kojima učestvuju samo privredni subjekti čiji je osnovni cilj profesionalna rehabilitacija i zapošljavanje osoba sa invaliditetom ili društvena i profesionalna integracija lica u nepovoljnom položaju (tzv. "rezervisane nabavke"). Osim toga, zadržaće se obaveza naručioca da, prilikom određivanja tehničkih specifikacija, predvidi obavezno poštovanje tehničkih standarda pristupačnosti za osobe sa invaliditetom, odnosno da tehničko rešenje bude pristupačno za sve korisnike.
Promocija socijalnih kriterijuma pri donošenju odluka o javnim nabavkama znači nove modele saradnje privatnog, javnog i civilnog sektora, što doprinosi i razvoju preduzetništva, naročito malog, srednjeg i socijalnog.
4.2. Jačanje institucionalnog okvira
Republika Srbija ima za cilj da nastavi da razvija institucionalni okvir koji će da obezbedi sprovođenje jedinstvene politike u svim oblastima vezanim za javne nabavke, uključujući oblasti koncesija i javno-privatnog partnerstva.
Posebna pažnja će se posvetiti koordinaciji rada institucija, naročito pri donošenju propisa u drugim oblastima. Neophodno je dalje jačanje saradnje između relevantnih institucija u cilju unapređivanja njihovog rada i maksimiziranja rezultata aktivnosti.
Novim ZJN biće utvrđene i nove nadležnosti institucija koje će učestvovati u primeni novog ZJN i čije su aktivnosti usmerene na primenu propisa iz oblasti javnih nabavki.
Shodno tome, novim ZJN utvrđene su aktivnosti UJN koje su usmerene na:
- učestvovanje u izradi zakona i drugih propisa u oblasti javnih nabavki i donošenje podzakonskih akata u oblasti javnih nabavki;
- davanje mišljenja o primeni odredaba novog ZJN i drugih propisa iz oblasti javnih nabavki;
- pružanje stručne pomoći; pripremu smernica, priručnika, kao i drugih publikacija u oblasti javnih nabavki i staranje da budu jednako dostupni naručiocima i privrednim subjektima bez naknade;
- propisivanje postupka i uslova za sticanje sertifikata za službenika za javne nabavke i vođenje registra službenika za javne nabavke;
- upravljanje Portalom javnih nabavki;
- sprovođenje monitoringa nad primenom propisa o javnim nabavkama i pripremu godišnjih izveštaja o sprovedenom monitoringu;
- podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka za prekršaje koji su predviđeni novim ZJN, podnošenje zahteva za zaštitu prava i iniciranje sprovođenja drugih odgovarajućih postupaka pred nadležnim organima kada na osnovu monitoringa uoči nepravilnosti u primeni propisa o javnim nabavkama;
- prikupljanje statističkih i drugih podataka o sprovedenim postupcima, zaključenim ugovorima o javnim nabavkama i pripremanje posebnog godišnjeg izveštaja o javnim nabavkama;
- preduzimanje potrebnih aktivnosti u vezi sa pregovorima o pristupanju Evropskoj uniji, u oblasti javnih nabavki;
- saradnju sa domaćim i stranim institucijama i stručnjacima iz oblasti javnih nabavki u cilju unapređenja sistema javnih nabavki;
- saradnju sa drugim državnim organima i organizacijama, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave.
Novim ZJN utvrđena su sledeća ovlašćenja Republičke komisije:
- odlučivanje u postupcima zaštite prave;
- izricanje novčanih kazni;
- poništavanje ugovora o javnoj nabavci;
- podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka;
- saradnja sa domaćim i stranim institucijama i stručnjacima u oblasti javnih nabavki, u cilju unapređenja sistema javnih nabavki, a naročito zaštite prava i drugih postupaka iz nadležnosti Republičke komisije.
Istovremeno, nadzor nad izvršenjem ugovora o javnim nabavkama obavljaće Ministarstvo finansija.
Nastaviće se i intenzivna razmena podataka i saradnja s drugim relevantnim institucijama, s naglaskom na aktivnosti usmerene na prevenciju i sprečavanje neregularnosti.
Kako bi se sproveli ciljevi rada institucija, osiguraće se jačanje njihovih kapaciteta, prvenstveno kroz obuke službenika, a koje će se u najvećoj meri organizovati kroz projekte tehničke pomoći.
U cilju obezbeđenja efikasnijeg pružanja stručne pomoći pri realizaciji projekata javno-privatnog partnerstva unaprediće se saradnja i koordinacija Komisije za javno-privatno partnerstvo sa drugim regulatornim institucijama u oblasti javnih nabavki. Nastaviće se bliska saradnja između Komisije za javno-privatno partnerstvo i UJN kroz razmenu informacija i pružanje međusobne stručne pomoći.
