STRUČNO-METODOLOŠKO UPUTSTVO

ZA USKLAĐENE - KOORDINIRANE INSPEKCIJSKE NADZORE I PRUŽANJE PRAVNE POMOĆI SANITARNOJ INSPEKCIJI U KONTROLI PRIDRŽAVANJA PROPISANIH PROTIVEPIDEMIJSKIH MERA, ODNOSNO PROPISANIH OBAVEZA I MERA ZA SPREČAVANJE I SUZBIJANJE ZARAZNE BOLESTI COVID-19 IZAZVANE VIRUSOM SARS-COV-2

1. Saradnja, usklađivanje i koordinacija inspekcija i pravna pomoć u kontroli pridržavanja propisanih protivepidemijskih mera

Zakon o inspekcijskom nadzoru ("Službeni glasnik RS", br. 36/15, 44/18 - dr. zakon i 95/18) u članu 5. uređuje saradnju inspekcije sa drugim organima, imaocima javnih ovlašćenja i pravnim i fizičkim licima. Propisano je da se saradnja nadležne inspekcije sa drugim organima državne uprave, organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, pravosudnim i drugim državnim organima i drugim zainteresovanim organima i organizacijama ostvaruje u skladu sa nadležnostima inspekcije i oblicima saradnje utvrđenim propisima o državnoj upravi i posebnim zakonima. Saradnja, naročito, obuhvata međusobno obaveštavanje, razmenu podataka, pružanje pomoći i zajedničke mere i radnje od značaja za inspekcijski nadzor. Nadležna inspekcija u obavljanju poslova iz svog delokruga usklađuje planove inspekcijskog nadzora i svog rada, razmenjuje podatke, predlaže preduzimanje zajedničkih mera i aktivnosti od značaja za obavljanje poslova inspekcijskog nadzora i na drugi način sarađuje sa drugim inspekcijama i subjektima sa javnim ovlašćenjima koji vrše posebne oblike nadzora i kontrole - radi obavljanja obuhvatnijeg i delotvornijeg inspekcijskog nadzora.

Članom 11. ovog zakona propisano je da se povećanje sveobuhvatnosti i delotvornosti inspekcijskog nadzora i izbegavanja preklapanja i nepotrebnog ponavljanja inspekcijskog nadzora obezbeđuje kroz međusobnu saradnju u utvrđivanju programa rada i saradnju u postupku vršenja samostalnog ili zajedničkog inspekcijskog nadzora. Saradnja u postupku vršenja inspekcijskog nadzora ostvaruje se naročito: ako je određena oblast ili pitanje predmet inspekcijskog nadzora više inspekcija; kada je potrebno da više inspekcija istovremeno vrše inspekcijski nadzor prema istom subjektu (zajednički inspekcijski nadzor); radi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi, imovinu veće vrednosti, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet; radi sprečavanja obavljanja delatnosti i vršenja aktivnosti neregistrovanih subjekata; kada se oceni da se nadzor na taj način može izvršiti brže i sa što manje troškova i gubitka vremena za nadziranog subjekta i inspektore. Zajednički inspekcijski nadzor vrši se: radi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi, imovinu veće vrednosti, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet; kad je rizik kod nadziranog subjekta visok ili kritičan; radi preduzimanja hitnih mera koje ne trpe odlaganje; zbog složenosti inspekcijskog nadzora ili značaja sprečavanja ili otklanjanja nezakonitosti, odnosno štetnih posledica; kada se time dobija na brzini nadzora, uštedi troškova i smanjenju gubitka vremena nadziranog subjekta i inspektora; radi provere predstavke koja je u delokrugu dve ili više inspekcija; radi sprečavanja obavljanja delatnosti i vršenja aktivnosti neregistrovanih subjekata koja je u delokrugu dve ili više inspekcija, i u drugim slučajevima kada je to određeno.

Članom 12. ovog zakona uređeni su koordinacija inspekcijskog nadzora, Koordinaciona komisija za inspekcijski nadzor, koja je koordinaciono telo koje osniva Vlada, i radne grupe koje se obrazuju u okviru ovog koordinacionog tela.

Zakon o državnoj upravi ("Službeni glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 i 30/2018 - dr. zakon) u članu 64. propisuje da su organi državne uprave dužni da sarađuju u svim zajedničkim pitanjima i da jedni drugima dostavljaju podatke i obaveštenja potrebna za rad. Ovaj zakon u članu 66. uređuje poslove iz delokruga više organa državne uprave, propisivanjem da poslom iz delokruga dva ili više organa državne uprave upravlja onaj organ državne uprave u čijem delokrugu je pretežni deo posla.