Uticaj mere 4.2. na posebne ciljeve - 3.1. povećanje efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki i 3.2. jačanje konkurencije na tržištu javnih nabavki
Svrha javne nabavke jeste pribavljanje dobara, usluga i radova što boljeg kvaliteta za određeni raspoloživi i uloženi novac, uz zadovoljenje svrhe i namene same nabavke. Postupak javne nabavke i realizacija ugovora mora biti sproveden u razumnim rokovima, a praćen što manjim troškovima vezanim za postupak i realizaciju ugovora.
Sa druge strane, delotvorna konkurencija ima mnogo pozitivnih efekata po privredu i naročito po tržište javnih nabavki. Slobodna konkurencija na tržištu javnih nabavki dovodi do boljeg odnosa cene i kvaliteta, tzv. vrednosti za novac, od čega se koristi ne svode samo na naručioce kao neposredne korisnike, nego i na građane kao krajnje korisnike usluga koje pruža javni sektor.
Značajnu ulogu u afirmaciji navedenih ciljeva imaju institucije u sistemu javnih nabavki, naročito UJN i Republička komisija.
UJN to pre svega čini pružanjem stručne pomoći i izradom odgovarajućih smernica, uputstava i priručnika, ali i davanjem mišljenja o tumačenju i primeni propisa iz oblasti javnih nabavki, preporukama u svojim izveštajima (o javnim nabavkama, o monitoringu) i preventivnim nadzornim aktivnostima u pojedinačnim postupcima.
Takođe, kako je postupak zaštite prava deo postupka javne nabavke, na efikasnost i ekonomičnost postupka svakako da utiče i efikasni sistem zaštite prava čiji je nosilac Republička komisija. Osim toga, putem obavezujućih načelnih pravnih stavova u vezi sa primenom propisa iz svoje nadležnosti, Republička komisija utiče na povećanje pravne sigurnosti i izvesnosti što je preduslov većeg poverenja u sistem, odnosno jačanja konkurencije na tržištu javnih nabavki.
Neophodno je i da, kroz kontrolu izvršenja ugovora, Ministarstvo finansija putem preporuka, ali i ovlašćenja, utiče na subjekte nad kojima vrši kontrolu, kao i na efikasniju realizaciju ugovora i ekonomičnije trošenje javnih sredstava. Takođe, Državna revizorska institucija shodno svojim nadležnostima, naročito putem revizije svrsishodnosti može značajno da doprinese ostvarenju navedenih ciljeva.
Konačno, posebno važnu ulogu u cilju jačanja konkurencije na tržištu javnih nabavki ima Komisija za zaštitu konkurencije, kao samostalna i nezavisna organizacija, nadležna da rešava o pravima i obavezama učesnika na tržištu, odnosno da utvrdi povredu konkurencije, odredi mere zaštite konkurencije i odredi mere otklanjanja povrede konkurencije. S tim u vezi, i u novom ZJN kao i u ZJN, ta komisija će biti ovlašćena da privrednom subjektu izrekne meru zabrane učešća u postupku javne nabavke, ako utvrdi da je taj privredni subjekt povredio konkurenciju u postupku javne nabavke u smislu Zakona o zaštiti konkurencije.
Uticaj mere 4.2. na poseban cilj - 3.3 Smanjenje rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki
Radi efikasnog otkrivanja i suzbijanja neregularnosti u javnim nabavkama neophodno je na najbolji način rešiti pitanje koordinacije različitih institucija i njihovih ovlašćenja.
S tim u vezi, UJN bi trebalo da vrši sistemski monitoring, na osnovu godišnjeg plana monitoringa, ali i praćenjem određenih vrsta postupaka (pregovaračkih postupaka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda po nekim od zakonskih osnova), odnosno postupanja na osnovu obaveštenja pravnog ili fizičkog lica, organa državne uprave ili drugih državnih organa. UJN će imati mogućnosti da na osnovu podataka prikupljenih u vršenju sistemskog monitoringa, utvrdi u kojim oblastima i kod kojih naručilaca je potrebno vršiti ovu vrstu monitoringa u cilju sprečavanja (ali i otkrivanja) nepravilnih postupanja u sprovođenju postupaka javnih nabavki, ali i da u pojedinim slučajevima, postupajući po prijavama, pravovremeno reaguje i utiče na postupanje učesnika u postupku javne nabavke u skladu sa ZJN.
Potrebno je da se rezultati aktivnosti monitoringa stavljaju na raspolaganje javnosti preko odgovarajućih sredstava informisanja, putem informacije o najčešćim uzrocima pogrešne primene propisa, uključujući moguće strukturalne ili probleme koji se ponavljaju u primeni pravila, o sprečavanju, otkrivanju i adekvatnom prijavljivanju slučajeva prevare, korupcije, sukoba interesa i drugih nepravilnosti u vezi sa javnim nabavkama.