Zakon o inspekcijskom nadzru u članu 30. uređuje postupanje inspekcije u pogledu delatnosti ili aktivnosti nadziranog subjekta koja je u delokrugu druge inspekcije. U stavu 1. ovog člana propisano je da ako inspektor nađe da je nadzirani subjekat povredio zakon ili drugi propis čiju primenu nadzire druga inspekcija, dužan je da, prema svom znanju i iskustvu, o stanju koje je zatekao sastavi zapisnik, kojeg bez odlaganja prosleđuje inspekciji u čijem delokrugu je delatnost koju obavlja ili aktivnost koju vrši nadzirani subjekat, kao i drugom nadležnom organu i Koordinacionoj komisiji, radi preduzimanja radnji i mera iz delokruga te inspekcije, odnosno vršenja zajedničkog inspekcijskog nadzora ili saradnje u obavljanju poslova. Stavom 3. istog člana propisano je da inspektor koji uoči da je u pogledu obavljanja delatnosti ili vršenja aktivnosti nadziranog subjekta koja je u delokrugu druge inspekcije neophodno preduzeti hitne mere radi sprečavanja ili otklanjanja opasnosti po život ili zdravlje ljudi, imovinu veće vrednosti, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet, o zatečenom stanju, bez odlaganja, obaveštava inspekciju u čijem delokrugu je delatnost koju obavlja ili aktivnost koju vrši nadzirani subjekat, kao i sektor koji obavlja poslove koji se odnose na vanredne situacije u okviru ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove, koji preduzimaju odgovarajuće radnje i mere za sprečavanje nastanka štetne posledice.

Članom 117. Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni glasnik RS", br. 18/2016 i 95/2018 - autentično tumačenje) propisano je da organ koji vodi postupak, po službenoj dužnosti ili na predlog stranke, može da odluči da se dokazni postupak izvede pred zamoljenim organom, ako je izvođenje dokaza pred organom koji vodi postupak neizvodljivo ili skopčano sa nesrazmernim troškovima ili velikim gubitkom vremena. Organ koji pruža pravnu pomoć ne može, u okviru pružanja pravne pomoći, da donosi odluku umesto organa kome se pruža pravna pomoć. Pravna pomoć ograničava se na sprovođenje radnji u postupku, gde je najvažnije izvođenje dokaza (uviđaj - terenski nadzor, saslušanje svedoka, saslušanje stranke, uvid u isprave i dr.), dok se donošenje odluke u upravnom postupku, na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja prema izvedenim dokazima, radi preduzimanja upravnih mera i donošenja odluke o iniciranju prekršajnog postupka, odnosno postupka za drugo kažnjivo delo, odnosno o izdavanju prekršajnog naloga - prepušta organu kome je pravna pomoć pružena.

Zakon o javnom zdravlju ("Službeni glasnik RS", broj 15/2016) u čl. 13. i 14. uređuje društvenu brigu za javno zdravlje na nivou Republike Srbije i društvenu brigu za javno zdravlje na nivou autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Pored ostalog, propisano je da društvena briga za javno zdravlje na nivou Republike Srbije obuhvata brzo reagovanje u kriznim i vanrednim situacijama [član 13. stav 1. tačka 7)]. Takođe je propisano da, pored ostalog, društvena briga za javno zdravlje na nivou autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave obuhvata mere za obezbeđivanje i sprovođenje aktivnosti u oblastima delovanja javnog zdravlja, u okviru posebnih programa iz oblasti javnog zdravlja, od interesa za stanovništvo na teritoriji autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, i to međusektorsku saradnju, koordinaciju, podsticanje, organizaciju i usmeravanje sprovođenja aktivnosti u oblastima javnog zdravlja koja se ostvaruje zajedničkom aktivnošću organa autonomne pokrajine, jedinica lokalne samouprave, nosilaca i učesnika u oblasti javnog zdravlja, i obezbeđivanje uslova za brzo reagovanje u kriznim i vanrednim situacijama u skladu sa merama Vlade [član 14. stav 1. tač. 1) i 5)].

U članu 24. Zakon o javnom zdravlju propisuje da nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona, vrši ministarstvo nadležno za poslove zdravlja, preko zdravstvenih inspektora, sanitarnih inspektora i inspektora za lekove i medicinska sredstva, kao i inspekcijski organi ministarstava iz ovog stava, pokrajinskih i organa jedinica lokalne samouprave, i to:

1) ministarstvo nadležno za poslove poljoprivrede, preko poljoprivrednih i veterinarskih inspektora;

2) ministarstvo nadležno za poslove trgovine i zaštite potrošača, preko tržišnih inspektora;

3) ministarstvo nadležno za poslove zaštite životne sredine, preko inspektora za zaštitu životne sredine;

4) ministarstvo nadležno za poslove zaštite od jonizujućih zračenja, preko inspektora za zaštitu od jonizujućih zračenja;

5) ministarstvo nadležno za poslove nuklearne sigurnosti i upravljanja radioaktivnim otpadom, preko inspektora za nuklearnu sigurnost i upravljanje radioaktivnim otpadom;

6) ministarstvo nadležno za poslove rada, preko inspektora rada;

7) ministarstvo nadležno za unutrašnje poslove, preko inspektora za preventivnu zaštitu;

8) ministarstvo nadležno za poslove sporta, preko sportskih inspektora;

9) ministarstvo nadležno za komunalne poslove, preko komunalnih inspektora;

10) ministarstvo nadležno za poslove odbrane preko nadležnih službi i ovlašćenih inspektora;

11) organi autonomne pokrajine i organi jedinice lokalne samouprave, preko nadležnih inspekcija i službi u skladu sa zakonom.

Ova ministarstva, organi autonomne pokrajine i organi jedinica lokalne samouprave u vršenju nadzora sarađuju, međusobno se obaveštavaju o preduzetim merama, razmenjuju informacije, pružaju pomoć i preduzimaju zajedničke mere i aktivnosti značajne za sprovođenje inspekcijskog nadzora. Navedeni republički inspektori vrše nadzor u skladu sa ovlašćenjima propisanim ovim zakonom, zakonom kojim se uređuje inspekcijski nadzor i propisima kojima se uređuje inspekcijski nadzor u odgovarajućoj oblasti.

2. Postupanje sanitarne inspekcije u neposrednom inspekcijskom nadzoru nad primenom propisanih protivepidemijskih mera

Postupak sanitarnog inspekcijskog nadzora nad primenom propisanih protivepidemijskih mera, koji se vrši kao vanredan, neposredan, ciljani i terenski nadzor, sprovodi se bez obaveštavanja o predstojećem inspekcijskom nadzoru, u skladu sa razlozima utvrđenim u članu 17. stav 4. Zakona o inspekcijskom nadzoru, i bez naloga za inspekcijski nadzor, u skladu sa članom 16. stav 8. Zakona o inspekcijskom nadzoru.

Član 16. stav 8. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisuje da je vanredan inspekcijski nadzor moguć i bez naloga za inspekcijski nadzor, kada to zahtevaju, pored ostalog, razlozi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi, što se obrazlaže u zapisniku o inspekcijskom nadzoru. Takođe, nalog za inspekcijski nadzor predstavlja akt o pokretanju upravnog postupka iz člana 90. Zakona o opštem upravnom postupku, pri čemu je stavom 3. ovog člana propisano da se akt o pokretanju postupka ne donosi ako organ donosi usmeno rešenje (član 143. ovog zakona, kojim je propisano da se usmeno rešenje donosi kad se preduzimaju hitne mere u javnom interesu, da bi se, pored ostalog, otklonila neposredna opasnost po život ili zdravlje ljudi), što je saglasno članu 16. stav 8. Zakona o inspekcijskom nadzoru. Prema tome, vanredni inspekcijski nadzor u kome je neophodno hitno, neodložno postupanje i u kome se izriču hitne mere, odnosno u kome se donosi usmeno rešenje, radi zaštite zdravlja stanovništva, počinje, odnosno može početi bez naloga za inspekcijski nadzor. No, svakako, imajući u vidu potrebe organizacije i koordinacije rada i praćenja efekata nadzora, inspekcijski nadzor sanitarne inspekcije može, kao i kod drugih inspekcija, započeti i po nalogu opšteg tipa (generalni nalog), koji je odredivog tipa i sadrži odgovarajuće poznate informacije od značaja za određenje subjekata i objekata kod kojih i u kojima će se vršiti nadzor i može se izdati za određeni vremenski period (npr. za određeni mesec), a važio bi za sve nadzore tog tipa u tom periodu, a može započeti i po usmenom nalogu rukovodioca, odnosno lica koje on ovlasti.

Zakon o sanitarnom nadzoru ("Službeni glasnik RS", broj 125/2004) u članu 6. tačka 1) propisuje da je oblast zaštite stanovništva od zaraznih bolesti - oblast koja podleže sanitarnom nadzoru. Članom 14. ovog zakona propisano je da je u oblasti zaštite stanovništva od zaraznih bolesti sanitarni inspektor ovlašćen da vrši nadzor nad sprovođenjem propisanih mera radi sprečavanja pojave, suzbijanja, eliminacije i iskorenjivanja zaraznih bolesti, kao i da preduzima druge mere i radnje određene posebnim zakonom kojim se uređuje ta oblast.

Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti ("Službeni glasnik RS", br. 15/2016 i 68/2020) u članu 73. stav 1. propisuje da inspekcijski nadzor nad primenom ovog zakona i drugih propisa i opštih akata kojima se uređuje oblast zaštite stanovništva od zaraznih bolesti vrši ministarstvo nadležno za poslove zdravlja, preko sanitarnih inspektora. U vršenju inspekcijskog nadzora, sanitarni inspektor ima pravo i dužnost da naredi preduzimanje propisanih mera i drugih radnji u skladu sa zakonom, kao i da podnese prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo, odnosno zahtev nadležnom organu za pokretanje prekršajnog postupka u skladu sa zakonom [član 73. stav 1. tač. 1) i 14)].