U vršenju svoje funkcije sistemskog monitoringa, UJN bi sva pravila javnih nabavki trebalo da učini lako dostupnim svim korisnicima, kroz više različitih aktivnosti (uputstva, smernice, edukacije), ali i da pomogne organima u aktivnostima protiv neregularnosti (budžetska inspekcija Ministarstva finansija, inspekcijski organi, Državna revizorska institucija, Policija i Javno tužilaštvo), da budu efikasniji.
Aktivnosti UJN od značaja za suzbijanje neregularnosti su:
- obezbeđenje preduslova da sve relevantne informacije o javnim nabavkama budu objavljene i javno dostupne, pre svega, na Portalu javnih nabavki i internet prezentaciji UJN;
- edukacija svih aktera u javnim nabavkama, onih koji direktno sprovode ili učestvuju u postupcima javnih nabavki, ali i zaposlenih u državnim organima i institucijama koje imaju određena ovlašćenja i aktivnosti u vezi sa kontrolom i suzbijanjem neregularnosti u javnim nabavkama, ali i zaposlenih u medijima i predstavnika civilnog društva koji mogu da imaju važnu ulogu u otkrivanju neregularnosti;
- sistemsko praćenje prakse nadležnih organa, kao što su Republička komisija i Državna revizorska institucija, ali i kontinuirana informisanost od strane ovih institucija, kako bi se uočile najčešće neregularnosti koje su utvrdili ti organi, zatim kako bi se preventivno delovalo (kroz predstavljanje javnosti i dodatnu edukaciju) i sprečilo ponavljanje tih neregularnosti;
- priprema modela akata i dokumentacije, koji će pomoći naručiocima i ponuđačima da lakše učestvuju u postupcima javnih nabavki, ali i kontrolnim organima da lakše vrše kontrolu tih postupaka, tako što će modeli biti jasni, pregledni i sadržati sve neophodne napomene i obrazloženja kako bi oni koji ih primenjuju shvatili njihovu sadržinu i razloge njihove primene;
- podsticanje bliže saradnje među nadležnim organima i institucijama u javnim nabavkama, a kako bi se razmenjivala potrebna znanja, iskustvo i kako bi praksa u primeni odredaba ZJN bila ujednačena.
Uticaj mere 4.2. na poseban cilj - 3.4 Promovisanje i podsticanje ekološkog i socijalnog aspekta u javnim nabavkama i inovacija
UJN je jedan od nosilaca predmetnih aktivnosti, ali centralna uloga pripada resornim ministarstvima koja bi u saradnji sa UJN trebalo da promovišu i podstiču ekološke i socijalne aspekte u javnim nabavkama i inovacije kao vrednosti koje predstavljaju jedan od posebnih ciljeva ovog programa. Jedna od aktivnosti je normativna. Pravilnikom o minimalnim kriterijumima u pogledu energetske efikasnosti u postupku javne nabavke dobara ("Službeni glasnik RS", broj 111/15), koji je doneo ministar nadležan za poslove energetike, propisani su minimalni kriterijumi u pogledu energetske efikasnosti koje naručioci određuju u postupku javne nabavke dobara za nabavku: 1) kancelarijske informatičke opreme; 2) frižidera i frižidera sa odeljkom za zamrzavanje hrane; 3) uređaja za klimatizaciju i 4) unutrašnjeg i spoljnog osvetljenja.
U tom smislu, neophodno je sektorskim propisima dalje urediti ekološke standarde koji bi se primenjivali za nabavku određenih dobara/usluga/radova od strane javnog sektora, uz dalju promociju sprovođenja ekoloških nabavki u cilju smanjenja negativnih efekata na životnu sredinu, kao i promociju socijalnog aspekta i inovacija, a čiji bi nosioci bila ministarstva nadležna za resore zaštite životne sredine, energetike, inovacija, socijalna pitanja i dr.
4.3. Unapređenje elektronskih javnih nabavki
U ovoj oblasti se u predstojećem periodu planiraju najveća unapređenja, u skladu sa odredbama novog ZJN.
Novinu predstavlja to što će se komunikacija i razmena podataka u postupku javne nabavke, prema propisanoj dinamici, sprovoditi elektronskim sredstvima na Portalu javnih nabavki. U tom smislu sprovešće se usklađivanje sa zahtevima iz direktiva Evropske unije.