U vezi sa ovim odredbama, a u skladu sa članom 27. Zakona o sanitarnom nadzoru i čl. 25-29. Zakona o inspekcijskom nadzoru, sanitarni inspektor, u slučaju utvrđenih ili verovatnih povreda zakona i drugih propisa, izriče upravne mere: preventivne mere, mere za otklanjanje nezakonitosti i nepravilnosti (korektivne mere), mere naredbe i zabrane (zabrana korišćenja objekta i dr.) i mere za zaštitu prava trećih lica.

Prema članu 75. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, mere utvrđene u članu 73. stav 2. tač. 1) do 15) i članu 74. stav 2. tač. 1) do 4) ovog zakona, određuju se rešenjem sanitarnog inspektora u upravnom postupku. Preduzimanje izuzetno hitnih mera radi otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi, sanitarni inspektor može narediti i usmenim rešenjem, u skladu sa zakonom, a usmeno rešenje unosi se u zapisnik o izvršenom sanitarnom nadzoru [član 75. st. 2. i 3]. I članom 28. st. 2. i 3. Zakona o sanitarnom nadzoru propisano je da preduzimanje izuzetno hitnih mera radi otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi, sanitarni inspektor može narediti i usmenim rešenjem, u skladu sa zakonom, a ovo rešenje mora se uneti u zapisnik o izvršenom sanitarnom nadzoru. U skladu sa članom 143. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, usmeno rešenje donosi se kad se preduzimaju hitne mere u javnom interesu, da bi se, pored ostalog, otklonila neposredna opasnost po život ili zdravlje ljudi, dok je članom 37. stav 3. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisano da, izuzetno, inspektor može mere naložiti izricanjem usmenog rešenja, kada oceni da se na taj način otklanja neposredna opasnost po život i zdravlje ljudi, pored ostalog. Zakon o opštem upravnom postupku u članu 145. stav 2. propisuje da na zahtev stranke, ako je podnet u roku od 60 dana od donošenja usmenog rešenja, organ mora da izradi i dostavi stranci pismeno rešenje u roku od osam dana od postavljanja zahteva, dok Zakon o inspekcijskom nadzoru u članu 37. stav 4. propisuje nešto drugačije pravilo - da je, u slučaju nalaganja mera i radnji usmenim rešenjem, inspektor dužan da bez odlaganja sačini službenu belešku o naloženoj meri, kao i da u roku od tri dana od dana izricanja usmenog rešenja, donese pisano rešenje. Članom 201. Zakona o opštem upravnom postupku uređeno je izvršenje usmenog rešenja, propisivanjem da usmeno rešenje može da se izvrši odmah, bez donošenja rešenja o izvršenju.

Protiv rešenja sanitarnog inspektora može se izjaviti žalba u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja, koja ne odlaže izvršenje tog rešenja. Po žalbi protiv rešenja sanitarnog inspektora odlučuje ministar nadležan za poslove zdravlja, a to rešenje je konačno u upravnom postupku.

Uredbom o merama za sprečavanje i suzbijanje zarazne bolesti COVID-19 ("Službeni glasnik RS", br. 66/2020, 93/2020, 94/2020, 100/2020, 109/2020, 111/2020, 120/2020 i 122/2020 - dalje: Uredba), koja je doneta na osnovu člana 6. stav 1. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, propisane su odgovarajuće mere za sprečavanje i suzbijanje zarazne bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, kao i uslovi, način sprovođenja, izvršioci i sredstva za sprovođenje tih mera. Uredba se daje u prilogu ovog uputstva (Prilog 1).

U prilogu ovog uputstva daje se i izvod iz zapisnika sanitarnog inspektora u neposrednom nadzoru nad primenom propisanih protivepidemijskih mera (Prilog 2).

Zakonom o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti propisano je:

- u članu 81. stav 1. tačka 9) i st. 2. i 3. da će se novčanom kaznom u iznosu od 50.000 do 500.000 dinara kazniti za prekršaj pravno lice ako ne postupa po propisima, odlukama ili naredbama koje donose nadležni organi u skladu sa ovim zakonom, a kojima se određuju mere za zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti, za koji prekršaj kazniće se i odgovorno lice u pravnom licu novčanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara i preduzetnik novčanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara;

- u članu 85. tačka 10) da će se novčanom kaznom u iznosu od 50.000 do 150.000 dinara kazniti za prekršaj fizičko lice ako ne postupa po propisima, odlukama ili naredbama koje donose nadležni organi u skladu sa ovim zakonom, a kojima se određuju mere za zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti.