Uz već primenjena rešenja, kao što su elektronsko objavljivanje oglasa o javnim nabavkama i elektronska dostupnost konkursne dokumentacije, planira se uvođenje elektronskog podnošenja ponuda i prijava, zatim elektronskih kataloga, kao mogućnost za naručioca da u postupku javne nabavke, u slučajevima kada se koriste elektronska sredstva, zahteva ili dozvoli da se ponude podnose u formi elektronskog kataloga ili da ponude sadrže elektronski katalog. Elektronski katalog, koji sastavlja ponuđač da bi mogao da učestvuje u postupku javne nabavke, usklađuje se sa tehničkim specifikacijama i u obliku koji je naručilac odredio u dokumentaciji o nabavci.
Kompletna komunikacija elektronskim sredstvima predviđena je od sredine 2020. godine. Kako bi se osigurali uslovi za primenu novina u vezi sa elektronskim javnim nabavkama u okviru projekta "Podrška daljem unapređenju sistema javnih nabavki u Republici Srbiji" IPA 2013 nastaviće se aktivnosti na razvoju nove i celovite informaciono-tehnološke potpore sistemu javnih nabavki kroz razvoj novog portala javnih nabavki.
Najvažniji koraci u razvoju novog portala javnih nabavki koji će biti uspostavljen sredinom 2020. godine shodno odredbama novog ZJN, su sledeći:
- analiza optimalnog modela za elektronsko podnošenje ponuda;
- izrada tehničkih specifikacija za razvoj sistema za elektronsko podnošenje ponuda;
- razvoj sistema za elektronsko podnošenje ponuda;
- pilot projekat za elektronsko podnošenje ponuda;
- analiza optimalnog modela za elektronski katalog, sistem dinamične nabavke, elektronsko planiranje i elektronski zahtev za zaštitu prava;
- izrada tehničkih specifikacija za razvoj sistema za elektronski katalog, sistem dinamične nabavke, elektronsko planiranje i elektronski zahtev za zaštitu prava;
- razvoj modula za elektronski katalog, sistem dinamične nabavke, elektronsko planiranje i elektronski zahtev za zaštitu prava;
- pilot projekat za elektronski katalog, sistem dinamične nabavke, elektronsko planiranje i elektronski zahtev za zaštitu prava;
- izrada smernica i drugih materijala u cilju obuka za korišćenje modula elektronskih nabavki.
Krajnji cilj biće uspostavljanje i funkcionisanje jedinstvene, sveobuhvatne platforme koja bi sadržala sve ključne funkcionalnosti elektronskih javnih nabavki.
U razvoju nove informaciono-tehnološke infrastrukture za primenu elektronskih komunikacija u javnim nabavkama, sprovešće se i aktivnosti vezane za omogućavanje primene standarda koji će omogućavati otkrivanje podataka i dokumenata u svim fazama procesa ugovaranja definisanjem zajedničkog modela podataka (tzv. Open Contracting Data Standard-OCDS), koja treba da doprinese većoj transparentnosti u javnim nabavkama.
Uticaj mere 4.3. na poseban cilj - 3.1. povećanje efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki
Elektronske nabavke koje će se odvijati na novom portalu javnih nabavki značajno će uticati na efikasnije sprovođenje postupka od strane naručioca, jer će mu omogućiti jednostavno kreiranje svih obrazaca od značaja za postupak, obezbediti efikasno generisanje potrebnih podataka, kao i direktnu i bržu komunikaciju sa zainteresovanim licima i ponuđačima. Sa druge strane, ponuđači će kreirati svoje ponude i dostavljati ih elektronskim putem na Portalu javnih nabavki, što će značajno skratiti vreme ali i troškove u vezi sa učestvovanjem u postupcima javnih nabavki.
S tim u vezi, novi portal javnih nabavki će minimizirati troškove postupka javne nabavke, a jednostavnost u podnošenju ponuda i inicijalnom dokazivanju ispunjenosti uslova za učešće putem izjave, predstavljaće rezultat ekonomsko-logičkog pristupa da bi priprema ponude trebalo da prouzrokuje što manje troškova ponuđaču kome neće biti dodeljen ugovor, a da određene (ne velike) troškove treba da podnese samo onaj privredni subjekt koji ima ekonomski interes, a to je ponuđač kojem se dodeljuje ugovor.
Uticaj mere 4.3. na poseban cilj - 3.2. jačanje konkurencije na tržištu javnih nabavki
Jedan od ključnih ciljeva koji se ostvaruje elektronskim nabavkama jeste jačanje konkurencije na tržištu javnih nabavki. Novi portal javnih nabavki bi trebalo da utiče na ostvarenje ovog cilja kroz sve funkcionalnosti koje bi privrednim subjektima trebalo da omogući novi portal javnih nabavki, od lakšeg saznanja za postojanje određene nabavke za koje je privredni subjekt prethodno iskazao interesovanje, preko pojednostavljene procedure podnošenje ponuda, do pravovremenog izveštavanja o svim činjenicama od značaja za datu nabavku i mogućnosti da se putem portala i podnese zahtev za zaštitu prava.