Članom 9b Uredbe propisano je da će se novčanom kaznom od 5.000 dinara kazniti za prekršaj fizičko lice koje krši meru obaveznog nošenja zaštitne maske u javnom prevozu ili u zatvorenom prostoru, propisanu ovom uredbom ili aktima Vlade donetim na osnovu ove uredbe. Ovaj prekršaj, za koji je novčana kazna određena u fiksnom iznosu i izdaje se prekršajni nalog, predstavlja poseban oblik prekršaja iz člana 85. tačka 10) Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, za koji je - za razliku od ovog prekršaja - zaprećena novčana kazna određena u rasponu i podnosi se zahtev za pokretanje prekršajnog postupka.

Članom 179. Zakona o prekršajima ("Službeni glasnik RS", br. 65/13, 13/16, 98/16 - odluka US, 91/19 i 91/19 - dr. zakon) propisano je da zahtev za pokretanje prekršajnog postupka podnosi ovlašćeni organ ili oštećeni, gde su ovlašćeni organi, pored ostalih - ovlašćeni inspektori, a što uključuje i sanitarne inspektore.

Članom 169. Zakona o prekršajima propisano je da će ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice izdati prekršajni nalog ukoliko je prekršaj iz njegove nadležnosti otkrio, između ostalog, neposrednim opažanjem ovlašćenog službenog lica prilikom kontrole, nadzora i pregleda ili prilikom inspekcijskog ili drugog nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe ili na drugi zakonom propisan način.

Krivični zakonik ("Službeni glasnik RS", br. 85/05, 88/05 - ispravka, 107/05 - ispravka, 72/09, 111/09, 121/12, 104/13, 108/14, 94/16 i 35/19) u članu 248. propisuje krivično delo "Nepostupanje po zdravstvenim propisima za vreme epidemije", koje čini onaj ko za vreme epidemije kakve opasne zarazne bolesti ne postupa po propisima, odlukama ili naredbama kojima se određuju mere za njeno suzbijanje ili sprečavanje. Za ovo krivično delo zaprećena je novčana kazna ili kazna zatvora u trajanju do tri godine.

3. Postupanje inspekcija koje učestvuju u usklađenim - koordiniranim inspekcijskim nadzorima i pružaju pravnu pomoć sanitarnoj inspekciji u kontroli pridržavanja propisanih protivepidemijskih mera

Za inspekcije koje učestvuju u usklađenim - koordiniranim inspekcijskim nadzorima, kojima upravlja sanitarna inspekcija, nalazimo da se upodobljavaju organu koji pruža pravnu pomoć iz člana 117. Zakona o opštem upravnom postupku (zamoljeni organi). Ove inspekcije u usklađenim - koordiniranim inspekcijskim nadzorima izvode dokaze u cilju utvrđivanja pridržavanja propisanih protivepidemijskih mera, o čemu sačinjavaju zapisnik, koji potom dostavljaju sanitarnoj inspekciji, kao inspekciji u čijem delokrugu su pitanja iz zapisnika.

Kako je napred ukazano, inspekcije koje učestvuju u usklađenim - koordiniranim inspekcijskim nadzorima i pružaju pravnu pomoć sanitarnoj inspekciji ne mogu, u tom postupanju, da donose odluku umesto sanitarne inspekcije, kao organa kome se pruža pravna pomoć. Pravna pomoć ograničava se na sprovođenje radnji u postupku, gde je najvažnije izvođenje dokaza (uviđaj - terenski nadzor, saslušanje svedoka, saslušanje stranke, uvid u isprave i dr.), o čemu se sačinjava zapisnik, dok se donošenje odluke u upravnom postupku, na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja prema izvedenim dokazima, radi preduzimanja upravnih mera i donošenja odluke o iniciranju prekršajnog postupka, odnosno postupka za drugo kažnjivo delo, odnosno o izdavanju prekršajnog naloga - prepušta sanitarnoj inspekciji, kao organu kome je pravna pomoć pružena.

Rukovodilac inspekcije koja učestvuje u usklađenim - koordiniranim inspekcijskim nadzorima i pruža pravnu pomoć sanitarnoj inspekciji ili drugo lice koje je rukovodilac inspekcije ovlastio za izdavanje naloga, u nalogu za inspekcijski nadzor - ako se nalog izdaje - utvrđuje predmet nadzora kao onaj predmet koji je, u skladu sa posebnim propisima, u delokrugu te inspekcije i odnosi se na nadziranog subjekta, odnosno nadzirani objekat (npr. provera pridržavanja propisanog radnog vremena objekta) - kada se takav nadzor sprovodi - i kao proveru pridržavanja propisanih protivepidemijskih mera, odnosno propisanih obaveza i mera za sprečavanje i suzbijanje zarazne bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, u okviru usklađenog - koordiniranog inspekcijskog nadzora i pružanja pravne pomoći sanitarnoj inspekciji.