Sistem obaveštavanja će pružiti mogućnost privrednim subjektima da unapred odrede naručioce i/ili predmete javnih nabavki za koje su zainteresovani, kako bi redovno dobijali informacije i obaveštenja i o planiranim i pokrenutim nabavkama koje su u njihovom fokusu, ali i o svim dešavanjima (izmenama konkursne dokumentacije, pitanjima i odgovorima itd.) u toj nabavci. Na taj način će se obezbediti i veća konkurencija u postupcima, a sistem elektronskog podnošenja ponuda bi svojim transparentnim i sigurnosnim aspektima trebalo da doprinese i jačanju poverenja u sistem javnih nabavki, što je preduslov za povećanje interesa za učešće u postupku javne nabavke i samim tim i opštem povećanju konkurencije u javnim nabavkama.
Uticaj mere 4.3. na poseban cilj - 3.3 Smanjenje rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki
Trenutno postoji visok nivo transparentnosti i biće dodatno unapređen sa donošenjem novog ZJN i novim portalom javnih nabavki. Novi elektronski servisi a naročito elektronsko podnošenje ponuda će, osim što će smanjiti vreme i troškove poslovanja i postaviti temelj za realizaciju bolje vrednosti za uloženi novac kroz povećanu konkurenciju, doprineti i da se:
- standardizuju procesi javne nabavke;
- obezbede jednake mogućnosti svim ponuđačima;
- poveća transparentnost;
- ojača poverenje aktera u sistemu javnih nabavki.
Standardizovani procesi minimiziraju greške, ali i sužavaju manevarski prostor za zloupotrebe u javnim nabavkama. Ponude koje se budu podnosile elektronskim putem imaće najviši stepen enkripcije, a dekodiranje će vršiti sam sistem, i to po isteku roka za podnošenje ponuda. To će obezbediti pun integritet ponuda i dati autoritet samom postupku javne nabavke, kao postupku u kojem je otklonjena svaka mogućnost nepravilnosti u vezi sa podnošenjem, otvaranjem i sadržajem dostavljene ponude.
Rizik od neregularnosti se smanjuje i:
- registracijom privrednih subjekata;
- identifikacijom fizičkih lica kao korisnika novog portala javnih nabavki u ime naručioca i privrednih subjekata, kao i utvrđivanjem hijerarhije između ovlašćenih lica koja imaju pristup da kreiraju sadržaje na novom portalu javnih nabavki, unutar jedne organizacije;
- automatskom evidencijom u sistemu i javnom dostupnošću podatka o svakoj izmeni plana javnih nabavki i svakog dokumenta koji se kreira na novom portalu javnih nabavki (poziva za podnošenje ponuda, konkursne dokumentacije itd.).
Uticaj mere 4.3. na poseban cilj - 3.4. Promovisanje i podsticanje ekološkog i socijalnog aspekta u javnim nabavkama i inovacija
Smanjenje, ali i isključenje pre svega, transportnih troškova kroz uvođenje elektronskih javnih nabavki, a u vezi sa pripremom ponude (kroz pojednostavljenje pripreme ponude naročito putem dokazivanja ispunjenosti uslova za učešće izjavom), odnosno dostavljanjem ponude, nesporno će imati pozitivan ekološki aspekt.
4.4. Jačanje administrativnih kapaciteta i edukacija
Da bi se omogućila pravilna primena propisa iz oblasti javnih nabavki, potrebno je da se osiguraju adekvatni administrativni kapaciteti na svim nivoima. U tom cilju neophodno je da se nastave sve aktivnosti koje se odnose na obuke, prvenstveno naručilaca i ponuđača, pripremu svih potrebnih pomoćnih materijala kao što su priručnici, smernice, instrukcije i sl.
Jačanje administrativnih kapaciteta nastaviće se i sertifikacijom službenika za javne nabavke. U periodu od 2014. do 2018. godine, 2382 lica je steklo sertifikat službenika za javne nabavke koja obavljaju poslove javnih nabavki na svim nivoima (republičkom, regionalnom, lokalnom). U predstojećem periodu nastaviće se sa procesom sertifikacije u skladu sa relevantnim zakonskim odredbama.
Cilj dalje profesionalizacije službenika za javne nabavke je da se preko osposobljavanja, stručnosti i efikasnosti lica koja obavljaju poslove javnih nabavki unapredi sprovođenje zakona kojim se uređuju javne nabavke na svim nivoima, kao i da se obezbedi stvaranje i jačanje kapaciteta za primenu direktiva Evropske unije. Rezultati koji se očekuju su efikasnije i ekonomičnije nabavke i smanjivanje neregularnosti i rizika od korupcije.