Ako je neophodno da u usklađenim - koordiniranim inspekcijskim nadzorima i pružanju pravne pomoći sanitarnoj inspekciji, republička inspekcija preuzme, radi veće efikasnosti i ostvarenja cilja nadzora, poslove inspekcijskog nadzora koji su povereni jedinici lokalne samouprave, republička inspekcija to čini u skladu sa članom 56. stav 1. Zakona o državnoj upravi, kojim je propisano da je nadzorni organ državne uprave (ovde: republička inspekcija) dužan da neposredno izvrši povereni posao ako bi neizvršenje posla moglo da izazove štetne posledice po, između ostalog, život ili zdravlje ljudi, kao i u skladu sa odgovarajućim odredbama posebnog zakona - ako su propisane.

O učinjenim radnjama i izvedenim dokazima u proveri pridržavanja propisanih protivepidemijskih mera, inspekcija koja učestvuje u usklađenim - koordiniranim inspekcijskim nadzorima i pruža pravnu pomoć sanitarnoj inspekciji, po pravilu, sačinjava poseban zapisnik. Model ovog zapisnika, koji sadrži pitanja provere, u skladu sa propisanim obavezama i merama, daje se u prilogu ovog uputstva (Prilog 3).

Zapisnik koji je sačinila inspekcija koja pruža pravnu pomoć, a koji se dostavlja sanitarnoj inspekciji, trebalo bi da sadrži i identifikacione podatke o nadziranom subjektu i objektu, kao i o odgovornom licu u pravnom licu, odnosno objektu, kao podatke neophodne za izricanje upravne mere i podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka, odnosno izdavanje prekršajnog naloga, u skladu sa članom 181, odnosno članom 170. Zakona o prekršajima i Pravilnikom o obrascu prekršajnog naloga ("Službeni glasnik RS", br. 13/14).

Članom 181. stav 1. tačka 3) i stav 2. Zakona o prekršajima propisano je da zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, između ostalog, sadrži osnovne podatke o fizičkom licu, preduzetniku i odgovornom licu protiv koga se zahtev podnosi: lično ime, jedinstveni matični broj građana, zanimanje, mesto i adresu stanovanja, mesto i adresu zaposlenja i državljanstvo odnosno naziv i sedište pravnog lica, kao i poresko identifikacioni broj (PIB) i matični broj, a za preduzetnika i naziv i sedište radnje, a za odgovorno lice u pravnom licu i funkciju koju obavlja u tom pravnom licu, a ako su dostupni, u zahtevu će se navesti i sledeći podaci o licu protiv koga se zahtev podnosi: mesto i datum rođenja, broj telefona, e-mail adresa, broj telefona na radnom mestu, brojevi poslovnih računa pravnog lica i preduzetnika.

Članom 170. stav 1. tač. 6) i 7) Zakona o prekršajima propisano je da prekršajni nalog, između ostalog, sadrži lično ime fizičkog lica učinioca prekršaja, njegovu adresu prebivališta, odnosno boravišta, jedinstveni matični broj, podatke o zaposlenju, za strance broj pasoša, odnosno lične karte, a za odgovorno lice u pravnom licu i funkciju koju obavlja u tom pravnom licu, a za preduzetnika i naziv i sedište radnje, naziv i sedište pravnog lica protiv koga je izdat prekršajni nalog, kao i njegov poreski identifikacioni broj i matični broj.

4. Postupanje sanitarne inspekcije u kontroli pridržavanja propisanih protivepidemijskih mera, nakon prijema zapisnika od druge inspekcije

Sanitarna inspekcija, nakon što dobije zapisnik od druge inspekcije u kome je konstatovana povreda propisanih protivepidemijskih mera, odnosno propisanih obaveza i mera za sprečavanje i suzbijanje zarazne bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, ne izriče upravne mere neposredno na osnovu tog zapisnika, osim ako nisu ispunjeni uslovi za donošenje usmenog rešenja, niti podnosi neposredno na osnovu ovog primljenog zapisnika zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, odnosno ne izdaje prekršajni nalog, kod osnovane sumnje da je izvršen prekršaj, nego je potrebno da sprovede sopstveni postupak inspekcijskog nadzora u kome će sačiniti zapisnik i na osnovu njega, kada utvrdi, odnosno potvrdi osnovanu sumnju na postojanje prekršaja, podnosi zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, odnosno izdaje prekršajni nalog.