Razvoj administrativnih kapaciteta odvijaće se kroz sledeće korake:
- nastavak procesa sertifikacije;
- poboljšanje informisanosti (održavanje foruma o javnim nabavkama, elektronski bilteni i sl.), u cilju rešavanja pitanja praktične primene zakona kojim se uređuju javne nabavke i drugih propisa u oblasti javnih nabavki;
- jačanje profesionalnih kapaciteta zaposlenih u UJN i drugim institucijama.
Nastaviće se i podsticanje rada profesionalnih udruženja u javnim nabavkama u cilju jačanja profesionalizma i etičkih standarda u javnim nabavkama i omogućavanje da lica koja sprovode postupke javnih nabavki daju doprinos u donošenju i primeni propisa u oblasti javnih nabavki.
Uticaj mere 4.4. na opšti cilj i sve posebne ciljeve
Preduslov za ispunjenje opšteg i posebnih ciljeva jeste jačanje stručnih kapaciteta učesnika u sistemu javnih nabavki.
Obuke, seminari i konferencije biće posebno intenzivni u periodu pripreme za primenu novog ZJN, a kako bi se osigurala njegova pravilna primena.
U narednom periodu, institucije od značaja za sistem javnih nabavki, a pre svega UJN, nastaviće i stručno usavršavanje svojih zaposlenih u cilju boljeg upoznavanja sa acquis communautaire, dobrom praksom država Evropske unije, kao i sa odlukama Suda pravde Evropske unije. Institucije iz oblasti javnih nabavki će osmisliti i organizovati radionice radi zajedničkog stručnog usavršavanja po pojedinim oblastima relevantnim za primenu ZJN.
U narednom periodu predviđeno je povećanje broja zaposlenih u UJN, što će dodatno doprineti jačanju institucionalnih i administrativnih kapaciteta tog organa, ali posredno i ostalih učesnika u javnim nabavkama.
Za ponuđače će se organizovati obuke, u saradnji sa Privrednom komorom Srbije i regionalnim privrednim komorama, prilagođene njihovim stvarnim potrebama.
UJN će nastaviti da priprema modele, uputstva, smernice i druge alate namenjene licima koja se bave sprovođenjem postupaka javnih nabavki. Ta aktivnost biće posebno intenzivna u vezi sa početkom primene novog ZJN. UJN će imati i važnu ulogu u praćenju primene propisa, a time i identifikovanju neregularnosti, s obzirom na to da ona u sklopu svojih nadležnosti sprovodi monitoring nad primenom propisa o javnim nabavkama i priprema godišnji izveštaj o izvršenom monitoringu. Nalazi sadržani u godišnjim izveštajima biće osnov za identifikovanje najkritičnijih oblasti u javnim nabavkama i preduzimanje potrebnih aktivnosti za smanjenje rizika od neregularnosti.
Dovršiće se i aktivnost izrade procene rizika korupcije u javnim nabavkama, a izradiće se i odgovarajuća brošura, te održati radionice u vezi s izrađenom procenom rizika.
U cilju uspešne primene zelenih javnih nabavki, biće izrađena analiza i preporuka za povećanje broja zelenih javnih nabavki i odgovarajuće smernice.
Jedan od ključnih preduslova za uspešnu reformu javnih nabavki i usklađivanje sa acquis communautaire jeste obezbeđivanje podrške javnosti tako što će se građanima omogućiti da razumeju zašto je reforma važna i kakve im koristi donosi. Naročito značajnu ulogu u ovom procesu imaju mediji i organizacije civilnog društva.
U narednom periodu, nastaviće se sa organizacijom seminara i radionica sa ciljem da se mediji i predstavnici organizacija civilnog društva upoznaju sa zakonskim rešenjima u oblasti javnih nabavki i dobrom praksom u primeni tih rešenja.
5. PRAĆENJE SPROVOĐENJA PROGRAMA I IZVEŠTAVANJE
Sprovođenje ovog programa pratiće UJN kao koordinativno telo, dok će se mere za ostvarenje ciljeva ovog programa sprovoditi u saradnji sa nadležnim institucijama.
Na operativnom nivou, ovaj program realizovaće se na osnovu akcionih planova. Prvi Akcioni plan donosi se za 2019. i 2020. godinu, dok će se naredni akcioni planovi donositi na godišnjem nivou.
Izveštavanje o sprovođenju ovog programa i pratećih akcionih planova sprovodiće se u skladu sa članom 43. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije.