Sanitarna inspekcija, prema tome, povodom zapisnika dostavljenog od druge inspekcije sačinjava sopstveni zapisnik. Zakon o opštem upravnom postupku u članu 63. stav 1. propisuje da se zapisnik sastavlja o usmenoj raspravi, drugoj važnijoj radnji u postupku i o važnijim usmenim izjavama stranaka, drugih učesnika u postupku i trećih lica. Zakon o inspekcijskom nadzoru u članu 35. stav 1. propisuje da inspektor sačinjava zapisnik o inspekcijskom nadzoru. Zakon o prekršajima u članu 179. stav 2. kao ovlašćene podnosioce zahteva za pokretanje prekršajnog postupka određuje, pored ostalog, inspektore u nadzoru nad izvršenjem propisa u kojima su prekršaji predviđeni. Prema tome, u skladu sa odredbama Zakona o inspekcijskom nadzoru i Zakona o opštem upravnom postupku, u vezi sa Zakonom o prekršajima, zapisnik se sastavlja za važnije radnje u postupku, gde zasigurno spada i utvrđivanje nezakonitosti i nepravilnosti za koji postoji osnovana sumnja da je prekršaj, tj. otkrivanje prekršaja u postupku inspekcijskog nadzora i njegovo pisano beleženje radi dokazivanja u prekršajnom postupku.

Inspekcijski nadzor, koji sanitarna inspekcija sprovodi povodom zapisnika druge inspekcije, ne mora da znači izlazak inspektora na teren (terenski nadzor), jer ovaj nadzor može biti u celini kancelarijski i izvršio bi se uvidom u zapisnik koji je dostavila druga inspekcija, kao i, po potrebi, uvidom u podatke koji se vode u službenim evidencijama, te, po potrebi, utvrđivanjem opštepoznatih činjenica i činjenica koje su poznate sanitarnoj inspekciji, odnosno Ministarstvu zdravlja. Ovo izvođenje dokaza i utvrđivanje činjenica sanitarna inspekcija konstatuje u svom zapisniku, na osnovu koga izriče upravne mere i podnosi zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, kada utvrđeno činjenično stanje pruža osnov za to, a svoj zapisnik i primljeni zapisnik druge inspekcije priložiće zahtevu koji podnosi prekršajnom sudu kao dokaze. Prema tome, shvatanja smo da je potrebno da, u procesnom smislu, sanitarna inspekcija izvede dokaz uvidom u javnu ispravu - zapisnik druge inspekcije i utvrdi činjenice koje će konstatovati u svom zapisniku. Zavisno od konkretnih okolnosti i potrebe utvrđivanja činjenica za donošenje odluke, sanitarni inspektor, dakle, može da izvrši uvid i u podatke koji se vode u službenim evidencijama, kao i da utvrdi opštepoznate činjenice i činjenice koje su poznate toj inspekciji, odnosno tom organu. Razumemo i da je potrebno da sanitarna inspekcija ovako postupi kako bi se ispunile procesne pretpostavke i u svemu osigurala pravna valjanost - zakonitost dokaza u prekršajnom postupku. Da li će, pored kancelarijskog, biti potreban i terenski nadzor, odnosno još neke radnje dokazivanja, koje umesto neposrednog odlučivanja u skladu sa članom 104. Zakona o opštem upravnom postupku iziskuju vođenje ispitnog postupka u skladu sa članom 106. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, kojim je propisano da se ispitni postupak vodi ako u postupku neposrednog odlučivanja ne mogu da se utvrde činjenice koje su od značaja za postupanje u upravnoj stvari ili ako strankama mora da se pruži prilika da se izjasne radi zaštite njihovih prava i pravnih interesa, zavisi od toga da li ima svrhe i potrebe da inspektor u ovakvim slučajevima sprovodi terenski nadzor. Model zapisnika o kancelarijskom inspekcijskom nadzoru sanitarne inspekcije, koji je sastavljen povodom zapisnika dostavljenog od druge inspekcije/drugog organa daje se u prilogu ovog uputstva (Prilog 4).

Prema našem mišljenju, saglasno izloženom, kancelarijski inspekcijski nadzor sanitarne inspekcije povodom dostavljenog zapisnika druge inspekcije može se sprovesti u postupku neposrednog odlučivanja, u kome se od stranke ne uzima izjava i ne vodi ispitni postupak, odnosno bez izjašnjavanja stranke, u skladu sa članom 104. i članom 11. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku. Tim odredbama je, između ostalog, propisano da organ može neposredno da odluči o upravnoj stvari ako je činjenično stanje utvrđeno na osnovu činjenica i dokaza koje je stranka iznela u zahtevu ili na osnovu opštepoznatih činjenica ili činjenica koje su poznate organu, odnosno ako činjenično stanje može da se utvrdi na osnovu podataka iz službenih evidencija, a stranka ne mora da se izjasni radi zaštite njenih prava i pravnih interesa, kao i da se u postupku neposrednog odlučivanja od stranke ne uzima izjava i ne vodi ispitni postupak, te da se bez prethodnog izjašnjavanja stranke može odlučiti samo kada je to zakonom dozvoljeno.

I za ovaj kancelarijski nadzor vrede odredbe člana 16. stav 8. Zakona o inspekcijskom nadzoru, kojima se propisuje da je vanredan inspekcijski nadzor moguć i bez naloga za inspekcijski nadzor kada to zahtevaju razlozi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi. Ako se, pak, izdaje nalog za inspekcijski nadzor, koji može biti opšteg tipa sa dužim periodom važenja, on se može dostaviti nadziranom subjektu istovremeno sa zapisnikom koji se sačinjava povodom dostavljenog zapisnika druge inspekcije.

Nalazimo da sanitarna inspekcija postupa na opisani način s obzirom da je druga inspekcija prethodno pokrenula i sprovela postupak terenskog inspekcijskog nadzora, u kome je učestvovao i izjasnio se nadzirani subjekat i u kome je ta inspekcija preduzela potrebne radnje u postupku, izvela dokaze i našla da je nadzirani subjekat povredio zakon, odnosno drugi propis čiju primenu ne nadzire ta inspekcija, pa je o stanju koje je zatekla sastavila zapisnik, kojeg je dostavila sanitarnoj inspekciji, radi preduzimanja radnji i mera iz delokruga ove inspekcije.

Zapisnik druge inspekcije sanitarni inspektor prima u skladu sa članom 30. Zakona o inspekcijskom nadzoru u vezi sa smislom člana 117. Zakona o opštem upravnom postupku, a ceni ga kao dokaz - javnu ispravu u koju vrši uvid, u skladu sa članom 118. Zakona o opštem upravnom postupku. Članom 118. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku propisano je da je javna isprava - isprava koju je u propisanom obliku izdao organ, u granicama svoje nadležnosti. Zapisnik koji je dostavila druga inspekcija u skladu sa članom 30. stav 1. Zakona o inspekcijskom nadzoru ispunjava ove uslove propisane za javnu ispravu, jer je druga inspekcija, na osnovu ovog člana, nadležna da sastavi zapisnik (akt u propisanom obliku) sa nalazom da je nadzirani subjekat povredio zakon ili drugi propis čiju primenu nadzire inspekcija u čijem delokrugu je delatnost koju obavlja ili aktivnost koju vrši nadzirani subjekat (ovde: sanitarna inspekcija). Ovim odredbama, prema tome, napravljena je razlika između nadležnosti i delokruga inspekcija.

Inspektor bi u svom zapisniku naveo da određuje izvođenje dokaza uvidom u javnu ispravu - zapisnik druge inspekcije, tj. čitanjem zapisnika sa odgovarajućim identifikacionim elementima i podacima i uvidom u priloge ako ih zapisnik sadrži, nakon čega bi sažeto prepričao koje činjenice utvrđuje na osnovu tog zapisnika, kao javne isprave koja dokazuje ono što se u njoj utvrđuje, saglasno članu 118. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku. U zapisniku bi inspektor naveo i činjenice utvrđene uvidom u podatke koji se vode u službenim evidencijama, kao i utvrđene opštepoznate činjenice i činjenice koje su poznate toj inspekciji, odnosno tom organu, ako ih je preduzeo, odnosno utvrdio radi potpunog i pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja, te odredio upravne mere koje se preduzimaju.

Budući da, saglasno članu 63. stav 4. Zakona o opštem upravnom postupku, zapisnik koji je sačinjen saglasno propisu predstavlja javnu ispravu i dokaz o toku i sadržini preduzetih radnji i datih izjava, izuzev u delovima na koje je stavljena primedba, inspektor bi valjalo da prethodno pribavi informaciju od inspekcije koja dostavlja zapisnik da li je nadzirani subjekat stavio primedbe na zapisnik i ako jeste - da li je odlučeno po tim primedbama i kako je odlučeno.

Na osnovu činjeničnog stanja utvrđenog u kancelarijskom inspekcijskom nadzoru, sanitarni inspektor, u skladu sa članom 73. stav 2. tačka 14) Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, članom 42. stav 1. Zakona o inspekcijskom nadzoru i članom 179. Zakona o prekršajima, podnosi nadležnom prekršajnom sudu zahtev za pokretanje prekršajnog postupka kada postoji osnovana sumnja da je izvršen prekršaj iz člana 81. stav 1. tačka 9) i st. 2. i 3, odnosno člana 85. tačka 10) Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, odnosno, u skladu sa članom 42. stav 1. Zakona o inspekcijskom nadzoru i članom 169. tačka 3) Zakona o prekršajima, protiv okrivljenog fizičkog lica izdati prekršajni nalog za prekršaj iz člana 9a Uredbe. Sa ovim u vezi, ukazujemo da je članom 169. tačka 3) Uredbe propisano da će ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice izdati prekršajni nalog ukoliko je prekršaj iz njegove nadležnosti otkrio, između ostalog, prilikom inspekcijskog ili drugog nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe ili na drugi zakonom propisan način, koji uslovi su ispunjeni u ovom slučaju jer je sanitarni inspektor sproveo kancelarijski inspekcijski nadzor u kome je utvrdio odgovarajuće činjenice, na osnovu čega izdaje prekršajni nalog.