6. FINANSIJSKI EFEKTI PROGRAMA I AKCIONOG PLANA
Sredstva neophodna za sprovođenje aktivnosti planiranih ovim programom, u ukupnom iznosu od 21.600.000,00 dinara obezbeđena su Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2019. godinu ("Službeni glasnik RS", br. 95/18 i 72/19), na Razdelu 45 - Uprava za javne nabavke (šifra korisnika javnih sredstava 41200), Program 0612 - Razvoj sistema i zaštita prava u postupcima javnih nabavki, Funkcija 410 - Opšti ekonomski i komercijalni poslovi i poslovi po pitanju rada, Projekat 7003 - IPA 2013 - Reforma javne uprave, Ekonomska klasifikacija 423 - Usluge po ugovoru na izvoru finansiranja 01 - Opšti prihodi i primanja budžeta, u iznosu od 2.160.000,00 dinara i na izvoru finansiranja 56 - Finansijska pomoć EU u iznosu od 19.440.000,00 dinara.
U 2020. godini sredstva će biti planirana u skladu sa bilansnim mogućnostima budžeta Republike Srbije, u okviru utvrđenih limita na Razdelu 45 - Uprave za javne nabavke i na Razdelu 3 - Vlada, Glava 3.24 - Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu.
Akcioni plan za 2019. i 2020. godinu odštampan je uz ovaj program i čini njegov sastavni deo.
Ovaj program objaviti na internet stranici Vlade, na Portalu e-Uprava i na internet stranici Uprave za javne nabavke.
Ovaj program objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".
AKCIONI PLAN ZA 2019. I 2020. GODINU
Opšti cilj: |
Pokazatelji efekta: |
||||||
Posebni ciljevi: |
|
||||||
1) Povećanje efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki |
Pokazatelj ishoda: |
||||||
2) Jačanje konkurencije na tržištu javnih nabavki |
Pokazatelj ishoda: |
||||||
3) Smanjenje rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki |
Pokazatelj ishoda: |
||||||
4) Promovisanje i podsticanje ekološkog i socijalnog aspekta u javnim nabavkama i inovacijama |
Pokazatelj ishoda: |
||||||
________ |
|||||||
MERE UNAPREĐENJA SISTEMA JAVNIH NABAVKI |
|||||||
MERA 1. UNAPREĐENJE PRAVNOG OKVIRA |
Pokazatelji rezultata: |
||||||
Aktivnost |
Odgovorne institucije (nosilac i partneri u realizaciji) |
Procenjena finansijska sredstva |
Izvor finansiranja |
Rok |
Pokazatelj izlaznih rezultata |
Način verifikacije |
|
Predlaganje novog ZJN |
MFIN |
7.000 EUR 63.000 EUR |
Budžet/UJN Međunarodna pomoć/UJN |
4. kvartal 2019. |
Zakon donet |
Objavljeno u "Službenom glasniku Republike Srbije" |
|
Donošenje podzakonskih akata na osnovu novog ZJN |
MFIN |
5.000 EUR 45.000 EUR |
Budžet/UJN Međunarodna pomoć/UJN |
1. kvartal 2020. |
Podzakonski akti doneti |
Objavljeno u "Službenom glasniku Republike Srbije" |
|
Predlaganje izmena i dopuna ZJPPK |
MP |
|
|
4. kvartal 2020. |
Izmene i dopune ZJPPK donete |
Objavljeno u "Službenom glasniku Republike Srbije" |
|
MERA 2. JAČANJE INSTITUCIONALNOG OKVIRA |
Pokazatelji rezultata: |
||||||
Aktivnost |
Odgovorne institucije (nosilac i partneri u realizaciji) |
Procenjena finansijska sredstva |
Izvor finansiranja |
Rok |
Pokazatelj izlaznih rezultata |
Način verifikacije |
|
Donošenje Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Upravi za javne nabavke |
UJN |
|
|
1. kvartal 2020. |
Donet Pravilnik |
Zaključak Vlade o davanju saglasnosti na Pravilnik |
|
Organizovanje ispita za službenika za javne nabavke |
UJN |
|
|
Kontinuirano |
Povećan broj sertifikovanih službenika |
Registar službenika za javne nabavke |
|
Organizovanje radionica radi usklađivanja stavova UJN, RK, MFIN i DRI u vezi sa novim ZJN |
UJN |
|
|
Kontinuirano |
Broj organizovanih radionica - dve godišnje |
Zapisnici i izveštaji sa radionica |
|
Obuka Policije, Javnog tužilaštva, DRI i drugih institucija u oblasti javnih nabavki |
UJN |
|
|
Kontinuirano |
Održane najmanje dve obuke |
Objavljivanje na internet stranici |
|
Izrada analize i preporuke za povećanje broja zelenih javnih nabavki i odgovarajuće smernice |
UJN |
1.000 EUR 9.000 EUR |
Budžet/UJN Međunarodna pomoć/UJN |
4. kvartal 2019. |
Izrađena analiza, preporuke i smernice |
Objavljivanje na internet stranici |
|
Izrada analize za unapređenje učešća malih i srednjih preduzeća u postupcima javnih nabavki |
UJN |
1.000 EUR 9.000 EUR |
Budžet/UJN Međunarodna pomoć/UJN |
4. kvartal 2019. |
Izrađena smernice i preporuke |
Objavljivanje na internet stranici |
|
Promocija smernica o zelenim javnim nabavkama |
UJN |
|
|
4. kvartal 2019. |
Održan najmanje jedan seminar/radionica |
Izveštaj sa seminara/radionice |
|
Izrada uporedne analize zakonskih i praktičnih rešenja u domenu otkrivanja i sprečavanja neregularnosti u postupcima javnih nabavki u odabranim državama članicama Evropske unije |
MEI |
|
|
4. kvartal 2019. |
Izrađena analiza |
Objavljivanje na internet stranici |
|
MERA 3. UNAPREĐENJE ELEKTRONSKIH JAVNIH NABAVKI |
Pokazatelji rezultata: |
||||||
Aktivnost |
Odgovorne institucije (nosilac i partneri u realizaciji) |
Procenjena finansijska sredstva |
Izvor finansiranja |
Rok |
Pokazatelj izlaznih rezultata |
Način verifikacije |
|
Izrada svih tehničkih specifikacija za module elektronskih javnih nabavki |
UJN |
9.000 EUR 81.000 EUR |
Budžet/UJN Međunarodna pomoć/UJN |
4. kvartal 2019. |
Izrađene tehničke specifikacije |
Specifikacije korišćene za razvoj Portala |
|
Razvoj modula novog Portala javnih nabavki u delu koji se odnosi na e-ponude |
UJN |
90.000 EUR |
Međunarodna pomoć/ITE |
2. kvartal 2020. |
Modul za podnošenje e-ponuda u funkciji |
Pristup modulu u sklopu Portala |
|
Razvoja modula novog Portala javnih nabavki za e-katalog, sistem dinamične nabavke, e-planiranje i e-žalbu |
UJN |
120.000 EUR |
Međunarodna pomoć/ITE |
4. kvartal 2020. |
Moduli za e-katalog, sistem dinamične nabavke, e-planiranje i e-žalbu u funkciji |
Pristup modulima u sklopu Portala |
|
Izrada smernica i drugih materijala vezanih za obuku za korišćenje modula elektronskih nabavki |
UJN |
1.000 EUR 9.000 EUR |
Budžet/UJN Međunarodna pomoć/UJN |
2. kvartal 2020. |
Izrađene smernice i drugi materijali za obuke |
Objavljivanje na internet stranici |
|
Razvoj opcija za omogućavanje primene Open Contracting Data Stanadard |
UJN |
10.000 EUR 90.000 |
Budžet/UJN Međunarodna pomoć/UJN |
4. kvartal 2020. |
Open Contracting Data Stanadard u primeni |
Dostupnost opcije u sklopu Portala |
|
MERA 4. JAČANJE ADMINISTRATIVNIH KAPACITETA I EDUKACIJA |
Pokazatelji rezultata: |
||||||
Aktivnost |
Odgovorne institucije (nosilac i partneri u realizaciji) |
Procenjena finansijska sredstva |
Izvor finansiranja |
Rok |
Pokazatelj izlaznih rezultata |
Način verifikacije |
|
Izrada modela konkursne dokumentacije |
UJN |
1.500 EUR 13.500 EUR |
Budžet/UJN Međunarodna pomoć/UJN |
1. kvartal 2020. |
Izrađeni modeli |
Objavljivanje na internet stranici |
|
Izrada modela okvirnih sporazuma |
UJN |
1.200 EUR 10.800 EUR |
Budžet/UJN Međunarodna pomoć/UJN |
1. kvartal 2020. |
Izrađeni modeli |
Objavljivanje na internet stranici |
|
Organizovanje obuka za naručioce |
UJN |
|
|
Kontinuirano |
Broj organizovanih obuka - dve godišnje |
Izveštaji o obukama |
|
Organizovanje obuka za ponuđače |
UJN |
|
|
Kontinuirano |
Broj organizovanih obuka - dve godišnje |
Izveštaji o obukama |
|
Organizovanje obuka za mikro, mala i srednja preduzeća |
UJN |
|
|
Kontinuirano |
Broj organizovanih obuka - dve godišnje |
Izveštaji o obukama |
|
SKRAĆENICE:
PV |
Početna vrednost |
CV |
Ciljna vrednost |
EU |
Evropska unija |
DRI |
Državna revizorska institucija |
KJPP |
Komisija za javno-privatno partnerstvo |
MFIN |
Ministarstvo finansija |
MEI |
Ministarstvo za evropske integracije |
RK |
Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki |
ITE |
Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu |
MP |
Ministarstvo privrede |
PKS |
Privredna komora Srbije |
ZJN |
Zakon o javnim nabavkama |
ZJPPK |
Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama |