FISKALNA STRATEGIJA ZA 2021. GODINU SA PROJEKCIJAMA ZA 2022. I 2023. GODINU ("Sl. glasnik RS", br. 142/2020)

 

I MAKROEKONOMSKI OKVIR ZA PERIOD OD 2021. DO 2023. GODINE

1. Opšti okvir i glavni ciljevi i smernice ekonomske politike

Svet se u 2020. godini suočio sa teškim ekonomskim posledicama globalne zdravstvene krize izazvane pandemijom koronavirusa. Od marta 2020. godine kada je potvrđen prvi slučaj virusa u Republici Srbiji na snazi su epidemiološke mere različitog stepena ograničenja. Od potpunog "zatvaranja" u prvih mesec i po dana pandemije, do relativno normalnog funkcionisanja ekonomije uz pridržavanje mera prevencije u cilju usporavanja širenja pandemije.

Republika Srbija je pravovremeno odgovorila na izazove koje je pred ekonomsku, pre svega fiskalnu politiku postavila zdravstvena kriza. Prvi i najvažniji zadatak državne kase bilo je dovoljno i neometano finansiranje borbe za očuvanje zdravlja i života ljudi. Zdravstveni sistem koji je na prvoj liniji odbrane ima svu potrebnu podršku kroz neometano finansiranje i obezbeđenje potrebnih dodatnih sredstava. Dodatno finansiranje obezbeđeno je za nabavku potrošnog materijala, medicinske opreme i dr. Započeta je i izgradnja dve potpuno nove COVID bolnice u cilju obezbeđivanja potrebnog kapaciteta za pacijente čije stanje zahteva bolničko lečenje.

Osnovni ciljevi postavljeni usvojenim Programom ekonomskih mera za podršku privredi Srbije ispunjeni su. Očuvani su privredni kapaciteti i pružena podrška u održavanju likvidnosti privrede u toku trajanja ovih vanrednih okolnosti. To je bio drugi, ne manje važan, zadatak javnih finansija. Zahvaljujući makroekonomskoj i fiskalnoj stabilnosti postignutoj u prethodnom periodu Republika Srbija imala je dovoljno prostora da monetarnim i fiskalnim merama pomogne privredi u ublažavanju negativnih efekata pandemije koronavirusa. Fiskalnom politikom predviđen je sveobuhvatan paket mera kojim je pružena pomoć privredi i čiji su se pozitivni efekti odrazili na makroekonomske pokazatelje (nezaposlenost, manji pad privredne aktivnosti i dr). Planirana vrednost ukupnog paketa mera pomoći privredi i stanovništvu procenjena je na 12,5% bruto domaćeg proizvoda (u daljem tekstu: BDP).

Fiskalna strategija u srednjem roku predviđa postepenu stabilizaciju javnih finansija i usmeravanje fiskalnog prostora na rast javnihinvesticija u cilju oporavka i rasta privrede. Osnovni scenario ekonomskih kretanja predstavljen ovim dokumentom pretpostavlja okončanje zdravstvene krize i ekonomski oporavak. Pod tim pretpostavkama srednjoročna putanja deficita je opadajuća i približna održivom nivou na kraju posmatranog perioda. Izuzetno, povećano učešće javnog duga u BDP u 2020. godini, imajući u vidu projektovane fiskalne rezultate, od 2021. godine i na dalje se smanjuje i vraća u održive okvire. Iskustvo u prethodnom periodu nam pokazuje da su stabilne javne finansije nužne ne samo kao pretpostavka održivog rasta, već pre svega, kao preduslov adekvatne reakcije države u vanrednim okolnostima poput ove izazvane pandemijom koronavirusa. Raspoloživ fiskalni prostor u narednom srednjoročnom periodu usmerava se na javne investicije uz blago povećanje njihovog udela u BDP, a zatim i održanja dostignutog nivoa javnih ulaganja. Javne investicije ključan su faktor bržeg oporavka privrede i stvaranja osnova za dinamičan privredni rast.

Makroekonomski i fiskalni rizici po predstavljeni osnovni scenario su značajni i preovlađujuće negativni. Prisutne su neizvesnosti u vezi sa tokom i trajanjem pandemije, načinom i brzinom kojom će se privrede oporavljati, potrebe za dodatnom pomoći privredi, kao i brojne obaveze koje mogu proisteći iz implicitnih i eksplicitnih garancija države datih kao podrška privredi u toku pandemije.

2. Procene međunarodnog ekonomskog okruženja

Globalna ekonomija zahvaćena je najrazornijom krizom javnog zdravlja i u najdubljoj je recesiji u poslednjih nekoliko decenija. Pandemija virusa koja je odnela preko milion života i posledična ekonomska kriza koja je zahvatila svet, zajednički su izazov sa kojim su suočene gotovo sve zemlje. Najnovije projekcije ipak ukazuju na nešto bolju situaciju od prethodno očekivane: porast broja testiranja, efikasnija terapija, brži razvoj vakcine, jačanje međunarodne solidarnosti, brže otvaranje ekonomija i oporavak nakon perioda "zaključavanja" doveli su do toga da su predviđanja o predstojećoj recesiji nešto blaža. Revizija naviše za 2020. godinu je potpomognuta i rezultatima iz drugog kvartala, koji nisu bili toliko negativni kao što se prvobitno očekivalo, kao i jačim rastom Kine, te naznakama bržeg oporavka tokom trećeg kvartala. Makroekonomski rezultati bi bili osetno slabiji da nije bilo fiskalnih, monetarnih i regulatornih reakcija koje su bile značajne, brze i bez presedana, a čime je sprečena finansijska katastrofa. Međunarodne finansijske institucije očekuju da globalni ekonomski oporavak bude dug i neujednačen, dok će ponovno širenje virusa i uvođenja restriktivnih epidemioloških mera, usporiti povratak ekonomske aktivnosti na pretkrizni nivo. Većina zemalja se suočava sa neuobičajeno visokim negativnom rizicima koji proističu iz daljeg toka i trajanja pandemije i odgovora na nju. Osnovni izazovi biće očuvanje postojećih proizvodnih kapaciteta i sprovođenje strukturnih promena usmerenih na kreiranje snažnijeg, pravednijeg i održivijeg rasta. Prioritet društvenog i ekonomskog sistema jeste pravovremeno obezbeđenje resursa za funkcionisanje zdravstvenog sistema i ograničavanje ekonomske štete. Da bi se to ostvarilo, neophodna je značajna međunarodna saradnja i podrška zdravstvenim sistemima, finansijska potpora teže pogođenim zemljama, podrška državama koje su u procesu normalizacije nakon suzbijanja virusa, ali i primena politika i ekonomskih mera koje se tiču rešavanja javnog i korporativnog duga čiji se rast očekuje u budućnosti. Globalna saradnja je neophodna i povodom dugoročnog problema klimatskih promena i eventualnih budućih zdravstvenih kriza.

Makroekonomske procene Međunarodnog monetarnog fonda

Globalna ekonomija se oporavlja od šoka izazvanog "Velikim zaključavanjem". Iako je, posle početne faze pandemije, od maja na globalnom nivou usledilo postepeno ublažavanje zdravstvenih mera i oporavak ekonomske aktivnosti, i dalje je prisutan visok stepen neizvesnosti u pogledu brzine oporavka svetske privrede, što se odražava na kretanja na međunarodnom robnom i finansijskom tržištu. Prema jesenjim projekcijama relevantnih međunarodnih institucija kriza će biti slabijeg intenziteta od očekivanog, uz neujednačen globalni oporavak. Aktuelne projekcije pored izazova krize ukazuju i na određene razloge za optimizam. Oporavak u razvijenim zemljama i Kini bio je brži nego što se procenjivalo, ali je ipak očekivani povratak globalne ekonomije na pre-pandemijske nivoe i dalje neizvestan i sklon visokim rizicima. Kako pandemija nastavlja da se širi mnoge zemlje su usporile otvaranje svojih ekonomija, a neke ponovo uspostavljaju preventivne epidemiološke mere zaštite stanovništva.

Rizici za ostvarivanje projekcija su i dalje praćeni neuobičajeno visokom neizvesnošću. Negativni rizici po ostvarenje projekcije su značajni i uglavnom su vezani za ponovnu pojavu virusa u oblastima koje su ga "preležale". Sporiji razvoj vakcine od očekivanog ili njen neujednačen pristup bi takođe mogli uticati na sporije suzbijanje virusa. Prerano ukidanje mera podrške zbog krize izazvane pandemijom ili njihova neefikasna primena, takođe predstavljaju rizik, koji bi uz nepovoljnije uslove finansiranja mogao dovesti do pada likvidnosti, a dugoročno i nesolventnosti. Sa druge strane, blaža recesija od prvobitno predviđene, nastavak primene fiskalnih mera i u 2021. godini i brži rast produktivnosti bi doprineli ubrzanju globalnog oporavka i normalizaciji ekonomske aktivnosti.

Tabela 1. Međunarodno okruženje - makroekonomski pokazatelji

	2020	2021	2022	2023
Realni rast BDP, %
Svet ukupno	-4,4	5,2	4,2	3,8
Razvijene ekonomije	-5,8	3,9	2,9	2,2
SAD	-4,3	3,1	2,9	2,3
Evrozona	-8,3	5,2	3,1	2,2
Zemlje u usponu	-3,3	6,0	5,1	4,9
Kina	1,9	8,2	5,8	5,7
Rusija	-4,1	2,8	2,3	2,1
Rast svetske trgovine, %	-10,4	8,3	5,4	4,3
Stopa nezaposlenosti, %
Evrozona	8,9	9,1	8,4	7,9
SAD	8,9	7,3	5,7	5,1
Potrošačke cene, prosek perioda, %
Evrozona	0,4	0,9	1,2	1,4
Razvijene ekonomije	0,8	1,6	1,6	1,7
Zemlje u usponu	5,0	4,7	4,3	4,2
Devizni kurs, evro/dolar, kraj perioda	1,1	1,1	-	-
Cene žitarica, u dolarima, godišnje promene2	1,0	1,8	3,4	0,0
Cene metala, u dolarima, godišnje promene3	0,8	3,0	0,6	0,7
Cena rude gvožđa, u dolarima4	104,2	99,1	99,1	99,1
Cene nafte, u dolarima, godišnje promene, %	-32,1	12,0	3,0	2,3

Izvor: Međunarodni monetarni fond (u daljem tekstu: MMF), World Economic Outlook, oktobar 2020.

1 Svetski BDP izračunat je prema paritetu kupovne moći.
2 Cena žitarica dobijena kao ponderisani prosek cena pšenice, kukuruza, soje, pirinča i ječma.
3 Cena metala dobijena kao ponderisani prosek cena bakra, aluminijuma, rude gvožđa, kalaja, nikla, cinka, olova i uranijuma.
4 Cena rude gvožđa (sadržaj gvožđa od 62%) za uvoz u Kini, luka Tian Jan, u dolarima po metričkoj toni.

Prema oktobarskim procenama MMF revizija globalnog ekonomskog rasta naviše za 2020. godinu, u odnosu na junsku projekciju, odraz je ostvarenih rezultata u drugom kvartalu, kao i kretanja visokofrekventnih indikatora iz jula i avgusta, koji su bolji nego što se ranije očekivalo. Ovo poboljšanje uglavnom je rezultat bolje ekonomske situacije u razvijenim zemljama, u kojima se pad BDP procenjuje na 5,8% umesto prethodno očekivanih 8,0%. Privreda SAD će u 2020. godini zabeležiti kontrakciju od 4,3%, što je gotovo duplo manji pad nego što se očekivalo u junu, a izgledi su poboljšani i za evrozonu uprkos oštrom padu koji se i dalje očekuje. S druge strane, izgledi za zemlje u usponu su ostali gotovo nepromenjeni. U skladu sa tim, korigovana je i procena globalnog privrednog rasta u 2020. godini na -4,4%, što predstavlja reviziju naviše za 0,8 p.p. u odnosu na junskih -5,2%, ali je to i dalje lošiji rezultat od onog koji je bio očekivan u aprilu. Poboljšanje izgleda za 2020. godinu neminovno se usled baznog efekta odrazilo i na reviziju naniže projekcije globalnog ekonomskog rasta u 2021. godini za 0,2 p.p. na 5,2%. U srednjem roku očekuje se usporavanje rasta, što je u skladu i sa predviđenim tendencijama u većini zemalja.

Izgledi za azijske zemlje u razvoju (bez Kine) su i dalje neizvesni, budući da se velike ekonomije poput Indije i Indonezije i dalje bore da obuzdaju širenje virusa. Pozitivne izglede za Kinu potvrđuju procene da će kumulativni rast BDP u periodu 2020-2021. iznositi oko 10%, budući da se popuštanje zdravstvenih mera i normalizacija ekonomskih tokova odvijala brže od očekivane, te je privredni rast zabeležen već u drugom kvartalu. Iako su predviđanja za Rusiju korigovana naviše, ova zemlja se i dalje suočava sa dubokim padom od 4,1% u 2020, a očekivanja za naredni srednjoročni period su slična kao i kod drugih zemalja, te se očekuje blago slabljenje ekonomske aktivnosti. Mnoge zemlje Latinske Amerike teško su pogođene pandemijom i suočavaju se sa ozbiljnim smanjenjem ekonomske aktivnosti. Veliki pad očekuje se i u zemljama Bliskog Istoka i Centralne Azije kao i zemljama izvoznicama nafte u podsaharskoj Africi koje su dodatno pogođene niskim cenama nafte i građanskim sukobima.

Globalni ekonomski rast, p.p.

Izvor: MMF, World Economic Outlook, oktobar 2020.

Izgledi za inflaciju uglavnom odražavaju navedene izglede za rast i očekivano kretanje cena primarnih proizvoda. U razvijenim ekonomijama inflacija će blago rasti sa 0,8% u 2020. godini, na 1,6% u 2021. godini, nakon čega se predviđa stagnacija u srednjoročnom posmatranom periodu. Zemlje u usponu će, nakon rasta cena od 5% u 2020. godini, zabeležiti blago opadanje inflacije u narednim godinama. Prema oktobarskim projekcijama MMF, očekuje se da će cena nafte u 2020. godini iznositi 41,7 $/barel, to je smanjenje od 32,1% u odnosu na 2019. godinu, nakon čega se očekuje postepeni rast.

Projekcija kretanja cene nafte, USD po barelu

Izvor: MMF, World Economic Outlook, oktobar 2020.

Projektuje se da će cene osnovnih metala biti veće za 0,8% u 2020. godini i njihov rast će biti nastavljen i u narednom periodu. Nakon rasta cene gvožđa od oko 11% u 2020. godini projektuje se njihov pad tokom naredne godine i stagnacija u srednjem roku. Za cene žitarica u 2020. godini očekuje se blag rast, koji će se postepeno ubrzavati u srednjoročnom periodu. Stopa na tromesečne depozite denominovane u evrima smanjiće se sa -0,4% u 2020. godini na -0,5% u 2021. godini, dok će stopa na šestomesečne depozite denominovane u dolarima iznositi 0,7% i 0,4%, respektivno.

Kretanje cena, indeksi, 2014=100

Izvor: MMF, World Economic Outlook, oktobar 2020.

Projekcija kretanja cena, indeksi, 2019=100

Izvor: MMF, World Economic Outlook, oktobar 2020.

Sistem federalnih rezervi SAD (u daljem tekstu: FED) je u dva navrata tokom marta 2020. godine smanjivao kamatnu stopu, koja je sad na nivou od približno 0% i u skladu je sa najavom promene strategije monetarne politike ka ciljanu prosečne inflacije od 2%, što signalizira da će se osnovna kamatna stopa zadržati na niskom nivou. Fokus ostaje na postizanju pune zaposlenosti i na podršci ekonomskom rastu.

Očekivana kretanja referentne kamatne stope FED, %

Izvor: MMF, World Economic Outlook, oktobar 2020.

Budući da je neizvesnost oko daljeg razvoja situacije sa pandemijom i dalje prisutna, prognoze su neuobičajeno nesigurne i praćene značajnim negativnim rizicima. Geopolitičke tenzije i nestabilno tržište naftnih derivata, poljuljana globalna trgovina, nepostizanje trgovinskog dogovora između Evropske unije (u daljem tekstu: EU) i Ujedinjenog Kraljevstva, kao i učestale vremenske, klimatske i prirodne nepogode, i dalje su prisutni kao rizici po globalni rast i stabilnost. Sa druge strane, blaža recesija od prvobitno predviđene, nastavak primene fiskalnih mera i u 2021. godini i brži rast produktivnosti bi doprineli ubrzanju globalnog oporavka i normalizaciji ekonomske aktivnosti. Takođe, pronalazak bezbedne i delotvorne vakcine i napredak u tretmanu obolelih, pozitivno bi uticali na ograničavanje pandemije i rasterećenje zdravstvenih sistema.

Pregled preduzetih ekonomskih mera u izdvojenim zemljama

Prelivanje zdravstvene krize na sve sfere društva pokrenulo je preduzimanje različitih mera ekonomske politike za ublažavanje krize. Vlade većine zemalja su pružile širok spektar fiskalne podrške koji se ogleda u odlaganju poreskih obaveza, merama za očuvanje životnog standarda i zaposlenosti, podršci nezaposlenima, subvencijama u najugroženijim delatnostima ili kompanijama od nacionalne važnosti, obimnim državnim garancijskim i kreditnim podrškama. Evropska centralna banka (u daljem tekstu: ECB), FED i ostale nacionalne centralne banke iskoristile su raspoložive monetarne instrumente: snižavanje referentnih stopa, uvođenje moratorijuma, otkup državnih obveznica. Značajnu podršku naročito manje razvijenim zemljama pružile su i međunarodne organizacije poput MMF i Svetske banke. Evropska komisija predstavila je novi instrument za oporavak nazvan EU Sledeća generacija u vrednosti 750 milijardi evra i predložila "punu fleksibilnost" u primeni fiskalnih pravila, odnosno suspenziju fiskalnih pravila koja ograničavaju visinu duga i deficita, prvi put od kada su uvedena. U SAD je na snazi ekonomski stimulus, bez presedana u američkoj istoriji, vredan oko 3.000 milijardi dolara direktne pomoći. Vrednost paketa podrške predstavljena je u tabeli 2.

Tabela 2. Ekonomske mere u izdvojenim zemljama

	mlrd evra	% BDP
Albanija	0,36	2,8
BiH	0,6	2,74
Bugarska	7,3	13
Češka	29,4	13,7
Crna Gora	1,54	0,03
Grčka	24	14
Hrvatska	4	7
Mađarska	30	18-22
Rumunija	7,5	3,7
S. Makedonija	0,55	5,5
Slovenija	7,3	16,4
Slovačka	6,64	7,1

Izvor: MMF, Policy Tracker i EBRD, Coronavirus policy response

Makroekonomske procene ECB za područje evrozone

Prema procenama ECB iz septembra, ekonomska aktivnost u evrozoni će zabeležiti pad u 2020. godini, uz oporavak 2021. godine, a zatim i nastavak rasta po nešto nižoj stopi. Kolaps ekonomske aktivnosti nastao je usled strogih mera za obuzdavanje širenja virusa, a negativni efekti su polako počeli da popuštaju relaksacijom uvedenih mera, pa su i pojedini visokofrekventni indikatori tokom trećeg kvartala počeli da pokazuju znake oporavka. Postepeni ekonomski oporavak zone evra potpomognut je povoljnim finansijskim uslovima i ekspanzivnom fiskalnom politikom, kao i obnavljanjem proizvodne aktivnosti u Evropi i svetu, čija brzina ipak ostaje pod znakom pitanja u uslovima ponovnog globalnog širenja virusa. Prema projekcijama ECB, koje se zasnivaju na pretpostavci o postepenom ukidanju restriktivnih mera, oporavku tražnje i padu globalne neizvesnosti, privreda evrozone će nakon očekivanih -8,0% u 2020. godini zabeležiti rast od 5,0% u 2021. godini. Sličan trend kretanja u evrozoni beležiće i privatna potrošnja (pad od 8,0% u 2020. godini, a zatim rast od 5,9% u 2021. godini), kao i investicije (smanjenje od 12,3% u 2020. i oporavak od 6,3% u 2021. godini). Izvozna aktivnost evrozone je snažno pogođena pandemijom, zbog globalnog kolapsa u sektorima u kojima je evro zona posebno izložena. Predviđa se da će i izvoz i uvoz zabeležiti oporavak u 2021. godini nakon pada u 2020. godini, dok će jedino državne investicije ostvariti blagi rast od 1,7% u obe godine.

Evrozona je zabeležila snažan pad privatne potrošnje u prvoj polovini 2020. godine, a najviše su pogođeni sektori automobilske industrije i turizma. Iako su gubici realnog raspoloživog dohotka u velikoj meri ublaženi fiskalnim podsticajima i većim javnim transferima, na pad potrošnje uticala je i prinudna štednja i rast štednje iz predostrožnosti. Očekuje se da će se privatna potrošnja snažno oporaviti u drugoj polovini godine, budući da će značajni fiskalni transferi očuvati raspoloživi dohodak i radna mesta.

Tabela 3. Makroekonomske projekcije za područje evrozone, promena prema istom periodu prethodne godine, %

	2019	2020	2021	2022
BDP	1,3	-8,0	5,0	3,2
Lična potrošnja	1,3	-8,0	5,9	3,4
Državna potrošnja	1,8	1,7	1,7	1,0
Bruto investicije u osnovne fondove	5,0	-12,3	6,3	6,1
Izvoz	2,5	-13,7	7,4	4,5
Uvoz	3,9	-11,7	7,0	5,0
Zaposlenost	1,2	-2,3	0,1	1,3
Stopa nezaposlenosti	7,6	8,5	9,5	8,8
Inflacija	1,2	0,3	1,0	1,3
Jedinični troškovi rada	1,9	4,3	-1,7	0,1
Fiskalni rezultat opšte države, % BDP	-0,6	-8,8	-4,9	-3,6
Bruto dug opšte države, % BDP	84,0	100,7	100,0	98,9
Saldo tekućeg računa, %BDP	2,7	2,0	2,6	2,6

Izvor: Makroekonomske projekcije stručnjaka ECB za područje evrozone, septembar 2020.

Iako se nezaposlenost poslednjih meseci povećala manje nego što se predviđalo junskim projekcijama, očekuje se da će se situacija na tržištu rada znatno pogoršati. Predviđa se da će se stopa nezaposlenosti povećati sa 7,3% u prvom kvartalu 2020. godine na 9,5% u 2021. godini, a zatim će uslediti smanjenje na 8,8% u 2022. godini, kako se ekonomska aktivnost bude postepeno vraćala u normalu. Iako je pad zaposlenosti u smislu broja zaposlenih ublažen opsežnim pribegavanjem skraćenja radnog vremena u mnogim zemljama, očekuje se da će se ukupan broj sati rada znatno smanjiti, odražavajući činjenicu da je mnogo ljudi bilo zaposleno ali je efektivno radilo daleko manje sati. Ovo će se odraziti i na produktivnost rada, čiji se pad prognozira u 2020. godini, dok se od sredine 2021. godine očekuje vraćanje produktivnosti na ranije nivoe. U istom periodu, slična kretanje će biti zabeležena i kod zarada zaposlenih.

Kratkoročna očekivanja za inflaciju su bliska nuli, usled pada cena nafte, aprecijacije evra i privremenog smanjenja stope poreza na dodatu vrednost (u daljem tekstu: PDV) u Nemačkoj. Međutim, u 2021. godini može doći do rasta inflacije usled ukidanja odluke o smanjenju PDV, kao i očekivanog rasta cena nafte i oporavka tražnje. Očekuje se rast inflacije sa 0,3% u 2020. godini na 1,0% u 2021. godini, dok će bazna inflacija ostati niska i stabilna, i zabeležiće blagi rast sa 0,8% na 0,9% u istom periodu.

Fiskalna politika tokom 2020. godine je ocenjena kao izrazito ekspanzivna, budući da su bile neophodne vanredne fiskalne mere radi ublažavanja negativnih efekata pandemije. Za većinu mera je predviđeno da važe do kraja 2020. godine, pa se predviđa da će fiskalna politika u 2021. godini biti restriktivnija. Kao posledica vanrednih fiskalnih mera i negativnog ekonomskog ciklusa u evro zoni, 2020. godina će biti završena sa dramatičnim rastom budžetskog deficita i udela duga u BDP. Fiskalna pozicija će biti poboljšana u 2021. i 2022. godini kako zbog isteka predviđenih jednokratnih mera pomoći privredi i stanovništvu, tako i zbog normalizacije ekonomske aktivnosti i njenog vraćanja na pretkrizni nivo.

ECB je na sastanku u oktobru 2020. godine odlučila da referentna kamatna stopa ostane na rekordno niskom nivou od 0,00%, dok je kamatnu stopu na kreditne i depozitne olakšice zadržala na 0,25% i -0,50%, respektivno. Savet guvernera ECB očekuje da će referentne kamatne stope ostati na trenutnom ili nižem nivou sve dok projekcija ne ukaže da će se inflacija približiti ili dostići 2,0%.

3. Tekuća makroekonomska kretanja u Republici Srbiji i izgledi za period 2021-2023. godine

Srbija kao mala i otvorena ekonomija deli sudbinu drugih zemalja u pogledu borbe sa ekonomskim posledicama pandemije. Šok koji je pogodio globalnu ekonomiju prema prvim procenama najveći je od Drugog svetskog rata. EU koja je naš najvažniji spoljnotrgovinski partner, ali i grupacija zemalja iz koje dolazi najviše stranih direktnih investicija (u daljem tekstu: SDI) će u 2020. godini zabeležiti najgore ekonomske rezultate od osnivanja, dok se za 2021. godinu predviđa tek umeren oporavak.

Smanjena spoljna tražnja i uvođenje vanrednog stanja 15. marta 2020. godine neminovno su se odrazile i na domaću privredu. Iako pod uticajem ovih faktora inicijalno projektovani privredni rast u 2020. godini neće biti ostvaren, pad ekonomije od samo 1,0% predstavljaće jedan od najboljih rezultata u Evropi. Tome je u najvećoj meri doprinela dostignuta fiskalna ravnoteža, cenovna i finansijska stabilnost u prethodnom periodu, koje su omogućile kreiranje sveobuhvatnog ekonomskog paketa podrške privredi i stanovništvu, čime je očuvana makroekonomska stabilnost. Vrednost programa podrške iznosila je oko 12,5% BDP i bez njegove realizacije pad ekonomske aktivnosti bi iznosio oko 5% i bio bi praćen značajnim gubitkom proizvodnih i radnih resursa. Takođe, sa izostankom navedenih mera oporavak privrede bi u narednoj godini bio sporiji.

Oporavak ekonomske aktivnosti potpomognut je donetim merama Vlade i Narodne banke Srbije (u daljem tekstu: NBS), postepenim oporavkom spoljne tražnje usled otvaranja ekonomija i ublažavanjem zdravstvenih mera. Pravovremeno sprovođenje paketa ekonomske pomoći privredi i stanovništvu uticalo je na fiskalnu poziciju zemlje, što je uz smanjene prihode budžeta usled usporavanja ekonomske aktivnosti izazvane pandemijom, imalo za posledicu povećanje fiskalnog deficita na 8,9% BDP i privremeno povećanje javnog duga na oko 59% BDP. Povećana ekspanzivnost fiskalne politike nije narušila održivost javnih finansija. Istovremeno, adekvatna i pravovremena reakcija monetarne politike je obezbedila dovoljnu likvidnost stanovništvu i privredi, uz stabilno i predvidivo kretanje inflacije i relativnu stabilnost deviznog kursa.

Uspeh ekonomskog paketa verifikovan je izostankom negativnih efekta pandemije na tržište rada, očuvana su radna mesta i zarade, kako u privatnom tako i u javnom sektoru. Istovremeno, planirano povećanje penzija i zarada u javnom sektoru u 2021. godini neće ugroziti uspostavljenu makroekonomsku ravnotežu i doprineće bržem oporavku domaće tražnje. Pored toga, aktivnim učešćem u socio-ekonomskom dijalogu povećana je minimalna cena rada na način koji neće dodatno opteretiti privredu niti negativno uticati na njenu konkurentnost, a sa intencijom da se obezbedi inkluzivni privredni rast i kreira ambijent socijalne kohezije.

Mere koje u svom fokusu imaju ublažavanje posledica pandemije ostaju prioritet kreatora ekonomske politike i u narednom periodu. Pored toga, napori su usmereni na intenziviranje reformskih procesa, kako bi se obezbedio kontinuitet poboljšanja privrednog okruženja, napretka na međunarodnim listama konkurentnosti i daljeg podizanja kreditnog rejtinga zemlje. Prepoznata je neophodnost pronalaženja novih izvora rasta, pa su inovacije, istraživanje i razvoj, obnovljivi izvori energije, kreativne industrije i eko investicije u stalnom fokusu prilikom definisanja budućih aktivnosti.

Revizija kretanja osnovnih makroekonomskih agregata u odnosu na prethodnu Fiskalnu strategiju

Realni rast BDP, %

Saldo tekućeg računa, % BDP

Inflacija, prosek period, %

Fiskalni rezultat, % BDP

Javni dug opšte države, % BDP

Tekuća kretanja realnog sektora u 2020. godini

Rast ekonomske aktivnosti od 4,2% u 2019. godini bio je veći od inicijalne projekcije za 0,7 p.p. čime se Srbija našla u maloj grupi evropskih zemalja čija je dinamika privredne aktivnosti bila bolja od očekivane. Veća stopa od projektovane rezultat je materijalizacije pozitivnih rizika koji su se odnosili na dinamiku poljoprivredne proizvodnje i građevinarstvo. Ekonomski rast udružen sa povoljnim investicionim ambijentom uticao je pozitivno na tržište radne snage uz ostvarenu rekordno nisku stopu nezaposlenosti od 10,4% i realni rast prosečne zarade od 8,5% u 2019. godini. Inflacija tokom cele 2019. godine bila niska i stabilna i uglavnom se kretala blizu donje granice dozvoljenog odstupanja od cilja. Istovremeno, ostvaren je izuzetno visok neto priliv SDI od 3,6 mlrd evra, koji je bio više nego dovoljan za punu pokrivenost deficita tekućeg računa platnog bilansa.

Makroekonomska kretanja početkom 2020. godine bila su u potpunosti u skladu sa projekcijama iz Fiskalne strategije i Zakona o budžetu za 2020. usvojenih krajem prošle godine. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku (u daljem tekstu: RZS), rast BDP u prvom kvartalu iznosio je 5,1% mg. i bio je praćen pozitivnim kretanjima u svim privrednim sektorima. Rast je bio vođen uslužnim delatnostima koje su zbirno posmatrano dale doprinos BDP od 2,6 p.p. pre svega kao rezultat rasta u sektoru informaciono-komunikacionih tehnologija, ali i trgovine, saobraćaja i turizma. Industrijska proizvodnja je tokom prvog kvartala beležila pozitivna kretanja započeta u drugoj polovini prethodne godine obezbeđujući doprinos BDP od 0,9 p.p. Solidna dinamika građevinske aktivnosti tokom prvog kvartala rezultat je nastavka radova na realizaciji infrastrukturnih projekata, ali i aktivnosti privatne građevinske operative. Posmatrano sa rashodne strane, ekonomski rast je vođen domaćom tražnjom. Najznačajniji doprinos rastu BDP dala je privatna potrošnja (2,2 p.p.), što je pre svega rezultat poboljšanja na tržištu rada. Ekonomska aktivnost je bila podržana i povećanjem investicija i državne potrošnje sa podjednakim doprinosom ukupnom rastu od po 2,0 p.p. Negativan doprinos neto izvoza koji je iznosio 3,3 p.p. opredeljen je povećanim uvozom sredstava za rad i repromaterijala za potrebe privrede, ali i nešto sporijom dinamikom izvoza u martu usled efekata pandemije koronavirusa na ekonomije naših najvažnijih spoljno-trgovinskih partnera.

Iako je rast ekonomske aktivnosti bio solidan tokom prvog kvartala, početak blagog usporavanja privredne aktivnosti primećen je tokom marta kao posledica dramatičnih promena u međunarodnom okruženju izazvanih pandemijom koronavirusa. Na to su ukazali i podaci Indikatora privredne aktivnosti (IPAS)1 koji Ministarstvo finansija izrađuje za potrebe sagledavanja ekonomske aktivnosti u mesečnoj dinamici. Nakon rasta privrede u januaru i februaru od 7,7% mg. i 4,9% mg. respektivno, u martu je prema ovom indikatoru privredna dinamika ostvarila znatno manji rast, od svega 2,8%.

_______
1 Za detaljna metodološka objašnjenja videti https://www.mfin.gov.rs/wp-content/uploads/2019/12/Model-za-procenu-mesecnog-BDP.pdf

Ekonomska aktivnost naših najznačajnijih spoljnotrgovinskih partnera vrlo brzo je poprimila recesioni karakter i počela se prelivati na srpsku privredu. Pored dramatičnih promena u međunarodnom okruženju, primena zdravstvenih mera u domaćim okvirima, kao i uvođenje vanrednog stanja 15. marta 2020. godine, dodatno su uticali na privredu Srbije, tako da je u aprilu zabeležen snažan pad privredne aktivnosti od 13,4% mg. Prvi na udaru bili su sektori turizma, saobraćaja, rekreacije i zabave budući da su preduzete mere zdravstvene zaštite direktno uticale na njih, ali i preduzeća iz sektora prerađivačke industrije. Posebno su bile pogođene izvozno orijentisane delatnosti poput automobilske i metalske industrije, proizvodnje električne opreme, gume i plastike, a značajni negativni efekti ispoljili su se i kod sektora mikro i malih preduzeća i preduzetnika. Sa velikim problemima suočile su se i kompanije u delatnostima sa značajnom uvoznom komponentom s obzirom na poremećene lance snabdevanja. Brojna preduzeća su tokom ovog perioda, ako ne u potpunosti obustavila proizvodnju, onda makar značajno smanjila aktivnost. Pojedine delatnosti prerađivačke industrije na koji je uticaj spoljnih faktora nešto manji, poput prehrambene industrije, su bile u nešto povoljnijem položaju, dok su farmaceutska i delovi hemijske industrije usled povećane tražnje značajno povećali proizvodnju.

Zahvaljujući postepenom "otključavanju" ekonomije i popravljanju epidemiološke situacije pad privrede u maju je međugodišnje posmatrano više nego prepolovljen, dok se u junu ekonomska aktivnost u potpunosti stabilizovala. Postepenom oporavku ekonomske aktivnosti doprinela je u značajnoj meri i realizacija pravovremenog i sveobuhvatnog programa podrške privredi i stanovništvu koje su zajednički donele Vlada i NBS.

Indikator privredne aktivnosti Srbije (IPAS) po sektorima (doprinosi rastu, p.p.)

Prema podacima RZS, pad BDP u drugom kvartalu iznosio je 6,4% mg. Kontrakcija privrede u drugom kvartalu u potpunosti je posledica efektuiranja primene zdravstvenih mera usled pandemije koronavirusa. Ekonomski paket podrške privredi i stanovništvu značajno je doprineo ublažavanju ovog šoka i rezultirao je manjim padom privrede, posebno u poređenju sa drugim evropskim ekonomijama, a izbegnute su i turbulencije na tržištu radne snage.

Posmatrano sa proizvodne strane, dominantan negativan doprinos stopi rasta BDP u drugom kvartalu 2020. godine došao je od uslužnog sektora (-3,8 p.p.), usled pada u sektorima trgovine, saobraćaja i turizma, kao i stručnih i tehničkih usluga i delatnosti vezane za umetnost, zabavu i rekreaciju. Istovremeno industrijska proizvodnja sa padom od 7,7% mg. negativno je doprinela ekonomskom rastu sa -1,5 p.p, dok je doprinos građevine bio neutralan. Povoljni agrometeorološki uslovi rezultirali su rastom poljoprivredne proizvodnje, ali je njen doprinos bio blago pozitivan usled poređenja sa visokom bazom iz istog perioda prethodne godine.

Posmatrano po agregatima upotrebe BDP, u drugom kvartalu 2020. godine efekti pandemije najviše su se odrazili na privatnu potrošnju koja je negativno doprinela stopi rasta BDP sa 5,6 p.p. Iako su sačuvani realni dohoci stanovništva pad lične potrošnje domaćinstava posledica je privremenog odustajanja potrošača od kupovine trajnih potrošnih dobara kao i manjeg korišćenja turističkih, ugostiteljskih i saobraćajnih usluga. Investicije kao komponenta BDP koje su najviše osetljive na globalnu neizvesnost ostvarile su smanjenje od 11,9% mg. i uticale na pad BDP za 2,5 p.p. Na ublažavanje oštrog pada BDP tokom drugog kvartala uticali su povećani izdaci za zdravstvenu zaštitu iskazani kroz rast državne potrošnje za ove potrebe. Šok u spoljnotrgovinskoj razmeni imao je za posledicu značajan pad izvozno-uvozne aktivnosti, ali je doprinos neto izvoza ipak bio blago pozitivan i iznosio je 0,9 p.p.

Postepen oporavak privredne aktivnosti potvrđen je i fleš procenom RZS, prema kojoj je u trećem kvartalu ostvaren realni pad od 1,3% mg. Ovo predstavlja dobar rezultat posebno ako se ima u vidu izuzetno visoka baza iz istog perioda 2019. godine. Prema proceni Ministarstva finansija industrijska proizvodnja se tokom trećeg kvartala u potpunosti oporavila od šoka izazvanog pandemijom koronavirusa i ostvarila je rast bruto dodate vrednosti (u daljem tekstu: BDV) od 3,1%. Pozitivan doprinos dala je i poljoprivredna proizvodnja koja je zabeležila povećanje od oko 5% uz rekordne prinose pojedinih biljnih kultura. Međutim, pozitivna kretanja u ova dva sektora nisu uspela u potpunosti da kompenzuju negativan doprinos koji je došao od građevinarstva i usluga. Izuzetno visok prošlogodišnji rast u sektoru građevinarstva delovao je zbog baznog efekta na međugodišnji pad u trećem kvartalu 2020. godine od oko 17%. Umeren oporavak ekonomske aktivnosti u sektoru usluga nije bio dovoljan da se izbegne blagi pad od 1,5% mg.

Visokofrekventni indikatori ekonomske aktivnosti takođe ukazuju na solidan oporavak privrede. Fizički obim ukupne industrijske proizvodnje je u septembru, po otklanjanju sezonskog i kalendarskog efekta, bio za 2,7% veći u odnosu na pretkrizni nivo iz februara 2020. godine, iako se po delatnostima beleže divergentna kretanja. Određene oblasti industrije, pre svega one koje su dominantno izvozno orijentisane bile su u većoj meri pogođene krizom. To se pre svega odnosi na automobilsku industriju, proizvodnju osnovnih metala, industriju gume i plastike, kao i proizvodnju nafte. U aprilu 2020. godine nivo proizvodnje u ovim oblastima je bio prepolovljen u odnosu na prethodni mesec dok je kod automobilske industrije pad iznosio preko 80%. Međutim, treba napomenuti da se proizvodnja u ovim oblastima postepeno povećavala sa opravkom spoljne tražnje, dok je kod nekih, poput automobilske i gumarske industrije, oporavku doprinelo i aktiviranje novih proizvodnih pogona kao rezultat SDI iz prethodnog perioda. Za razliku od ovih delatnosti, kod oblasti kod kojih je domaća tražnja značajnija i struktura proizvodnje takva da se proizvode dobra neophodna za zadovoljenje osnovnih životnih potreba, poput prehrambene industrije, izbegnuta su recesiona kretanja, ili je pak uticaj krize bio daleko manji. S druge strane, farmaceutska i hemijska industrija usled povećanih potreba za sredstvima za zdravstvenu zaštitu usled pandemije beleže značajno povećanje proizvodnje koja u prvih devet meseci iznosi 11,6% i 7,6%, respektivno.

Indeksi fizičkog obima vodećih delatnosti industrijske proizvodnje, 2019=100

Izvor: Ministarstvo finansija

Uslužni sektor je deo privrede koji je zbog svoje strukture najviše pogođen pandemijom koronavirusa. Iako su neke uslužne delatnosti poput trgovine i finansijskog sektora nastavili sa pozitivnim kretanjima, pojedine delatnosti poput turizma, ugostiteljstva, saobraćaja, umetnosti, zabave i rekreacije zabeležile su dramatičan pad. Promet u trgovini na malo, nakon pada od 18,6% mg. u aprilu, se već u narednom mesecu potpuno oporavio i nastavio sa pozitivnim kretanjima, tako da je u periodu januar-septembar 2020. godine ostvaren realni rast od 4,9%. S druge strane, sektor turizma i ugostiteljstva je pretrpeo ogromne posledice. Broj noćenja stranih turista je u prvih devet meseci ostvario pad od 68%, dok je devizni priliv od turizma u periodu januar-avgust manji za 27,3% uz pad prometa u ugostiteljstvu od 22,7%. Smanjena spoljna tražnja usled manje privredne aktivnosti odrazila se i na usporavanje izvoza IKT usluga.

Visokofrekventni indikatori najznačajnijih uslužnih delatnosti, 2019=100

Izvor: Ministarstvo finansija

Na bazi raspoloživih pokazatelja, uočenih trendova i karaktera krize, Ministarstvo finansija je već tokom marta revidiralo naniže projekciju rasta BDP za 2020. godinu za 5,8 p.p. i to sa 4% na -1,8%. Međutim, brži oporavak od očekivanog nakon ukidanja vanrednog stanja, uz rekordno dobru poljoprivrednu sezonu, uslovili su da se tokom oktobra projekcija rasta BDP za 2020. godinu revidira blago naviše na -1,0%, što će predstavljati jedan od najboljih rezultat u Evropi.

U poređenju sa martovskom projekcijom, očekuje se nešto veći negativan doprinos privatne potrošnje usled odustajanje potrošača od kupovine trajnih potrošnih dobara, kao i smanjenja izdataka za neke uslužne potrebe usled produženog trajanja pandemije. Ipak, preduzete mere od strane kreatora ekonomske politike i dalje obezbeđuju da se ovi negativni efekti ublaže budući da su u velikoj meri usmereni na očuvanje zaposlenosti i dohotka stanovništva za vreme trajanja pandemije. Pod uticajem ovih faktora, u oktobarskoj proceni očekivani pad privatne potrošnje je revidiran naniže za 1,0 p.p. u odnosu martovsku projekciju i iznosi -1,9%. Imajući u vidu značajne izdatke države za nabavku roba i usluga neophodnih u borbi protiv pandemije koronavirusa rast državne potrošnje je revidiran naviše sa 2,1% na 5,8%.

Kada je reč o investicionoj aktivnosti prema novoj proceni pad u 2020. godini će iznositi oko 5%, što je bolji rezultat od martovske projekcije, pre svega usled oporavka realizacije infrastrukturnih projekata, značajnog uvoza opreme za potrebe zdravstva, ali i nešto dinamičnijeg oporavka privatnih investicija. Manjem padu investicija u značajnoj meri doprineo je i program podrške privredi i stanovništvu realizovan od strane Vlade i NBS tokom trajanja pandemije koji je očuvao makroekonomsku stabilnost i umnogome ublažio povećanu averziju investitora prema riziku.

Kontrakcija svetske trgovine, značajno manja spoljna tražnja, ali i ograničenja na strani ponude i dalje se negativno odražavaju na spoljno-trgovinska kretanja. Međutim, taj šok je sa postepenim otključavanjem ekonomija manji nego što se prvobitno očekivalo, što je rezultiralo revizijom izvozno-uvozne aktivnosti za koju se sada očekuju nešto manji pad, uz zadržavanje pozitivnog doprinosa neto izvoza rastu BDP. Ovakva spoljno-trgovinska kretanja uz pozitivne odnose razmene doprineće smanjenju platnobilansnog deficita u poređenju sa 2019. godinom, uprkos manjem očekivanom prilivu po osnovu doznaka.

Posmatrano sa proizvodne strane i dalje se u 2020. godini očekuje pad ekonomske aktivnosti u sektorima usluga i građevine, dok će poljoprivreda zabeležiti pozitivna kretanja. Dinamičan oporavak industrije nakon "otključavanja ekonomije" rezultiraće da ovaj sektor umesto očekivanog smanjenja ipak ostvari stagnativna kretanja. Posmatrano sa aspekta doprinosa BDP najznačajniji negativan uticaj i dalje će imati uslužni sektor koji će zabeležiti pad od oko 1,5% usled nastavka negativnih efekata pandemije koronavirusa na turizam i saobraćaj, ali i na zabavne i usluge rekreacije, kao i na pojedine stručne i tehničke usluge. Od građevinske aktivnosti se očekuje blagi pad pre svega usled baznog efekta, odnosno izuzetno visoke vrednosti izvedenih radova tokom, a naročito u drugoj polovini, 2019. godine, a negativan doprinos očekuje se i od neto poreza usled manje potrošnje stanovništva. Dobri agrometeorološki uslovi pogodovali su poljoprivrednoj proizvodnji koja će ostvariti rast od oko 5%, uz rekordne prinose pojedinih biljnih kultura. Neutralan uticaj na BDP imaće industrijska proizvodnja usled bržeg oporavka pojedinih delatnosti nakon ukidanja vanrednog stanja, kako onih izvozno orijentisanih, tako i onih pretežno usmerenih na domaće tržište, ali i kao rezultat značajnog rasta proizvodnje elektro-energetskog sektora započetog u julu.

Tabela 4. BDP, stope realnog rasta, %

	2019	Q1 2020	Q2 2020	2020* (originalna projekcija)	2020* (martovska revizija)	2020* (oktobarska revizija)
BDP	4,2	5,1	-6,4	4,0	-1,8	-1,0
Privatna potrošnja	3,6	3,2	-7,9	3,9	-0,9	-1,9
Državna potrošnja	2,0	11,8	8,9	1,5	2,1	5,8
Investicije u osnovne fondove	17,2	10,8	-11,9	6,4	-13,2	-4,8
Izvoz robe i usluga	7,7	3,0	-20,7	8,1	-9,1	-6,9
Uvoz robe i usluga	10,7	8,1	-19,3	7,4	-10,3	-6,5
Poljoprivreda	-1,6	1,7	2,2	-2,8	-2,3	4,9
Industrija	0,4	4,3	-7,7	4,3	-5,5	0,0
Građevinarstvo	33,7	20,4	0,1	9,1	-1,2	-6,0
Usluge	4,2	5,0	-6,6	4,3	-1,3	-1,5

Izvor: RZS
* Ministarstvo finansija

Projekcije kretanja realnog sektora u periodu 2021-2023. godine

Srednjoročna projekcija kretanja realnog sektora zasnovana je na realističnom pristupu, kako bi fiskalna politika bila adekvatno postavljena i kako ne bi ugrozila dosadašnja postignuća. Kretanja osnovnih makroekonomskih agregata i indikatora za Republiku Srbiju u periodu 2021-2023. godina projektovana su na osnovu aktuelnih ekonomskih trendova i izgleda za Republiku Srbiju i međunarodno okruženje, kao i na osnovu procene efekata planiranih mera ekonomske politike. Očuvana stabilnost javnih finansija obezbedila je fiskalni prostor za sprovođenje sveobuhvatnog programa podrške privredi i stanovništvu tokom trajanja pandemije, ali i za povećanje kapitalnih ulaganja. Vlada će i u ovom periodu voditi odgovornu i predvidivu fiskalnu politiku, sinhronizovanu sa monetarnim vlastima i fokusiranu na saniranje svih posledica pandemije koronavirusa, ali i na lociranju novih izvora rasta. Nastavak priliva SDI obezbediće transfer znanja i tehnologije, podići konkurentnost i obezbediti nove prodajne kanale domaćim proizvođačima. Mehanizam podsticaja ima za cilj njihovu sektorsku i regionalnu disperziju kako bi bile obezbeđene pretpostavke ravnomernog razvoja i pune iskorišćenosti konkurentskih prednosti. Ostvarivanje ove projekcije, u uslovima visoke neizvesnosti, podložno je rizicima, koji su pre svega egzogenog porekla. Matrica rizika projekcije postoji i detaljno je opisana je u ovom dokumentu.

 

Tabela 5. Projekcija osnovnih makroekonomskih pokazatelja Republike Srbije

	Procena	Projekcije
	2020	2021	2022	2023
BDP, mlrd dinara (tekuće cene)	5.517,3	5.997,7	6.408,1	6.871,3
Realni rast BDP, %	-1,0	6,0	4,0	4,0
Deflator BDP, %	2,9	2,6	2,7	3,1
Lična potrošnja	-1,9	5,4	2,8	2,9
Državna potrošnja	5,8	0,4	2,5	1,8
Bruto investicije u osnovne fondove	-4,8	13,3	7,1	7,8
Izvoz robe i usluga	-6,9	9,6	9,1	9,3
Uvoz robe i usluga	-6,5	9,3	7,7	7,8
Saldo robe i usluga, u EUR, % BDP	-8,5	-8,9	-8,6	-8,0
Saldo tekućeg računa, u EUR, % BDP	-5,6	-5,9	-5,5	-5,2
Inflacija, prosek perioda, %	1,5	2,0	2,2	3,0

Izvor: Ministarstvo finansija

Za 2021. godinu projektovan je realni rast BDP od 6,0% čime je inicijalna projekcija iz prethodne Fiskalne strategije revidirana naviše za 2,0 p.p. Glavni razlog ove revizije jeste niža baza u 2020. godini usled uticaja pandemije na sve komponente BDP.

Posmatrano po agregatima upotrebe rast će biti u potpunosti vođen domaćom tražnjom, dok će doprinos neto izvoza biti negativan. Sve tri komponente domaće tražnje pozitivno će doprineti rastu ekonomske aktivnosti. Očuvana stabilnost na tržištu radne snage i očekivano realno povećanje zarada, kako u privatnom tako i u javnom sektoru, uz oporavak potrošnje u segmentu usluga koje su tokom 2020. godine bile najviše pogođene pandemijom, potpomognuto povoljnim uslovima finansiranja, rezultiraće rastom lične potrošnje od 5,4% i sledstveno najvećem učešću ovog agregata u BDP, doprineće rastu ekonomske aktivnosti sa 3,8 p.p. Treba imati u vidu da je povećanje potrošnje bazirano na zdravim izvorima, biće niže od realnog rasta BDP i neće generisati unutrašnje i spoljne neravnoteže. U 2021. godini investicije će biti druga po značaju komponenta u pogledu pozitivnog doprinosa rastu BDP, što je veoma važno sa stanovišta njegove održivosti. Očekuje se međugodišnje povećanje od 13,3%, odnosno doprinos rastu BDP od 3,0 p.p. Dinamika investicione aktivnosti biće opredeljena daljim povećanjem proizvodnih kapaciteta privrede, pre svega u sektorima koji proizvode razmenljiva dobra, ali i nastavkom realizacije infrastrukturnih projekata za koje se u 2021. godini procenjuje rekordno učešće u BDP od 5,5%. Za razliku od ove dve komponente domaće tražnje, potrošnja države će u 2021. godini zabeležiti blagi rast od 0,4%, pre svega usled visoke baze iz prethodne godine uzrokovane značajnim povećanjem izdataka za potrebe zdravstva. Očekivani oporavak spoljne tražnje, uz aktiviranje novih proizvodnih kapaciteta kao rezultat efektuiranja SDI iz prethodnog perioda, potpomognuto očekivanim povećanjem izvoza pojedinih poljoprivrednih proizvoda, rezultiraće rastom izvoza od 9,6%. S druge strane, solidan rast privatne potrošnje uz snažan rast investicija imaće za posledicu i rast uvoza od 9,3%. Iako se očekuje brži rast izvoza od uvoza, veće učešće uvoza u BDP imaće za posledicu da doprinos neto izvoza rastu BDP ipak bude negativan i iznosiće -0,8 p.p.

Doprinosi stopi realnog rasta BDP, rashodni pristup, p.p.

Izvor: Ministarstvo finansija

Posmatrano sa proizvodne strane, povećanje kreirane BDV očekuje se kod svih sektora, osim kod poljoprivrede za koju se polazi od pretpostavke prosečne sezone. Uslužni sektor koji je tokom 2020. godine bio najviše pogođen pandemijom, će u 2021. godini imati ulogu dominantnog nosioca rasta sa doprinosom od 3,5 p.p. Rast bi trebao da bude diversifikovan i ostvaren u većini uslužnih delatnosti a posebno snažan u IKT sektoru, trgovini i saobraćaju, dok se umereni oporavak očekuje u turizmu i ugostiteljstvu kao i uslugama rekreacije i zabave. Ukupna industrija će sa oporavkom spoljne tražnje i aktiviranjem novih proizvodnih kapaciteta ali i usled dejstva baznog efekta ubrzati u 2021. godini i doprineti rastu BDP sa 1,2 p.p. Građevinska aktivnost bi trebala da ostvari solidan rast u 2021. godini usled daljeg ubrzanja realizacije infrastrukturnih projekata ali i snažnog oporavka privatnih građevinskih radova što bi rezultiralo doprinosom rastu BDP od 0,4 p.p. u 2021. godini. Za sektor poljoprivrede, pod pretpostavkom prosečnih agrometeoroloških uslova uz nastavak trenda povećanja produktivnosti, a pod uticajem izuzetno visoke baze iz 2020. godine, projektovan je pad BDV od oko 4% u 2021. godini.

Doprinosi stopi realnog rasta BDP,
proizvodni pristup, p.p.

Izvor: Ministarstvo finansija

Prema srednjoročnoj makroekonomskoj projekciji kumulativna stopa rasta u periodu 2021-2023. godina iznosiće 14,6% i biće opredeljena rastom domaće tražnje. Ovaj izvor rasta je determinisan kako permanentnim povećanjem investicija tako i rastom potrošnje domaćinstava usled rasta životnog standarda stanovništva. Prosečno godišnje, srpska privreda će rasti po stopi od 4,7%. Povećanje privatne potrošnje projektovano je po nižoj stopi od ubrzanja privredne aktivnosti i u proseku će iznositi 3,7%. U prvoj godini projekcije očekuje se nešto veći rast potrošnje domaćinstva od proseka, pre svega usled baznog efekta, a zatim postepeno usporavanje rasta. Ovo povećanje u sebi ne sadrži narušavajuće elemente, zasnovano je na zdravim izvorima, pre svega na povećanju zaposlenosti ali i povoljnom uticaju cenovnih i kreditnih kretanja na raspoloživi dohodak. Očekuje se stabilan rast investicija, u proseku od oko 10% godišnje, što će postepeno podizati njihovo učešće u strukturi BDP koje bi na kraju projekcijskog perioda trebalo da iznosi blizu 25%. Sa oporavkom spoljne tražnje i aktiviranjem novih proizvodnih kapaciteta povećavaće se i obim spoljnotrgovinske razmene. Pored toga, efektuiranje SDI iz prethodnog perioda doprineće povećanju konkurencije i uticati na efikasnost domaćih proizvođača, dok će sa druge strane biti aktivirani novi kanali prodaje i otvorene nove tržišne niše. Izvoz će u proseku godišnje rasti po stopi od 9,3%, što je brže od očekivanog godišnjeg rasta uvoza koji će u proseku iznositi 8,3%. Ovakva dinamika spoljnotrgovinskih tokova poboljšaće saldo tekućeg računa platnog bilansa u srednjem roku i obezbediti blago smanjenje platnobilansnog deficita sa 6,9% u 2019. godini na 5,2% u 2023. godini. Posmatrano na strani ponude, uslužni sektor i industrija će zadržati ulogu dominantnih izvora rasta i povećavati kreiranu BDV u proseku godišnje za 5,0% i 5,2%, respektivno. Pozitivan doprinos će doći i od rasta građevinske aktivnosti koji će u proseku iznositi 9,6%. Dostizanje evropskih standarda i podizanje konkurentnosti u poljoprivredi, ispunjenjem uslova za otvaranje Poglavlja 11 i kroz korišćenje IPARD II programa EU, smanjiće varijabilnost proizvodnje ovog sektora izazvanu agrometeorološkim uslovima.

Vlada i ovim trogodišnjim scenariom ostaje posvećena očuvanju modela privrednog rasta koji se zasniva na investicijama i izvozu, a koji je podržan rastom privatne potrošnje na realnim i zdravim izvorima. Udeo bruto investicija u osnovne fondove u BDP će na kraju 2023. godine biti 24,6% što je za oko 2,1 p.p. veći u odnosu na pretkriznu 2019. godinu, dok će se istovremeno učešće izvoza roba i usluga povećati za 1,9 p.p. Državna potrošnja će nakon skoka u 2020. godini postepeno smanjivati svoje učešće u BDP, tako da će na kraju projekcijskog perioda biti približna nivou iz 2019. godine.

Vlada svojim aktivnostima i merama pokušava da osnaži investicionu i izvoznu komponentu BDP. Ubrzanje svih administrativnih procedura koje prate ove aktivnosti, poresko rasterećenje privrede sa ciljem podizanja njene konkurentnosti, potpisivanje sporazuma kojima se obezbeđuje očuvanje postojećih i otvaranje novih ino tržišta, intenzivnije i efikasnije izvođenje infrastrukturnih radova su samo neke od mera koje treba da obezbede zdrave fundamente za rast potencijalnog BDP. Doslednost u očuvanju fiskalne stabilnosti sprečava generisanje neravnoteža i kreiranje neizvesnosti, a reformski procesi treba da obezbede snažniju pozitivnu dinamiku osnovnih makroekonomskih varijabli. Digitalna transformacija i izgradnja digitalnog ekosistema ostaje strateška orijentacija Vlade. Efikasniji rad državne administracije, skraćivanje procedura stanovništvu i privredi sa fokusom na digitalizaciju ubrzaće konvergenciju naše privrede ka razvijenim zemljama. Novi sistem fiskalizacije i izmene carinskih propisa, smanjiće učešće sive ekonomije u ukupnim privrednim tokovima, obezbediti afirmativno konkurentsko nadmetanje i poboljšati ekonomičnost i efikasnost procedura.

Doprinosi faktora proizvodnje potencijalnoj stopi rasta BDP, p.p.

Izvor: Ministarstvo finansija

Prema centralnom scenariju, u srednjoročnom periodu se očekuje ubrzanje rasta potencijalnog BDP. Nakon povećanja od 3,2% u 2020. godini, potencijalni BDP će se postepeno povećavati i na kraju projekcijskog perioda dostići stopu od 4%. Usporeniji rast potencijalnog BDP, od očekivanog u prethodnoj Fiskalnoj strategiji, posledica je negativnih efekata izazvanih pandemijom koronavirusa. Ipak, adekvatnom ekonomskom politikom sačuvani su proizvodni potencijali privrede. Ubrzanje realizacije kapitalnih projekata i nastavak započetog investicionog ciklusa podržani, kako stabilnim prilivom SDI, tako i domaćim inovativnim aktivnostima, obezbediće sve snažniji doprinos kapitala i faktorske produktivnosti rastu potencijalnog BDP. Digitalizacija će značajno ubrzati ove procese i dodatno podići efikasnost iskorišćenosti raspoloživih kapaciteta. Adekvatna i sinhronizovana monetarna politika, dalja unapređenja finansijskog sistema, podizanje kredibiliteta i atraktivnosti kod investitora, korenita reforma sistema prosvete i njegovo prilagođavanje potrebama privrede, kao i modernizacija obrazovnih programa, transfer znanja i tehnologija iz najrazvijenijih zemalja treba da obezbede pozitivan uticaj na oba faktora proizvodnje. Sa druge strane, jačanje vladavine zakona, reforma zakonodavstva iz oblasti privrede i poslovanja, ubrzanje procedura i podizanje efikasnosti administracije treba da obezbede maksimizaciju faktorske produktivnosti u srednjem roku. Povoljna kretanja na tržištu rada će takođe doprineti rastu potencijalnog BDP ali sporijim tempom nego u prethodnom periodu.

Tržište rada

Situaciju na tržištu rada karakterišu relativno povoljna kretanja uprkos negativnim efektima pandemije koronavirusa. Tome je u značajnoj meri doprineo paket ekonomskih mera Vlade koji je bio koncipiran pre svega tako da obezbedi održavanje proizvodnih kapaciteta privrede, posebno u pogledu očuvanja radnih mesta. Sa istim ciljem u julu je usvojen i pravni okvir za sprovođenje drugog paketa ekonomskih mera. Nakon sprovedenog prvog seta mera, a prolongiranog trajanja složene epidemiološke situacije Vlada je donela odluku da se za još dva meseca (u avgustu i septembru) obezbedi direktna pomoć mikro, malim i srednjim preduzećima u iznosu od 60% minimalne zarade, te produži odlaganje plaćanja poreza i doprinosa na zarade za još jedan mesec.

Strukturna poboljšanja na tržištu rada u periodu od 2014. do 2019. godine

Prema Anketi o radnoj snazi u 2019. godini stopa nezaposlenosti dostigla je rekordno nizak nivo i iznosila je 10,4%, što je manje za 2,3 p.p. u poređenju sa godinom pre i za čak 8,8 p.p. manje nego pre pet godina. Od 2014. do 2019. godine povećana je zaposlenost za 13,3%, i iznosila je 2.901,0 hiljada, uz povećanje broja radnika na neodređeno i određeno vreme, kao i zaposlenih sa punim radnim vremenom. U ovom periodu, stopa zaposlenosti dostigla je nivo od 49,0%, što je njen najveći nivo od kada postoje uporedivi podaci. Pored značajnog smanjenja stope nezaposlenosti, zabeležena su i strukturna poboljšanja na tržištu rada. U poslednjih pet godina registrovano je smanjenje stope nezaposlenosti mladih sa 47,5% na 27,5%. Smanjenje nezaposlenosti registrovano je u svim starosnim grupama. Pored kategorije mladih (15-24 godine), značajno smanjenje nezaposlenosti zabeleženo je i kod starosne grupe 25-34 godine. Takođe, uočljiv je napredak u položaju žena na tržištu rada kao i povećanje stope aktivnosti kod oba pola svih starosnih dobi.

I pored otežanih uslova kako na međunarodnom, tako i na domaćem tržištu, u 2020. godini se beleže povoljna kretanja na tržištu rada. Prema podacima ARS stopa nezaposlenosti na međugodišnjem nivou u prvom kvartalu je smanjena za 2,4 p.p, na nivo od 9,7%. U drugom kvartalu stopa nezaposlenosti je smanjena za 3,0 p.p, mg, na rekordno nizak nivo od 7,3%. Takođe, u drugom kvartalu je došlo i do smanjenja stope zaposlenosti sa 49,2% u Q2 2019 na 48,2% u Q2 2020. godine. Istovremeno smanjenje stope nezaposlenosti i stope zaposlenosti posledica je porasta broja neaktivnog stanovništva za 153,8 hiljada lica, odnosno smanjenja stope aktivnosti za 2,8 p.p. Ukupan broj zaposlenih je smanjen za 2,5%, uz rast formalne za 60,1 hiljadu i pad neformalne zaposlenosti za 132,4 hiljada lica, a što je rezultat. Pored značajnog smanjenja stope nezaposlenosti i smanjenja neformalne zaposlenosti, zabeležena su i poboljšanja kod drugih pokazatelja. Poboljšan je položaj kod osetljivijih kategorija stanovništva, odnosno kod populacije mladih i žena. Tako je na međugodišnjem nivou smanjena stopa nezaposlenosti mladih sa 24,4% na 20,7%, dok je kod žena smanjena sa 11,0% na 7,6%. Takođe, smanjena je stopa dugoročne nezaposlenosti za 2,0p.p. na 4,1%, i stopa zaposlenosti u neformalnom delu privrede za 4,1 p.p. na 15,2%. Povoljna kretanja na tržištu radne snage potvrđuju i podaci iz CROSO, prema kojima je u periodu januar-septembar broj zaposlenih na međugodišnjem nivou povećan za 45,1 hiljadu lica, odnosno za 2,2%. To je gotovo u potpunosti rezultat rasta broja zaposlenih u privatnom sektoru. Sektorski posmatrano prerađivačka industrija prednjači po zapošljavanju sa 15,4 hiljada novozaposlenih radnika, a slede je građevinarstvo sa 10,2 hiljade i informacioni sektor sa 6,2 hiljade. Takođe, još jedna potvrda dobrih rezultata na tržištu rada su i podaci Nacionalne službe za zapošljavanje (u daljem tekstu: NSZ), prema kojima je u periodu januar-septembar 2020. godine broj nezaposlenih lica smanjen za 23,9 hiljada, odnosno za 4,4%, mg.

Kretanje osnovnih pokazatelja tržišta rada

Izvor: RZS

Prosečna neto zarada u 2019. godini bila je vođena, pre svega snažnim privrednim rastom, te je povećana nominalno za 10,6% i realno za 8,5% u odnosu na 2018. godinu i iznosila je 54.919 dinara. Rast zarada je bio vođen, pre svega rastom zarada u privatnom sektoru. Posmatrano prema delatnostima rastu zarada su pre svega doprinele prerađivačka industrija i trgovina. Pozitivna kretanja prelila su se i u 2020. godinu, uprkos negativnim efektima pandemije koronavirusa. Kako bi što više ublažila negativne efekte na kretanje zarada Vlada je u dva navrata donosila paket ekonomskih mera. Takođe, na rast prosečne zarade uticala je i odluka Vlade krajem 2019. godine o povećanju plata u rasponu od osam procenata u državnoj upravi do 15 procenata kod medicinskih sestara, ali i odluke o trajnom povećanju plata zdravstvenim radnicima za 10% počev od aprila 2020. godine. Pored ovoga na rast zarada uticala je i odluka o povećanju minimalne cene rada na 172,54 po radnom času u 2020. sa 155,3 dinara koliko je iznosila u 2019. godini. Tako u periodu januar-avgust prosečna neto zarada nominalno je povećana za 9,2%, a realno za 7,6%, mg. i iznosila je 59.234 dinara. Povećanje prosečne neto zarade zabeleženo je u svim regionima, s tim da je najveće bilo u Beogradskom regionu. Realni rast zarada u javnom sektoru je iznosio 9,3%, dok je u privatnom sektoru ostvaren realni rast zarada od 6,8%. Sektorski posmatrano najveći doprinos rastu prosečne zarade dali su zdravstvo, trgovina i prerađivačka industrija.

Pandemija koronavirusa neminovno će se odraziti na tržište radne snage. Međutim, pravovremene mere kreatora ekonomske politike, u čijem je fokusu pre svega održavanje zaposlenosti, u značajnoj meri ublažavaju negativne efekte izazvane pandemijom, te se u 2020. godini ne očekuju značajnije turbulencije na tržištu radne snage, ni kada je reč o broju zaposlenih, niti po pitanju visine zarada. Iako je u drugom kvartalu ostvarena rekordno niska stopa nezaposlenosti, pre svega usled smanjenja broja ljudi koji su aktivno tražili posao, očekuje se njeno blago povećanje do kraja godine, s tim da će ostati na godišnjem nivou ispod 10%. Dosadašnja povoljna kretanja, posvećenost Vlade povećanju broja zaposlenih, kao jednom od prioritetnih ciljeva ekonomske politike, kao i očekivani privredni rast opredelilo je projekciju za srednjoročni period. Očekuje se nastavak pozitivnih kretanja, kroz poboljšanje svih indikatora tržišta rada, naročito kroz dalje smanjivanje stope nezaposlenosti. Ovakva očekivanja rezultat su kontinuiranog rada na poboljšavanju uslova na tržištu rada, unapređivanju institucija tržišta rada, podsticanju zapošljavanja i uključivanja na tržište rada teže zapošljivih lica, kao i podrške regionalnoj i lokalnoj politici zapošljavanja. Takođe, kontinuirano se radi na unapređivanju radne snage u pogledu kvaliteta, kao i na ulaganju u ljudski kapital, sve u cilju lakšeg opšteg zapošljavanja, a naročito u onom delu privrede koji ima veću dodatu vrednost. Takođe, intenziviranim radom inspekcijskih službi, a nakon unapređenja radnog zakonodavstva i donesenih mera u pravcu poreskog rasterećenja rada, nastaviće se smanjivanje broja zaposlenih u sivoj zoni i njihovo prevođenje u kontingent formalno zaposlenih. Ovim merama će uslovi rada, u pogledu prava i osiguranja radnika, biti poboljšani, a pozitivan efekat će se odraziti i na prihode budžeta. Na kraju srednjoročnog perioda očekuje se efektuiranje kompleksnih reformi obrazovnog sistema i adekvatan odgovor na potrebe privrede, dok će se aktivnim merama obuka, prekvalifikacija i podrške socijalnom preduzetništvu olakšati dostupnost radnih mesta socijalno ranjivim kategorijama društva i time dodatno obezbediti inkluzivnost privrednog rasta. U srednjem roku očekuje se nastavak rasta prosečnih zarada. Radi ekonomske održivosti, rast zarada u srednjem i naročito dužem roku treba da bude zasnovan na rastu produktivnosti. To će zahtevati nastavak kreiranja povoljnih uslova za privredni rast, pre svega kroz rast potrošnje i privlačenje i rast privatnih investicija.

Monetarna kretanja

Usled pojačane neizvesnosti uzrokovane pandemijom virusa, a u uslovima prethodno očuvane pune cenovne i finansijske stabilnosti, NBS je u 2020. godini ublažavala monetarnu politiku sa ciljem ublažavanja negativnih efekata pandemije na ekonomsku aktivnost. Pre svega, NBS je snizila referentnu kamatnu stopu u tri navrata, u martu za 0,50 p.p, u aprilu za 0,25 p.p. i junu za još 0,25 p.p, na istorijski najniži nivo od 1,25%. Ublažavanje monetarne politike je dovelo i do pada kamatnih stopa na dinarske kredite, što je uz podsticanje odobravanja kreditiranja iz garantne šeme doprinelo rastu kreditne aktivnosti. Istovremeno je, u uslovima pandemije, a kao rezultat preduzetih mera i pune koordinacije Vlade i NBS, očuvana ukupna makroekonomska, finansijska i fiskalna stabilnost. Pored toga, u dva navrata je uveden moratorijum na otplatu obaveza po osnovu kredita i drugih sličnih obaveza dužnika, a obezbeđena su i značajna sredstva za likvidnost bankarskog sektora putem repo operacija, svop aukcija deviza, kao i bilateralne kupovine dinarskih hartija od vrednosti (državnih i korporativnih) od banaka na sekundarnom tržištu.

U uslovima pojačane neizvesnosti na globalnom tržištu, izazvane pandemijom koronavirusa, kreditna aktivnost beleži dvocifrene stope rasta, uz istovremeno dalje smanjenje problematičnih kredita. Rast kreditne aktivnosti ostvaren je zahvaljujući ubrzanom rastu kredita početkom godine, zatim usled relaksacije monetarne politike, efektima dva moratorijuma u otplati kredita, povoljnim uslovima zaduživanja, a od maja i pozitivnim doprinosom kredita iz garantne šeme. Takođe, značajno je povećan dinarski deo plasmana, što je rezultat rasta dinarskih kredita privredi (dobrim delom iz garantne šeme), odnosno pada kamatnih stopa na dinarske kredite. Ne manje važno, rastu kreditne aktivnosti doprinela je i niska i stabilna inflacija, kao i mere NBS u cilju podrške procesu dinarizacije. Pozitivan doprinos rastu kredita dali su i krediti privredi i krediti stanovništvu, a zadržana je i povoljna struktura kredita, pre svega kod privrede, gde je učešće investicionih kredita bilo veće od kredita za obrtna sredstva. Krajem septembra 2020. godine registrovan je nominalni rast ukupnih kredita za 14,4%, mg, za koliko su povećani i krediti privredi, dok su krediti stanovništvu bili veći za 14,3%. Strategijom za rešavanje problematičnih kredita, čija je primena započeta u drugoj polovini 2015. godine, učešće problematičnih kredita bankarskog sektora u ukupnim kreditima smanjeno je za četiri puta i na kraju septembra 2020. godine iznosilo je 3,4%, što je najniži nivo od kada se prati njihovo stanje. U odnosu na period pre primene navedene Strategije taj pokazatelj je smanjen za čak 18,82 p.p.

Problematični krediti, mlrd RS

Izvro: NBS

Kretanja na deviznom tržištu u 2019. godini obeležila je relativna stabilnost deviznog kursa, uz preovladavanje aprecijacijskih pritisaka, usled stabilnih makroekonomskih kretanja, privrednog rasta, visokog priliva SDI, kao i povećanih ulaganja nerezidenata na domaćem tržištu hartija od vrednosti. Kretanja na deviznom tržištu karakteriše stabilnost deviznog kursa i tokom 2020. godine, uprkos deprecijacijskim pritiscima podstaknutim neizvesnošću na međunarodnom finansijskom tržištu. Stabilnosti deviznog kursa doprinele su, pre svega, mere NBS, koja je na međubankarskom deviznom tržištu intervenisala prodajom deviza. Devizni kurs je u periodu januar-septembar u proseku nominalno aprecirao za 0,3% na međugodišnjem nivou. Kako bi ublažila prekomerne kratkoročne oscilacije kursa, NBS je intervenisala na međubankarskom deviznom tržištu u periodu januar-septembar neto prodajom 1,6 mlrd evra.

Devizni kurs i intervencije NBS na deviznom tržištu

 

Izvor: NBS

Devizne rezerve su krajem septembra 2020. godine međugodišnje smanjene za 265,1 mil. evra i iznosile su 13,0 mlrd evra. To je bilo dovoljno za pokrivenost novčane mase M1 od 136% i za šest meseci uvoza robe i usluga. Na smanjenje deviznih rezervi najvećim delom su uticale aktivnosti NBS na domaćem deviznom tržištu, prodajom deviza u iznosu od 1,6 mlrd evra u periodu od januara do septembra, preduzete sa ciljem održanja stabilnosti, odnosno radi ublažavanja efekata krize izazvane pandemijom koronavirusa na domaću ekonomiju i finansijski sistem.

Devizne rezerve i devizna štednja, mlrd evra

Izvor: NBS

Inflacija se u 2019. godini kretala na niskom nivou, uglavnom unutar granica ciljanog koridora NBS, izuzev avgusta, septembra i oktobra, kada je pod uticajem baznog efekta bila blago ispod donje granice. Kao rezultat i dalje prisutnih niskih inflatornih pritisaka i stabilnih kretanja na deviznom tržištu, međugodišnja inflacija se u periodu januar-septembar 2020. godine nalazila na niskom nivou i u proseku je iznosila 1,6%. Da je inflacija niska i stabilna ukazuju i podaci o baznoj inflaciji, tj. stopi rasta potrošačkih cena po isključenju cena hrane, energije, alkohola i cigareta. Bazna inflacija se u periodu od januara do septembra 2020. godine kretala u rasponu od najniže vrednosti od 1,0% do najviše od 1,9%, mg. Međugodišnja inflacija u septembru je iznosila 1,8%. Najveći uticaj na inflaciju u ovom periodu imalo je pre svega povećanje cena voća, povrća, duvana, mesnih prerađevina, telefonskih usluga, električne energije i turističkih aranžmana. S druge strane, odnosno u pravcu usporavanja rasta inflacije snažno je delovao pad cena naftnih derivata.

Inflacija i referentna kamatna stopa, %

Izvor: NBS

Prisustvo i dalje niskih inflatornih pritisaka, smanjena agregatna tražnja, niska baza kod cena povrća, kao i dezinflatorni efekti zbog cena naftnih derivata uticaće da se inflacija u kratkom roku kreće na niskom i stabilnom nivou. U srednjem roku se očekuje kretanje inflacije oko središnje vrednosti cilja, pre svega usled postepenog oporavka domaće i strane tražnje, ali i očekivanog postepenog neutralisanja dezinflatornog efekta sniženih cena naftnih derivata. Ključni rizici ostvarenja projekcije inflacije odnose se na kretanja u međunarodnom okruženju, a posebno na neizvesnosti u pogledu kretanja na svetskom tržištu primarnih proizvoda i finansijskom tržištu. U narednom periodu očekuje se nastavak pozitivnih tendencija u kreditnoj aktivnosti, kao rezultat dosadašnjih preduzetih mera na podsticanju kreditiranja, niskih kamatnih stopa u zoni evra, kao i očekivanog oporavka ekonomske aktivnosti.

Projekcija inflacije, %

Izvor: NBS i Ministarstvo finansija

Eksterni sektor

U 2019. godini obim spoljnotrgovinske razmene zabeležio je rast i međugodišnje posmatrano veći je za 3,2 mlrd evra. Ekspanzija spoljnotrgovinske aktivnosti praćena je bržim rastom robnog uvoza, koji je uvećan za 8,9%, dok je izvoz ostvario rast od 7,7%. Ovakvom dinamikom izvozno-uvoznih tokova spoljnotrgovinski deficit je povećan za 12,5%. Međutim, to povećanje je najvećim delom opredeljeno većim potrebama privrede za repromaterijalom i opremom, kojih je uvezeno više za 1,4 mlrd evra, dok je uvoz potrošne robe bio veći za pola milijarde evra. Posmatrano prema strukturi, uvozna aktivnost opredeljena proizvodnim potrebama privrede doprinela je rastu sa 6,4 p.p. dok je doprinos potrošno orijentisane komponente iznosio 2,4 p.p. Rast izvoza robe u ovom periodu vođen je izvozom električne opreme, mašinske industrije i poljoprivrede. Takođe, značajan doprinos rastu izvoza dale su gumarska i prehrambena industrija. Ovih pet delatnosti opredeljuje oko tri četvrtine rasta izvoza u 2019. godini i još jedna je potvrda značaja SDI za našu privredu.

Doprinosi stopi rasta uvoza, ekonomska namena, p.p.

Izvor: RZS

Značajne promene u međunarodnom okruženju kao posledica zaključavanja ekonomija, posledične promene u globalnim lancima snabdevanja i smanjena ekonomska aktivnost zemalja najvažnijih spoljnotrgovinskih partnera negativno su se odrazile na spoljnotrgovinsku aktivnost u 2020. godini. Tokom prvih devet meseci 2020. godine, obim spoljnotrgovinske razmene je smanjen, pri čemu je međugodišnje posmatrano manji za 1,6 mlrd evra. Izvezeno je robe (f.o.b) za 12,2 mlrd evra, a uvezeno za 16,5 mlrd evra (c.i.f), što je smanjenje od 6,1% mg. i 4,8% mg, respektivno. Široka diversifikacija izvoza po delatnostima opredelila je da pad izvoza bude relativno mali, dok je već u septembru materijalizovan oporavak kroz međugodišnji rast izvozne aktivnosti. Prerađivačka industrija je nastavila da bude dominantan sektor izvozne aktivnosti i tokom prvih devet meseci 2020. godine. U okviru ovog sektora najveći šok pretrpela je automobilska industrija, zbog smanjene tražnje i zavisnosti ove grane od globalnih lanaca snabdevanja, a opredeljujući negativan uticaj imao je i niži izvoz osnovnih metala i gumarske industrije. Ove tri delatnosti zajedno opredelile su niži izvoz za 5,6 p.p. S druge strane, porast izvoza duvanske industrije, prehrambene i farmaceutske industrije, uticao je na ublažavanje pada ukupnog robnog izvoza. Takođe, dobra poljoprivredna sezona obezbedila je pozitivan doprinos sektora poljoprivrede rastu izvoza.

Uvoz robe u prvih devet meseci je usporio kao posledica nižeg uvoza repromaterijala usled smanjenih kapaciteta privrede i niže cene nafte, dok se uvoz potrošne robe i opreme oporavljaju i ostvaruju rast. U okviru prerađivačke industrije najznačajniji suficit u ovom periodu beleže prehrambena industrija, proizvodnja motornih vozila, proizvodnja proizvoda od gume i plastike, proizvodnja nameštaja i duvanska industrija. Veći apsolutni pad uvoza od izvoza u prvih devet meseci imao je za rezultat blago smanjenje deficita spoljnotrgovinske razmene za 35,9 miliona evra u odnosu na isti period prethodne godine. U periodu januar-septembar 2020. godine, pokrivenost robnog uvoza izvozom izražena u evrima, iznosila je 73,9%.

Najvažniji spoljnotrgovinski partneri u periodu januar-septembar 2020. godine bile su zemlje EU, na koje se odnosilo 64,3% ukupnog izvoza i 58,3% ukupnog uvoza. Najveći deo ukupnog izvoza (39,5%) u tom periodu bio je usmeren na tržište pet zemalja: Nemačka, Italija, BiH, Rumunija i Ruska Federacija. Uvoz iz Nemačke, Kine, Italije, Ruske Federacije i Mađarske činio je 45,6% ukupnog uvoza. Suficit je ostvaren u razmeni sa BiH, Crnom Gorom, Severnom Makedonijom, Rumunijom, Alžirom, Bugarskom, Češkom, Hrvatskom, Slovačkom, Velikom Britanijom, Švedskom i Moldavijom i iznosio je gotovo 2,1 mlrd evra.

Robna razmena, mil. EUR

Izvor: RZS

Prema podacima NBS, učešće deficita tekućeg računa platnog bilansa u 2019. godini u BDP iznosilo je 6,9% i povećano je u odnosu na 2018. godinu za 2,1 p.p. Povećanje tekućeg deficita posledica je višeg deficita u trgovini robom (za 10,6% usled bržeg rasta uvoza od izvoza), pri čemu je veći uvoz u velikoj meri rezultat rasta uvoza opreme usled bržeg rasta fiksnih investicija. Pored toga, povećanje deficita tekućeg računa u 2019. posledica je i višeg deficita računa primarnog dohotka (za 13,6% usled viših rashoda po osnovu direktnih investicija) i nižeg suficita sekundarnog dohotka. U suprotnom smeru delovao je nešto viši suficit u razmeni usluga.

Platnobilansna kretanja u prvih devet meseci 2020. godine karakteriše osetno smanjenje deficita tekućeg računa. U posmatranom periodu, deficit tekućeg računa iznosio je 1,7 mlrd evra i niži je za 14,9% u odnosu na isti period prethodne godine. Niži deficit tekućeg računa je rezultat poboljšanja na računu usluga, koji beleži veći suficit za 119,3 mil. evra i smanjenja deficita na računu primarnog dohotka za 635,1 mil. evra. Deficit na računu robe je gotovo nepromenjen usled ujednačenog pada izvoza i uvoza robe, a kao posledica pada eksterne tražnje i poremećaja u globalnim lancima snabdevanja. Na računu usluga zabeležen je rast suficita što je opredeljeno višim suficitom u IKT uslugama ali i manjim padom izvoza turističkih usluga od uvoza. Deficit primarnog dohotka niži je zbog manjih rashoda po osnovu SDI. U suprotnom smeru delovao je niži suficit sekundarnog dohotka za 423,2 mil. evra, a kao posledica nižih doznaka iz inostranstva zbog manjeg protoka radne snage. Smanjenje tekućeg deficita od početka godine rezultat je kretanja u periodu april-septembar. Nakon tekućeg deficita od 956,6 mil. evra u prvom kvartalu, tekući deficit je u narednih šest meseci iznosio svega 757,3 mil. evra, odnosno nešto više od 125 mil. evra mesečno, što predstavlja smanjenje od 39% u odnosu na period april-septembar 2019. godine.

Istovremeno, priliv SDI ostao je visok uprkos nepovoljnom delovanju pandemije. Priliv SDI obezbeđuje potpunu pokrivenost deficita tekućeg računa. Takođe, disperzijom SDI obezbeđena je poželjna rasprostranjenost po sektorima koji produkuju razmenljiva dobra. Neto priliv SDI iznosio je 1,7 mlrd evra i niži je za 33,1% u odnosu na rekordne prilive prošle godine. Prema strukturi neto SDI u prvoj polovini 2020. godine, najveći priliv beleže prerađivačka industrija - 32,3% i kopneni saobraćaj i cevovodni transport - 23,8%. Značajni prilivi registrovani su i u građevinarstvu, finansijskom sektoru i u trgovini. Posmatrano prema geografskom poreklu, iz EU je u ovom periodu stiglo 67,5% ukupnih investicija, a gledano po državama najznačajnije su iz Holandije, Kine, Nemačke, V. Britanije i Hong Konga. U periodu januar-septembar 2020. godine, zabeležen je i priliv po osnovu portfolio investicija u iznosu od 1,3 mlrd evra i odliv po osnovu ostalih investicija u iznosu od 1,2 mlrd evra, usled neto povećanja trgovinskih kredita i povećanja neto finansijske aktive.

Očekuje se da ukupan deficit tekućeg računa u 2020. godini iznosi oko 2,6 mlrd evra, odnosno 5,6% BDP. Imajući u vidu ostvareni tekući deficit tokom devet meseci, postoji mogućnost i za bolji ishod. Takođe, očekuje se nastavak stabilnog priliva SDI, koje bi u neto iznosu trebalo da iznose oko 2,2 mlrd evra odnosno 4,7% BDP.

Srednjoročnim makroekonomskim okvirom za period 2021-2023. godina predviđeno je poboljšanje spoljnotrgovinskih tokova u odnosu na 2020. godinu kada su tokovi pogoršani usled globalne recesije i povratak na prethodnu putanju rasta već u 2021. godini, kao i nastavak modernizacije i širenja proizvodnih i izvoznih kapaciteta u delatnostima razmenljivih dobara, jačanje konkurentnosti na međunarodnom tržištu i osvajanje novih tržišnih niša.

Rast robnog izvoza u evrima po prosečnoj stopi od 9,8% i uvoza za 8,6% u projektovanom trogodišnjem periodu smanjiće spoljnotrgovinski deficit roba na 10,2% BDP u 2023. godini, sa ovogodišnjih 11,1%. Predviđa se nastavak povoljnih kretanja na računu usluga, gde će suficit u projektovanom trogodišnjem periodu iznositi u proseku 1,3 mlrd evra. Priliv po osnovu tekućih transfera iznosiće u proseku 7,6% BDP godišnje, pri čemu će prihodi od doznaka zadržati ulogu dominantne komponente. Neto efekat tekućih transfera i neto faktorskih plaćanja u narednom trogodišnjem periodu biće pozitivan i iznosiće oko 2,5 mlrd evra prosečno godišnje, što će biti dovoljno da pokrije skoro polovinu deficita spoljnotrgovinskog bilansa roba i usluga. Ovakva kretanja uz projektovanu dinamiku ekonomske aktivnosti imaće za rezultat smanjenje učešća deficita tekućeg računa platnog bilansa na 5,2% BDP na kraju projekcijskog perioda.

Struktura tekućeg računa, % BDP

Izvor: Ministarstvo finansija, NBS, RZS

Bitno je istaći da će u strukturi finansijskog računa dominirati udeo SDI sa učešćem u BDP od 6,3% prosečno godišnje. Ovaj priliv će ujedno biti glavni izvor finansiranja deficita tekućeg računa. Zadržana povoljna investiciona perspektiva naše zemlje i rast SDI, kao i njihova dalja diversifikacija ka sektoru razmenljivih dobara, doprineće nastavku rasta izvoza i jačanju spoljne i unutrašnje makroekonomske ravnoteže.

Deficit tekućeg računa i SDI, % BDP

Izvor: NBS i Ministarstvo finansija

Pojedini pokazatelji eksterne pozicije Srbije su blago pogoršani ali i dalje odražavaju zadovoljavajuću rezistentnost srpske privrede na finansijske šokove iz međunarodnog okruženja. Povećani su racio spoljni dug prema izvozu i spoljni dug prema BDP. Na povećanje ovih indikatora eksterne solventnosti najveći uticaj imala je prodaja državnih obveznica na međunarodnom finansijskom tržištu u iznosu od dve mlrd evra, sa ciljem pomoći privredi u vreme pandemije. Učešće spoljnog duga u izvozu roba i usluga u prvoj polovini 2020. godine iznosi 138%, što je značajno ispod kriterijuma Svetske banke od 220% i garant je održivosti servisiranja.

4. Rizici ostvarivanja projekcije kretanja BDP Republike Srbije u periodu 2021-2023. godine

Srednjoročni scenario kretanja privredne aktivnosti Republike Srbije praćen je brojnim rizicima kako iz međunarodnog okruženja, tako i po osnovu domaćih faktora.

Rizici makroekonomskog okvira jesu neuobičajeno visoki i proističu iz daljeg toka i trajanja pandemije i odgovora na nju, naročito nakon ponovnog zaoštravanja epidemiološke situacije u svetu i kod nas, te delimičnog ili potpunog zatvaranja pojedinih zemalja.

Osnovnim makroekonomskim scenarijem pretpostavljeno je da će uticaj pandemije slabiti tokom 2021. godine kako bude ostvaren napredak u pronalaženju i upotrebi vakcine, ograničenju transmisije virusa i efikasnije terapije u lečenju. U suprotnom, pogoršanje epidemiološke situacije i uvođenje dodatnih restriktivnih mera vodilo bi daljim recesionim trendovima. Oporavak evrozone i regiona centralne i jugoistočne Evrope, naših najznačajnijih spoljnotrgovinskih partnera, u narednom periodu će zavisiti od efikasnosti zdravstvenih mera, ali i od mogućnosti korišćenja i dometa fiskalnih i monetarnih podsticaja.

U kratkom roku, egzogeni rizici su asimetrični naniže po osnovu više faktora. Neizvesnost na međunarodnom robnom i finansijskom tržištu, trgovinske tenzije i urušeno poslovno poverenje negativno bi se odrazili na tokove kapitala. Takođe, usporavanje eksterne tražnje i zastoj u lancima snabdevanja utiče negativno na izvoznu aktivnost, smanjenje priliva kapitala u Srbiju, a time i na nižu industrijsku proizvodnju. Što se tiče robnog tržišta, kolabiranje cena primarnih proizvoda može imati dvojak uticaj na privredni rast Srbije. Kretanje cene nafte iznad projektovanog negativno bi se odrazilo na troškove proizvodnje, ali bi i promenilo strukturu potrošnje domaćinstava povećanjem udela uvoznih dobara, što bi udruženo usporilo privredni rast. Srbija je zadržala ulogu neto izvoznika osnovnih metala i pored smanjenja izvoza, tako da bi brži rast njihovih cena pogodovao ekonomskoj aktivnosti i donekle neutralizovao efekte EU mera. Ublažavanju negativnih rizika doprineće aktiviranje novih i proširenje postojećih izvoznih kapaciteta, povoljniji odnosi robne razmene, ali i ukidanje taksa od 100% na proizvode koji se isporučuju na Kosovo i Metohiju.

Endogeni rizici su identifikovani kao izraženiji naviše. Iako je pogoršanje epidemiološke situacije i privremeno zatvaranje ekonomije tokom 2020. godine uticalo na uzdržavanje od potrošnje, njen potpun oporavak se očekuje u 2021. godini. S druge strane, paket ekonomskih mera Vlade i NBS očuvao je raspoloživi dohodak stanovništva i postojeća radna mesta, te obezbedio oporavak brži od očekivanog.

Tok pandemije će opredeliti kretanja u uslužnom sektoru, posebno u sektorima saobraćaja, ugostiteljstva i turizma. Šteta prouzrokovana pandemijom u ovim sektorima može se preliti i na druge privredne grane.

Ostali faktori iz domaćeg okruženja odnose se na volatilnost poljoprivredne proizvodnje, efikasnost u realizaciji javnih projekata i dinamiku sprovođenja započetih reformi. Nastavak strukturnih reformi i dalja unapređenja poslovnog ambijenta trebalo bi da doprinesu bržem rastu. I pored unapređenja i modernizacije sektora poljoprivrede, proizvodnja glavnih biljnih kultura i dalje je značajno zavisna od agrometeoroloških uslova, što može dovesti do bitnih odstupanja od višegodišnje prosečne poljoprivredne proizvodnje na bazi koje se projektuje kretanje ovog sektora. U osnovnom scenariju je pretpostavljen negativan doprinos poljoprivrede BDP s obzirom na ovogodišnju odličnu sezonu. Rast građevinarstva u narednom periodu baziran je na trendnim kretanjima ove delatnosti, predikcijskim indikatorima i najavljenim investicionim ulaganjima države. Dinamika i efikasnost u sprovođenju javnih projekata, nakon popuštanja zdravstvenih mera, kao i aktivnosti u segmentu izgradnje zgrada i proizvodnih kapaciteta nose sa sobom simetrične rizike. Kretanje industrijske proizvodnje u najvećoj meri opredeljeno je eksternim faktorima. Ipak, elektro-energetski segment bi mogao da doprinese rastu iznad očekivanja, ukoliko reformski procesi budu intenzivirani, a investiciona ulaganja iz prethodnog perioda efektuirana u dolazećem periodu. Takođe, reforma javnih preduzeća osnov je za podizanje nivoa produktivnosti i efikasnosti, što bi pojeftinilo proizvodne procese, podiglo konkurentnost i proširilo investicione kapacitete. Dinamika sprovođenja ovih reformi jasno se oslikava na dinamici ukupnog privrednog rasta uticajem u istom smeru, brže sprovođenje reformi nosi brži privredni rast i obratno.

Iako je neutralisanjem unutrašnjih i spoljašnjih neravnoteža u prethodnom periodu povećana rezistentnost srpske privrede na eksterne šokove, ne treba gubiti iz vida da smo mala i otvorena ekonomija koja im je značajno izložena.

Povoljna makroekonomska perspektiva zemlje, unapređen poslovni ambijent, zadržavanje povoljnih finansijskih uslova i planirani investicioni projekti države umanjiće neizvesnost prisutnu u pogledu spremnosti za investiciona ulaganja i širenje proizvodnih kapaciteta.

Projekcija kretanja BDP, međugodišnje stope rasta, %

Izvor: Ministarstvo finansija

II FISKALNI OKVIR ZA PERIOD OD 2021. DO 2023. GODINE

1. Srednjoročni ciljevi fiskalne politike

Dobro stanje javnih finansija i relativno povoljan nivo duga omogućili su izdašnu i pravovremenu reakciju države na krizu izazvanu pandemijom. Paket mera u iznosu od oko 12,5% BDP, u kombinaciji sa monetarnim merama, ublažio je negativne efekte krize i stabilizovao makroekonomska kretanja.

Fiskalni deficit se u 2020. godini očekuje na nivou od 8,9% BDP, dok će dug opšte države iznositi 59% BDP. Jednokratno povećanje duga i deficita je neizbežna posledica interventnih mera u cilju neutralisanja efekata krize. Fiskalni paket mera se sastojao iz tri komponente. Prva komponenta je bila pomoć privrednim subjektima u vidu odlaganja plaćanja poreskih obaveza, direktne pomoći i omogućavanja lakšeg pristupa kreditima. Drugi aspekt paketa mera bio je fiskalni stimulans stanovništvu sa ciljem očuvanja životnog standarda. Konačno, značajan deo sredstava uložen je u zdravstveni sistem radi jačanja ljudskih resursa i nabavke neophodne medicinske opreme, sredstava i lekova. Istovremeno, nastojalo se da se ne zaustave razvojni programi i infrastrukturni projekti finansirani iz budžeta tako da se očekuje da kapitalni izdaci značajno prevaziđu plan sa početka godine.

Globalna pandemija još nije završena tako da je predstojeći period pun neizvesnosti. Planiranje ekonomske i, posebno, fiskalne politike prvenstveno će zavisiti od suzbijanja pandemije i njenog okončanja. Opšte je opredeljenje da se u periodu nakon krize izazvane pandemijom omogući postepeno uravnoteženje i stabilizacija javnih finansija, kako bi se smanjilo učešće javnog duga u BDP i stvorile osnove za stabilan privredni rast. Do tada, potrebno je obezbediti mogućnost pravovremene reakcije fiskalne politike u slučaju produbljivanja krize.

Srednjoročni fiskalni okvir predviđa umereno napuštanje ekspanzivne fiskalne politike. S obzirom na neizvesnu ekonomsku situaciju budžet će svakako predstavljati "sigurnosnu mrežu" u slučaju eskalacije nepovoljnih kretanja. Sa jedne strane obezbediće se kontinuitet razvojnih i socijalnih programa, a sa druge strane obezbediće se održivost javnih finansija i nastavak smanjenja nivoa javnog duga u smislu učešća u BDP. Imajući u vidu očekivana makroekonomska kretanja, predviđeni godišnji fiskalni deficiti omogućavaju smanjenje učešća duga opšte države BDP u narednom periodu.

Fiskalna politika će u narednom periodu biti fokusirana na nastavak smanjenja ukupnog poreskog opterećenja rada čime se dodatno rasterećuje privreda, odnosno povećava konkurentnost privatnog sektora. Na rashodnoj strani, prioritet će imati infrastrukturni i kapitalni projekti, te politika penzija i plata. Pri tome će se voditi računa da se povećanjem ove dve, najveće, kategorije rashoda ne izađe iz planiranog održivog okvira. Dodatno, stabilnosti javnih finansija i održivom fiskalnom okviru doprineće planirane izmene Zakona o budžetskom sistemu, kojima će, između ostalog, biti redizajniran skup fiskalnih pravila, opštih i posebnih, te definisane posebne mere i konsekvence u slučaju njihovog nepoštovanja. Poseban akcenat biće stavljen na izmenu opštih pravila koja se odnose na javni dug i deficit opšte države, te posebnih pravila vezanih za održivi nivo rashoda za plate i penzije.

2. Fiskalna kretanja u 2019. godini

Na kraju 2019. godine, na nivou opšte države ostvaren je fiskalni deficit u iznosu od 11,1 mlrd dinara, odnosno 0,2% BDP, što je za 0,3% BDP bolje od planiranog, s obzirom da je budžetom planiran fiskalni deficit od 0,5% BDP. U istom periodu ostvaren je primarni fiskalni suficit od 1,8% BDP. Pozitivna fiskalna kretanja povoljno su se odrazila na putanju duga, te je trend pada duga opšte države nastavljen i u 2019. godini. Dug je smanjen za oko 1,5 p.p, sa 54,4% BDP, koliko je iznosio na kraju 2018. godine na 52,9% BDP na kraju 2019. godine.

Na bolji fiskalni rezultat uticala je naplata javnih prihoda koji su premašili plan za čak 116,9 mlrd dinara, odnosno 5,4%. Poreski prihodi su veći za 78,1 mlrd dinara od planiranog iznosa, odnosno 4,1%. Neporeski prihodi su premašili plan za 39,4 mlrd dinara, odnosno 17,1%. U kategoriji poreskih prihoda značajno bolje ostvarenje u odnosu na plan zabeleženo je kod socijalnih doprinosa i poreza na dohodak, kao i indirektnih poreza (naročito akciza). Povoljnija kretanja na tržištu rada, odnosno brži rast zarada i zaposlenosti, uticala su na naplatu prihoda od doprinosa i poreza na dohodak građana, gde je plan prevaziđen za oko 0,7% BDP. Indirektni porezi su premašili plan za oko 0,5% BDP, najviše zbog rasta akciza (veće za 0,3% BDP), usled povećane potrošnje akciznih proizvoda (najviše naftnih derivata). Znatno bolja naplata neporeskih prihoda u odnosu na plan rezultat je neplaniranih jednokratnih uplata. Neporeski prihodi su bolji u odnosu na plan za 0,4% BDP. Prilikom izrade projekcije prihoda za 2019. godinu, u skladu sa načelom opreznosti, u planirani iznos neporeskih prihoda su bili uključeni samo pretpostavljeni strukturni, odnosno trajni iznosi neporeskih prihoda. Planom nisu bile obuhvaćene jednokratne uplate poput uplate dobiti NBS u iznosu od 9,3 mlrd dinara, uplate Agencije za osiguranje depozita (u daljem tekstu: AOD) od 1,8 mlrd dinara, premije za reotvaranje emisije HOV i dr. Planom nisu bili obuhvaćeni ni prihodi i rashodi institucija socijalne zaštite, kao indirektnih budžetskih korisnika, koji su od 2019. uključeni u sistem izvršenja budžeta.

Ukupni rashodi opšte države viši su od plana za 99,3 mlrd dinara, odnosno 4,5%. Najveće odstupanje od plana beleži se u realizaciji kapitalnih rashoda, rashoda za zaposlene, rashoda za robe i usluge i ostalih tekućih rashoda. Efikasnije povlačenje projektnih zajmova i izvršenje sredstava po tom osnovu osnovni su razlog zašto su kapitalni rashodi značajno premašili planirani iznos. Oni su veći za 0,9% BDP od plana i u 2019. godini dostižu 4,9% BDP, što predstavlja rekordni nivo u poslednjih desetak godina. Veće izvršenje rashoda za zaposlene u odnosu na plan (oko 0,3% BDP) rezultat je više faktora. Uključivanjem ustanova socijalne zaštite obuhvaćene su u potpunosti i zarade zaposlenih kod ovih indirektnih korisnika. Drugi faktor koji je doprineo povećanju rashoda za zaposlene u odnosu na prvobitni iznos je usvojeno povećanje zarada u javnom sektoru koje se kreće u rasponu od 8% do 15%, koje se odnosilo na novembarske zarade, sa isplatom u decembru. Rashodi za kupovinu roba i usluga su veći za 0,3% BDP od planiranog iznosa. Ovo se može objasniti snažnijom potrošnjom na lokalnom nivou i kod JP "Putevi Srbije" (održavanje putne mreže), a deo potiče i od, ranije pomenutog, uključivanja ustanova socijalne zaštite u sistem izvršenja budžeta. Ostali tekući rashodi su veći u odnosu na budžetski plan za 0,4% BDP jednim delom zbog povećanog izvršenja kod JP "Putevi Srbije", a drugim delom zbog plaćanja obaveza po osnovu sudske presude u vezi sa kompanijom "Energo-zelena". Na poziciji subvencija izdvojena su sredstva za rešavanje problema građana koji su uzimali kredite u švajcarskim francima, no i pored ovoga ukupne subvencije su izvršene u skladu s planom. Ostale kategorije rashoda (socijalna pomoć, kamate i ostalo) su izvršene u skladu sa budžetskim planom.

3. Tekuća fiskalna kretanja i izgledi za 2020. godinu

Fiskalni deficit opšte države u 2020. godini, prema najnovijim procenama, iznosiće 8,9% BDP. U odnosu na rezultat predviđen originalnim budžetom za 2020. godinu deficit je veći za 8,4 p.p. BDP. Ovako značajna revizija fiskalnog deficita opšte države rezultat je pre svega efekata pandemije COVID-19 na globalna i domaća ekonomska kretanja. Trend pada učešća javnog duga u BDP, prisutan od 2016. godine, privremeno je prekinut. U narednom periodu se očekuje da će usled stabilizacije ekonomskih kretanja i privrednog oporavka, putanja javnog duga ponovo biti opadajuća.

Fiskalni rezultat opšte države u periodu od 2015. do 2020. godine, % BDP

Izvor: Ministarstvo finansija

Pandemija izazvana koronavirusom tokom čitave 2020. godine imala je izrazito negativne zdravstvene, ekonomske i šire društvene posledice, kako u čitavom svetu, tako i u Republici Srbiji. Od marta, kada je registrovan prvi slučaj oboljevanja u Republici Srbiji, na snazi su epidemiološke mere različitog intenziteta u cilju očuvanja zdravlja građana i umanjenja pritiska na javno zdravstvo. Pandemija COVID-19 postavila je pred ekonomsku politiku zemlje ogromne izazove u cilju očuvanja ekonomske aktivnosti, radnih mesta i standarda stanovništva.

Početkom aprila 2020. godine Vlada je usvojila "Program ekonomskih mera za smanjivanje negativnih efekata prouzrokovanih pandemijom virusa COVID-19 i podršku privredi Srbije kojim je formulisan set mera pomoći privredi u cilju očuvanja likvidnosti i ublažavanje pada zaposlenosti, te očuvanja životnog standarda i likvidnosti stanovništva. Programom mera predstavljen je makroekonomski okvir kojim je kvantifikovan negativan efekat pandemije kako na globalna, tako i na ekonomska kretanja u našoj zemlji. Makroekonomske pretpostavke sa kojima se ušlo u izradu programa podrazumevale su reviziju realnog rasta BDP za oko 6 p.p. (sa +4% na -1,8%).

Ukupan obim paketa mera pomoći privredi i stanovništvu tada je procenjen na preko 608 mlrd dinara (11% BDP), pri čemu se pretpostavljalo da će svi privredni subjekti kvalifikovani za primenu određene mere tu mogućnost i iskoristiti. Od efekata usvojenih mera na direktno smanjenje očekivanih prihoda opšte države odnosilo se 177 mlrd dinara (160 mlrd dinara odlaganje i reprogram poreskih obaveza po osnovu poreza na zarade i akontacija poreza na dobit).

Prva grupa mera poreske politike odnosila se na odlaganje plaćanja poreza i doprinosa na zarade i poreza na dobit za privatni sektor, najpre u trajanju od tri meseca, uz kasniju otplatu nastale obaveze u ratama najranije od 2021. godine. Dodatno, mera odlaganja produžena je za još jedan mesec. Pravo na ovu pomoć imaju sva preduzeća (bez obzira na sektor/delatnost), pod uslovom da nisu smanjila broj zaposlenih za više od 10%. Ova mera za cilj imala je očuvanje radnih mesta i povećanje likvidnosti privrednih subjekata.

Drugi set mera podrazumevao je isplatu direktne pomoći u visini minimalne zarade za preduzetnike, mikro, mala i srednja preduzeća, odnosno subvencije 50% minimalne zarade velikim preduzećima, čiji zaposleni su poslati na prinudni odmor zbog smanjenog obima poslovanja ili potpune obustave rada.

Cilj trećeg seta mera bio je očuvanje likvidnosti privrednih subjekata u uslovima ekonomske krize očekivane tokom i po okončanju vanredne situacije prouzrokovane pandemijom COVID-19 virusa. Program finansijske podrške odnosio se na kredite koje će država dati preduzećima direktno preko Fonda za razvoj Republike Srbije, a namenjeni su preduzetnicima, mikro, malim i srednjim preduzećima, kao i poljoprivrednim gazdinstvima. Drugi deo finansijske podrške privredi odnosi se na kreditiranje preko komercijalnih banaka uz garanciju države za ove zajmove.

Pored ovih mera usmerenih ka privredi sprovedena je i isplata novčanog iznosa svim punoletnim građanima Republike Srbije u iznosu od 100 evra u dinarskoj protivvrednosti preračunato po zvaničnom srednjem kursu NBS, u cilju pomoći stanovništvu, očuvanja životnog standarda i podsticanja domaće tražnje. U okviru paketa mera pružena je dodatna podrška zdravstvenim radnicima povećanjem zarada za 10% od aprila ove godine, kao i jednokratna pomoć penzionerima u visini od 4.000 dinara.

Sagledavanjem ekonomskih kretanja tokom drugog i trećeg tromesečja, stanja na tržištu rada, efekata sprovedenog seta mera, a u uslovima prolongiranog trajanja složene epidemiološke situacije, Vlada je produžila trajanje mera podrške privredi. Odlučeno je da se za još dva meseca (u avgustu i septembru) obezbedi direktna pomoć mikro, malim i srednjim preduzećima u iznosu od 60% minimalne zarade, te produži odlaganje plaćanja poreza i doprinosa na zarade za još jedan mesec. Cilj ovih mera bio je da osnaže privredu u Srbiji, ali i da pruže dodatno vreme preduzetnicima za prilagođavanje postojećim okolnostima. Takođe, dodatno je pripremljen i usvojen program pomoći delu privrednih subjekata iz oblasti turizma i ugostiteljstva. Ukupan obim mera ekonomske pomoći privredi i stanovništvu u 2020. godini time je dostigao 12,5% BPD (oko 690 mlrd dinara), uključujući i garantne šeme za lakši pristup privredi kreditnim sredstvima.

Dodatni rashodi kao podrška sistemu javnog zdravstva u borbi protiv pandemije koronavirusa procenjuju se na preko 60 mlrd dinara, odnosno 1,1% BDP.

Paket ekonomskih mera je imao za cilj očuvanje proizvodnih kapaciteta celokupne privrede, održanje životnog standarda stanovništva i obezbeđivanje likvidnosti svih ekonomskih subjekata. Na taj način Vlada i NBS su značajno pomogli da se ublaži neposredna ekonomska šteta od šoka izazvanog pandemijom, ali i da se stvore uslovi za brži oporavak privrede u nastupajućem periodu. Realizacija paketa mera podrške privredi, zaključno sa septembrom 2020. godine procenjuje se na oko 10% BDP. Procenjuje se da bi u slučaju odsustva mera podrške privredi i stanovništvu pad BDP u 2020. godini bio veći, i iznosio bi oko 5%.

Pregled paketa mera za podršku privredi i stanovništvu

	Plan		Ostvarenje do 30.09.2020
	u mlrd din.	u % BDP	u mlrd din.	u % BDP
Mere poreske politike
Odloženo plaćanje poreza na zarade i doprinosa za privatni sektor tokom vanrednog stanja i za jedan dodatni mesec; privatne kompanije će ove obaveze otplaćivati na rate, ali ne pre januara 2021. godine	168,0	3,0	97,3	1,8
Odloženo plaćanje akontacije za drugi kvartal 2020. poreza na dobit pravnih lica	21,0	0,4	13,5	0,2
Oslobađanje od plaćanja PDV za sve donatore	-	-	-	-
Ukupno	189,0	3,4	110,8	2,0
Direktna podrška privatnom sektoru
Direktna podrška preduzetnicima koji plaćaju paušalni porez i preduzetnicima koji plaćaju porez na stvarne prihode, mikro, malim i srednjim preduzećima u privatnom sektoru - tri meseca isplata neto minimalne zarade i još dva dodatna meseca isplata 60% neto minimalne zarade	128,8	2,3	130,1	2,4
Direktna podrška velikim privatnim kompanijama - podrška u iznosu od 50% neto minimalne zarade (za vreme vanrednog stanja) zaposlenima koji su dobili rešenje o prestanku rada (na osnovu čl. 116 i 117 Zakona o radu).	4,5	0,1	1,6	0,0
Direktna podrška hotelijerskom sektoru - 350 € po krevetu, 150 € po sobi, u dinarskoj protivvrednosti preračunato po zvaničnom srednjem kursu NBS	2,0	0,0	1,2	0,0
Ukupno	135,3	2,4	132,9	2,4
Mere za očuvanje likvidnosti privatnog sektora
Program finansijske podrške tokom krize COVID-19 preko Fonda za razvoj Republike Srbije	24,0	0,4	14,6	0,3
Garantne šeme za podršku ekonomiji tokom krize COVID-19	240,0	4,4	145,1	2,6
Ukupno	264,0	4,8	159,7	2,9
Ostale mere
Moratorijum na dividende do kraja godine, isključujući javna preduzeća i gubitak prihoda koji proizlazi iz dividendi	16,0	0,3	-	-
Mere povećanja zarada i druga direktna novčana pomoć (10% povećanje plata zdravstvenih radnika, direktna novčana pomoć od 4.000 RSD svim penzionerima, podrška poljoprivrednim proizvođačima)	16,0	0,3	16,0	0,3
Fiskalni podsticaj - isplata 100 EUR svim punoletnim građanima	70,0	1,3	72,0	1,3
Ukupno	102,0	1,9	88,0	1,6
Procena uticaja fiskalnih mera	450,3	8,1	346,3	6,3
Ukupan paket mera	690,3	12,5	491,4	8,9
Ostali troškovi vezani za COVID-19 (medicinska oprema i lekovi)	-	-	60	1,1
Ukupni troškovi vezani za COVID-19 zaključno sa 30.09.2020.	690,3	12,5	551,4	10,0

Načelno uticaj pandemije COVID-19 na kretanje fiskalnog rezultata može se podeliti u nekoliko kategorija:

- uticaj na pad prihoda putem automatskih stabilizatora izazvan padom BDP;

- dodatni pad prihoda izazvan merama epidemiološke zaštite stanovništva. Ovo se ogleda u ograničenju kretanja, nemogućnosti konzumiranja određenih usluga, obavljanju administrativnih poslova u određenom periodu, padu tranzitnih i turističkih prihoda;

- povećanje rashoda za dodatnu zdravstvenu i epidemiološku zaštitu stanovništva, u šta spada i izgradnja dodatnih zdravstvenih kapaciteta i nabavka opreme;

- gubici na prihodima i povećani rashodi za sprovođenje ekonomskog paketa mera pomoći privredi i stanovništvu.

Tokom aprila usvojen je prvi rebalans budžeta za 2020. godinu. Ovaj rebalans omogućio je operacionalizaciju Programa ekonomskih mera, neometano finansiranje borbe za očuvanje zdravlja i života ljudi i umanjenje negativnih ekonomskih posledica pandemije po privredu i građane. Prihodna strana budžeta promenjena je uzimajući u obzir nove projekcije ekonomskih kretanja, kao i procenjene efekte usvojenih fiskalnih mera. Utvrđene su izmene u obimu i strukturi javne potrošnje, kako bi se ona dodatno prilagodila novim ekonomskim okolnostima, usvojenim merama i potrebama neometanog i dovoljnog finansiranja zdravstvenog sistema zemlje okolnostima izazvanim pandemijom. Ovim rebalansom deficit budžeta opšte države planiran je u nivou od 7,2% BDP.

Procenjeni prihodi opšte države revidirani su tada naniže za 230 mlrd dinara, a rashodi uvećani za oko 136 mlrd dinara. Usled velike neizvesnosti u pogledu epidemioloških i ekonomskih kretanja očekivana je bila još jedna revizija budžeta do kraja godine.

U novembru 2020. godine Vlada je utvrdila predlog drugog rebalansa budžeta kojim je, u odnosu na prethodni, procena prihoda opšte države povećana za 113 mlrd dinara, dok je povećanje na strani rashoda iznosilo oko 210 mlrd dinara. Predviđen je fiskalni deficit opšte države od 492,3 mlrd dinara (8,9% BDP). Najvažniji razlozi za reviziju procene prihoda, rashoda i rezultata u odnosu na prethodni rebalans su:

- kraći i blaži efekti delovanja najtežih epidemioloških mera (zabrana kretanja i obavljanja određenih aktivnosti) i brže uspostavljanje unutrašnjih i, u određenom obimu, međunarodnih ekonomskih tokova;

- blaži pad ukupne privredne aktivnosti u odnosu na predviđen, sa značajnijim izmenama u strukturi BDP;

- produženo delovanje pandemije na ekonomska kretanja na međunarodnom nivou u odnosu na prvobitno predviđene;

- izostanak tranzitnog saobraćaja i drastičan pad broja inostranih turista;

- konzervativno planiranje određenih kategorija poreskih prihoda (porez na dobit i porezi na dividende) i uplata prvobitno neplaniranih neporeskih prihoda;

- oprezan pristup u proceni korišćenja programa ekonomske pomoći od strane privrednih subjekata;

- pozitivan uticaj dela programa ekonomskih mera na kretanja na tržištu rada;

- dodatni paket mera ekonomske pomoći u vidu odlaganja poreskih obaveza i direktne pomoći kompanijama;

- dodatni rashodi za sprovođenje mera zdravstvene zaštite i u okviru nabavke roba i usluga i kapitalnih ulaganja;

- povećanje ulaganja u putnu infrastrukturu i ubrzanje izvršenja kapitalnih ulaganja.

Tabela 6. Prihodi, rashodi i rezultat sektora države u 2020. godini, u mlrd dinara

	budžet 2020	procena april 2020	nova procena 2020	Razlika nov/budžet	% promena	2020 nova pr. % BDP
JAVNI PRIHODI	2.340,8	2.110,7	2.223,5	-117,3	-5,0	40,3
Tekući prihodi	2.324,3	2.094,2	2.207,5	-116,8	-5,0	40,0
Poreski prihodi	2.084,5	1.867,8	1.962,3	-122,2	-5,9	35,6
Porez na dohodak građana	215,8	180,0	202,1	-13,7	-6,3	3,7
Porez na dobit pravnih lica	114,4	98,6	122,3	7,9	6,9	2,2
PDV	582,0	565,8	547,5	-34,5	-5,9	9,9
Akcize	311,1	296,1	299,7	-11,4	-3,7	5,4
Carine	52,0	44,4	51,0	-1,0	-1,9	0,9
Ostali poreski prihodi	84,0	82,8	79,6	-4,4	-5,2	1,4
Doprinosi	725,2	600,0	660,0	-65,2	-9,0	12,0
Neporeski prihodi	239,8	226,4	245,2	5,4	2,3	4,4
Donacije	16,5	16,5	16,0	-0,5	-3,0	0,3
JAVNI RASHODI	2.369,8	2.505,5	2.715,8	346,0	14,6	49,2
Tekući rashodi	2.090,0	2.262,1	2.379,4	289,4	13,8	43,1
Rashodi za zaposlene	554,8	565,2	575,9	21,1	3,8	10,4
Kupovina robe i usluga	394,7	412,2	453,6	58,9	14,9	8,2
Otplata kamata	113,6	109,1	110,5	-3,1	-2,7	2,0
Subvencije	114,2	206,3	258,3	144,1	126,2	4,7
Socijalna pomoć i transferi	824,8	827,3	814,1	-10,7	-1,3	14,8
od čega penzije	594,2	588,2	586,2	-8,0	-1,3	10,6
Ostali tekući rashodi	87,8	142,0	167,0	79,2	90,2	3,0
Kapitalni rashodi	260,0	207,5	286,7	26,7	10,3	5,2
Neto budžetske pozajmice	13,1	27,1	41,9	28,8	219,8	0,8
Aktivirane garancije	6,7	8,8	7,8	1,1	16,4	0,1
Rezultat	-29,0	-394,8	-492,3	-463,4		-8,9
Rezultat u % BDP	-0,5	-7,2	-8,9	-8,4

Izvor: Ministarstvo finansija

Inovirani fiskalni okvir za 2020. godinu predviđa fiskalni deficit od 8,9% BDP. U odnosu na budžetom planirani fiskalni okvir procena prihoda smanjena je za 117 mlrd dinara. Na strani rashoda došlo je do povećanja za 346 mlrd dinara, uz značajne promene u njihovoj strukturi.

Prihodna strana budžeta opšte države u najvećoj meri je bila pogođena kretanjem opšte ekonomske aktivnosti, merama epidemiološke prirode, kao i usvojenim merama koje se tiču odlaganja poreskih obaveza. Prisutan je i određeni pozitivan efekat boljeg ostvarenja ukupnih prihoda na kraju 2019. godine koja služi kao bazna godinu za projekciju.

Procena naplate PDV umanjena je 34,5 mlrd dinara zbog nominalnog pada lične potrošnje od početka pandemije i pratećih negativnih ekonomskih kretanja. Iako je normalizovanje ekonomskih tokova započeto ranije od očekivanog, izostao je oporavak sektora usluga, delom i pod uticajem smanjenog priliva po osnovu turizma i tranzita. Detaljnija analiza prometa roba i usluga potvrđuje ove zaključke. Naime, pad ukupnog oporezovanog prometa u prvih devet meseci 2020. godine je iznosio oko 1,5%, s tim što je promet u trgovini na malo zabeležio rast, dok je oporezovan promet kod ostalih uslužnih delatnosti zabeležio pad. Iako raspoloživi dohodak stanovništva nije značajnije umanjen (osim u delu doznaka), nemogućnost da se određene vrste usluga konzumiraju, kao i opreznost stanovništva u neizvesnim epidemiološkim uslovima, uticalo je na pad lične potrošnje.

Prihodi od akciza beleže smanjenje za 11,4 mlrd dinara u odnosu na originalni budžet. Ova kategorija prihoda je, pored opšteg usporavanja lične potrošnje, u najvećoj meri bila pod uticajem mera ograničenja kretanja stanovništva i izostanka tranzitnog saobraćaja tokom letnjih meseci. Stoga najveće smanjenje beleže prihodi od akciza na naftne derivate. Prve procene gubitaka su bile veće, ali se usled kraćeg trajanja najtežih epidemioloških mera to nije ostvarilo. Prihodi od akciza na duvan su minimalno sniženi.

Procena poreza na dohodak građana smanjena je za 13,6 mlrd dinara. U okviru ove kategorije najveći deo čini porez na zarade za koji je programom mera bilo predviđeno odlaganje poreske obaveze u naredne dve godine. Prema poslednjim raspoloživim podacima ukupno je odloženo oko 15,2 mlrd dinara neto obaveza po ovom osnovu. Slično objašnjenje se može primeniti i na kretanje doprinosa za socijalno osiguranje. Ukupno neto odlaganje uplate socijalnih doprinosa prema poslednjim podacima iznosi 77,8 mlrd dinara. Može se očekivati da će deo poreskih obveznika do kraja godine delimično izvršiti uplate svojih odloženih obaveza. Nakon perioda u kojima je postojala mogućnost odlaganja obaveza, socijalni doprinosi beleže visoke stope rasta (više nego što je originalnim budžetom planirano), u odnosu na prethodnu godinu, što svedoči o pozitivnim efektima paketa mera na očuvanju zaposlenosti. Kada bi se efekti odlaganja poreskih obaveze isključili i na pozicijama poreza na zarade i socijalnih doprinosa, može sa zaključiti da bi naplata ova dva poreska oblika značajno premašila vrednosti date originalnim projekcijama. U okviru ostalih poreza na dohodak beleži se značajno povećanje uplata po osnovu godišnjeg poreza na dohodak, pre svega usled znatno većeg broja poreskih prijava u odnosu na prethodni period.

Porez na dobit pravnih lica je poreska kategorija čija je procena revidirana naviše. Prilikom izrade budžeta za 2020. korišćena je pretpostavka o umerenom rastu profitabilnosti privrede u Republici Srbiji, jer nisu bili poznati konačni rezultati poslovanja. Usled principa opreznosti inicijalna budžetska procena bila je blago potcenjena.

Procena ukupnih neporeskih prihoda povećana je u odnosu na originalni budžet za 5,4 mlrd dinara. Neporeski prihodi su heterogena kategorija prihoda sa različitim kretanjima po pojedinačnim oblicima. Redovni neporeski prihodi su različite takse, naknade, kazne, prihodi organa i organizacija i svi ostali prihodi koji se ostvaruju ustaljenom dinamikom tokom godine u približno sličnim iznosima na mesečnom nivou uz određene sezonske varijacije. Vanredne neporeske prihode čine uplate dobiti javnih preduzeća i agencija, dividende budžeta, prihodi po osnovu naplaćenih potraživanja AOD, emisione premije, itd. Redovni neporeski prihodi bili su značajno pogođeni ekonomskom i epidemiološkom situacijom u zemlji. Poseban primer za to predstavljaju prihodi od putarina. Zaustavljanje pojedinih ekonomskih aktivnosti, kao i nemogućnost da se određeni pravni i administrativni poslovi odvijaju, najviše je uticalo na smanjenje prihoda po osnovu sudskih i administrativnih taksi, prihoda organa i organizacija i prihoda od naknada. Usled smanjenja aktivnosti bio je prisutan i pad naplate po osnovu kazni. Ipak, nakon povoljnijih epidemioloških uslova, kraćeg trajanja vanrednog stanja i brže normalizacije aktivnosti, pad ove kategorije prihoda je usporen. Vanredni neporeski prihodi korigovani su naviše zbog uplate prethodno neplaniranih iznosa dobiti koje pripadaju budžetu Republike kao i ostalih oblika vanrednih prihoda (NBS, Komercijalna banka, Agencija za bezbednost saobraćaja, Agencija za lekove i dr.).

Doprinos pojedinačnih faktora korekciji fiskalnog rezultata u odnosu na plan za 2020. godinu, % BDP

Procena rashoda opšte države povećana je za 346 mlrd dinara u odnosu na originalni budžet. Najveći deo ovog povećanja se odnosi na sprovođenje paketa za pomoć privredi i stanovništvu. Ostatak čine rashodi vezani za direktnu borbu protiv pandemije i poboljšanje zdravstvenih kapaciteta zemlje. U periodu januar-septembar, javni rashodi rastu po stopi 21,7% u odnosu na isti period 2019. godine, a do kraja godine očekuje se da će ukupan rast rashoda u nekoj meri usporiti i dostići 18,3%.

Rashodi za zaposlene povećani su za 21,1 mlrd dinara u odnosu na originalno planirane. Najveći deo ovog rasta rezultat je povećanja zarada u zdravstvu za 10% od aprila. Ostatak se odnosi na povećanje broja angažovanih ljudi u zdravstvenom sistemu, povećanog angažmana i broja radnih sati u ostalim sektorima koji su učestvovali u kontroli epidemiološke situacije. Jedan deo uvećanja je posledica nešto većeg izvršenja na kraju 2019. godine.

Rashodi za robe i usluge su povećani u značajnoj meri i to za skoro 60 mlrd dinara. Najveći deo povećanja odlazi na povećanje rashode za nabavku medicinske opreme i sredstava od strane RFZO u iznosu od 47,5 mlrd dinara, i povećanje rashoda za tekuće održavanje puteva kod JP "Putevi Srbije" od 16,7 mlrd dinara. Kod ostalih nivoa vlasti došlo je do minimalnog smanjenja ove kategorije rashoda.

Subvencije su takođe značajno povećane u odnosu na originalni plan i to za preko 144 mlrd dinara. Sa ove kategorije rashoda izvršena je isplata direktne pomoći privrednim društvima i preduzetnicima za prevazilaženje krize izazvane pandemijom. Prema poslednjim raspoloživim podacima, do kraja septembra u ove svrhe, isplaćeno je oko 133 mlrd dinara, pri čemu je direktnu pomoć mesečno koristilo u proseku oko 237.000 poslodavaca sa preko milion zaposlenih lica. Ostatak povećanja rashoda za subvencije u najvećoj meri čini povećano subvencionisanje u poljoprivredi.

Rashodi za socijalnu zaštitu niži su za 10,7 mlrd dinara u odnosu na originalni plan. Najveći deo smanjenja odnosi se na niže rashode za penzije od 8 mlrd dinara. Penzije u 2020. godini indeksirane su prema "švajcarskoj formuli", čiji parametri su bili poznati u toku planiranja rashoda za penzije. Međutim, usled konzervativnosti u procesu planiranja, pretpostavljen je određen rast broja penzionera koji se nije realizovao tokom 2020. godine. Rashodi za penzije privremeno blago povećavaju učešće u BDP na 10,6%, kao posledica sporijeg rasta nominalnog BDP izazvanog trenutnom ekonomskom situacijom. Pored ovih rashoda došlo je i do manjeg izvršenja pojedinih kategorija socijalne zaštite u odnosu na budžetski plan.

Ostali tekući rashodi povećani su za 79,2 mlrd dinara u odnosu na originalni plan, prvenstveno zbog isplate direktne novčane pomoći stanovništvu (100 evra svim punoletnim građanima u dinarskoj protivvrednosti preračunato po zvaničnom srednjem kursu NBS) u ukupnom iznosu od 72 mlrd dinara. Ostatak povećanja se odnosi na veće izdvajanje za isplatu stare devizne štednje državljanima bivših jugoslovenskih republika. U trenutku planiranja ovih sredstava nisu bili okončani svi procesi odlučivanja po podnetim prijavama potraživanja, pa je iznos povećan u odnosu na prvobitno planirani.

Pozicija neto budžetskih pozajmica uvećana je za 28,8 mlrd dinara. U okviru ove kategorije rashoda, izvršen je prenos sredstava za kreditnu pomoć privredi preko Fonda za razvoj Republike Srbije.

Očekuje se realizacija javnih investicija u većem obimu od planiranog za 26,7 mlrd dinara. Izvršenje kapitalnih rashoda u periodu januar-septembar 2020. godine u odnosu na isti period prethodne godine veće je za 14,6%. Kapitalni rashodi dostižu, za sada rekordan, nivo od 5,2% BDP u 2020. godini. Jedan deo većeg izvršenja je zasnovan na ulaganjima u nove zdravstvene kapacitete, kao i opremu koja ima duži vek eksploatacije. Ovi rashodi su deo ukupnih rashoda za epidemiološku zaštitu stanovništva od COVID-19, kao i poboljšanje sistema zdravstvene zaštite u budućnosti. Značajno je i to što dolazi do povećanja izdvajanja u nove i postojeće infrastrukturne projekte, pre svega u putnu i železničku infrastrukturu. Na ovaj način se u određenoj meri, putem rasta investicionih ulaganja, pozitivno deluje na tekuće kretanje BDP, ali se i stvaraju preduslovi za ubrzanje njegovog rasta u budućnosti. U ranijim kriznim periodima najčešće je dolazilo do smanjenja kapitalnih rashoda, međutim to sada nije bio slučaj, što predstavlja kvalitativnu pozitivnu promenu u upravljanju javnim finansijama.

Procenjeni fiskalni deficit od 8,9% BDP je značajan, međutim uporediv je sa rezultatima koji će biti ostvareni u zemljama EU i regiona. Sa druge strane u analizi strukturne fiskalne pozicije, zaključuje se da ona nije značajnije narušena. I na prihodnoj i na rashodnoj strani identifikovano je oko 7% BDP jednokratnih efekata, koji u slučaju realizacije pretpostavki iz osnovnog makroekonomskog scenarija neće biti ponovo realizovan.

Tabela 7. Prihodi, rashodi i rezultat sektora države, januar-septembar, u mlrd dinara

	I-IX 2019	I-IX 2020	I-IX stopa rasta/pada %	2020/2019 stopa rasta/pada u %
JAVNI PRIHODI	1.646,4	1.599,6	-2,8	-2,5
Tekući prihodi	1.639,0	1.591,6	-2,9	-2,6
Poreski prihodi	1.454,2	1.418,9	-2,4	-1,6
Porez na dohodak građana	146,4	143,8	-1,8	-0,8
Porez na dobit pravnih lica	102,7	95,8	-6,7	-3,5
PDV	395,1	398,8	0,9	-0,6
Akcize	225,5	221,8	-1,6	-2,2
Carine	34,3	37,3	8,9	6,0
Ostali poreski prihodi	60,8	58,2	-4,3	-3,1
Doprinosi	489,4	463,2	-5,4	-2,3
Neporeski prihodi	184,8	172,7	-6,6	-10,2
Donacije	7,4	8,0	8,3	7,6
JAVNI RASHODI	1.611,3	1.960,4	21,7	18,3
Tekući rashodi	1.445,7	1.757,6	21,6	18,5
Rashodi za zaposlene	380,0	426,1	12,1	11,5
Kupovina robe i usluga	260,4	304,8	17,0	17,3
Otplata kamata	97,4	87,0	-10,6	1,9
Subvencije	69,5	209,1	201,1	113,2
Socijalna pomoć i transferi	577,8	593,8	2,8	3,9
od čega penzije	419,9	437,3	4,2	4,8
Ostali tekući rashodi	60,7	136,7	125,1	80,6
Kapitalni rashodi	152,4	174,7	14,6	7,6
Neto budžetske pozajmice	4,6	22,5	386,9	284,8
Aktivirane garancije	8,6	5,7	-34,2	-27,7
Fiskalni rezultat	35,1	-360,8

Izvor: Ministarstvo finansija

Stanje docnji (preko 60 dana kašnjenja)* budžetskih korisnika i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja poslednjeg dana septembra 2020. godine iznosilo je 6,7 mlrd dinara (oko 0,05% BDP), i povećano je u odnosu na kraj 2019. godine za 0,9 mlrd dinara. Korisnici budžeta i JP "Putevi Srbije" kreirali su docnje u plaćanju od 5,3 mlrd dinara, dok je stanje docnji organizacija obaveznog socijalnog osiguranja 1,4 mlrd dinara.

Tabela 8. Stanje docnji budžetskih korisnika i OOSO, 2019. i januar-septembar 2020. godine, u mlrd dinara

	31.12.2019.	30.09.2020.
Budžetski korisnici i JP "Putevi Srbije"	4,4	5,3
OOSO	1,4	1,4
UKUPNO	5,8	6,7

Izvor: Ministarstvo finansija
* U skladu sa definicijom koja se koristi u za potrebe praćenja sprovođenja aranžmana sa MMF.

S0 indikator kratkoročne fiskalne održivosti

Evropska komisija je za ocenu kratkoročne fiskalne održivosti dizajnirala kompozitni indikator S0 kojim se kroz identifikaciju potencijalnih kratkoročnih rizika u tekućoj godini nastoji da anticipira fiskalni stres u narednoj godini. Ukoliko vrednost S0 indikatora prelazi definisani prag smatra se da je zemlja u kratkoročnom riziku od fiskalnog stresa. Pored vrednosti za celokupan indikator, radi lociranja izvora iz kog rizik potiče, razmatraju se i vrednosti podindeksa i njihovih komponenti. S0 kompozitni indikator se sastoji od dva podindeksa, koji u sebi sadrže niz varijabli fiskalne i makro-finansijske održivosti. Vrednost ovih podindeksa ispod definisanog praga ukazuju na odsustvo kratkoročnog fiskalnog rizika.

U 2019. godini vrednosti S0 indikatora, kao i oba podindeksa za Republiku Srbiju nalazili su se ispod definisanih pragova što načelno ukazuje da nije postojala kratkoročna opasnost od pojave bilo kakve makroekonomske nestabilnosti, kao i da nije bilo izraženih rizika koji potiču iz sfera koje pokrivaju podindeksi. Recesija u 2020. godini nije izazvana ekonomskim faktorima, a uspešno očuvana makroekonomska i fiskalna stabilnost uspostavljena u prethodnom periodu obezbedila je prostor za brze i značajne fiskalne i monetarne mere podrške.

Na osnovu podataka EK za zemlje EU za 2019. godinu i obračuna Ministarstva finansija za Republiku Srbiju, za period od 2016-2019. godine zaključujemo da nijedna od posmatranih zemalja nije bila izložena kratkoročnom riziku realizacije fiskalnog stresa, budući da vrednost S0 nigde ne premašuje definisani prag. Pojedine zemlje bile su suočene sa fiskalnim odnosno makro-finansijskim izazovima, dok se Republika Srbija zajedno sa većinom zemalja EU i dalje nalazila unutar definisanih pragova S0 indikatora. Minimiziranje potencijalnih rizika za nastanak fiskalnog stresa u posmatranim zemljama doprinelo je stvaranju prostora za donošenje mera ekonomske politike bez presedana po svom obimu, a kao odgovor na zdravstvenu krizu koja se prelila u sve sfere ekonomije.

Obračun S0 indikatora za Republiku Srbiju je urađen od strane Ministarstva finansija i bazira se na metodologiji EK.2

_______
2 Detaljnija definicija S0 indikatora kao i opis korišćene metodologije i rezultata mogu se pronaći u Fiskalnoj strategiji za 2018. godinu sa projekcijama za 2019. i 2020. godinu putem linka http://www.mfin.gov.rs/pages/issue.php?id=8382 i izveštaju EK "Fiscal Sustainability report 2015" 25, Januar 2016, 157-158.

Fiskalni podindeks i podindeks makro-finansijske konkurentnosti za zemlje EU za 2019. godinu i Srbiju za 2017, 2018. i 2019. godinu

Izvor: Kalkulacija Ministarstva finansija

4. Fiskalne projekcije u periodu 2021-2023. godine

U narednom srednjoročnom periodu ekonomska i fiskalna politika zavisiće od razvoja pandemije i uspeha na polju borbe protiv nje. Ciljevi fiskalne politike svakako su usmereni na održanje fiskalne stabilnosti i smanjenje učešća javnog duga u BDP. Srednjoročni fiskalni okvir predviđa postepeno smanjenje deficita opšte države na nivo od 1,0% BDP do 2023. godine i pad učešća javnog duga na 56,0% BDP. Projekcije fiskalnih agregata u periodu od 2020. do 2023. godine zasnivaju se na projekcijama makroekonomskih pokazatelja za navedeni period, planiranoj poreskoj politici koja podrazumeva dalje usaglašavanje sa zakonima i direktivama EU i fiskalnim i strukturnim merama, uključujući i dalju reformu velikih javnih preduzeća.

Zahvaljujući merama fiskalne konsolidacije u prethodnom periodu stvoren je fiskalni prostor koji je omogućio bogat paket mera u sklopu borbe protiv efekata krize izazvane pandemijom tokom 2020. godine. U narednoj godini ne očekuje se istovetan uticaj pandemije koji bi zahtevao sličan paket mera, ali biće obezbeđene određene rezerve u slučaju novog pogoršanja ekonomskih kretanja. Fiskalni prostor će u 2021. godini biti iskorišćen za povećanje kapitalnih investicija, dodatno ulaganje u zdravstveni sistem, umereno povećanje penzija i plata u javnom sektoru, te za poresko rasterećenje privrede. Ove mere i njihove fiskalne implikacije dizajnirane su tako da ne ugroze stabilnost javnih finansija i tempo smanjenja javnog duga, zatim da održe životni standard stanovništva i pomognu privredni razvoj, ali i da osiguraju fleksibilnost reakcije na eventualne nove udare krize.

Tabela 9. Fiskalni agregati u periodu 2019-2023. godine, % BDP

Opis	Izvršenje	Procena	Projekcija
	2019	2020	2021	2022	2023
Javni prihodi	42,1	40,3	40,4	40,5	39,7
Javni rashodi	42,3	49,2	43,4	42,1	40,7
Konsolidovani fiskalni rezultat	-0,2	-8,9	-3,0	-1,6	-1,0
Primarni konsolidovani rezultat	1,8	-6,9	-1,1	0,1	0,6
Dug opšte države	52,9	59,0	58,7	57,9	56,0
Realna stopa rasta BDP	4,4%	-1,0%	6,0%	4,0%	4,0%

Izvor: Ministarstvo finansija

Ciljevi fiskalne politike u narednom srednjoročnom periodu biće stabilizacija javnih finansija i povratak javnog duga na opadajuću putanju. Smanjenje učešća duga je usko vezano za snižavanje deficita kao glavnog faktora zaduživanja, tako da dinamika spuštanja deficita opredeljuje i promenu kretanja duga. Finansijske transakcije, kao što je zamena skupog duga jeftinijim, kao i bolja pozicija države na međunarodnom finansijskom tržištu, doprineće dodatnom snižavanju duga.

Fiskalni rezultat i dug opšte države, % BDP

Ekspanzivna fiskalna politika tokom 2020. godine umanjila je negativne ekonomske posledice pandemije. U narednom srednjoročnom periodu predviđeno je umereno smanjenje deficita opšte države kako bi se putem fiskalne politike obezbedila potrebna fleksibilnost nacionalne ekonomije na eventualne eksterne šokove. To se, pre svega, odnosi na rashodnu stranu, u vidu povećanja javnih investicija, kao i dodatnog ulaganja u zdravstveni sistem. Na prihodnoj strani prioritet će ostati dalje smanjenje poreskog opterećenja zarada.

Projekcija prihoda u periodu od 2021. do 2023. godine izrađena je na osnovu:

- projekcije kretanja najvažnijih makroekonomskih pokazatelja: BDP i njegovih komponenti, inflacije, deviznog kursa, spoljnotrgovinske razmene, zaposlenosti i zarada;

- važeće i planirane izmene poreske politike;

- procenjenih efekata fiskalnih i strukturnih mera u narednom periodu.

Tabela 10. Ukupni prihodi i donacije u periodu 2019-2023. godine, % BDP

Opis	Izvršenje	Procena	Projekcija
	2019	2020	2021	2022	2023
JAVNI PRIHODI	42,1	40,3	40,4	40,5	39,7
Tekući prihodi	41,8	40,0	40,1	40,2	39,4
Poreski prihodi	36,8	35,6	36,2	36,3	35,6
Porez na dohodak građana	3,8	3,7	3,8	3,8	3,7
Porez na dobit pravnih lica	2,3	2,2	1,8	1,8	1,8
PDV	10,2	9,9	10,0	10,1	10,1
Akcize	5,7	5,4	5,3	5,1	4,8
Carine	0,9	0,9	0,9	0,9	0,9
Ostali poreski prihodi	1,5	1,4	1,4	1,4	1,3
Doprinosi	12,5	12,0	13,1	13,2	12,8
Neporeski prihodi	5,0	4,4	3,9	3,9	3,9
Donacije	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3

Izvor: Ministarstvo finansija

Najznačajnije mere poreske politike u 2021. godini biće povećanje neoporezivog cenzusa sa 16.300 dinara na 18.300 dinara i naplata dela odloženih poreza i doprinosa iz 2020. godine. Naplata odloženih obaveza iz 2020. godine će povećati nivo prihoda iznad očekivanog u 2021. i 2022. godini čime će se značajno ojačati fiskalna pozicija. Projekcija poreskih prihoda podrazumeva održavanje postojećeg stepena naplate.

Preovlađujući oblik poreza na dohodak je porez na zarade, tako da su kretanje mase zarada i zaposlenosti glavni faktori koji utiču na kretanje ovog poreskog oblika. Povećanje neoporezivog cenzusa će imati negativan efekat od oko 5,5 mlrd dinara na prihode od poreza na zarade, ali se očekuje da povećanje zarada i rast zaposlenosti u potpunosti nadoknade ovaj gubitak. Dodatno će ove prihode uvećati naplata dela odloženog poreza na zarade iz 2020. godine u sklopu paketa mera u borbi protiv pandemije u iznosu od oko 7 mlrd dinara. U narednom periodu očekuje se da masa zarada raste brže od nominalnog BDP kao rezultat nastavka povoljnih kretanja na tržištu rada, te će i prihod po osnovu poreza na zarade rasti u smislu učešća u BDP. Povećanje minimalne zarade će, takođe, uticati na rast ukupne mase zarada u privredi, a samim tim i na ovu poresku kategoriju.

Ostali oblici poreza na dohodak (porez na dividende, porez na prihode od kamata, godišnji porez na dohodak, itd.) će rasti sporije, to jest u skladu sa kretanjem opšte ekonomske aktivnosti, tako da se očekuje stabilan nivo prihoda po osnovu poreza na dohodak, u smislu učešća u BDP. Kod poreza na zarade ključna je borba protiv sive ekonomije, s obzirom na znatan broj neprijavljenih radnika i isplate zarada "na ruke". U poslednjim godinama intenzivirane su kontrole i pojačane sankcije što je dalo rezultate u suzbijanju sive ekonomije u oblasti rada i zapošljavanja, ali je značajno da se na ovom polju nastavi sa kontinuiranim angažmanom i u narednom periodu.

Smanjenje poreskog opterećenja na zarade imaće negativan efekat od oko 2,5 mlrd dinara na prihode po osnovu doprinosa. Očekuje se da rast mase zarada bude veći od rasta nominalnog BDP, tako da će se u potpunosti nadoknaditi ovaj gubitak. Kretanje učešća ovog poreskog oblika u BDP ima sličnu putanju kao i kretanje učešća poreza na zarade, s obzirom da su za njihovu projekciju korišćene iste pretpostavke o kretanju zarada i zaposlenosti. Deo prihoda će se prikupiti od naplate odloženih doprinosa iz 2020. godine u iznosu od oko 32 mlrd dinara. Doprinosi su poreska kategorija kod koje je najizraženija poreska nedisciplina i registrovan najveći dug poreskih obveznika, te su posledice eventualnog povećanja fiskalne nediscipline najvidljivije kod ovog poreskog oblika.

Prihodi od poreza na dobit pravnih lica u periodu 2021-2023. godine zavisiće od putanje privrednog rasta, relativne stabilnosti kursa dinara i opšte profitabilnosti privrede. Procena prihoda po ovom osnovu može biti neizvesna kako zbog ekonomskih faktora, tako i zbog mogućnosti korišćenja poreskog kredita ili povraćaja, kao i razlika u računovodstvenim i poreskim bilansima. Pad u 2021. godini predstavlja očekivanje da će se efekti krize iz ove godine efektuirati na profitabilnost i naplatu poreza na dobit. Projekcija prihoda po ovom osnovu je konzervativna u periodu nakon 2021. godine i pretpostavlja naplatu poreza na dobit u skladu sa kretanjem BDP.

Kretanje prihoda od PDV karakteriše stabilno učešće u BDP. Glavna determinanta kretanja PDV je domaća tražnja vođena raspoloživim dohotkom stanovništva. Raspoloživi dohodak kao najveća determinanta potrošnje zavisi od kretanja zarada u javnom sektoru, penzija, socijalne pomoći, kretanja mase zarada u privatnom sektoru i ostalih oblika dohodaka, uključujući i doznake, kao i od dinamike kreditne aktivnosti banaka prema stanovništvu. Kao i kod poreza na dohodak građana, rizici za ostvarenje projekcije PDV u narednom periodu, pored neizvesnosti u vezi pandemije, odnose se na kretanje zarada u privatnom sektoru, rast privredne aktivnosti, kao i na stepen sive ekonomije, odnosno efikasnost u njenom smanjenju.

Rezultati efikasnije naplate i kontrole poreskih obveznika su bili evidentni u prethodnom periodu i očekuje se da će taj trend biti nastavljen i dalje, s tim što efekti borbe protiv sive ekonomije nisu eksplicitno uključeni u srednjoročnu projekciju javnih prihoda. Povećanje stepena PDV naplate u smislu sprovođenja nezavisnih antievazionih mera u oblasti PDV dalo je određene rezultate u proteklom periodu. U ovom segmentu postoji prostor za dalja poboljšanja, kroz jačanje i modernizaciju poreske administracije.

Projekcija prihoda od akciza sačinjena je na osnovu važeće akcizne politike i projektovane potrošnje akciznih proizvoda. U okviru akcizne politike kod duvanskih proizvoda očekuje se dalje postepeno usklađivanje sa direktivama EU u skladu sa srednjoročnim planom postupnog povećavanja akciznog opterećenja. Kod cigareta ono će biti usmereno kroz postepeno povećanje akciza, kako bi se u prihvatljivom vremenskom roku dostigao EU minimum od 1,8 evra po paklici u dinarskoj protivvrednosti preračunato po zvaničnom srednjem kursu NBS. U narednom periodu je za potrebe projekcije prihoda od akciza, usled opreznosti, predviđen dalji prirodan pad tržišta duvanskih proizvoda, u proseku od oko 3% godišnje. Za razliku od duvanskih proizvoda situacija na tržištu naftnih derivata je znatno manje volatilna. Bolja kontrola i efekti markiranja naftnih derivata smanjili su mogućnost i isplativost nelegalnih aktivnosti. U narednim godinama, usled opreznosti, nije pretpostavljen nastavak rasta potrošnje naftnih derivata iako se može očekivati da će ubrzanje ekonomske aktivnosti doprinelo rastu potrošnje. Prihodi od akciza na alkoholna pića, kafu i električnu energiju su projektovani u skladu sa postojećom strukturom potrošnje. Trenutni nominalni iznosi akciza na alkoholna pića i kafu usklađeni su sa očekivanim iznosima stope inflacije u srednjoročnom periodu. Naplata prihoda od akcize na električnu energiju u periodu 2021-2023. godine planirana je da na godišnjem nivou iznosi oko 18 mlrd dinara, uzimajući u obzir trend godišnje potrošnje i važeće cene.

Prihodi od carina će se stabilizovati na nivou od 0,9% BDP u narednom periodu. Projekcija naplate prihoda od carina rađena je na bazi projektovanog kretanja uvoza, deviznog kursa i potrošnje.

Projektuje se stabilizacija učešća u BDP ostalih poreskih prihoda. Najznačajniji poreski prihod u ovoj kategoriji je porez na imovinu čije učešće iznosi oko 70%. Nominalno povećanje ovog prihoda može se očekivati po osnovu proširenja osnovice. Povećanje stepena naplate, kroz povećanje obuhvata nepokretnosti na koje se porez plaća (to jest po osnovu proširenja poreske baze), nije uključeno u projekcije u srednjem roku i predstavlja pozitivan rizik. Pored poreza na imovinu, u ostale poreske prihode uključuju se i porezi na upotrebu, držanje i nošenje dobara, te drugi oblici poreza na lokalnom nivou. Oni su projektovani u skladu sa kretanjem inflacije, budući da je inflatorna komponenta ugrađena u značajan deo ovih poreskih oblika.

Predviđeno je smanjenje učešća neporeskih prihoda u BDP, sa 5,0% koliko je prihodovano u 2019. godini na 3,9% koliko se očekuje da će iznositi u 2023. godini. U 2019. godini smanjena je obaveza uplate sredstava po osnovu smanjenja zarada za deo javnog sektora, dok je u 2020. godini ova mera potpuno ukinuta. Drugi razlog za smanjenje projektovanog učešća neporeskih prihoda u BDP je i isključivanje iz bazne 2020. godine svih onih prihoda koji se ne smatraju strukturnim tj. trajnim, a prvenstveno se to odnosi na vanredne kategorije neporeskih prihoda. Vanredni neporeski prihodi su uglavnom jednokratni, u određenoj meri neizvesni, kako po pitanju iznosa, tako i po pitanju trenutka uplate. Najveći deo ovih prihoda predstavljaju vanredne uplate dobiti javnih preduzeća i agencija, dividende budžeta, prihodi po osnovu naplaćenih potraživanja AOD, emisione premije, itd. Redovni neporeski prihodi obuhvataju različite takse, naknade, kazne, prihode organa i organizacija i sve ostale prihode koji se ostvaruju ustaljenom dinamikom tokom godine. Ovi neporeski prihodi indeksiraju se sa ostvarenom inflacijom u prethodnoj godini, ili pak prate promenu u vrednosti osnove na koje se primenjuju i usled toga se koriguju projektovanom inflacijom.

Procesom približavanja države članstvu u EU povećavaju se raspoloživa sredstva iz IPA i IPARD fondova koja čine preovlađujući deo prihoda od donacija. U projektovane iznose po osnovu donacija uključena su i sredstva po osnovu sektorske budžetske podrške EU. Prihodi po osnovu donacija su neutralni u odnosu na rezultat, s obzirom da su jednaki rashodima po ovom osnovu.

Odgovornom fiskalnom politikom u kombinaciji sa dobrim makroekonomskim performansama u narednom srednjoročnom periodu obezbediće se relaksiranje politike plata i penzija i značajno povećanje kapitalnih investicija kao bitne komponente razvoja privrede. Posebna pažnja će se posvetiti unapređenju efikasnosti realizacije kapitalnih investicija države. Socijalna komponenta budžeta je poboljšana boljim targetiranjem programa socijalne pomoći i većim izdvajanjem za funkcije zdravstva i obrazovanja. Definisan je i način indeksacije penzija. Plate i penzije zajedno čine preko 50% rashoda na nivou opšte države i njihova stabilizacija je od presudnog značaja za održivost javnih finansija.

Tabela 11. Ukupni rashodi u periodu 2019-2023. godine, % BDP

Opis	Izvršenje	Procena	Projekcija
	2019	2020	2021	2022	2023
JAVNI RASHODI	42,3	49,2	43,4	42,1	40,7
Tekući rashodi	36,9	43,1	37,4	36,1	34,8
Rashodi za zaposlene	9,5	10,4	10,0	9,8	9,6
Kupovina robe i usluga	7,0	8,2	7,6	7,4	7,1
Otplata kamata	2,0	2,0	1,9	1,7	1,6
Subvencije	2,2	4,7	2,3	1,8	1,7
Socijalna pomoć i transferi	14,5	14,8	14,1	14,0	13,7
od čega penzije	10,3	10,6	10,4	10,3	10,1
Ostali tekući rashodi	1,7	3,0	1,4	1,3	1,2
Kapitalni rashodi	4,9	5,2	5,5	5,6	5,7
Neto budžetske pozajmice	0,2	0,8	0,4	0,2	0,1
Otplata po osnovu garancija	0,2	0,1	0,2	0,2	0,1

Izvor: Ministarstvo finansija

U 2020. godini došlo je do promene trenda u javnim rashodima s obzirom da je trebalo reagovati na krizu izazvanu pandemijom. Mere su bile značajne na rashodnoj strani što je dovelo do visokog, doduše jednokratnog, skoka učešća rashodne strane budžeta u BDP.

Takav slučaj je i sa rashodima za zaposlene koji su dostigli nivo od 10,4% BDP u 2020, zahvaljujući između ostalog i vanrednom povećanju zarada zaposlenima u sistemu zdravstva. S obzirom na ograničen fiskalni prostor u narednom periodu zarade će se povećavati umereno, uz kontrolu i smanjenje njihovog učešća u BDP.

Smanjenje zarada, kontrola zapošljavanja i racionalizacija broja zaposlenih u javnom sektoru su bile mere koje su najviše doprinele smanjenju rashoda i uspehu fiskalne konsolidacije. Zakonom o budžetskom sistemu predviđeno je snižavanje nivoa zarada bez doprinosa na teret poslodavca do 7% BDP, međutim čini se da je tako targetiran nivo zarada postavljen dosta nisko. Trenutno je učešće ovako definisanih zarada u BDP oko 10,4%. Prosečan nivo zarada na nivou opšte države u EU je oko 10% BDP. U prethodnom periodu, započeta je sveobuhvatna reforma sistema zarada u javnom sektoru, koja za cilj ima obezbeđenje pravičnosti i smanjenje razlika između plata zaposlenih u javnom sektoru. Primena novog reformisanog sistema plata u javnom sektoru trebalo bi da počne tokom 2022. godine.

Tokom procesa konsolidacije na snazi je bila zabrana zapošljavanja u javnom sektoru. Sa jedne strane to je omogućavalo kontrolu nivoa zarada, ali se sa druge strane povećao broj ugovora o radu na određeno vreme, kao i nedostatak kadrova u pojedinim delovima javne uprave. Sada je na snazi fleksibilniji način kontrole zapošljavanja, koji je baziran na srednjoročnom planiranju broja zaposlenih u svim oblastima javnog sektora u skladu sa budžetskim ograničenjima.

Izdaci za robe i usluge će se postepeno smanjivati u srednjoročnom periodu u smislu učešća u BDP i vratiti na 7,1%, s obzirom da je predviđeno da nominalno rastu sporije od rasta nominalnog BDP. Skok u 2020. godini u najvećoj meri je rezultat većih rashoda u zdravstvu.

Smanjenje rashoda za kamate jedan je od najboljih pokazatelja uspešnog vođene fiskalne i monetarne politike, kao i njihove pune koordinacije u prethodnom periodu. Dobri fiskalni rezultati u prethodnom periodu smanjili su potrebe za zaduživanjem, što je uz ublažavanje monetarne politike dovelo do pada kamatnih stopa. U 2023. godini nivo rashoda za kamate će se smanjiti na 1,6% BDP.

Socijalna pomoć i transferi stanovništvu predstavljaju najveću rashodnu kategoriju budžeta opšte države. Najveća pojedinačna stavka ove grupe rashoda, a ujedno i najveća stavka svih rashoda, su penzije, koje će u 2020. godini dostići nivo od 10,6% BDP. Od 2020. godine penzije se usklađuju sa takozvanom "švajcarskom formulom", kako bi se istovremeno obezbedio rast životnog standarda penzionera i održivost penzionog sistema i sistema javnih finansija. "Švajcarska formula" podrazumeva indeksaciju, odnosno uvećanje penzija jednako zbiru polovine stope rasta prosečne zarade i polovine stope rasta potrošačkih cena. Procenjuje se da bi u narednom periodu indeksacija iznosila između 5 i 6%, a u 2021. godini, konkretno, iznosiće 5,9%. Ostali oblici socijalnih davanja i transfera stanovništvu u narednom periodu usklađivaće se primenom propisane indeksacije, tekućih i planiranih izmena politika u ovoj oblasti i sa projektovanim brojem korisnika. Učešće rashoda za socijalna davanja u BDP opada sa 14,8%, koliko iznosi u 2020. godini, na 13,7% u 2023. godini.

Smanjenje subvencija koje služe kao pomoć neefikasnim segmentima javnog sektora omogućava povećanje onog dela subvencija koje predstavljaju prave podsticaje privredi, pre svega poljoprivredi i malim i srednjim preduzećima, i koje dovode do ubrzanja privredne aktivnosti. Cilj je da se subvencionisana sredstva preusmere ka razvojnim programima u privredi i poljoprivredi. Rast subvencija u 2020. godini rezultat je primene mera za prevazilaženje problema izazvanih pandemijskom krizom.

Kategorije ostalih tekućih rashoda čine različiti izdaci, kao što su dotacije udruženjima, političkim strankama, verskim i sportskim organizacijama, kazne, naknada štete itd. Kao i kod subvencija jednokratni rast je bio uzrokovan fiskalnom reakcijom na krizu, a u narednom periodu se očekuje smanjenje ovih rashoda u BDP.

Tokom 2018. i 2019. godini značajno je poboljšana efikasnost izvršenja javnih investicija. Kapitalni rashodi su povećani na 4,9% BDP u 2019. godini zahvaljujući otpočinjanju novog ciklusa infrastrukturnih projekata, a u 2020. godini se očekuje dostizanje nivoa od 5,2% BDP, uprkos problemima koje je prouzrokovala pandemija. U narednom srednjoročnom periodu očekuje se dalji rast ulaganja u javnu infrastrukturu. Smanjenjem tekuće potrošnje sektora države obezbeđen je fiskalni prostor koji će delom biti iskorišćen za povećanje investicija. Najznačajniji infrastrukturni radovi su na putnoj, železničkoj i vodnoj infrastrukturi koji se uglavnom finansiraju iz međunarodnih kredita. Pored saobraćajne infrastrukture obezbeđena su sredstva za dodatna kapitalna ulaganja u zdravstvu, prosveti, kulturi, odbrani i drugim oblastima koje predstavljaju najvažnije funkcije države. Ovo je sve deo novog investicionog ciklusa na nacionalnom nivou koji je omogućen stvaranjem fiskalnog prostora i podržan povoljnim uslovima za zaduživanje na međunarodnom finansijskom tržištu.

Opšte opredeljenje fiskalne politike u srednjem roku jeste povećanje ulaganja u infrastrukturu na svim nivoima vlasti. Prema procenama Fiskalnog saveta investicije lokalne samouprave u srednjem roku trebalo bi povećati za najmanje 75% u odnosu na njihov sadašnji nivo, odnosno za oko 250 mil. evra. Reč je pre svega o ulaganjima u vodovodnu i kanalizacionu infrastrukturu, upravljanju otpadom, lokalnu putnu infrastrukturu i drugo.

U srednjoročnom fiskalnom okviru, do kraja 2023. godine, projektovana je izbalansirana ukupna fiskalna pozicija lokalne samouprave. To znači da u zbiru svi gradovi i opštine imaju približno izbalansiran budžet. Projekcija je rađena na osnovu kretanja u prethodnom periodu, u kome su zbirno JLS najčešće bile u suficitu. Ovakvo stanje na nivou svih lokalnih samouprava je posledica razduživanja u prethodnom periodu. To ne znači da pojedinačne JLS ne mogu ići u deficit. To pre svega zavisi od fiskalne pozicije svake pojedinačne opštine i grada.

Nivo budžetskih pozajmica i otplate duga po osnovu garancija je dobar pokazatelj uspeha fiskalne konsolidacije. Ukupno učešće ove dve kategorije u BDP svedeno je na 0,4% BDP u 2019. godini uz privremeni rast u ovoj i sledećoj godini. Do kraja 2023. godine ovi izdaci će biti minimalni, sa učešćem do 0,2% BDP.

Otplata po osnovu izdatih garancija i plaćanje garancija po komercijalnim transakcijama predstavljaju obaveze po osnovu duga javnih preduzeća koje je republički budžet preuzeo na sebe, s obzirom da ta preduzeća nisu mogla samostalno da ih izvršavaju. Ovi rashodi su predstavljali veliki teret za budžet s obzirom na dugogodišnje neefikasno poslovanje velikog broja državnih preduzeća i privrednih društava. U prethodnom periodu ovi rashodi su značajno smanjeni, a planom otplate predviđeno je da će od 2020. godine ovi rashodi iznositi samo oko 0,1% BDP.

Strukturne mere za unapređenje stabilnosti i održivosti javnih finansija3

U trenutku pisanja ovog dokumenta, u uslovima nezapamćenim u novijoj svetskoj istoriji prouzrokovanim pandemijom COVID-19, privodi se kraju Instrument za koordinaciju politika - PCI (Policy Coordination Instrument) - aranžman koji je Republika Srbija sklopila sa MMF u julu 2018. godine, u trajanju od 30 meseci, kojim je bio predviđen nastavak sprovođenja institucionalnih i strukturnih reformi, nakon uspešno sprovedene fiskalne konsolidacije i prethodnog aranžmana iz predostrožnosti sa MMF.

_______
3 Detaljniji prikaz strukturnih reformi po prioritetnim oblastima je sastavni deo Programa ekonomskih reformi u periodu 2020-2022.

Program je pomogao u očuvanju makroekonomske i fiskalne stabilnosti, s tim da je u tekućoj godini, shodno novonastalim okolnostima, program redefinisan i usmeren na ublažavanje negativnih posledica izazvanih pandemijom COVID-19. Šok koji je izazvala pandemija imao je posebno negativan efekat na ekonomiju Republike Srbije, izvoznu tražnju, SDI, doznake i lance snabdevanja, naročito tokom drugog kvartala 2020. godine nakon čega kreće značajan ekonomski oporavak. Zahvaljujući odgovornoj fiskalnoj politici u prethodnom periodu kao odgovor na krizu izazvanu pandemijom primenjen je značajan paket fiskalnih i monetarnih mera kojima je potpomognuta privreda i građani, očuvana su radna mesta, opremljen zdravstveni sistem i pružena pomoć najugroženijim grupama. Sve ove mere, uz istovremeni šok na prihodnoj strani, imali su za rezultat značajno povećanje fiskalnog deficita i javnog duga. U narednoj godini i u srednjem roku očekuje se stabilizacija i povratak ovih kategorija na održivu putanju. Monetarna politika je podržala privredni oporavak, uz nisku i stabilnu inflaciju i očuvanje relativne stabilnosti deviznog kursa, uz dalje jačanje procesa dinarizacije. U finansijskom sektoru, gde je udeo problematičnih kredita u septembru snižen na nivo od 3,4%, što je najniži iznos od kada se prate, nastaviće se aktivnosti na njihovom daljem smanjivanju, uz nastavak reformi finansijskih institucija (banaka u državnom vlasništvu, državnih razvojnih agencija, itd.), u skladu sa Programom. Strukturne i institucionalne reforme u narednom srednjoročnom periodu imaće za cilj unapređenje poslovnog okruženja, što doprinosi uspešnijem procesu pristupanja zemlje EU. Ove reforme fokusiraće se na restrukturiranje državnih preduzeća, finansijskih institucija i javne uprave, kao i na dalje smanjenje sive ekonomije.

Kako bi se obezbedila stabilnost i održivost javnih finansija na duži rok potreban je funkcionalan sistem fiskalnih pravila. Trenutno važeća fiskalna pravila su uvedena još 2010. godine, ali nisu pomogla u zaustavljanju rasta deficita i javnog duga. Zbog pandemije je ove godine odloženo donošenje novog seta fiskalnih pravila. Od ove godine ponovo je uvedena indeksacija penzija, gde se penzije usklađuju korišćenjem "švajcarske formule", uz poštovanje limita od 11% BDP za ukupne rashode za penzije. Sledeće godine trebalo bi da bude usvojeno i fiskalno pravilo koje bi bilo u upotrebi od 2022. godine, koje definiše nivo deficita i kojim se obezbeđuje da nivo javnog duga bude postavljen na silaznu putanju. Prilikom definisanja novog seta fiskalnih pravila, osim Ministarstva finansija, aktivno učešće imaće MMF i Fiskalni savet.

U narednom periodu očekuje se nastavak reformi u oblasti zapošljavanja, upravljanja kadrovima i sistema plata u sektoru države. Cilj fiskalne politike u srednjem roku je zadržavanje rashoda za zaposlene na održivom nivou, uz adekvatnu strukturu zaposlenih, kako bi se obezbedio veći kvalitet pruženih usluga. U narednom srednjoročnom periodu akcenat je na strukturnim merama, koje bi preko optimizacije broja zaposlenih s jedne strane, i uspostavljanja novog sistema plata u sektoru države, s druge strane, doprinele povećanju efikasnosti i kvalitetu pruženih javnih usluga.

Proteklih godina usvojeni su zakoni i podzakonski akti kako bi se precizno odredio obuhvat i broj zaposlenih u javnom sektoru. Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, kojim se definisao maksimalan broj stalno zaposlenih lica na institucionalnom nivou, primenjivao se kao lex specialis do 31. decembra 2019. godine. Bilo je planirano da novi sistem platnih razreda za sve zaposlene u javnom sektoru (uključujući vojsku i policiju), odnosno novi Zakon o platama državnih službenika i nameštenika i izmene Uredbe o katalogu radnih mesta u javnim službama i drugim organizacijama u javnom sektoru, bude izrađen ove godine, kako bi bio spreman za implementaciju s budžetom za 2021. godinu. Zbog poznatih okolnosti koje su uticale na tok formiranja novih organa vlasti, koje bi zatim učestvovale u pregovorima o novom sistemu plata i koeficijenata sa sindikatima, celokupan proces je odložen za narednu godinu. Novi sistem platnih razreda trebalo bi da bude implementiran od 2022. godine.

Postojeći sistem zapošljavanja, kojim rukovodi Vladina Komisija za davanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava je imao svojih manjkavosti i dovodio do problema u pravovremenom i adekvatnom upravljanju kadrovima. Zbog toga je potrebno zameniti postojeće rešenje novim, gde bi se kadrovima upravljalo na nivou svake organizacije javnog sektora i to na srednji rok i u skladu s budžetskim ograničenjima. U prelaznom periodu je omogućeno da institucije mogu da angažuju nova lica do nivoa od 80% onih koji napuštaju instituciju ili odlaze u penziju, dok je dozvola Komisije potrebna ukoliko broj novozaposlenih pređe 80%. Takođe, biće postavljeni i limiti za ukupan broj zaposlenih u odnosu na broj na kraju 2020. godine. U toku je i izrada elektronskog registra zaposlenih u javnom sektoru koji bi trebalo da bude završen do 2023. godine, a pilot projekat koji obuhvata zaposlene u Ministarstvu finansija je već operativan.

U cilju smanjenja različitih oblika budžetske podrške javnim i državnim preduzećima nastavlja se sa reformama najvećih javnih i državnih preduzeća. Smanjenje budžetske podrške ovim preduzećima podrazumeva: a) ograničenje direktnih i indirektnih subvencija, b) striktno ograničenje u izdavanju garancija za nove kredite i v) jačanje odgovornosti i transparentnosti u poslovanju ovih preduzeća, uključujući i kontrolu i smanjenje docnji u plaćanjima, naročito prema JP EPS i JP "Srbijagas". U narednom periodu će biti izrađen plan otplate nagomilanih docnji nastalih usled pandemije i usvojene nove mere kako bi se sprečilo njihovo gomilanje u budućnosti.

Status preduzeća iz portfolija bivše Agencije za privatizaciju rešava se kroz postupak stečaja ili privatizacije. Do septembra 2020. godine proglašen je stečaj za više od 300 preduzeća, dok je 67 privatizovano od kraja 2014. godine. Oko 35.600 zaposlenih iz 355 preduzeća prihvatilo je socijalni program. Intenzivno se radi na pronalaženju rešenja za još 72 preduzeća sa gotovo 29.000 zaposlenih.

Za preduzeća koja čine strateške kompanije iz portfolija bivše Agencije za privatizaciju, rešenje se nalazi ili kroz privatizacione tendere, ili kroz stečaj. Za saobraćajno preduzeće "Lasta" AD Beograd izabran je privatizacioni savetnik prošle godine, međutim postupak privatizacije je odložen zbog krize. Uz podršku Svetske banke definisan je akcioni plan za JP PEU "Resavica", koji obuhvata pronalaženje rešenja za zatvaranje ekonomski neodrživih rudnika i plan racionalizacije, uz mogućnost dobrovoljnog odlaska uz obezbeđena sredstva za socijalni program i sredstva za podršku poslovanju kako ne bi došlo do gomilanja docnji u plaćanjima, naročito prema JP EPS. Za HIP Petrohemija u toku su razgovori sa potencijalnim investitorima nakon čega će biti raspisan tenderski postupak. Za HIP Azotara je, nakon neuspelih pokušaja da se pronađe strateški partner, proglašen stečaj, dok se za MSK Kikinda rešenje traži u nalaženju strateških partnera ili investitora.

Za određeni broj kompanija u državnom vlasništvu se traže strateški partneri ili drugi modeli privatizacije, odnosno sprovođenje unapred pripremljenih planova reorganizacije (UPPR).

Poboljšanje upravljanja javnim finansijama je nužno ne samo kao podrška merama fiskalne konsolidacije i strukturnim reformama, već kao proces koji podiže kvalitet državne uprave i osigurava ambijent koji je privlačno i poželjno tlo za investitore. Reformske aktivnosti u okviru različitih podsistema upravljanja javnim finansijama (UJF) obuhvaćene su revidiranim Programom reforme upravljanja javnim finansijama 2016-2020. godine (Program RUJF). Ministarstvo finansija je pristupilo izradi novog Programa reforme upravljanja javnim finansijama za period od 2021-2025. godine.

Informacioni sistem izvršenja budžeta - ISIB - je deo sistema upravljanja javnim finansijama koji obuhvata procese i postupke koji se sprovode elektronskom komunikacijom sa Upravom za trezor u sastavu Ministarstva finansija. Razvoj ovog sistema će omogućiti praćenje svih indirektnih korisnika centralnog nivoa vlasti. U sistem su uključeni direktni korisnici javnih sredstava, pravosudni organi, a od prošle godine i indirektni korisnici Ministarstva kulture i informisanja i Uprave za izvršenje krivičnih sankcija, koji nisu bili deo prethodnog sistema (FMIS). Od 2019. godine su uključene i institucije socijalne zaštite, tako da se van sistema nalaze još samo indirektni korisnici Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja. Sistem je osposobljen da ubuduće omogući integraciju novih korisnika. Finansijski planovi fondova socijalnog osiguranja će i dalje sadržati podatke o svojim indirektnim korisnicima.

Oblast upravljanja javnim finansijama kojoj je ozbiljno posvećena pažnja i na čijem se unapređenju radi je upravljanje javnim investicijama. Jačanjem okvira upravljanja javnim investicijama intenziviraju se novi infrastrukturni projekti i podiže kvalitet postojeće infrastrukture. Kapitalni projekti, odnosno projektni krediti su postali sastavni deo budžeta. U aprilu 2018. godine usvojen je Zakon o planskom sistemu Republike Srbije, kojim je uspostavljen nacionalni okvir za planiranje i kojim su definisani Plan razvoja i Investicioni plan. Kako bi se unapredio okvir upravljanja javnim investicijama, u skladu sa preporukama tehničke pomoći MMF i Svetske banke, a na osnovu Uredbe o sadržini, načinu pripreme i ocene, kao i praćenju sprovođenja i izveštavanju o realizaciji kapitalnih projekata, a do kraja godine bi trebao da bude usvojen pravilnik u kojem će se nalaziti kraći prikaz studija izvodljivosti za velike i strateške infrastrukturne projekte. Sistem upravljanja javnim investicijama uključuje integrisanu bazu podataka o investicionim projektima, koja je trenutno u razvoju i uspostavljenu jedinstvenu listu prioritetnih projekata (Single Project Pipeline), kako bi sistem počeo s funkcionisanjem tokom 2021. godine, a postao potpuno funkcionalan tokom 2022. godine.

Javno-privatna partnerstva (Public-Private Partnerships - PPP), kao specifičan vid saradnje države i privatnog sektora zahtevaju posebnu pažnju i oprez, stoga će Ministarstvo finansija ubuduće vršiti procenu svih predloga s gledišta analize troškova i koristi i podele rizika.

Akcioni plan transformacije Poreske uprave za period 2018-2023. godine usvojen u decembru 2017. godine definiše strateške smernice i vremenske rokove u kojim će biti sprovedene aktivnosti potrebne za stvaranje moderne poreske administracije, koja će, uz korišćenje savremenih elektronskih procesa pružiti bolju i sveobuhvatniju uslugu poreskim obveznicima i bolju kontrolu i naplatu prihoda, odnosno pospešiti borbu protiv sive ekonomije, zajedno sa reformom i modernizacijom inspekcijskog nadzora. U 2019. godini sprovedeno je organizaciono razdvajanje osnovnih aktivnosti od onih koje se smatraju sporednim, s tim da se osnovne aktivnosti sad obavljaju u manjem broju organizacionih jedinica, odnosno izvršena je njihova konsolidacija. Analiza poslovnih procesa i potrebnih resursa, omogućiće razvijanje adekvatne organizacione strukture i menadžmenta, unapređenje upravljanja projektima i dizajn adekvatne strukture zaposlenih. Sledeća faza reformi je usmerena na informacione sisteme, a tender za zamenu postojećeg sistema novim se očekuje tokom iduće godine. Nastavlja se sprovođenje mera koje za cilj imaju smanjenje prosečnog vremena za povraćaj PDV, odnosno poštovanje propisanih rokova, uz primenu načela opreznosti, kako bi se mogućnosti prevara svele na minimum, a obveznicima s niskim rizikom povraćaji bili isplaćeni što ranije. Centar za velike poreske obveznike (CVPO) će proširiti svoj delokrug, odnosno biće povećan broj subjekata koji svoje poreske obaveze izmiruju preko ovog sistema, istovremeno, radi se i na jačanju kapaciteta ove veoma značajne organizacione jedinice u okviru Poreske uprave. Usvajanjem Zakona o utvrđivanju porekla imovine i posebnom porezu i obrazovanjem posebne organizacione jedinice Poreske uprave, stvorili su se uslovi za unakrsnu analizu imovine i prihoda lica, kako bi se istražili slučajevi neosnovanog obogaćenja i utvrdio poseban porez. Pokrenut je postupak za izbor eksternog konsultanta, koji će izvršiti pregled postojećih poslovnih procesa i voditi postupak njihovog reinženjeringa i modernizacije. Poreska uprava je imala značajnu ulogu u sprovođenju dela mera koje su preduzete kao odgovor na krizu izazvanu COVID-19: odlaganje plaćanja poreza na zarade i doprinose i njihovo plaćanje na 24 rate, počevši od iduće godine, odlaganje plaćanja akontacije poreza na dobit pravnih lica za drugi kvartal 2020. godine, tromesečni moratorijum na prinudnu naplatu i smanjenje kamate na poreski dug.

Poboljšanje kvaliteta i transparentnosti nacionalne statistike se vrši kroz unapređenje sveobuhvatne, pravovremene i automatske razmene podataka između nadležnih institucija. U aprilu 2018. godine objavljena je lista institucija koje čine sektor opšte države, kao i ostale sektore, u skladu sa Evropskim sistemom računa (ESA) 2010 i GFSM 2014, na osnovu čega će RZS (u saradnji sa Ministarstvom finansija i NBS) od 2021. godine dostavljati podatke u Prošireni opšti sistem diseminacije podataka (e-GDDS). Ovi podaci će biti u skladu sa metodologijom GFSM 2014. Sektor za makroekonomske i fiskalne analize i projekcije Ministarstva finansija uz saradnju sa MMF je prvi pokrenuo postupak konverzije podataka o javnim finansijama iz nacionalne metodologije u metodologiju GFSM 2014 i njihovu konsolidaciju, obuhvatajući sve nivoe opšte države, kako bi u budućnosti bio omogućen potpuni prelazak na novu metodologiju u smislu obuhvata, planiranja i izveštavanja.

Poređenje sa prethodnim programom

Srednjoročni fiskalni okvir značajno je promenjen u odnosu na prethodni dokument4 s obzirom na negativne efekte pandemije na ekonomska kretanja. Pad prihoda i rast rashoda i deficita su osnovne razlike u odnosu na prethodni dokument. U 2020. godini pad prihoda je uzrokovan delom primenom mera za stabilizaciju privrede, a delom i nepovoljnim makroekonomskim kretanjima. U narednom periodu se očekuje poboljšanje performansi prihoda, ali i dalje slabije nego što bi bilo u normalnim okolnostima. Na rashodnoj strani primena mera je uzrokovala povećanje, pre svega preko značajnog ulaganja u zdravstveni sistem, a onda i preko subvencija i drugih fiskalnih stimulansa u cilju ublažavanja efekata krize u privredi i kod stanovništva. U narednom periodu rashodi će se postepeno smanjivati u smislu učešća u BDP. U narednom periodu, dok god traje neizvesnost vezana za pandemiju, biće vođena nešto ekspanzivnija fiskalna politika. Planirani deficiti omogućavaju smanjivanje učešća javnog duga u BDP, a u dugoročnom periodu planira se vraćanje na godišnji deficit od 0,5% BDP.

_______
4 Fiskalna strategija za 2019. godinu sa projekcijama za 2020. i 2021. godinu.

Tabela 12. Poređenje fiskalnih pokazatelja dva programa, u % BDP

	2019	2020	2021	2022	2023
Fiskalna strategija 2020-20225
Prihodi	41,4	42,4	41,1	40,7	-
Rashodi	41,9	42,9	41,7	41,3	-
Rezultat	-0,5	-0,5	-0,6	-0,6	-
Fiskalna strategija 2021-2023
Prihodi	42,1	40,3	40,4	40,5	39,7
Rashodi	42,3	49,2	43,4	42,1	40,7
Rezultat	-0,2	-8,9	-3,0	-1,6	-1,0
Razlika
Prihodi	0,7	-2,1	-0,7	-0,2	-
Rashodi	0,4	6,3	1,7	0,8	-
Rezultat	0,3	-8,4	-2,4	-1,0	-

Izvor: Ministarstvo finansija

_________
5 Iznosi su preračunati na osnovu revizije podataka serije BDP od 2018. do 2021. godine.

5. Fiskalni rizici

Republika Srbija je kao i većina zemalja u svetu u 2020. godini pogođena zdravstvenom ali i ekonomskom krizom, izazvanom pandemijom virusa SARS-CoV-2. Ekonomska kriza je u vrlo kratkom vremenu obuhvatila globalnu agregatnu ponudu i agregatnu tražnju, zahvaljujući, između ostalog, visokom stepenu međuzavisnosti globalne ekonomije. Pojedini sektori, poput ugostiteljstva, turizma, avioprevoza, ali i niza različitih usluga gotovo preko noći su morali u potpunosti da obustave rad, kako bi se smanjilo, odnosno usporilo širenje virusa. Pandemija je ograničila ili zaustavila proizvodnju, što zbog prekinutih lanaca snabdevanja i nedostatka sirovina, što zbog nemogućnosti da se proizvodnja organizuje na, sa epidemiološkog gledišta, bezbedan način.

Kao odgovor na ekonomsku krizu izazvanu pandemijom virusa SARS-CoV-2 Republika Srbija je reagovala snažnim interventnim merama. U cilju otklanjanja štetnih posledica usled bolesti COVID-19, donet je sveobuhvatni paket ekonomskih mera sa ciljem smanjenja nezaposlenosti i očuvanja likvidnosti preduzeća, održavanja investicionih ulaganja, opstanka pojedinih sektorskih grana (turizam, poljoprivreda, itd.). Obezbeđena je pomoć određenim kategorijama stanovništva (penzioneri, zdravstveni radnici), kao i isplata direktnog davanja svim punoletnim građanima.

Kao srednjoročni cilj fiskalne politike Vlada je definisala nizak i održiv deficit od 0,5% BDP, koji obezbeđuje dalje smanjenje javnog duga. U prethodnom periodu uspešno je sproveden program fiskalne konsolidacije, obezbeđena je stabilnost javnih finansija i kao cilj fiskalne politike u narednom periodu definisano je održanje fiskalne stabilnosti, uz sprovođenje mera koje bi pružile podršku privrednom rastu. U neizvesnim okolnostima, posebna pažnja mora se posvetiti upravljanju fiskalnim rizicima čija realizacija može ugroziti ostvarenje postavljenog srednjoročnog cilja fiskalne politike. Upravo u ovoj godini, u cilju pre svega podrške u funkcionisanju i obezbeđivanju potrebnih kapaciteta u javnom zdravstvu, ali i otklanjanju štetnih ekonomskih posledica pandemije došlo je do drastičnog jednokratnog odstupanja od srednjoročnog ciljanog deficita za oko 8,4 p.p.

U narednom periodu, nakon jednokratnog odstupanja, očekuje se postepeni povratak na održivi nivo deficita, te nastavak opadajuće putanje javnog duga u BDP.

Fiskalni rizici predstavljaju izloženost javnih finansija određenim okolnostima koje mogu prouzrokovati odstupanja od projektovanog fiskalnog okvira. Do odstupanja može doći u prihodima, rashodima, fiskalnom rezultatu, kao i u imovini i obavezama države, u odnosu na ono što je planirano i očekivano.

Na spoljašnje rizike, poput prirodnih katastrofa ili globalnih finansijskih kriza, Vlada ne može da utiče, ali moguće je definisati izlazne strategije koje bi ublažile njihovo dejstvo (očuvanje stabilnosti u dobrim vremenima kako bi u uslovima recesije ili krize fiskalna politika imala prostora za adekvatan odgovor, osiguranje u slučaju prirodnih katastrofa i sl.). Unutrašnji rizici, odnosno njihova materijalizacija posledica su aktivnosti u javnom sektoru, te se na verovatnoću njihove realizacije može uticati odlukama i politikama Vlade.

U prethodnoj deceniji Republika Srbija suočila se sa realizacijom brojnih rizika koji su ozbiljno ugrozili njenu fiskalnu poziciju. Finansijska kriza i recesija pogoršale su stanje javnih finansija, uzrokujući visoke deficite i ubrzan rast javnog duga. Globalna finansijska kriza, kao spoljni faktor, aktivirala je i unutrašnje rizike, te su otplate po osnovu garantovanih kredita, izvršenja sudskih odluka, rešavanja pitanja državnih finansijskih institucija i preuzimanje obaveza javnih preduzeća u javni dug, dodatno pogoršali fiskalnu poziciju. Republika Srbija se u 2014. godini suočila i sa katastrofalnim posledicama poplava. Ukupna šteta (sa gubicima) procenjena je na više od 1,7 mlrd evra6. Imajući u vidu prethodno iskustvo i značajno pogoršanje fiskalne pozicije izazvano materijalizacijom navedenih fiskalnih rizika, od odlučujućeg je značaja povratak na održivi nivo deficita, nakon krize izazvane pandemijom.

Ministarstvo finansija ima vodeću ulogu u upravljanju fiskalnim rizicima. Kao ključna institucija za srednjoročno makroekonomsko i fiskalno planiranje, formulaciju i upravljanje budžetom, Ministarstvo finansija mora imati i vodeću ulogu u uspostavljanju institucionalne i zakonske strukture, te izgradnji kapaciteta neophodnih za upravljanje fiskalnim rizicima. Organizaciona jedinica za upravljanje fiskalnim rizicima u Ministarstvu finansija osnovana je sa ciljem da radi na jačanju zakonske regulative i metodološkog okvira, izgradnji kapaciteta, te razvijanju tehničkih alata i modela neophodnih za praćenje i procenu fiskalnih rizika. Namera je da rezultat ovih aktivnosti bude identifikacija i procena rizika i predlaganje izlaznih strategija, kao pomoć Vladi u očuvanju stabilnosti javnih finansija, što je ključni cilj fiskalne politike i jedan od osnovnih preduslova za dinamičniji privredni rast.

______
6 http://www.obnova.gov.rs/upload

Državne garancije

Garancije izdate od strane države utiču na visinu javnog duga, ali i na visinu deficita, ukoliko otplatu po kreditu umesto prvobitnog dužnika preuzme država. Izdate garancije su prema definiciji određenoj Zakonom o javnom dugu deo indirektnih obaveza i u ukupnom iznosu se uključuju u javni dug7. Ograničenja postavljena na izdavanje novih garancija dala su rezultate te se učešće indirektnih obaveza u ukupnom javnom dugu smanjuje. Indirektne obaveze (izdate garancije od strane Republike Srbije) su učestvovale sa 6,2% u ukupnom javnom dugu, prema nacionalnoj metodologiji, na kraju 2019. godine. Učešće ovih obaveza u javnom dugu opada i u tekućoj godini, te na kraju septembra 2020. godine one čine 5,3 ukupnog javnog duga. Najveće učešće ovih obaveza u javnom dugu, nešto iznad 14% u proseku zabeleženo je između 2009. i 2013. godine.

______
7 Definicija duga, prema kriterijumima iz Mastrihta, između ostalog, različito tretira izdate garancije, u odnosu na definiciju javnog duga prema domaćem zakonodavstvu. U javni dug (dug opšte države) ulaze, prema kriterijumima iz Mastrihta, samo aktivirane garancije. Domaće zakonodavstvo, po ovom pitanju ima konzervativniji pristup i sve izdate garancije uključuje u javni dug.

Učešće indirektnog duga u ukupnom javnom dugu Republike Srbije

Na kraju 2019. godine stanje duga po osnovu izdatih garancija iznosilo je 1,488 mlrd evra, odnosno 3,2% BDP. Stanje duga po ovom osnovu smanjeno je za blizu 36 miliona evra u odnosu na kraj 2018. godine. Do septembra tekuće godine stanje duga po garancijama smanjeno je za 79 miliona evra, u odnosu na kraj 2019. godine i iznosi 1,409 mlrd evra na dan 30.09.2020. godine.

Tabela 13. Stanje duga po osnovu izdatih garancija u mil. evra

Korisnik	30.9.2020.
JP "Srbijagas"	180,5
JP "Putevi Srbije"	286,6
AD Železnice Srbije	166,6
AD Infrastruktura Srbija	58,8
"Srbija Voz" a.d.	21,2
"Srbija Kargo" a.d.	52,2
JP "Elektroprivreda Srbije"	380,4
"Elektromreža Srbije" a.d.	32,2
Jedinice lokalne samouprave (gradovi i opštine)	200,8
FIAT Automobili Srbija DOO	6,3
JP "Jugoimport - SDPR"	10,7
Agencija za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore	1,3
"JAT Tehnika" d.o.o.	2,8
JP "Emisiona tehnika i veze"	8,9
UKUPNO	1.409,4

Izvor: Ministarstvo finansija, Uprava za javni dug

Ukupna otplata glavnice po osnovu garantovanih kredita u 2019. godini iznosila je 15 mlrd dinara, od čega 11 mlrd dinara utiče na deficit. Računovodstvena metodologija, do 2014. godine, nije u rashode uključivala otplate po osnovu garancija8. Od 2014. godine deo ovih rashoda je uključen u rashode budžeta9. Nezavisno od budžetskog i računovodstvenog prikaza, dug koji umesto glavnog dužnika plaća država povećava ukupne potrebe za zaduživanjem.

________
8 Otplata po osnovu garancija iz republičkog budžeta je u rashode uključena po gotovinskoj osnovi. Međunarodni standardi, koji se zasnivaju na obračunskoj osnovi, u rashode uključuju ceo iznos preostalog duga, u momentu aktiviranja garancije, dok se sama otplata duga po tom osnovu tretira kao finansijska transakcija.
9 Deo rashoda po osnovu otplate po garancijama za JP "Putevi Srbije" ne uključuje se u rashode budžeta, jer je ovo preduzeće deo sektora opšte države, te su rashodi koji su finansirani garantovanim kreditima bili deo rashoda opšte države u momentu trošenja sredstava, dok se sama otplata tretira kao finansijska transakcija ("ispod crte").

Otplata duga po osnovu aktiviranih garancija, mlrd dinara

Tabela 14. Ukupno plaćene obaveze po osnovu garancija po korisnicima, mlrd dinara

	2019			2020 (do 30.09.)
Korisnik	Glavnica	Kamata	Ukupno	Glavnica	Kamata	Ukupno
JP "Srbijagas"	4,6	0,1	4,7	0,3	0,0	0,3
JP "Putevi Srbije"	4,2	1,4	5,6	3,9	1,2	5,1
Železnice Srbije a.d.	4,7	0,6	5,3	3,6	0,4	4,0
JAT	0,2	0,0	0,2	-	-	-
"Galenika" a.d.	0,5	0,0	0,5	-	0,0	0,0
Aerodrom Nikola Tesla	0,5	0,0	0,5	-	-	-
Emisiona tehnika i veze	0,3	0,0	0,3	0,1	0,0	0,1
Infrastruktura Železnice	-	-	-	1,0	0,0	1,0
Srbija voz	-	-	-	0,1	0,0	0,1
Srbija kargo	-	-	-	0,6	0,0	0,6
UKUPNO	15,0	2,1	17,1	9,6	1,6	11,2

Izvor: Ministarstvo finansija

Plan otplate po osnovu garancija (ukupno glavnica i kamata) u rebalansu budžeta za 2020. godinu iznosi 16,4 mlrd dinara, od čega se u rashode koji utiču na rezultat uključuje 8,8 mlrd dinara za otplatu glavnice po garancijama. Zaključno sa 30. septembrom 2020. godine ukupna otplata po osnovu garantovanih kredita iznosila je 11,2 mlrd dinara.

Rastući indirektni dug, te uključivanje dela otplata po osnovu garancija u budžetske rashode, i povećanje deficita po tom osnovu, povećali su svest o rastućim fiskalnim rizicima koji proizilaze po osnovu izdatih garancija. Stoga su preduzete aktivnosti koje ograničavaju izdavanje novih garancija. Izmenama Zakona o javnom dugu zabranjeno je izdavanje novih garancija za kredite za potrebe likvidnosti. Izmenama Zakona o Fondu za razvoj Republike Srbije onemogućeno je dalje davanje kontragarancija za garancije izdate od strane Fonda za razvoj Republike Srbije.

Pored ograničenja u izdavanju državnih garancija ključni korak u smanjenju i otklanjanju fiskalnih rizika po ovom osnovu je u reformi državnih i javnih preduzeća, korisnika garancija, kako bi bili sposobni da otplaćuju svoje kredite. Veći broj preduzeća, koja su i najveći korisnici garancija, nalaze se u procesu restrukturiranja, odnosno sprovođenja planova restrukturiranja urađenih u saradnji sa međunarodnim finansijskim institucijama.

Rebalansom budžeta za 2020. godinu planirano je izdavanje garancija najviše do 108 mlrd dinara i to za kredite namenjene realizaciji infrastrukturnih projekata.

Tabela 15. Plan izdavanja garancija u 2020. godini

Red. broj		Iznos u dinarima	Originalna valuta	Iznos u originalnoj valuti
I.	Evropskoj banci za obnovu i razvoj
1.	Akcionarsko društvo za železnički prevoz putnika "Srbija Voz", Beograd - (Nabavka voznih sredstava za Srbija Voz)	11.830.000.000	EUR	100.000.000
2.	JP "Elektroprivreda Srbije" - Projekat za pametna brojila	4.732.000.000	EUR	40.000.000
	Ukupno:	16.562.000.000	EUR	140.000.000
II.	Nemačkoj razvojnoj banci (KfW)
1.	AD "Elektromreža Srbije" - Transbalkanski koridor sekcija 3-2x400KV Obrenovac - Bajina Bašta i podizanje TC Bajina Bašta na 400KV	4.732.000.000	EUR	40.000.000
	Ukupno:	4.732.000.000	EUR	40.000.000
III.	Evropskoj investicionoj banci
1.	Akcionarsko društvo za upravljanje javnom železničkom infrastrukturom "Infrastruktura železnice Srbije", Beograd - Projekat rekonstrukcije i izgradnje drugog koloseka na pruzi Beograd-Mladenovac-Niš-Preševo-državna granica, deonica Stalać-Đunis	20.702.500.000	EUR	175.000.000
	Ukupno:	20.702.500.000	EUR	175.000.000
IV.	Poslovnim bankama
1.	JP "Srbijagas" - Izgradnja gasovoda na teritoriji Republike Srbije od granice sa Republikom Bugarskom do granice sa Mađarskom i drugim susednim zemljama sa Republikom Srbijom kroz ulaganje u kapital akcionarskog društva South Stream Serbia AG, Zug, Švajcarska	8.281.000.000	EUR	70.000.000
2.	JP "Srbijagas" - Izgradnja gasovoda na teritoriji Republike Srbije od granice sa Republikom Bugarskom do granice sa Mađarskom i drugim susednim zemljama sa Republikom Srbijom kroz ulaganje u kapital akcionarskog društva South Stream Serbia AG, Zug, Švajcarska	6.506.500.000	EUR	55.000.000
3.	JP "Srbijagas" - Izgradnja gasovoda na teritoriji Republike Srbije - Gasna interkonekcija Srbija - Bugarska	2.957.500.000	EUR	25.000.000
4.	JP "Skijališta Srbije" - izgradnja gondole Brzeće - Mali Karaman	3.194.100.000	EUR	27.000.000
	Ukupno:	20.939.100.000	EUR	177.000.000
V.	Kuvajtski fond za arapski ekonomski razvoj
1.	Akcionarsko društvo za upravljanje javnom železničkom infrastrukturom "Infrastruktura železnice Srbije" - Izgradnja stanične zgrade železničke stanice Beograd Centar - Faza II	6.378.022.800	KWD	18.000.000
	Ukupno:	6.378.022.800	KWD	18.000.000
VI.	Ruskoj Federaciji (Državna razvojna korporacija "VEB.RF")
1.	JP "Elektroprivreda Srbije" - Revitalizacija hidroelektrane "Đerdap 2"	23.660.000.000	EUR	200.000.000
	Ukupno:	23.660.000.000	EUR	200.000.000
VII.	Republici Francuskoj (Trezor)
1.	JP "Elektroprivreda Srbije" - Projekat automatizacije srednjenaponske distributivne mreže	15.024.100.000	EUR	127.000.000
	Ukupno:	15.024.100.000	EUR	127.000.000
	UKUPNO:		EUR	859.000.000
		107.997.722.800	KWD	18.000.000

Izvor: Ministarstvo finansija

U narednim godinama planirana je otplata po osnovu garancija, ali sa opadajućim trendom tako da njihovo učešće u BDP opada sa 0,2% BDP u 2019. godini na 0,1% BDP u 2023. godini.

Strukturne reforme javnih i državnih preduzeća, njihovo osposobljavanje za tržišnu utakmicu i finansijsku održivost, s jedne strane, i ograničeno i ciljano izdavanje novih garancija, s druge strane, doprineće umanjenju fiskalnih rizika po ovom osnovu i održavanju rashoda u planiranim, tj. projektovanim okvirima u narednom srednjoročnom periodu.

Javna preduzeća

Poslovanje javnih preduzeća predstavlja značajan izvor fiskalnih rizika, kako na strani budžetskih prihoda, tako i na strani rashoda. Javna preduzeća se u poslovanju suočavaju sa brojnim problemima, od naplate potraživanja, do redovnog izmirivanja obaveza prema poveriocima, državi i zaposlenima i sl. Država kao osnivač i njihov jedini vlasnik je odgovorna za poslovanje i njihovo je poslednje utočište u slučaju nelikvidnosti. Postoji nekoliko kanala kroz koje se mogu materijalizovati fiskalni rizici vezani za poslovanje javnih preduzeća. Najveći, ali ne i jedini rizik, su državne garancije date za kredite javnih preduzeća. Održivost, efikasnost i profitabilnost javnih preduzeća utiču na prihode budžeta, odnosno na iznos dobiti koju uplaćuju u budžet. Kvalitet proizvoda i usluga koje obezbeđuju javna preduzeća utiču na efikasnost i profitabilnost privatnog sektora i u krajnjoj instanci na nivo poreza koje uplaćuju u budžet.

Javna preduzeća predstavljaju značajan segment srpske privrede koji zapošljava oko 81 hiljadu ljudi. Javna preduzeća se osnivaju kao društva za obavljanje delatnosti od opšteg interesa. Njihov rad uređen je Zakonom o javnim preduzećima, koji je usvojen u februaru 2016. godine, kao i podsektorskim zakonima koji definišu specifična područja koja nisu obuhvaćena Zakonom o javnim preduzećima (Zakon o energetici, Zakon o privrednim društvima i dr.).

Ključni finansijski pokazatelji poslovanja javnih preduzeća

Rezultati poslovanja javnih preduzeća u 2019. godini

Ukupan kapital republičkih javnih preduzeća na kraju 2019. godine iznosio je 1.751 mlrd dinara, dok je kao krajnji rezultat ostvaren neto gubitak u iznosu od 18,1 mlrd dinara.

Tabela 16. Glavni finansijski pokazatelji poslovanja javnih preduzeća, mlrd dinara

Opis	2018	2019
Ukupna imovina	2.805	2.854
Sopstveni kapital	1.795	1.751
Ukupni prihodi	509,9	524,3
Neto dobitak	-1,9	-18,1
Subvencije	30,8	33,4
Subvencije, bez JP "Putevi Srbije"	23,0	24,3
Subvencije, % ukupnih prihoda	5,9%	6,4%

Izvor: Finansijski izveštaji za 2018. i 2019. godinu

U 2019. godini subvencije su, izražene u procentu ukupnih prihoda, na nešto višem nivou u odnosu na prethodnu godinu i čine 6,4% ukupnih prihoda javnih preduzeća. Određene subvencije imaju kapitalni karakter kao što su subvencije za JP "Putevi Srbije", koje su namenjene rekonstrukciji putne infrastrukture.

Rezultati poslovanja javnih preduzeća u prvoj polovini 2020. godine

Ukupan neto rezultat utvrđen u prvoj polovini je dobit u iznosu od 8,9 mlrd dinara. Rezultat tekuće godine je precenjen za troškove amortizacije JP "Putevi Srbije", jer preduzeće ove troškove knjiži tek na kraju godine u celokupnom iznosu za datu godinu.

Tabela 17. Osnovni pokazatelji poslovanja JP na dan 30.6.2020. godine, u mlrd dinara

Pokazatelji poslovanja	2018	2019	1.1-30.6.2020.
Poslovni prihodi	469,1	496,7	243,4
Poslovni rashodi	454,1	490,9	223,9
Poslovna dobit	15	6	20
Neto dobit	-1,9	-18,1	8,9
Troškovi zarada*	113,3	111,9	54,4
Broj JP koja su ostvarila dobit	28	25	22

*Troškovi zarada, naknada zarada i ostali lični rashodi
Izvor: Finansijski izveštaji za 2018. i 2019. godinu i kvartalni izveštaji Ministarstva privrede za 2020. godinu

U prvoj polovini godine dobit je ostvarilo 22 preduzeća u ukupnom iznosu od 11,5 mlrd dinara. Ovaj rezultat je viši od plana u ovom periodu (5,5 mlrd dinara). Najveći uticaj na pozitivan neto rezultat u posmatranom periodu ima JP "EPS", koje je ostvarilo neto dobit u iznosu od 7,9 mlrd dinara. Na drugom mestu je JP "Putevi Srbije" sa ostvarenom dobiti od 1,4 mlrd dinara.

Tabela 18. Javna preduzeća koja su ostvarila neto dobit u periodu 1.1-30.6.2020. godine, u hilj. dinara

Preduzeće	Realizacija 2019. godina	Plan 1.1-30.6.2020.	Realizacija 1.1-30.6.2020.
JP "Srbijagas"	4.771.689	1.066.980	145.616
JP Mreža most	9.902	0	7.036
JP "NP Đerdap"	9.759	4.814	11.084
JP "Skijališta Srbije"	313.961	402.249	580.636
"Transnafta a.d."	245.477	53.326	118.844
"Koridori Srbije" d.o.o.	0	0	0
"Rezervat Uvac" d.o.o.	960	1.800	2.758
"Prosvetni pregled" d.o.o.	10.735	25.480	23.847
JP "Službeni glasnik"	58.160	55.486	94.856
JP "NP Fruška gora"	18.710	1.713	3.811
"Dipos" d.o.o.	97.832	-62.009	122.019
"Elektromreža Srbije" a.d.	1.092.542	251.330	647.552
JP "NP Kopaonik"	21.935	36.758	41.227
JP "EPS"	-5.786.923	678.741	7.898.456
Državna lutrija Srbije d.o.o.	113.357	7.010	60.468
JP "Nacionalni park Tara"	17.007	120	4.590
JP "Nuklearni objekti Srbije" VINČA	902	109	11.700
"Infrastruktura železnice Srbije" a.d.	-780.149	-1.206.098	79.978
Železnice Srbije a.d	-539.035	-198.037	29.809
JP Srbijašume	756.158	121.974	156.690
JP "Emisiona tehnika i veze"	36.856	-55.570	40.846
JP "Putevi Srbije"	-16.852.957	4.333.830	1.376.944
Ukupno	-16.383.122	5.520.006	11.458.767

Izvor: Finansijski izveštaji za 2019. godinu i kvartalni izveštaji Ministarstva privrede za 2020. godinu

U prvoj polovini tekuće godine trinaest preduzeća je ostvarilo neto gubitak u ukupnom iznosu od 2,6 mlrd dinara, što je lošiji rezultat od planiranog u ovom periodu (2,3 mlrd dinara).

Tabela 19. Javna preduzeća koja su ostvarila neto gubitak u periodu 1.1-30.6.2020. godine, u hilj. dinara

Preduzeće	Realizacija 2019. godina	Plan 1.1-30.6.2020.	Realizacija 1.1-30.6.2020.
JP PEU "Resavica"	-1.452.706	-727.304	-525.592
"Srbija Voz" a.d.	-2.391.846	-779.584	-172.397
JVP "Srbijavode"	41.667	-16.721	-88.808
JP "Zavod za udžbenike"	-296.405	-181.178	-200.892
"Mokra gora" d.o.o.	212	7.299	-5.778
JP "Stara planina"	-13.447	-	-22.655
"Tvrđava Golubački grad" d.o.o.	12.081	-	-8.006
"Srbija Kargo" a.d.	-1.223.791	-881.028	-826.018
JP "Pošta Srbije"	1.932.322	92.496	-198.241
"Metohija" d.o.o.	795	950	-1.149
"Park Palić" d.o.o.	2.461	3.097	-2.311
JP za skloništa	-141.449	-53.718	-59.430
"Jugoimport-SDPR" JP	1.781.932	273.612	-495.940
Ukupno	-1.748.174	-2.262.079	-2.607.217

Izvor: Finansijski izveštaji za 2019. godinu i kvartalni izveštaji Ministarstva privrede za 2020. godinu

U cilju umanjenja fiskalnih rizika povezanih sa poslovanjem javnih preduzeća u toku su procesi restrukturiranja najvećih javnih preduzeća (grupe preduzeća koje se bave železničkim saobraćajem - "Železnice Srbije" a.d, "Infrastruktura železnice Srbije" a.d, "Srbija Voz" a.d, "Srbija Kargo" a.d, JP EPS i JP "Srbijagas"). Celokupan proces se sprovodi u saradnji za vodećim svetskim finansijskim institucijama - MMF, Svetskom bankom i Evropskom bankom za obnovu i razvoj (u daljem tekstu: EBRD), kako bi se ova preduzeća postavila na zdrave osnove i počela da funkcionišu po tržišnom principu, te umanjili potencijalni fiskalni troškovi koji mogu proisteći iz njihovog poslovanja.

JP "Elektroprivreda Srbije". Plan optimizacije broja zaposlenih za period 2016-2019. godine, izrađen uz pomoć Svetske banke, uspešno se sprovodi. Uz pomoć Svetske banke i EBRD sagledavaju se mogućnosti daljeg unapređenja upravljanja kompanijom u pogledu menadžmenta, sistema planiranja i nabavki. Akcioni plan za poboljšanje korporativnog upravljanja, koji je sačinjen na osnovu preporuka EBRD i koji je usvojila Vlada u februaru 2019. godine, uspešno se sprovodi.

Predviđeno je da, tokom 2021. godine, EPS promeni pravni status i registruje se kao akcionarsko društvo, što je u skladu sa trenutnim procesom restrukturiranja i finansijske konsolidacije kompanije, a sa ciljem da se unapredi profitabilnost i profesionalizuje rukovođenje preduzeća. S tim u vezi, tokom poslednjeg kvartala 2020. godine, objavljen je javni poziv za procenu vrednosti osnovnih sredstava preduzeća. Takođe, tokom 2020. godine urađena je analiza tarifnog sistema koji bi omogućio da preduzeće bude u mogućnosti da iz redovnog poslovanja servisira celokupne troškove poslovanja, zatim troškove koji proističu iz povećanog obima rashoda koji nastaju kod proizvodnje iz obnovljivih izvora energije, te neophodnosti za dodatnim kapitalnim ulaganjima u postojeće i nove proizvodne kapacitete.

Usled neophodnosti adekvatne naplate svojih potraživanja, EPS redovno ažurira na veb stranici listu 20 najvećih dužnika preduzeća. Takođe, predviđeno je da se sprovedu sve neophodne mere za naplatu dospelih potraživanja, a koja su nastala u periodu tokom trajanja vanrednog stanja.

JP "Srbijagas". Pandemija i uvođenje vanrednog stanja delimično su se odrazili na stepen naplate potraživanja u tom periodu. Preduzeće redovno ažurira spisak 20 najvećih dužnika na svojoj veb stranici, uz nameru da se preduzmu sve neophodne mere radi naplate dospelih potraživanja. Namera preduzeća je da do kraja 2020. godine bude u mogućnosti da samostalno servisira finansijske obaveze nastale u periodu 2008-2012. godine.

Uplata dobiti u budžet Republike

Uplata dobiti od strane javnih preduzeća i dividendi društava kapitala u kojima država ima vlasništvo predstavljaju značajan deo neporeskih prihoda. Od uspešnosti poslovanja ovih preduzeća zavisi i visina prihoda budžeta po ovom osnovu. Uplata redovne dobiti i dividendi je redovan budžetski neporeski prihod, dok se uplate iz neraspoređene dobiti tretiraju kao prihod sa jednokratnim karakterom i ne predstavljaju trajni izvor prihoda.

Prihodi budžeta po osnovu uplate dobiti javnih preduzeća, kako redovne, tako i iz neraspoređene dobiti prethodnih godina, na kraju 2019. godine iznosili su 2,8 mlrd dinara, dok su isti u prvoj polovini 2020. godine iznosili 187,8 mil. dinara. Veći prihod po ovom osnovu očekuje se u drugoj polovini godine.

Obaveza za javna preduzeća da uplate najmanje 50% dobiti ostvarene u prethodnoj godini propisana je i Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2020. godinu.

Ublažavanje potencijalnih rizika, koji nastaju kao posledica poslovanja javnih preduzeća, obuhvata niz mera vezanih za odgovornost, profitabilnost i transparentnost u poslovanju ovih preduzeća. Početkom 2016. godine je usvojen novi Zakon o javnim preduzećima koji će ojačati strukturu upravljanja i odgovornost javnih preduzeća. Procesi restrukturiranja pokrenuti su u JP EPS, JP "Srbijagas" i "Železnice Srbije" a.d., pri čemu će od uspešnosti samog procesa restrukturiranja i brzine sprovođenja usvojenih mera zavisiti efikasnost poslovanja u budućnosti.

Državne finansijske institucije, bankarski sistem i osiguranje depozita

Pre perioda fiskalne konsolidacije Republika Srbija imala je značajne fiskalne troškove spašavanja državnih banaka. Ukupni troškovi državnih intervencija u bankarskom sektoru u periodu 2012-2015. godine iznosili su oko 900 miliona evra. To je iznos izdvojen za dokapitalizaciju banaka, različite finansijske transakcije prilikom pripajanja neuspešnih banaka uspešnijim, uključujući i isplatu osiguranih i neosiguranih depozita (za šta su korišćena i sredstva Fonda za osiguranje depozita).

Republika Srbija danas u bankarskom sektoru zemlje ima direktan udeo u kapitalu:

- Banke Poštanska štedionica a.d. Beograd (79,01%),

- Komercijalne banke a.d. Beograd (83,23%),

- Srpske banke a.d. Beograd (76,68%).

U cilju doslednog sprovođenja izlazne strategije i smanjenja fiskalnih rizika po ovom osnovu nastavljaju se reformske aktivnosti u oblasti državnih finansijskih institucija započete 2012. godine, odnosno 2015. godine.

Banka Poštanska štedionica. Uz podršku Svetske banke nastaviće se sa sprovođenjem strategije za Banku Poštanska štedionica sa naglaskom na preusmeravanje poslovanja sa stanovništvom, preduzetnicima, mikropreduzećima i malim preduzećima; poboljšanje interne organizacije banke, korporativnog upravljanja i upravljanja rizikom; jačanje IT infrastrukture, kao i plan poslovanja za period 2020-2022. godine.

Kako bi se omogućilo ublažavanje ekonomskih i finansijskih posledica, nastalih usled pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, Banci je omogućeno da u potpunosti primenjuje Uredbu o utvrđivanju garantne šeme kao mera podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, zatim, plasira sredstva jedinicama lokalne samouprave, a eliminisani su i limiti izloženosti prema privrednim društvima koja su do tada postojala u slučaju Banke Poštanska štedionica.

Komercijalna banka. Proces privatizacije Komercijalne banke je u toku i očekuje se da će biti okončan krajem decembra 2020. godine. Javni poziv kojim Republika Srbija oglašava prodaju akcija ove banke u neposrednom vlasništvu Republike Srbije i poziva kvalifikovane investitore da podnesu Izjavu o zainteresovanosti za učešće na tenderu objavljen je dana 31. maja 2019. godine. Rok za dostavljanje Izjave o zainteresovanosti bio je dana 21. juna 2019. godine i primljeno je šest Izjava o zainteresovanosti. Rok za dostavljanje neobavezujuće ponude bio je dana 6. septembra 2019. godine. Javno otvaranje neobavezujućih ponuda održano je dana 10. septembra 2019. godine i Ministarstvo finansija je dobilo četiri važeće neobavezujuće ponude. Sva četiri ponuđača pozvana su da učestvuju u drugoj fazi tenderskog postupka. U drugoj fazi tenderskog postupka primljene su tri važeće obavezujuće ponude. Na sednici Tenderske komisije Ministarstva finansija održane dana 16. decembra 2019. godine otvorene su tri pristigle ponude. Komisija je dana 23. decembra 2019. godine, zajedno sa finansijskim savetnikom, izvršila procenu obavezujućih ponuda i Nova Ljubljanska banka d.d. Ljubljana je, kao najbolje rangirani ponuđač, pozvana da započne pregovore o zaključenju kupoprodajnog ugovora. Dana 26. februara 2020. godine predstavnici Ministarstva finansija Republike Srbije i Nove Ljubljanske banke d.d. Ljubljana potpisali su ugovor o kupovini akcija ove banke u vlasništvu Republike Srbije prema kojem je 83,23% običnih akcija banke prodato za 387 mil EUR. Proces privatizacije Komercijalne banke trebalo bi da bude završen do kraja decembra 2020. godine.

Srpska banka. U skladu sa Vladinom strategijom za državne banke, formirana je Stručna radna grupa za transformaciju Srpske banke u specijalizovanu finansijsku instituciju za pružanje svih vrsta finansijskih usluga i podrške namenskoj industriji Republike Srbije dana 21. januara 2019. godine i počela je sa formalnim radom u martu 2019. godine kada je održana konstitutivna sednica.

Reforma propisa koji uređuju srpski finansijski sistem10 sprovedena je februara 2015. godine. Jedna od karakteristika te reforme jeste i prenos nadležnosti praćenja rezultata poslovanja i rada organa upravljanja u bankama, društvima za osiguranje i drugim finansijskim institucijama čiji je akcionar Republika Srbija, kao i organizovanje i sprovođenje postupka prodaje akcija u njima, sa AOD na Ministarstvo finansija, počev od 1. aprila 2015. godine. Reformom propisa je u domaću regulativu transponovana i Direktiva o restrukturiranju banaka (Bank Recovery and Resolution Directive - BRRD) i funkcija restrukturiranja banaka poverena je NBS. U decembru 2016. godine usvojen je set propisa kojima se u domaći regulatorni okvir implementiraju Bazel III standardi, čime je postignut značajan stepen usklađenosti domaćih propisa sa relevantnim propisima EU u ovoj oblasti, a tokom 2017. godine se nastavilo sa aktivnostima na unapređenju domaćih propisa kojima se uređuje poslovanje banaka, a u cilju njihovog daljeg usklađivanja sa propisima EU. Osnovni ciljevi usvajanja ovih propisa su povećanje otpornosti bankarskog sektora povećanjem kvaliteta kapitala i uvođenjem zaštitnih slojeva kapitala, bolje praćenje i kontrola izloženosti banke riziku likvidnosti, dalje jačanje tržišne discipline i transparentnosti poslovanja banaka u Republici Srbiji objavljivanjem svih relevantnih informacija o poslovanju banke, kao i prilagođavanje izveštajnog sistema novim regulatornim rešenjima.

________
10 Narodna skupština usvojila je izmene i dopune Zakona o NBS i Zakona o bankama, kao i novi Zakon o AOD, Zakon o osiguranju depozita, Zakon o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje. Sa izmenom seta finansijskih zakona, nametnulo se i usvajanje dopune Zakona o ministarstvima.

Jedan od ograničavajućih faktora za rast kreditne aktivnosti predstavljao je relativno visok nivo problematičnih kredita. U avgustu 2015. godine usvojena je Strategija za rešavanje problematičnih kredita koja se sprovodi implementacijom dva trogodišnja akciona plana, jedan pripremljen od strane Vlade i drugi pripremljen od strane NBS, u cilju spuštanja nivoa problematičnih kredita. Ključne oblasti implementacije podrazumevale su jačanje kapaciteta banaka za rešavanje problematičnih kredita, unapređenje regulative za procenu vrednosti sredstava obezbeđenja, razvoj tržišta problematičnih kredita i dr.

Od donošenja pomenute strategije, usvojen je i izmenjen veći broj zakonskih i podzakonskih akata, unapređen je institucionalni kapacitet i sprovedene su brojne mere za lakši otpis i prenos nenaplativih potraživanja kroz donošenje Zakona o proceniteljima vrednosti nepokretnosti (početak primene zakona - jun 2017. godine) koji je, između ostalog, uveo novu profesiju - licencirane procenitelje vrednosti nepokretnosti i propisao obaveznu procenu koja se sprovodi u slučajevima koji se odnose na Zakon o hipoteci i Zakon o stečaju, kao i prilikom vršenja procena za potrebe kreditnih poslova koji su obezbeđeni hipotekom; obrazovanje stručnog odbora (stručno telo koje treba da doprinese uređenju i unapređenju profesije procenitelja vrednosti nepokretnosti) i donošenje Nacionalnih standarda, kodeksa etike i pravila profesionalnog ponašanja licenciranog procenitelja (u julu 2017. godine) koji, između ostalog, definišu osnove procene vrednosti nepokretnosti, postupak vršenja procene, pretpostavke i činjenice od značaja koje se moraju uzeti u obzir prilikom izrade izveštaja procene, minimalni sadržaj izveštaja o proceni i pravila profesionalnog ponašanja licenciranog procenitelja; usvajanje izmena i dopuna Zakona o porezu na dobit pravnih lica i Zakona o porezu na dohodak građana što je omogućilo relaksiraniju poresku politiku za odobravanje i otpis bankarskih potraživanja (kraj 2017. godine); usvajanje amandmana na Zakon o stečaju kojima je skraćen stečajni postupak i poboljšan položaj osiguranih poverilaca (decembra 2017. godine); pripremu studije o mogućnostima uvođenja bankrota privatnih pojedinaca i preduzetnika u Republici Srbiji, usvojen je Zakon o izmenama Zakona o parničnom postupku i drugo. Krajem 2018. godine NBS usvojila je set podzakonskih akata reagujući proaktivno na sve učestaliju pojavu nenamenskog kreditiranja stanovništva po neopravdano dugim rokovima. Ovi propisi imaju za cilj da doprinesu sprečavanju nastanka problematičnih kredita u bankarskom sektoru i podstaknu oprezno preuzimanje rizika od strane banaka njihovim usmeravanjem na održivo kreditiranje i izbegavanje prekomerne izloženosti određenim vrstama kreditnih proizvoda, ne narušavajući trend rasta kreditne aktivnosti i vodeći računa o pravima i interesima korisnika usluga koje pružaju banke, a sve radi očuvanja i jačanja finansijske stabilnosti u Republici Srbiji.

Vlada je 27. decembra 2018. godine donela Program za rešavanje problematičnih kredita za period 2018-2020. godine (u daljem tekstu: Program) zajedno sa Akcionim planom za sprovođenje tog programa čime je uspešno ispunjen i reformski cilj unutar programa saradnje sa MMF i zacrtan put za dalji uspešan rad na rešavanju pitanja problematičnih potraživanja.

Glavni fokus pomenutog dokumenta javne politike predstavlja rešavanje pitanja problematičnih plasmana banaka u stečaju i plasmana u ime i za račun Republike Srbije, kojima upravlja AOD. U skladu sa tim, usvojeni su strateški i godišnji operativni planovi za AOD, Rezolucija portfelja problematičnih plasmana, i razvijeni su unutrašnji kapaciteti za njihovo rešavanje. U junu 2019. godine, AOD uspešno je okončala prodaju prvog, tzv. "pilot portfelja", nominalne vrednosti od oko 242 miliona evra, dok je dana 30. septembra 2019. godine objavila oglas za ustupanje drugog, tzv. velikog portfelja, nominalne vrednosti od 1,82 milijarde evra. Zbog ograničavajućih faktora izazvanih pandemijom COVID-19 na sposobnost investitora da sprovedu postupak analize, otvaranje obavezujućih ponuda izvršeno je 10. septembra 2020. godine, a ukupno je primljeno pet obavezujućih ponuda.

Implementacija drugih mera za rešavanje problematičnih kredita, kako iz Strategije za rešavanje problematičnih kredita, tako i iz gorepomenutog Programa, nastavlja da daje rezultate. Smanjenje problematičnih kredita u periodu avgust 2015. - septembar 2020. godine iznosi 333,0 mlrd dinara, dok se rezultat Strategije za rešavanje problematičnih kredita ogleda kroz istorijski najniži udeo problematičnih kredita na kraju septembra 2020. od 3,4%. U poređenju sa tim pokazateljem pre primene Strategije (22,25%) beleži se impresivno smanjenje za 18,82 p.p. To je konkretna potvrda da su mere dobro definisane i da su dale odlične efekte.

NBS je delovala i izvan okvira Strategije, poput donošenja Odluke o računovodstvenom otpisu bilansne aktive banke, što je upotpunilo regulatorne aktivnosti. I pokrivenost problematičnih kredita pripadajućim ispravkama vrednosti u skladu sa međunarodnim računovodstvenim standardima, koja je na nivou od 62%, nedvosmisleno, uz sve druge pokazatelje zdravlja finansijskog sistema, potvrđuje stabilnost našeg bankarskog sektora.

Stvaranjem stabilnih uslova poslovanja, naša ekonomija je ušla u investicioni ciklus 2015. godine, i od tada investicije po obimu predstavljaju dobar deo rasta ekonomije. Profitabilnost privrede raste u uslovima niske i stabilne inflacije i relativno stabilnog kursa. Sve su to bili ključni faktori za održivo rešavanje pitanja problematičnih kredita. To se jasno vidi i iz činjenice da je u granama koje su i nosioci našeg rasta, zabeležen i najveći pad problematičnih kredita - što je evidentno u prerađivačkoj industriji i građevinarstvu.

Osiguranje depozita je mehanizam koji doprinosi očuvanju finansijske stabilnosti i obezbeđuje zaštitu deponenata. Sistem osiguranja depozita obezbeđuje da se svakom zaštićenom deponentu11 isplati celokupan iznos uloga u svakoj banci do osiguranog iznosa od 50.000 evra u slučaju stečaja ili likvidacije banke. Osiguranje depozita regulisano je Zakonom o osiguranju depozita.

________
11 Zaštićeni deponenti su: fizička lica, preduzetnici, mikro, mala i srednja pravna lica, nakon isključenja predviđenim Zakonom o osiguranju depozita.

U oktobru 2019. godine, usvojen je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o osiguranju depozita iz 2019. godine, kojim se nastojalo da se sistem osiguranja depozita dodatno uskladi sa najboljom međunarodnom praksom i standardima, kao i pravnim tekovinama EU i to u pogledu: metoda obračuna premije (uvođenje mogućnosti obračuna premije na osnovu nivoa rizika u poslovanju banaka), osnovice za obračun premije, visine vanredne premije, zaštite deponenata spojenih ili pripojenih banaka, ciljnog iznosa fonda za osiguranje depozita i dr, sve sa ciljem doprinosa finansijskoj stabilnosti kroz podsticaj smanjenju rizika u poslovanju banaka, jačanje poverenja javnosti u finansijski sistem i povećanje efikasnosti sistema osiguranja depozita.

U sistemu osiguranja depozita Republika Srbija je ultimativni garant isplate osiguranih depozita. U svrhu obezbeđivanja sredstava za osiguranje depozita AOD naplaćuje premiju osiguranja depozita od banaka za račun Fonda za osiguranje depozita, upravlja imovinom fonda i isplaćuje depozite do osiguranog iznosa u slučaju stečaja ili likvidacije banke. Dodatno, sredstva fonda se mogu koristiti i za finansiranje postupka restrukturiranja banaka u obimu i pod uslovima utvrđenim zakonom kojim se uređuju banke. U slučaju nedostajućih sredstava u fondu za osiguranje depozita, Republika Srbija obezbeđuje isplatu bilo sredstvima iz budžeta, bilo davanjem garancije za zaduživanje AOD.

Garancija isplate osiguranih depozita od strane države, bilo direktno sredstvima iz budžeta, ili indirektno izdavanjem garancija za zaduživanje AOD, izvor je fiskalnih rizika i mogućih fiskalnih troškova. Međutim, zahvaljujući postignutoj stabilnosti bankarskog sektora, od 2015. godine nije bilo potrebe za korišćenjem sredstava fonda za osiguranje depozita, niti države po osnovu isplata osiguranih iznosa depozita.

Umanjenje fiskalnih rizika po ovom osnovu zavisi od stabilnosti i održivosti bankarskog sistema. Nadzor nad bankarskim sistemom, obazrivost u plasiranju sredstava i unapređenje kvaliteta imovine banaka su osnovni stubovi stabilnog bankarskog sistema.

Ostvareni rezultati bankarskog sektora Republike Srbije na kraju 2018. i 2019. godine prikazuju stabilnu profitabilnost banaka. Bankarski sektor Republike Srbije je u 2019. godini poslovao profitabilno, sa neto dobitkom pre oporezivanja u iznosu od 67,7 milijardi dinara, što je za 10,6% manje od rezultata ostvarenog na kraju 2018. godine kada je neto dobitak pre oporezivanja iznosio 75,7 milijardi dinara.

Bankarski sektor Republike Srbije adekvatno je kapitalizovan kako sa stanovišta ostvarenog nivoa pokazatelja adekvatnosti kapitala tako i sa stanovišta strukture regulatornog kapitala. Na kraju 2019. godine, prosečna vrednost pokazatelja adekvatnosti kapitala na nivou bankarskog sektora Republike Srbije iznosi 23,39% (22,26% na kraju 2018. godine), što je značajno iznad propisanog regulatornog minimuma od 8% i više nego dovoljno za pokriće svih rizika kojima je sektor izložen, što potvrđuju i makroprudencijalni stres testovi koje NBS redovno sprovodi.

Imajući u vidu situaciju nastalu proglašenjem vanrednog stanja u Republici Srbiji, kako bi se omogućilo ublažavanje ekonomskih i finansijskih posledica nastalih usled pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 preduzete su mere podrške privredi koje su imale za cilj povećanje likvidnosti privrednih subjekata. Jedna od mera jeste bila i donošenje Uredbe o utvrđivanju garantne šeme kao mera podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2.

Ovom uredbom je konstituisano utvrđivanje nacionalne garantne šeme. Povećanje likvidnosti privrednih subjekata kroz mehanizam garantovanja Republike Srbije za kredite koje banke odobravaju privrednim subjektima za finansiranje likvidnosti i obrtnih sredstava, a koje se omogućava zaključenjem Ugovora o garanciji Republike Srbije za kreditiranje privrede s ciljem ublažavanja negativnih posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, jeste mera koja u sebi sublimira izuzetno važan i nužan mehanizam efekata za sva lica sa sedištem u Republici Srbiji uključujući i poljoprivredna gazdinstva, koja su registrovana u APR Republike Srbije i klasifikovana kao preduzetnik, ili mikro, malo i srednje privredno društvo u skladu sa zakonom kojim se uređuje računovodstvo, a čija je likvidnost preduslov funkcionisanja privrede Republike Srbije.

Banke mogu da za realizaciju kredita plasiraju iznos do dve milijarde evra, pri čemu je iznos od jedne milijarde evra, odnosno iznos inicijalnog maksimalnog osiguranog portfolija po bankama utvrđen shodno tržišnom učešću banke prema izveštaju NBS na dan 29. februar 2020. godine. Nakon što banka dostigne 90% iskorišćenosti maksimalnog osiguranog portfolija, banka može konkurisati za povećanje njegovog limita iz preostalog iznosa sredstava iz garantne šeme po istim uslovima za povećanje maksimalnog osiguranog portfolija neograničen broj puta, s tim da svaki pojedinačni zahtev ne može biti manji od pet miliona evra niti veći od 25 miliona evra.

Ugovor o garanciji Republike Srbije za kreditiranje privrede s ciljem ublažavanja negativnih posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 sa Republikom Srbijom i NBS do sada je potpisalo 25 banaka i Vlada je odobrila 22 zahteva za povećanje maksimalnog osiguranog portfolija u iznosu od 502,5 miliona evra.

U skladu sa iznetim, projekcije fiskalnih bruto odliva budžeta Republike Srbije po osnovu predmetne nacionalne Garantne šeme iznose 24 miliona evra za 2021. godinu, 112 miliona evra za 2022. godinu i 34 miliona evra za 2023. godinu. Takođe, izvršena je i projekcija priliva po osnovu naplate problematičnih potraživanja po osnovu predmetne Garantne šeme Republike Srbije koja iznose 14 miliona evra za 2022. godinu i 23 miliona evra za 2023. godinu.

Ostali fiskalni rizici

Pored navedenih fiskalnih rizika postoje i druge okolnosti koje, ukoliko se realizuju, mogu dovesti do fiskalnih troškova. Za pojedine rizike ne postoje sistematizovani podaci, ali imajući u vidu da su se pojedini ostvarili u bližoj prošlosti može se sagledati veličina njihovog uticaja na javne finansije. Samo njihovo identifikovanje pomaže sagledavanju mogućih uticaja na fiskalnu poziciju zemlje u narednom periodu.

Poslovanje jedinica lokalne samouprave može imati fiskalne implikacije na budžet opšte države. Posebnim fiskalnim pravilima za lokalne samouprave postavljeno je tzv. "zlatno pravilo" tj. deficit je moguć samo za realizaciju kapitalnih investicija. Postoje i pravila o visini zaduženosti jedinica lokalne samouprave, koja bi doslednom primenom održala stabilnost javnih finansija na lokalnom nivou. U praksi se dešavalo da nerealnim planiranjem kako prihoda, tako i rashoda dođe do nagomilavanja dospelih a neizmirenih obaveza koje ugrožavaju funkcionisanje pojedinih gradova i opština.

Kako bi se izbegla realizacija fiskalnih rizika po ovom osnovu Ministarstvo finansija će u narednom periodu značajno unaprediti sistem kontrole javnih finansija lokalnih samouprava u cilju poštovanja postavljenih pravila od planiranja do realizacije budžeta na lokalnom nivou.

Postoje značajni fiskalni rizici po osnovu sudskih odluka, domaćih i međunarodnih sudova, kazni i naknada štete od strane državnih organa. Republika Srbija je po osnovu sudskih odluka u periodu 2009-2018. godine iz budžeta platila 80,5 mlrd dinara12. U 2019. godini po osnovu sudskih odluka plaćeno je 17,6 mlrd dinara iz budžeta Republike Srbije, dok je u prvoj polovini 2020. godine po tom osnovu iz budžeta Republike Srbije plaćeno 17,4 mlrd dinara. Odluka Evropskog suda za ljudska prava obavezala je Republiku Srbiju da isplati javni dug po osnovu neisplaćene devizne štednje koju su državljani bivših republika SFRJ i državljani Republike Srbije položili kod banaka sa sedištem na teritoriji Republike Srbije i njihovim filijalama na teritorijama bivših republika SFRJ. Takođe, potencijalne obaveze mogu proisteći i iz odluka Ustavnog suda po osnovu podnetih ustavnih žalbi i odluka Evropskog suda za ljudska prava po podnetim predstavkama radnika nekadašnjih društvenih preduzeća (neisplaćene zarade, doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, zatezne kamate, troškovi postupka, potraživanja po osnovu komercijalnih transakcija).

Stalno prisutan rizik od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa obavezuje ulaganje u programe prevencije kako bi se umanjili potencijalni fiskalni troškovi za otklanjanje šteta nastalih po tom osnovu. Republika Srbija se u 2014. godini suočila sa katastrofalnim posledicama poplava, čija je ukupna šteta (sa gubicima) procenjena na više od 1,7 mlrd evra13.

________
12 Obuhvaćeni su rashodi na kontima: novčane kazne i penali po rešenju sudova i sudskih tela i naknada štete za povrede ili štetu nanetu od strane državnih organa.
13 http://www.obnova.gov.rs/uploads/useruploads/Documents/Kancelarija-za-pomoc-poplavljenih-podrucja-infograf-15-04-2016-srb.pdf

Imajući u vidu stalno prisutne rizike od elementarnih nepogoda, smanjenje fiskalnih rizika koji mogu nastati po ovom osnovu podrazumeva ulaganje u preventivne programe. Vlada je u decembru 2014. godine usvojila Nacionalni program za upravljanje rizicima od elementarnih nepogoda, koji će biti realizovan u saradnji sa Svetskom bankom, Ujedinjenim nacijama i EU. U okviru Nacionalnog programa, novembra 2018. godine je donet još jedan krovni zakon koji se bavi problematikom elementarnih nepogoda i katastrofa, a to je Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama. Republika Srbija je u 2019. godini platila iz budžeta 4,22 mlrd dinara za naknade štete za povrede ili štete nastale usled elementarnih nepogoda. U prvoj polovini 2020. godine Republiku Srbiju zadesio je veći broj nepogoda prouzrokovanih poplavama. Prema podacima Kancelarije za upravljanje javnim ulaganjima ove poplave su izazvale štetu na 1.200 stambenih objekata u 27 opština u Srbiji.

Obzirom da je svet od početka 2020. godine izložen ogromnom negativnom uticaju i posledicama još jednog oblika katastrofalnog delovanja pandemije, izazvane SARS-CoV-2 virusom, koja je dovela do velikog pritiska na zdravstvene sisteme, paralisanja svetske ekonomije i velikih ekonomskih gubitaka, to je uticalo na promene finansijskih pozicija monetarnog, fiskalnog i realnog sektora u Republici Srbiji. U cilju otklanjanja štetnih posledica usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 Republika Srbija donela je sveobuhvatni paket ekonomskih mera, čija se vrednost procenjuje na 12,5% BDP.

Mere se odnose na:

- odlaganje plaćanja obaveza po osnovu poreza i doprinosa,

- direktnu pomoć za isplatu zarada (mikro, malim i srednjim) preduzećima, u cilju održavanja zaposlenosti,

- dodatna pomoć privrednim subjektima obezbeđena preko Fonda za razvoj, davanjem kredita (za investicije i likvidnost),

- obezbeđene su garancije za kredite privredi putem garantne šeme,

- sektorske podrške ugostiteljstvu i drugo.

Imajući u vidu neizvesnost povodom trajanja nepovoljne epidemiološke situacije, posebno u 2021. godini, njenog negativnog uticaja na ekonomsku aktivnost, prisutni su rizici u odnosu na predviđeni scenario fiskalnih kretanja u srednjem roku. Ovo posebno dolazi do izražaja imajući u vidu da je fiskalni prostor za eventualne nove mere ograničen.

6. Ciklično prilagođeni i strukturni fiskalni bilans

Ciklično prilagođeni fiskalni bilans je fiskalni bilans iz koga je isključen izolovani uticaj privrednog ciklusa, a identitet od koga se polazi je sledeći14:

FB = CB + CAB

Deo fiskalnog bilansa (FB) koji nije pod uticajem cikličnih fluktuacija naziva se ciklično prilagođeni fiskalni bilans (CAB), a cilj ove procedure je izolovanje ciklične komponente fiskalnog bilansa (CB) koja je rezultat dejstva proizvodnog jaza. Stvarni fiskalni bilans biće jednak ciklično prilagođenom u slučaju da je proizvodni jaz jednak nuli, tj. ako je stopa rasta realnog BDP jednaka potencijalnoj. Strukturni fiskalni bilans se dalje računski dobija eliminacijom jednokratnih efekata na prihodnoj i rashodnoj strani, i tako pokazuje strukturnu (trajnu) fiskalnu poziciju.

Ciklično prilagođeni deficit se ubrzano smanjuje nakon 2014. godine, uporedo sa kretanjem opšteg fiskalnog rezultata, a u 2017. godini ulazi u zonu suficita. Strukturni primarni bilans očišćen od jednokratnih faktora u 2017. godine takođe beleži visoku pozitivnu vrednost. Strukturne promene u poreskom sistemu tokom 2012. i 2013. godine su počele da daju rezultate u narednom periodu, čime je proces fiskalne konsolidacije suštinski i počeo. Naredna faza fiskalne konsolidacije, sprovedena tokom aranžmana sa MMF, ali ovog puta sa naglaskom na strukturnom prilagođavanju na rashodnoj strani, značajno je popravila fiskalnu poziciju zemlje. Analizom i kvantifikacijom strukturnog primarnog bilansa mogu se izolovati, pre svega, jednokratni efekti na strani rashoda iako, u pojedinim godinama, nisu beznačajni i jednokratni efekti u vidu neplaniranih uplata na prihodnoj strani. Analizom strukturnog primarnog bilansa ocenjena je fiskalna pozicija zemlje. Tako je u periodu od 2014. do 2019. godine fiskalna pozicija značajno poboljšana, čime je i potvrđena ocena uspeha programa fiskalne konsolidacije.

Fiskalni prostor kreiran u prethodnom periodu i značajno strukturno unapređena fiskalna pozicija zemlje omogućili su relaksaciju fiskalne politike u kriznim vremenima.

_______
14 Detaljniji opis korišćene metodologije i rezultata mogu se pronaći u Fiskalnoj strategiji za 2013. godinu sa projekcijama za 2014. i 2015. godinu ili putem linka http://www.mfin.gov.rs/pages/article.php?id=8626

Tabela 20. Fiskalni bilans i komponente za obračun ciklično prilagođenog bilansa u periodu 2005-2023. godine, % BDP*

	Proizvodni jaz	Fiskalni bilans	Primarni fiskalni bilans	Ciklična komponenta fisk. bilansa	Ciklično prilagođeni fiskalni bilans	Strukturni fiskalni bilans	Strukturni primarni fiskalni bilans**	Karakter fisk. politike - fiskalni impuls
2005	0,0	1,1	2,0	0,0	1,1	1,3	2,2
2006	-2,9	-1,4	-0,1	-1,0	-0,4	0,3	1,6	1,1
2007	1,4	-1,8	-1,2	0,5	-2,3	-1,9	-1,4	2,6
2008	4,5	-2,5	-1,9	1,6	-4,1	-4,1	-3,6	1,8
2009	0,0	-4,2	-3,6	0,0	-4,2	-4,2	-3,6	0,0
2010	-0,6	-4,3	-3,4	-0,2	-4,1	-4,2	-3,3	-0,4
2011	0,1	-4,5	-3,4	0,0	-4,6	-4,8	-3,6	0,2
2012	-2,0	-6,4	-4,7	-0,7	-5,7	-5,7	-4,0	0,6
2013	0,5	-5,1	-3,0	0,2	-5,3	-5,1	-2,9	-0,9
2014	-1,9	-6,2	-3,5	-0,7	-5,5	-4,7	-2,0	-0,3
2015	-1,4	-3,5	-0,5	-0,5	-3,0	-2,3	0,6	-2,9
2016	0,0	-1,2	1,7	0,0	-1,2	-1,1	1,8	-1,7
2017	-0,3	1,1	3,6	-0,1	1,2	1,1	3,6	-2,1
2018	1,1	0,6	2,7	0,4	0,2	0,1	2,2	1,4
2019	2,1	-0,2	1,8	0,8	-1,0	-1,1	0,9	1,3
2020	-2,1	-8,9	-6,9	-0,8	-8,2	-1,2	0,8	7,2
2021	0,2	-3,0	-1,1	0,1	-3,1	-3,7	-1,8	-5,0
2022	0,4	-1,5	0,3	0,1	-1,6	-2,3	-0,5	-1,3
2023	0,4	-1,0	0,6	0,2	-1,2	-1,2	0,4	-0,3

* Za period 2020-2023. godine prikazane su projektovane vrednosti.
** Strukturni primarni bilans dobijen je isključivanjem procenjenih jednokratnih prihoda i rashoda. Rezultati koji prikazuju promenu strukturnog primarnog deficita ne isključuju eksplicitno efekte povećanja efikasnosti naplate prihoda, pa se ocena strukturnog prilagođavanja u 2015. i 2016. godini delimično razlikuje od prethodno prikazanih efekata.

Izvor: Ministarstvo finansija

Izbijanjem pandemije i uvođenjem mera za zdravstvenu zaštitu stanovništva, globalna ekonomija je ušla u krizu bez presedana. Specifičnost krize ogleda se u samom uzroku koji nije ekonomske već zdravstvene prirode, pri čemu način borbe u obuzdavanju daljeg širenja virusa proizvodi dodatne negativne ekonomske efekte. Uticaj na fiskalnu poziciju je vidljiv kroz smanjene prihode budžeta, koji su posledica usporavanja ekonomske aktivnosti usled pandemije, i dramatično većih rashoda uslovljenih većim troškovima zdravstvene zaštite i donošenjem obimnog paketa pomoći privredi i građanima. U takvoj situaciji, uobičajena analiza privrednog ciklusa, kvantifikacija fiskalnih multiplikatora i ocena elastičnosti fiskalnog balansa u odnosu na proizvodni jaz ne daje sasvim korektne ocene fiskalne pozicije zemlje.

Odgovor fiskalne politike na složenu ekonomsku situaciju uzrokovanu pandemijom koronavirusa predstavljen je opsežnim paketom mera pomoći privredi čija je vrednost procenjena na 12,5% BDP. Ocenjeno je da direktan uticaj ekonomskog paketa na cikličnu poziciju zemlje iznosi oko 10% BDP, pri čemu negativan proizvodni jaz iznosi oko 2,1% BDP. U slučaju odsustva mera podrške privredi i stanovništvu pad BDP u 2020. godini bio bi znatno veći, i iznosio bi oko 5% usled veće kontrakcije privrede i sporijeg oporavka, a proizvodni jaz bi dostigao oko 6% BDP.

Ocenjena negativna ciklična komponenta fiskalnog rezultata u 2020. godini iznosi samo 0,8% BDP. Iako ciklična analiza fiskalnog rezultata nagoveštava da bi uštede nastale nesprovođenjem paketa mera nadmašile fiskalne gubitke usled većeg pada BDP, dugoročni negativni efekti gubitka proizvodnih potencijala i ljudskih resursa bi bili nemerljivo veći.

Proizvodni jaz, stvarni, ciklično prilagođeni i strukturni fiskalni bilans u periodu 2005-2023. godine, % BDP*

Izvor: Ministarstvo finansija

Karakter i efekti fiskalne politike u periodu 2006-2023. godine, % BDP

*Za period 2021-2023. godine prikazane su projektovane vrednosti
Izvor: Ministarstvo finansija

Strukturna fiskalna pozicija zemlje nije narušena zbog toga što su sprovedene mere pomoći privredi iz domena fiskalne politike privremenog karaktera. Ipak, u narednom srednjoročnom periodu na kretanje strukturnog fiskalnog rezultata će uticati prenete poreske obaveze iz 2020. godine u 2021. i 2022. godinu. Uplata prihoda po osnovu odlaganja poreza i doprinosa u 2020. godini imaće privremeni (nestrukturni) efekat na strukturni bilans u 2021. i 2022. godini.

Kako je fiskalni impuls definisan kao razlika dva uzastopna ciklično prilagođena (primarna) rezultata, ocenjujemo da je fiskalna politika tokom 2018. i 2019. godine, u uslovima pozitivnog proizvodnog jaza, imala prociklični karakter. Sa druge strane, fiskalna politika tokom 2020. godine je ekspanzivno-kontraciklična, usmerena na ublažavanje negativnog ekonomskog ciklusa. U periodu od 2021. do 2023. godine fiskalna politika ima načelno kontraciklični karakter koji se ogleda i u postavljenom cilju brzog uravnoteženja i stabilizacije javnih finansija.

Karakter i efekti fiskalne politike u periodu 2006-2020. godine, % BDP*

7. Program za smanjenje duga

U skladu sa principom fiskalne odgovornosti, ukoliko dug opšte države pređe 45% BDP, Vlada je dužna da predloži mere kojima će se dug približiti ciljanom nivou i vratiti u održive okvire15. Istovremeno, Paktom za stabilnost i rast je propisana gornja granica učešća javnog duga u BDP od 60%, kao i obaveza za zemlje članice EU da zvaničnim dokumentom predstave kredibilan plan dostizanja propisanog nivoa zadovoljavajućom brzinom, ukoliko je ova granica prekoračena.

_______
15 Javni dug u ovom dokumentu ne obuhvata dug po osnovu restitucije u skladu sa definicijom duga iz Zakona o budžetskom sistemu.

Javni dug opšte države u periodu 2008-2020. godine, % BDP

* aproksimacija lokalnog duga
** procena za 2020. godinu

U periodu od 2008. do 2014. godine deficit opšte države je značajno povećan uz istovremeno eksplozivnu putanju rasta javnog duga, pri čemu je odnos duga i BDP više nego udvostručen. Mere fiskalne konsolidacije usvojene krajem 2012. i tokom 2013. godine delimično su ublažile ovaj trend, ali je nivo javnog duga i dalje značajno rastao. Smanjivanje primarnog deficita u periodu 2012-2014. godine nije bilo dovoljno da stabilizuje učešće nivoa javnog duga u BDP. Efekti prvog talasa fiskalne konsolidacije, koja se odnosila uglavnom na prihodnu stranu, izostali su, usled povećanog obima sive ekonomije, karakterističnog u periodu nakon podizanja poreskih stopa. Na rashodnoj strani, visoke kamate i određeni jednokratni rashodi su dodatno pogoršavali fiskalnu poziciju.

Mere fiskalne konsolidacije donete krajem 2014. godine spustile su primarni deficit i usporile rast javnog duga već tokom 2015. godine. Do smanjenja javnog duga u BDP došlo je u 2016. godini, godinu dana ranije nego što je bilo predviđeno aranžmanom sa MMF. U 2016. godini ostvaren je primarni suficit od 1,7% BDP, čime su se konačno stekli uslovi za pad učešća javnog duga u BDP. Nakon toga, u 2017. godini, ostvareni primarni fiskalni suficit od 3,6% BDP dovodi do još značajnijeg pada učešća duga, za više od 10 p.p. BDP, na 58,6% BDP. Tokom 2018. godine nastavljen je trend smanjenja učešća javnog duga u BDP na 54,4% BDP. Fiskalna relaksacija tokom 2019. godine nije ugrozila opadajuću putanju javnog duga. Pozitivan primarni fiskalni rezultat u 2019. godini od 1,8% BDP uticao je na dalje smanjenje javnog duga za još 1,5 p.p. BDP.

Kao što je rečeno u prethodnom delu ovog dokumenta, 2020. godinu obeležiće jedna od najvećih zdravstvenih i posledično ekonomskih kriza u poslednjih nekoliko decenija, izazvana pandemijom COVID-19. O direktnim posledicama na ekonomiju zemlje, kao i merama preduzetim na ublažavanju kako ekonomskih tako i zdravstvenih posledica po stanovništvo i privredu, već je bilo reči u prethodnom delu teksta. Najvažniji faktori koji utiču na kretanja duga tokom 2020. godine su nivo ukupnog i primarnog fiskalnog deficita, dodatne potrebe za finansiranjem i otplata rata dospelog dela duga. Procenjeno jednokratno povećanje fiskalnog deficita na 8,9% BDP (primarni deficit od 6,9% BDP) uticaće na to da se, do sada, opadajuća putanja učešća javnog duga preokrene. Učešće javnog duga opšte države u BDP dostići 59% na kraju 2020. godine. Fiskalnom strategijom za naredni srednjoročni period predviđena je stabilizacija javnih finansija i značajno manji nivoi deficita koji će javni dug vratiti u zonu opadajućeg trenda. Proces stabilizacije javnih finansija će biti postepen i odmeren kako se suviše restriktivnim politikama na bi narušile pretpostavke ubrzanog privrednog rasta.

Primarni rezultat koji stabilizuje učešće duga u BDP i ostvareni/projektovani rezultat*, % BDP

* za period 2021. do 2023. date su projektovane vrednosti
Izvor: Ministarstvo finansija

Analizom primarnog stabilizacionog jaza koji je definisan kao razlika između ostvarenog primarnog rezultata i primarnog rezultata koji je neophodan da bi se stabilizovalo učešće javnog duga u tekućoj godini moguće je oceniti postavljene kvantitativne fiskalne limite. Od 2016. godine prisutan je pozitivan primarni stabilizacioni jaz, a putanja duga preokrenuta. Tokom 2017. i 2018. godine pozitivan jaz se povećava i u tom periodu je ostvareno najveće smanjenje učešća duga u BDP. Suprotan trend beleži se tokom 2020. godine kad se dostiže najveća negativna vrednost ovog pokazatelja. U periodu od 2021-2023. godine, u skladu sa fiskalnim okvirom datim u ovom dokumentu, projektovane su pozitivne vrednosti ovog parametra.

Projektovana je dinamika spuštanja nivoa javnog duga na 45% BDP, u skladu sa važećim fiskalnim pravilima, a osnovni scenario predstavljen ovim fiskalnim okvirom predviđa postepeno smanjivanje fiskalnog deficita na 1% BDP na kraju 2023. godine.

Upravljanje i održivost javnog duga će se dodatno obezbediti:

- ograničenjem izdavanja novih garancija;

- ograničenjem zaključivanja novih projektnih zajmova u slučajevima da prethodno odobreni zajmovi nisu efikasno korišćeni;

- otkupom jednog dela skupog duga korišćenjem sredstava iz povoljnijih zajmova ili privatizacionih prihoda ukoliko za to postoje mogućnosti;

- identifikacijom i boljim upravljanjem fiskalnim rizicima.

Zakonski predviđeno učešće javnog duga u BDP od 45% biće dostignuto tokom 2028. godine. Uspeh prethodnog programa strukturnog fiskalnog prilagođavanja omogućio je smanjenje učešća duga od 2015. do 2019. godine za 18,3 p.p. BDP. Ovakve okolnosti uticale su na mogućnost Republike Srbije da bez teškoće obezbedi potrebno finansiranje fiskalnog deficita tokom 2020. godine, kao i nesmetanu otplatu dospelog duga.

Neizvesnost u pogledu toka i trajanja pandemije na svetskom nivou, kao i preduzetih zdravstvenih mera zahteva oprezno vođenje fiskalne politike u narednom periodu.

Kako je fiskalnim pravilima predviđena granica duga od 45% BDP koja se dostiže tokom 2028. godine, urađena je simulacija kretanja učešća u slučaju varijacije faktora koji utiču na dinamiku duga.

Pretpostavke u osnovnom scenariju su:

- nakon ostvarenog visokog nivoa fiskalnog deficita u 2020. godini, u periodu od 2021. do 2023. godine nivo opšteg i primarnog fiskalnog rezultata omogućava postepeno smanjenje učešće javnog duga u BDP. Nakon toga, fiskalni deficit je korigovan na 0,5% BDP;

- sporiji rast fiskalnih prihoda u odnosu na nominalni rast BDP usled promene strukture privrede, jačanja investicione aktivnosti i rasta izvoza. Ne predviđaju se značajnije promene u poreskoj politici, uz zadržavanje postojećeg napora u borbi protiv sive ekonomije;

- izostanak neto prirasta izdatih garancija nakon 2022. godine;

- prosečna stopa realnog rasta BDP od 4% u dugom roku;

- godišnja inflacija od oko 3% prosečno u posmatranom periodu;

- izostanak značajnih priliva od privatizacije u posmatranom periodu 2024-2028. godine. Eventualni veći privatizacioni prihodi smanjuju potrebu za finansiranjem i dodatno smanjuju učešće javnog duga.

Tabela 21. Simulacija nivoa ukupnog duga u osnovnom scenariju do 2028. godine, % BDP

Osnovni scenario	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028
Prihodi	42,1	40,3	40,4	40,5	39,7	39,5	39,3	39,1	38,9	38,7
Rashodi	42,3	49,2	43,4	42,1	40,7	40,0	39,8	39,6	39,4	39,2
Pad učešća rashoda		6,9	-5,8	-1,3	-1,4	-0,7	-0,2	-0,2	-0,2	-0,2
Fiskalni rezultat	-0,2	-8,9	-3,0	-1,6	-1,0	-0,5	-0,5	-0,5	-0,5	-0,5
Primarni fis. rezultat	1,8	-6,9	-1,1	0,2	0,6	1,0	0,9	0,8	0,7	0,6
Javni dug u BDP	52,9	59,0	58,7	57,9	56,0	53,4	51,0	48,7	46,5	44,5
BDP realni rast, %	4,2	-1,0	6,0	4,0	4,0	4,0	4,0	4,0	4,0	4,0

Izvor: Ministarstvo finansija

Osnovnim scenarijem predviđeno je spuštanje javnog duga na oko 45% BDP u 2028. godini. Na grafikonu su prikazane simulacije alternativnih scenarija kretanja javnog duga, u zavisnosti od promena određenih pretpostavki u osnovnom scenariju. Radi boljeg poređenja, izvršena je varijacija samo jedne varijable, kao faktora rizika koji utiče na nivo duga.

Scenario "usporeni rast nakon 2023" podrazumeva prosečan realni rast BDP od oko 0,7% u posmatranom periodu, uz isti nivo fiskalnog deficita u odnosu na osnovni scenario. Ovo ne podrazumeva i isti nivo fiskalnog prilagođavanja, jer je potrebna veća akomodacija na rashodnoj strani u situacijama kada se beleži niži privredni rast. Na kraju 2028. godine, javni dug prema ovom scenariju dostiže nivo od 51,7% BDP. Jedna od opasnosti koju nosi scenario produženog usporenog rasta, leži u tome što i pored održavanja nivoa fiskalnog deficita na niskom nivou, nivo javnog duga ne pada dovoljno brzo. Sa druge strane, usporeni rast, putem automatskih stabilizatora, produkuje više nivoe fiskalnog deficita, pa su neophodna veća smanjenja rashoda kako bi se zadržala opadajuća putanja učešća javnog duga. Prisutan je rizik ulaska u spiralu usporenog rasta i neophodnost za dodatnim merama štednje. I pored ovih rizika, scenario omogućava postepeno smanjenje učešća javnog duga, ali ne i dostizanje nivoa od 45% u posmatranom roku, pri ostalim datim pretpostavkama.

Poređenje različitih scenarija i uticaja na visinu javnog duga, % BDP

Izvor: Ministarstvo finansija

Scenario "fiskalna ekspanzija nakon 2023. godine" podrazumeva značajnije odstupanje od sadašnjeg srednjoročno postavljenog cilja fiskalne politike i dostizanje fiskalnog deficita od 3%. U ovom slučaju, učešće javnog duga u BDP u najvećoj meri stagnira da bi u 2028. godini dostiglo 55,5% BDP. Javni dug ne dostiže zakonsku granicu od 45% BDP, a nivo ispod 60% održava se u celom posmatranom periodu. I pored značajnog pogoršanja fiskalnih performansi, ovaj scenario podrazumeva i dalje prisutan primarni fiskalni rezultat koji omogućava relativnu stabilnost učešća duga pri datim stopama rasta BDP.

Scenario koji kombinuje manji realni rast BDP i podizanje nivoa fiskalnog deficita u proseku od 3% BDP ima najnepovoljniju putanju javnog duga. Pri tome jedino u ovom scenariju dug ima izrazito rastuću putanju u periodu nakon 2023. godine, a učešće javnog duga počinje da ubrzava ka nivou značajno iznad 60% BDP na kraju posmatranog perioda.

III STRATEGIJA UPRAVLJANJA JAVNIM DUGOM OD 2021. DO 2023. GODINE

Prema Zakonu o javnom dugu, kao pravnom osnovu zaduživanja Republike Srbije, javni dug čine sve direktne obaveze Republike po osnovu zaduživanja, kao i garancije izdate od Republike za zaduživanje javnih preduzeća i jedinica lokalne samouprave, kao i drugih pravnih lica. Republika se može zaduživati u domaćoj i stranoj valuti, radi finansiranja budžetskog deficita, deficita tekuće likvidnosti, refinansiranja neizmirenog duga, za finansiranje investicionih projekata, kao i za izvršavanje obaveza po datim garancijama. Odredbama Zakona o javnom dugu naznačeno je da javni dug predstavlja bezuslovnu i neopozivu obavezu Republike Srbije u odnosu na otplatu glavnice, kamate i ostalih pripadajućih troškova.

Za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom korišćen je kvantitativni pristup, identifikujući moguća ograničenja kroz makro-ekonomske pokazatelje, analizu troškova i rizika i tržišnih uslova koji utiču na upravljanje javnim dugom. U svrhu analize korišćeni su instrumenti finansiranja dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu. Strategija upravljanja javnim dugom zasniva se na principima koji definišu potrebu za transparentnim i predvidivim procesom zaduživanja, uz permanentan razvoj tržišta državnih hartija od vrednosti i prihvatljiv nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Analizirajući moguće strategije zaduživanja, model Svetske banke MTDS ukazuje da struktura zaduživanja koja se zasnivala na hartijama od vrednosti emitovanim u dinarima i evrima predstavlja najbolju opciju sa aspekta troškova (rizika). Strategija zaduživanja Republike Srbije koja je primenjivana u proteklih pet godina i koja se zasnivala na kombinaciji finansiranja iz tržišnih izvora najvećim delom i delimično iz koncesionalnih izvora finansiranja pokazala je da u situacijama kada se mogu obezbediti koncesionalni izvori finansiranja treba iskoristiti ta sredstva, jer se na taj način smanjuju troškovi finansiranja uz prihvatljiv rizik, čime se ostvaruje osnovni cilj upravljanja javnim dugom. Situacija na međunarodnom i domaćem finansijskom tržištu, uspešna primena mera fiskalne konsolidacije uz dobru koordinaciju fiskalne i monetarne politike dovela je do značajnog pada troškova zaduživanja na dinarskim i evro denominovanim hartijama od vrednosti u poslednjih nekoliko godina i smanjivanja riziko premije za srpske državne hartije od vrednosti na istorijski minimum.

Fiskalna strategija predviđa smanjenje javnog duga opšteg nivoa države do kraja 2023. godine na nivo od 56,0% BDP, pri čemu se u skladu sa Smernicama upravljanja javnim dugom definisanim od strane Svetske banke i MMF, u okviru Strategije upravljanja javnim dugom vrši stres-scenario analiza uticaja promene deviznog kursa domaće valute u odnosu na valute u kojima je denominovan javni dug Republike Srbije.

U poslednjih sedam godina učinjen je značajan napredak u pogledu povećanja prosečne ročnosti dinarskih državnih hartija od vrednosti i smanjenja troškova finansiranja po osnovu ovog vida zaduživanja, čime je smanjena izloženost riziku refinansiranja. Bitno je napomenuti da je u navedenom periodu prosečna kuponska stopa dinarskih državnih hartija od vrednosti smanjena sa 12,4%, koliko je iznosila na kraju septembra 2012. godine, na 4,8% na kraju septembra 2020. godine.

Strategijom upravljanja javnim dugom se definišu osnovne mere za dalji nastavak razvoja dinarskog tržišta državnih hartija od vrednosti. Razvojem ovog tržišta doći će do rasta unutrašnjeg duga i povećanja njegovog učešća u ukupnom dugu, kao i izloženosti javnog duga prema deviznom riziku, što će pozitivno uticati na povećanje kreditnog rejtinga Republike Srbije.

Republika Srbija se nakon nekoliko godina odsustva 2019. godine pojavila kao emitent na međunarodnom finansijskom tržištu sa željom da iskoristi povoljne okolnosti i veliko interesovanje investitora i namerom da skuplji dolarski dug zameni jeftinijim dugom u evrima. Emitovana je desetogodišnja evroobveznica u evrima Srbija 2029 vrednosti 1 mlrd evra sa kuponskom stopom od 1,5% i stopom prinosa od 1,619%, a sredstva su iskorišćena za prevremeni otkup dolarskih evroobveznica Srbija 2020 i Srbija 2021 u ukupnoj vrednosti od 1,1 mlrd američkih dolara, čije su kuponske stope 4,875% i 7,25%. Na reotvaranju navedene emisije evroobveznica, u novembru mesecu 2019. godine, Republika Srbije je prodala dodatnih 550 miliona evra obveznica sa prinosom od 1,25 %, što je niže za čak 37 baznih poena u odnosu na inicijalnu stopu prinosa na obveznice koje su emitovane u junu ove godine, i ujedno najniži prinos ikada ostvaren na obveznice Republike Srbije emitovane na međunarodnom finansijskom tržištu, a sredstva su iskorišćena za dodatni prevremeni otkup dolarske evroobveznice Srbija 2020. Republika Srbija je dana 7. maja 2020. godine u cilju finansiranja mera podrške privredi i građanima za borbu protiv koronavirusa, hrabro izašla na međunarodno finansijsko tržište, među prvima u grupi zemalja čiji je rejting odmah ispod investicionog, izazvala veliku pažnju investitora i uspešno prodala svoju državnu obveznicu denominovanu u evrima u ukupnom iznosu od 2,0 milijarde EUR sa kuponskom stopom 3,125% koja dospeva 2027. godine i koja je listirana na Londonskoj berzi.

Na kraju septembra 2020. godine ukupno stanje javnog duga opšteg nivoa države iznosilo je 3.175,5 mlrd dinara, odnosno 57,6% BDP. Od toga se na direktne obaveze odnosilo 2.962,5 mlrd dinara, na indirektne obaveze 165,7 mlrd dinara, dok se 37,3 mlrd dinara odnosi na negarantovani dug jedinica lokalne samouprave i 10,0 mlrd dinara na negarantovani dug JP "Putevi Srbije" i preduzeća Koridori Srbije d.o.o.

Učešće javnog duga opšteg nivoa države u BDP, %

Tabela 22. Javni dug opšteg nivoa države Republike Srbije u periodu kraj 2017-30. septembar 2020. godine

	2017	2018	2019	2020/IX
Javni dug (u mlrd dinara)	2.790,5	2.757,3	2.864,0	3.175,5
Javni dug (u mil. evra)	23.554,0	23.328,4	24.354,9	27.007,3
Javni dug (u mil. dolara)	28.154,0	26.669,1	27.296,9	31.701,2

U prvih devet meseci 2020. godine, usled potrebe da se finansiraju mere podrške privredi i građanima za borbu protiv pandemije izazvane koronavirusom COVID-19, primetan je rast javnog duga centralnog nivoa vlasti u valutama sa najvećim učešćem u javnom dugu, tj. u evrima i dinarima. Usled zaduživanja na domaćem tržištu hartija od vrednosti koje se tokom 2020. godine dominantno obavljalo u dinarima došlo je do rasta javnog duga u dinarima od 138,3 mlrd dinara. U evrima je došlo do rasta od 1.961,7 mil. evra, usled emisije evroobveznice Srbija 2027. U februaru 2020. godine otplaćen je preostali iznos od 210,3 mil. američkih dolara evroobveznice Srbija 2020. Usled ove transakcije došlo je do daljeg pada duga denominovanog u američkim dolarima u prvih devet meseci 2020. godine za 210,5 mil. američkih dolara.

Tabela 23. Stanje javnog duga centralnog nivoa države po originalnim valutama u periodu kraj 2017-30. septembar 2020. godine, u milionima

	2017	2018	2019	2020/IX
EUR	9.656,4	9.216,7	10.582,5	12.544,2
USD	8.181,3	6.963,9	5.397,3	5.186,8
RSD	632.485,6	708.389,1	781.250,4	919.504,9
CHF	129,6	120,7	110,5	92,0
Specijalna prava vučenja	665,8	618,1	570,4	530,7
Druge valute (u RSD)	56.843,9	100.910,4	128.958,8	129.347,9

U skladu sa težnjom da se smanji izloženost valutnom riziku, produži ročnost i nastavi sa razvojem novih instrumenata zaduživanja na domaćem finansijskom tržištu, osnovni izvor finansiranja u periodu 2017-2020. godine su emisije dinarskih hartija od vrednosti, što je uticalo na povećanje učešća javnog duga centralnog nivoa vlasti u dinarima sa 23,0% na kraju 2017. godine na 29,4% javnog duga Republike Srbije na kraju septembra 2020. godine, odnosno sa 632,5 mlrd dinara koliko je iznosio javni dug u dinarima na kraju 2017. godine na 919,5 mlrd dinara na kraju septembru 2020. godine.

Prema podacima od 30. septembra 2020. godine, najveći deo javnog duga opšteg nivoa države Republike Srbije je i dalje denominovan u evrima i iznosi 47,6%. Zatim su najviše zastupljeni dinar sa 29,2% i američki dolar sa 16,4%. Ostatak duga je denominovan u specijalnim pravima vučenja 2,4% i ostalim valutama 4,4%. Tokom 2020. godine došlo je do daljeg smanjenja učešća javnog duga u dolarima usled emisije nove evroobveznice Srbija 2027 u evrima na međunarodnom finansijskom tržištu za finansiranje mera podrške privredi i građanima za borbu protiv posledica pandemije izazvane koronavirusom COVID-19 i usled redovnog dospeća preostalog iznosa evroobveznice Srbija 2020. Tokom 2019. godine emitovana je evroobveznica Srbija 2029 i izvršen prevremeni otkupa dolarskih evroobveznica Srbija 2020 u iznosu od 1,3 mlrd američkih dolara i Srbija 2021 u iznosu od 400 mil. američkih dolara. Ove transakcije su dovele do značajnog rasta učešća javnog duga u evrima u protekle dve godine, a sa druge strane smanjenja dolarskog duga i rizika izloženosti kursu dolara, što je jedan od ciljeva definisanih ovom strategijom. Navedenim transakcijama dolazi i do smanjenja troškova zaduživanja zbog zamene skupljeg duga jeftinijim, s obzirom da je kupon nove evroobveznice Srbija 2029 emitovane u evrima iznosio 1,5%, dok su kuponi prevremeno otkupljenih dolarskih evroobveznica 4,875% i 7,25%. Kupon emitovane evroobveznice Srbija 2027 iznosi 3,125%. Takođe, usled operacija na domaćem tržištu hartija od vrednosti, došlo je do rasta učešća javnog duga u dinarima, te je načinjen dodatni pomak u procesu dinarizacije. Iz godine u godinu se povećava učešće emisija dinarskih državnih hartija od vrednosti u skladu sa strateški definisanim ciljevima. Tako je njihovo učešće u realizaciji državnih obveznica emitovanih na domaćem tržištu tokom prvih devet meseci 2020. godine iznosilo čak 85,0%.

Valutna struktura duga opšteg nivoa države u periodu od 2017. do 30. septembra 2020. godine

Na dan 30. septembar 2020. godine, najveći deo javnog duga opšteg nivoa države Republike Srbije je sa fiksnom kamatnom stopom - 85,3%, dok se na javni dug sa varijabilnom kamatnom stopom odnosi 14,7% ukupnog javnog duga. Među varijabilnim kamatnim stopama najviše su zastupljeni EURIBOR i LIBOR na evro koji čine 82,8%, zatim varijabilna kamatna stopa za specijalna prava vučenja 11,7% i LIBOR na američki dolar 3,3%, dok je učešće obaveza sa ostalim kamatnim stopama 2,1%.

Struktura kamatnih stopa duga opšteg nivoa države u periodu od 2017. do 30. septembra 2020. godine, %

U poslednjih nekoliko godina prisutan je trend pada troškova zaduživanja, koji je najizraženiji kod državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu. Tokom 2019. i 2020. godine došlo je do daljeg pada troškova zaduživanja Republike Srbije po osnovu dinarskih i evro denominovanih hartija od vrednosti zahvaljujući rastu kreditnog rejtinga zemlje, odnosno smanjenju premije rizika, niskoj stopi inflacije i padu referentne kamatne stope NBS, koja trenutno iznosi 1,25%, čime je nastavljen trend započet u poslednjem kvartalu 2012. godine. Tokom 2020. godine, zahvaljujući ostvarenim rezultatima među kojima je kao jedan od najznačajnijih naveden upravljanje javnim dugom, i uprkos pandemiji izazvanoj koronavirusom COVID-19, sve rejting agencije potvrdile su kreditni rejting Republike Srbije sa stabilnim izgledima za dalje povećanje.

Pregled kretanja prosečnih izvršnih kamatnih stopa na dinarske državne hartije od vrednosti u periodu 2014-30. septembar 2020. godine

Pregled kretanja prosečnih izvršnih kamatnih stopa na evro denominovane državne hartije od vrednosti u periodu 2014-30. septembar 2020. godine

Pregled kretanja cena i prenosa na evroobveznicu Srbija 2021

Pregled kretanja cene i prinosa na evroobveznicu Srbija 2027

Pregled kretanja cene i prinosa na evroobveznicu Srbija 2029

Tabela 24. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2023. godine (mlrd dinara)

	2020 p	2021 p	2022 p	2023 p
Glavnica	400,2	471,5	430,2	458,8
Kamata	108,9	110,8	109,5	108,8
Ukupno	509,1	582,3	539,7	567,6
U odnosu na javni dug na dan 30.9.2020. godine	16,3%	18,6%	17,3%	18,1%

* sa planiranim buy-back operacijama

Tabela 25. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2023. godine (% BDP)

	2020 p	2021 p	2022 p	2023 p
Glavnica	7,3%	7,9%	6,7%	6,7%
Kamata	2,0%	1,9%	1,7%	1,6%
Ukupno	9,2%	9,7%	8,4%	8,3%

Planirani iznosi za otplatu kamata i glavnica u 2020. godini, na centralnom nivou države, uključuju i sredstva za buy-back operacije, tj. prevremenu otplatu duga, kako bi se skuplji dug zamenio jeftinijim.

Projekcija stanja javnog duga opšteg nivoa države u periodu 2020-2023. godine

Imajući u vidu projektovani primarni rezultat budžeta Republike Srbije za period 2020-2023. godine, uključujući i obim povlačenja kreditnih sredstava za projektno finansiranje od budžetskih korisnika, efekte promene deviznog kursa dinara prema evru i američkom dolaru, u osnovnom makroekonomskom scenariju, stanje duga centralnog nivoa države trebalo bi da bude na nivou od 55,0% BDP na kraju 2023. godine.

Tabela 26. Osnovna projekcija stanja javnog duga opšteg nivoa države do 2023. godine

	2020 p	2021 p	2022 p	2023 p
Javni dug (centralni nivo vlasti), mlrd RSD	3.193,8	3.447,8	3.639,0	3.781,1
Dug centralne države, u % BDP	57,9%	57,5%	56,8%	55,0%
Negarantovani dug jedinica lokalne samouprave, u % BDP	1,1%	1,2%	1,1%	1,0%
Dug opšte države, u % BDP	59,0%	58,7%	57,9%	56,0%

U 2020. godini se očekuje rast racija koji pokazuje učešće javnog duga opšteg nivoa države u BDP na 59,0% usled neophodnosti da se finansiraju mere podrške privredi i građanima pogođenim pandemijom izazvanom koronavirusom COVID-19. Nakon toga se u narednim godinama očekuje stabilizacija prilika i vraćanje racija na silaznu putanju, te se očekuje da na kraju 2021. godine iznosi 58,7%, na kraju 2022. godine 57,9%, a na kraju 2023. godine 56,0%. U datom periodu se očekuje realizacija velikih infrastrukturnih projekata koji će biti finansirani uglavnom iz projektnih zajmova, te njihova intenzivnija realizacija u odnosu na prethodni period. Da nije toga, pad racija bi bio izraženiji. Međutim, ovo je upravo jedna od tačaka gde se može videti jasna koordinacija fiskalnih i razvojnih ciljeva. Vodi se računa o održivosti javnog duga i postepenom blagom padu njegovog učešća u BDP, uz istovremeno korišćenje novog zaduživanja za poboljšanje infrastrukturnih uslova koji dovode do rasta BDP, životnog standarda i novih investicija. Predviđa se da će negarantovani dug jedinica lokalne samouprave u narednom periodu biti na relativno stabilnom nivou od oko 1,0% do 1,2% BDP u periodu od 2021. do 2023. godine.

Principi upravljanja javnim dugom

Prema Zakonu o javnom dugu, primarni cilj zaduživanja Republike Srbije i upravljanja javnim dugom je obezbeđivanje sredstava za redovno servisiranje budžetskih potreba po najpovoljnijim uslovima i troškovima finansiranja uz prihvatljiv nivo rizika. Na osnovu toga, Strategija upravljanja javnim dugom Republike Srbije definiše sledeće opšte ciljeve i principe:

1) Osigurati finansiranje fiskalnog deficita i redovno servisiranje obaveza po osnovu javnog duga Republike Srbije;

2) Definisati prihvatljiv nivo rizika koji treba da bude određen u uslovima ciljane strukture portfolija duga u smislu valutne strukture duga, strukture kamatnih stopa, strukture ročnosti i strukture duga prema instrumentima;

3) Nastaviti razvoj tržišta državnih hartija od vrednosti koje se emituju na domaćem i međunarodnom tržištu, što bi pomoglo u smanjenju troškova zaduživanja u srednjem i dugom roku;

4) Omogućiti transparentnost i predvidivost procesa zaduživanja.

Strategija upravljanja javnim dugom konzistentna je sa opštim srednjoročnim makroekonomskim i fiskalnim okvirom.

Strategija upravljanja javnim dugom u narednom srednjoročnom periodu bazira se na finansiranju deficita i glavnice duga budžeta Republike Srbije uglavnom putem emisije državnih hartija od vrednosti na domaćem i međunarodnom tržištu kapitala. Domaće tržište državnih hartija od vrednosti je još uvek u razvoju i jedan od principa upravljanja javnim dugom je fleksibilnost, kako bi redovno servisiranje obaveza bilo obezbeđeno. Fleksibilnost će se ogledati u domenu izbora tržišta na kome će se vršiti zaduživanje, valute zaduživanja i instrumenta finansiranja. Izbor strukture finansiranja uzimaće u obzir trenutno stanje i trend razvoja domaćeg i međunarodnog finansijskog tržišta (nivo kamatnih stopa, premije rizika, krivu prinosa, devizne kurseve referentnih valuta) i prihvatljiv nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Cilj je da se u narednom dugoročnom periodu finansiranje obavlja pre svega emitovanjem dinarskih hartija od vrednosti na domaćem tržištu. Međutim, trenutna situacija upućuje na to da, uprkos čvrstoj odlučnosti ka razvoju domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti, jedan deo finansiranja može biti obezbeđen na međunarodnom finansijskom tržištu u srednjoročnom periodu, kroz uspostavljanje GMTN programa.

Pozajmljivanje u stranoj valuti, kao npr. u američkim dolarima, za sobom povlači i devizni rizik usled promene kursa evro - američki dolar, te će iz tog razloga koristiti mogućnost hedžinga.

Politika upravljanja javnim dugom mora da uzme u obzir dugoročnu perspektivu, ali se odluka o finansiranju budžetskih izdataka mora donositi godišnje. Odluka o godišnjem zaduživanju se donosi u okviru Zakona o budžetu za određenu fiskalnu godinu. U zavisnosti od promene osnovnih fiskalnih agregata moguća je korekcija plana zaduživanja tokom fiskalne godine.

Finansijski rizici i mere za upravljanje finansijskim rizicima

Finansijski i fiskalni rizici mogu dovesti do većeg rasta javnog duga nego što predviđa osnovni scenario. Rizici koji su prisutni i koji mogu da dovedu do rasta zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su: rizik refinansiranja, devizni rizik, tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije), rizik likvidnosti, kreditni i operativni rizici i rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja (struktura duga, koncentracija obaveza).

U cilju smanjenja izloženosti finansijskim rizicima potrebno je sprovoditi sledeće mere:

1. rizik refinansiranja

- povećanje učešća srednjoročnih i dugoročnih finansijskih instrumenata denominovanih u dinarima na domaćem finansijskom tržištu;

- ravnomerna raspodela obaveza po osnovu javnog duga na godišnjem nivou u narednom dugoročnom periodu;

- produžavanje prosečne ročnosti duga koji se emituje u hartijama od vrednosti;

2. devizni rizik

- nastojanje da se smanji učešće duga denominovanog u ino-valuti uz uvažavanje troškova novog duga (troškovi dinarizacije duga);

- korišćenje finansijskih derivata u cilju limitiranja efekata promene kurseva referentnih valuta;

- nastojanje da spoljni dug bude uglavnom u evrima i da se dolarski dug koristi samo ako je finansiranje na međunarodnom tržištu u dolarima jeftinije uz korišćenje finansijskih derivata za limitiranje rizika;

3. tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije)

- nastojanje da se produži prosečna ročnost domaćeg duga u dinarima;

- nastojanje da rizik po osnovu kamatnih stopa na spoljni dug ne ugrožava dugoročni cilj minimizacije troškova javnog duga;

4. rizik likvidnosti

- permanentno održavanje nivoa gotovine na računima Republike Srbije na nivou koji omogućava nesmetano finansiranje obaveza u minimumu od četiri meseca i na nivou koji omogućava apsorpciju eventualnih manjih priliva po osnovu zaduživanja u odnosu na plan;

- adekvatno upravljanje slobodnim gotovinskim sredstvima na računima Republike Srbije u skladu sa principima asset-liability management i u skladu sa mogućnostima;

5. kreditni i operativni rizici

- sprovođenje transakcija sa finansijskim derivatima samo sa finansijskim institucijama koje imaju visok kreditni rejting;

- korišćenje finansijskih instrumenata koji limitiraju kreditni rizik;

- davanje garancija i odobravanje novog duga jedinicama lokalne samouprave samo ako postoji adekvatna analiza o relativno niskom stepenu verovatnoće da se realizuje garancija ili da jedinica lokalne samouprave postane nesolventna u srednjoročnom periodu;

- uvođenje adekvatne kontrole u svim poslovnim aktivnostima u Upravi za javni dug i unapređenje znanja zaposlenih;

6. rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja

- adekvatno planiranje zaduživanja na godišnjem nivou i ravnomerna raspodela u narednim godinama i tokom fiskalne godine kako bi se izbegao rizik velike koncentracije obaveza za refinansiranje;

- izbegavanje koncentracije obaveza po osnovu javnog duga na mesečnom nivou, koji ne bi mogao biti amortizovan slobodnim novčanim sredstvima na računima Republike Srbije.

Zahvaljujući sprovođenju definisanih mera u prethodnih nekoliko godina došlo je do značajnog poboljšanja strukture javnog duga u skoro svim segmentima - poboljšane su valutna struktura i struktura kamatnih stopa, značajno povećana ročnost, smanjeni troškovi zaduživanja, smanjen garantovani javni dug, dolazi do ravnomernije raspodele obaveza uz permanentno održavanje adekvatnog nivoa likvidnosti. Primera radi, na centralnom nivou vlasti udeo javnog duga u dinarima je porastao sa 20,9%, koliko je iznosio na kraju 2016. godine, na 29,4% na kraju septembra 2020. godine. U istom vremenskom intervalu udeo javnog duga u američkim dolarima se smanjio sa 33,9% na 16,6%. Udeo duga sa fiksnom kamatnom stopom je u periodu od 2013. godine do septembra 2020. godine porastao sa 73,2% na 86,1%. U istom periodu je došlo do pada garantovanog duga sa 2,8 mlrd evra na 1,4 mlrd evra i pada prosečno ponderisane kamatne stope na javni dug sa 5,64% na 3,10%.

Analize korišćene prilikom izrade Strategije za upravljanje javnim dugom

Uprava za javni dug je koristila kvantitativni pristup za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom, identifikujući moguća ograničenja kroz makroekonomske pokazatelje, analizu troškova i rizika i tržišnih uslova koji utiču na upravljanje javnim dugom. Prilikom analiziranja troškova i rizika razmatraju se sve izvodljive alternative finansiranja. Udeo svakog instrumenta u ukupnim potrebama za finansiranjem u datoj godini određen je u skladu sa ciljevima Strategije.

U svrhu analize korišćeni su dole opisani instrumenti dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja denominovani u stranoj valuti

- Zajmovi stranih vlada i međunarodnih finansijskih institucija - prikazani kao koncesionalni instrumenti denominovani u evrima ili američkim dolarima, sa fiksnom ili varijabilnom kamatnom stopom;

- Domaći dug denominovan u evrima iskazan kroz dva instrumenta - državni zapisi i državne obveznice emitovane na domaćem finansijskom tržištu;

- Evroobveznica (eurobond) - emitovana u evrima ili američkim dolarima na međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja u domaćoj valuti

Sve državne hartije od vrednosti denominovane u dinarima grupisane su u nekoliko grupa, i to: u kratkoročne državne zapise (sa rokovima dospeća do 53 nedelje) i dugoročne (sa rokovima dospeća od 2 do 15 godina).

Buduće tržišne kamatne stope i scenario analiza

Prilikom izrade srednjoročne strategije upravljanja javnim dugom za period 2021-2023. godine korišćene su kvantitativne analize troškova i rizika zasnovane na različitim scenarijima i projekcijama.

Polazi se od osnovnog scenarija koji se bazira na najviše verovatnim tržišnim uslovima. Zatim, identifikovane su tri grupe tržišnih varijabli: devizni kurs, kamatne stope na međunarodnom tržištu i kamatne stope na domaćem tržištu. Pretpostavljeno je kretanje kursa dinara u odnosu na evro i u odnosu na američki dolar u skladu sa makroekonomskim okvirom u posmatranom periodu i zadržan je relativno stabilan odnos evra i američkog dolara, kako bi se dobila čista slika datog efekta primenjenog šoka. U šokovima su testirani efekti promena tržišnih kamatnih stopa. Pristup za dinarske i evro kamatne stope zasniva se na stopama ostvarenim tokom prethodne i tekuće godine.

Nakon definisanja osnovnog scenarija, u cilju stres testiranja odabrane su dodatne vrste scenarija - šokova:

- Deprecijacija dinara u odnosu na sve valute od 15% u 2022. godini. U ovom scenariju odnos evra i američkog dolara bi ostao stabilan, dok bi samo dinar deprecirao u odnosu na obe valute;

- Povećanje kamatnih stopa na domaćem i međunarodnom tržištu za oko 2 p.p.;

- Povećanje kamatnih stopa na međunarodnom tržištu do 3 p.p., a na domaćem tržištu do 4 p.p.;

- Kombinovani šok koji se odnosi na deprecijaciju dinara u odnosu na dolar 15% u 2022. godini i rast kamatnih stopa za oko 2 p.p.;

- Svaki od gore navedenih stres testova ili scenarija rizika je korišćen za pregled efekata koštanja razmatranih strategija.

Alternativne strategije zaduživanja za period 2021-2023. godine

Optimalni izbor između troškova i rizika, na bazi modela Svetske banke Medium Term Debt Strategy Model - MTDS, definisao je pravac osnovne strategije zaduživanja za naredni srednjoročni period. Analizirane alternativne strategije zaduživanja su:

Osnovna strategija (S1): predstavlja strategiju koja pokriva potrebe za finansiranjem većim delom (oko 60%) korišćenjem izvora finansiranja u stranoj valuti (emisijom hartija od vrednosti na domaćem i inostranom tržištu, kao i kreditnim zaduživanjem kod inostranih poverilaca), a manjim delom (oko 40%) korišćenjem izvora finansiranja u domaćoj valuti (emisijom hartija od vrednosti na domaćem tržištu).

Strategija (S2): u odnosu na strategiju S1, potrebe za finansiranjem zadovoljavaju se emisijom državnih hartija od vrednosti na domaćem tržištu, u domaćoj valuti (50%) i stranoj valuti (50%).

Strategija zasnovana na emisijama evroobveznica (S3): strategija S3, u odnosu na strategiju S1, predstavlja strategiju koja celokupno finansiranje zasniva na emisijama evroobveznica u evrima ročnosti sedam i petnaest godina.

Strategija dodatne dinarizacije (S4): predstavlja strategiju koja celokupno finansiranje zasniva na emisijama dinarskih hartija od vrednosti.

Finansiranje izdataka budžeta Republike Srbije po svim strategijama vršiće se uglavnom putem emisija državnih hartija od vrednosti na međunarodnom i domaćem tržištu kapitala.

Poređenje alternativnih strategija

Kvantitativna analiza predstavlja učinke svake od četiri alternativne strategije zaduživanja, gde se na vertikalnoj osi nalazi učešće duga u BDP, odnosno troška kamata u BDP pri osnovnom makroekonomskom okviru, dok se na horizontalnoj osi nalazi potencijalni trošak određene strategije zaduživanja (rezultat stres testa). Primenjene su dve mere troškova: odnos javnog duga prema BDP i nominalna kamata kao procenat BDP. Prvi odnos je indikator stanja, a drugi indikator toka. U cilju poređenja, pažnja je usmerena na rezultate razmatranih strategija na kraju 2023. godine.

Odnos duga i BDP na kraju 2023. godine

Odnos kamata i BDP na kraju 2023. godine

 

Na osnovu grafikona jasno se uočavaju troškovi koje svaka od razmatranih strategija nosi sa sobom - strategija S3 ima relativno najveću izloženost riziku deviznog kursa. Strategije S4 i S2 imaju najveću izloženost mogućim oscilacijama dinarskih kamatnih stopa, zbog emisije dinarskih hartija od vrednosti. Strategije S1 i S3 pri osnovnom makroekonomskom okviru imaju niži racio učešća duga u BDP na kraju 2023 godine. Kod strategije S1 prisutan je najmanji rizik kod kamatnih stopa u odnosu na sve četiri posmatrane strategije usled niskog fiksnog troška evroobveznica u evrima, ali je relativno više rizična u pogledu racija dug-BDP. Strategije S4 je relativno skuplja sa aspekta učešća kamata u BDP, ali najmanje rizične sa aspekta deviznog rizika, s obzirom na to da se po ovoj strategiji finansiranje budžeta vrši emitovanjem dinarskih hartija od vrednosti.

Prilikom analize odnosa javnog duga i BDP ocenjeno je da strategija S1 i S2, pri osnovnom scenariju imaju približno sličan racio dug i BDP, sa rizikom povećanja racia nižim od S3 i višim od S4. Strategija S4 ima najviše troškove kamata usled većeg učešća dinarskih hartija od vrednosti, kao i rizik prouzrokovan mogućim rastom domaćih kamatnih stopa. Na osnovu ovih analiza evidentno je da će se u narednom srednjoročnom periodu osnovne operacije zaduživanja zasnivati na strategiji S1.

Tabela 27. Odnos javnog duga i BDP na kraju 2023. godine

Scenariji	S1	S2	S3	S4
Osnovni scenario	51,6	51,7	51,5	51,7
Šok deviznog kursa (15% sve valute)	56,8	56,8	57,2	56,3
Kamatni šok (scenario 1)	52,1	52,3	52,1	52,3
Kamatni šok (scenario 2)	52,5	52,8	52,4	52,8
Kombinovani šok (15% USD i kamatni šok 1)	53,4	53,5	53,3	53,5
Maksimalni rizik	5,2	5,2	5,7	4,6

Tabela 28. Odnos plaćanja po osnovu kamata i BDP na kraju 2023. godine

Scenariji	S1	S2	S3	S4
Osnovni scenario	1,6	1,6	1,4	1,7
Šok deviznog kursa (15% sve valute)	1,7	1,7	1,5	1,8
Kamatni šok (scenario 1)	1,9	2,0	1,8	2,1
Kamatni šok (scenario 2)	2,1	2,3	2,0	2,4
Kombinovani šok (15% USD i kamatni šok 1)	1,9	2,0	1,8	2,1
Maksimalni rizik	0,5	0,7	0,6	0,7

Naredna tabela prikazuje kretanja osnovnih parametara javnog duga po osnovu sve četiri razmatrane strategije, što oslikava gore pomenute karakteristike svake strategije:

Tabela 29. Indikatori rizika za alternativne strategije na kraju 2023. godine

		S1	S2	S3	S4
Nominalni dug (% BDP)		51,6	51,7	51,5	51,7
Primenjena kamatna stopa (%)		3,1	3,2	2,8	3,4
Rizik refinansiranja	ATM16 spoljni portfolio (u godinama)	8,3	8,6	8,2	6,7
	ATM domaći portfolio (u godinama)	5,9	5,4	4,1	6,7
	ATM ukupan portfolio (u godinama)	7,7	7,6	7,7	6,7
Rizik kamatnih stopa	ATR17 (u godinama)	7,3	7,2	7,3	6,3
	Refiksiranje (% ukupnog duga)	15,4	15,5	14,2	16,8
	Dug po fiksnim stopama (% ukupnog duga)	92,8	92,8	92,8	92,8
Rizik deviznog kursa	Ino-valutni dug (% ukupnog duga)	72,9	68,4	88,3	48,1

_______
16 ATM (Average Time to Maturity) - engleska skraćenica za prosečno vreme do dospeća.
17 ATR (Average Time to Refixing) - engleska skraćenica za prosečno vreme do promene kamatnih stopa.

Stres-test analiza

Fiskalno pravilo, definisano Zakonom o budžetskom sistemu, propisuje obavezu da javni dug opšteg nivoa države ne može biti veći od 45% BDP. U slučaju da iznos duga pređe taj nivo, Vlada je dužna da donese program za smanjenje javnog duga u odnosu na BDP, tj. za vraćanje duga u zakonski okvir.

Na kraju 2019. godine stanje duga centralnog nivoa vlasti dostiglo je 52,0% BDP, a opšte države 52,9% BDP. Racio javni dug/BDP centralnog nivoa vlasti na kraju septembra 2020. godine iznosio je 56,7% BDP, a opšte države 57,6% BDP. Do kraja 2020. godine se očekuje blagi rast racija na nivo od oko 57,9% BDP na centralnom nivou, odnosno 59,0% BDP na nivou opšte države, usled potrebe da se dalje finansiraju mere za suzbijanje uticaja pandemije izazvane korona virusom COVID-19. Zbog visokog učešća duga denominovanog u stranoj valuti (70,6%), evidentno je da će devizni rizik determinisati ponašanje racija javni dug/BDP u narednom periodu i bitno uslovljavati uspeh mera fiskalne politike na konsolidaciji javnih finansija i smanjenju učešća javnog duga u BDP.

Na osnovu planiranog makroekonomskog okvira, a u slučaju izostanka uticaja mogućih rizika, javni dug centralnog nivoa vlasti bi na kaju 2023. godine trebalo da bude na nivou od 55,0% BDP.

Osnovni faktori koji utiču na stabilizaciju racija javni dug/BDP su rast BDP, primarni rezultat, kurs dinara prema ino-valutama i visina kamata.

Tabela 30. Doprinosi osnovnih makroekonomskih varijabli na promenu racija javni dug (centralnog nivoa države) - BDP, u %

	2018	2019	2020 p	2021 p	2022 p	2023 p
Dug centralne države/BDP	53,6	52,0	57,9	57,5	56,8	55,0
Promena u odnosu na prethodnu god. u % BDP	-4,2	-1,7	5,9	-0,4	-0,7	-1,8
Doprinos primarnog fiskalnog rezultata	-2,7	-2,2	6,6	1,1	-0,2	-0,5
Doprinos kamata	2,1	2,0	2,0	1,9	1,7	1,6
Doprinos rasta nominalnog BDP	-3,6	-3,4	-0,9	-4,6	-3,7	-3,8
Doprinos ostalih faktora	0,0	2,0	-1,7	1,3	1,5	1,0

Uticaj promene kursa dinara prema korpi valuta iz portfolija javnog duga centralnog nivoa države na promenu racija javni dug - BDP

Na grafikonu je predstavljeno kretanje racija javnog duga centralnog nivoa države i BDP u zavisnosti od promene kursa dinara prema određenoj korpi valuta. Prikazana je osnovna projekcija sa alternativnim scenarijima u zavisnosti od aprecijacije, odnosno deprecijacije kursa dinara u rasponu od 10% aprecijacije do 10% deprecijacije dinara u odnosu na korpu valuta. Primenom navedenih scenarija može se videti da bi se racio za 2023. godinu kretao u rasponu od 51,3% do 58,8%, dok bi za osnovni scenario bio na nivou od 55,0%.

Glavni rizici za ostvarenje Strategije, pored gore navedenih faktora koji su kvantifikovani, su i stabilnost makroekonomske situacije u Republici Srbiji, potrebe za dodatnim zaduživanjem kako bi se regulisali dugovi na drugim nivoima vlasti, javnom sektoru i finansijskom sektoru Republike Srbije i aktiviranje datih garancija.

Važno je napomenuti da smanjenju javnog duga u odnosu na BDP doprinosi i adekvatna kontrola izdavanja garancija i unapređenje procesa prioritizacije investicionih projekata, koji se finansiraju iz kreditnih linija multilateralnih i bilateralnih kreditora. Počev od 2015. godine, garancije se izdaju samo za projektne (investicione) zajmove, odnosno prekinuto je izdavanje garancija za zajmove za tekuću likvidnost javnim preduzećima, što je značajno uticalo na smanjenje stanja garantovanog javnog duga u prethodnih pet godina.

Dugoročni strateški okvir za upravljanje javnim dugom

Osnovni strateški ciljevi kojima je potrebno težiti u narednom dugoročnom periodu, kako bi se minimizirali rizici povećanja zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su:

- da učešće duga denominovanog u dinarima iznosi najmanje 30% ukupnog javnog duga na srednji rok;

- da učešće duga denominovanog u evrima u javnom dugu iznosi najmanje 65% duga u ino-valuti, uključujući buduća zaduživanja i transakcije;

- da učešće duga sa varijabilnom kamatnom stopom iznosi ispod 15% u srednjoročnom intervalu;

- da prosečno vreme do promene kamatne stope (ATR) bude održavano na nivou od minimum 5,0 godina, u skladu sa gore navedenom merom postepenog smanjivanja učešća duga sa varijabilnim kamatnim stopama;

- da prosečna ponderisana kamatna stopa (WAIR) na javni dug u domaćoj valuti ne prelazi 5,00%;

- da učešće kratkoročnog duga (čije je dospeće do godinu dana) iznosi do 15% ukupnog javnog duga;

- da prosečno vreme do dospeća (ATM) unutrašnjeg duga bude na nivou od najmanje 5,0 godina na srednji rok;

- da se prosečno vreme do dospeća (ATM) spoljnog duga održava na nivou od 7,0 ± 0,5 godina u istom vremenskom horizontu.

Kretanje prinosa do dospeća dinarskih "benčmark" emisija na sekundarnom trgovanju

Prosečno vreme do dospeća (ATM) državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem finansijskom tržištu u periodu 01. januar 2016-30. septembar 2020. godine

Mere za unapređenje tržišta dinarskih hartija od vrednosti u periodu 2021-2023. godine

Tržište državnih hartija od vrednosti, u periodu od 2012. godine do septembra 2020. godine, karakteriše ispunjavanje zacrtanih strateških ciljeva, prvenstveno u pogledu instrumenata finansiranja, kao i u razvoju i održavanju stabilnosti diversifikovane baze investitora. Prelaskom sa kratkoročnih izvora finansiranja koji se vezuju za period do 2010. godine, na srednjoročne i dugoročne instrumente finansiranja, uz konstantno smanjenje troškova zaduživanja, utiče se na smanjenje rizika refinansiranja, kao jednog od primarnih rizika u procesu upravljanja javnim dugom. Na kraju 2013. godine učešće dugoročnih dinarskih instrumenata po originalnoj ročnosti od tri i više godina iznosilo je 38,3% u stanju dinarskih hartija od vrednosti, dok je na kraju septembra 2020. godine iznosilo 91,1%.

Transparentnost u radu i izveštavanju, kao i prisutnost na međunarodnom tržištu kapitala, utiču na informisanost, a time i na zainteresovanost nerezidenata da investiraju kapital u dužničke instrumente, prvenstveno u državne dinarske dugoročne hartije od vrednosti, čime se ostvaruje rast stabilne baze investitora. Usled uspešne realizacije "benčmark" emisija tokom 2014. i 2015. godine, sa istom praksom je nastavljeno tokom 2016. godine. U februaru i julu 2016. godine emitovane su "benčmark" trogodišnja i sedmogodišnja obveznica obima emisije po 110,0 mlrd dinara. U aprilu 2017. godine emitovana je trogodišnja "benčmark" obveznica obima emisije u iznosu od 110,0 mlrd dinara. U januaru i februaru 2018. godine emitovane su "benčmark" petogodišnja i desetogodišnja obveznica obima emisije po 110,0 mlrd dinara. U januaru 2019. godine emitovane su "benčmark" trogodišnja i sedmogodišnja obveznica obima emisije 100,0 i 150,0 mlrd dinara. U januaru i februaru 2020. godine po prvi put su emitovane i petoipogodišnje odnosno dvanaestoipogodišnje obveznice sa polugodišnjim kuponom.

Ovim emisijama znatno je povećan obim sekundarnog trgovanja ovih instrumenata što je doprinelo i padu izvršnih stopa prinosa na reotvaranjima pomenutih emisija. "Benčmark" emisijama povećano je i učešće stranih investitora u dinarskim hartijama od vrednosti, koje je na kraju septembra 2020. godine iznosilo 24,9%. Sedmogodišnja obveznica čiji je razvoj i realizaciju pratio J.P. Morgan 2019. godine, stavljena je na listu razmatranja (Index Watch Positive) s pozitivnim izgledima za uključivanje u J.P. Morgan GBI-EM indeks.

U cilju daljeg razvoja sekundarnog tržišta državnih hartija od vrednosti od 12. novembra 2015. godine omogućeno je trgovanje dugoročnim državnim hartijama od vrednosti na Beogradskoj berzi. U periodu za koji se donosi ova Strategija očekuje se unapređenje efikasnosti primarnog tržišta kroz koncept primarnih dilera, kao mehanizma prodaje državnih hartija od vrednosti koji direktno, u dužem roku, doprinosi smanjenju troškova zaduživanja, kao i smanjenju rizika refinansiranja. Uvođenje sistema prodaje državnih hartija od vrednosti na domaćem finansijskom tržištu preko primarnih dilera, pruža dobru osnovu za unapređenje tržišne efikasnosti sekundarnog tržišta državnih hartija od vrednosti. Razvojem sekundarnog tržišta, vremenom će se uspostaviti koncept tržišne efikasnosti u procesu vrednovanja državnih hartija od vrednosti. Uvođenjem "benčmark" emisija obveznica ostvaren je pozitivan efekat na obim i kontinuitet sekundarnog trgovanja, kao i na unapređenje tržišne efikasnosti u postupku prodaje državnih hartija na primarnom tržištu.

Kao vodeće faktore koji utiču na krivu prinosa državnih hartija od vrednosti potrebno je izdvojiti fiskalni rezultat, očekivanu stopu inflacije i devizni kurs. Kao posebnu grupu faktora potrebno je izdvojiti makroekonomska kretanja i očekivanja, kao i promene na međunarodnom finansijskom tržištu, koje se reflektuju na premiju rizika zemlje.

Na kraju 2012. godine prosečna ročnost dinarskih hartija od vrednosti iznosila je 394 dana (1,1 godinu), na kraju 2013. godine 469 dana (1,3 godine), na kraju 2014. godine 645 dana (1,8 godinu), na kraju 2015. godine 749 dana (2,1 godinu), na kraju 2016. godine 789 dana (2,2 godine), na kraju 2017. godine 864 dana (2,4 godine), na kraju 2018. godine 1.188 dana (3,3 godine), na kraju 2019. godine 1.403 dana (3,8 godina), a na kraju septembra 2020. godine 1.365 dana (3,7 godina). Razvoj domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti biće od strane Republike Srbije potpomognut sledećim merama:

- Stavljanje obveznica Republike Srbije na listu razmatranja s pozitivnim izgledima za uključivanje u globalni indeks značajno je povećalo bazu investitora i pospešilo sekundarno trgovanje, što je doprinelo daljem smanjenju troškova zaduživanja putem emisija dinarskih državnih hartija od vrednosti;

- U cilju kreiranja što veće baze investitora i razvoja sekundarnog tržišta hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu, kreiran je jednak poreski tretman domaćih i stranih investitora krajem 2011. godine, i u narednom periodu težiće se uklanjanju svih eventualnih prepreka za slobodan protok kapitala. U toku su pripreme pravnih i tehničkih okvira da se omogući kliring i saldiranje transakcija sa domaćim hartijama od vrednosti preko međunarodnog kliring sistema;

- U narednom periodu radiće se aktivno na uvođenju sistema primarnih dilera. Naime, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o javnom dugu iz decembra 2018. godine, predviđeno je uvođenje primarnih dilera na domaće tržište kapitala kao podsticaj likvidnosti sekundarnog tržišta državnih hartija od vrednosti i smanjenje rizika refinansiranja duga. Navedenim izmenama Zakona predviđa se i poslovanje finansijskim derivatima kojim bi se obavljale transakcije radi upravljanja rizikom, uključujući i smanjivanje ili eliminisanje rizika od promene kursa, kamatnih stopa kao i drugih rizika.

- Preduzete su aktivnosti na omogućavanju saldiranja državnih hartija od vrednosti na inostranom tržištu. Izmenama i dopunama Zakona o javnom dugu iz decembra 2019. godine, omogućeno je da kliring i saldiranje državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu, pored Centralnog registara vrši i drugo strano pravno lice koje obavlja poslove kliringa i saldiranja.

IV ZAVRŠNE ODREDBE

Sastavni deo ove fiskalne strategije čine Prilog 1 - Projekcija osnovnih makroekonomskih indikatora, Prilog 2 - Fiskalni okvir opšte države u 2021. godini i Prilog 3 - Izjašnjenje na ocenu Fiskalnog saveta, koji su odštampani uz ovu fiskalnu strategiju.

Ovu fiskalnu strategiju dostaviti odboru Narodne skupštine nadležnom za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava i Ministarstvu finansija.

Ovu fiskalnu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije" i na internet stranici Ministarstva finansija.

 

Prilog 1

PROJEKCIJA OSNOVNIH MAKROEKONOMSKIH INDIKATORA

 

	2020	2021	2022	2023
Stopa realnog rasta BDP, %	-1,0	6,0	4,0	4,0
BDP u tekućim tržišnim cenama (u mlrd dinara)	5.517,3	5.997,7	6.408,1	6.871,3
Izvori rasta: procentne promene u stalnim cenama
Lična potrošnja	-1,9	5,4	2,8	2,9
Državna potrošnja	5,8	0,4	2,5	1,8
Investicije u fiksni kapital	-4,8	13,3	7,1	7,8
Promena zaliha kao % BDP	0,0	0,0	0,0	0,0
Izvoz robe i usluga	-6,9	9,6	9,1	9,3
Uvoz robe i usluga	-6,5	9,3	7,7	7,8
Doprinos rastu BDP, procentni poeni
Domaća tražnja	-1,5	6,8	4,1	4,0
Investiciona potrošnja	-1,1	3,0	1,7	1,8
Lična potrošnja	-1,3	3,8	1,9	1,9
Državna potrošnja	0,9	0,1	0,4	0,3
Promena u zalihama	0,0	0,0	0,0	0,0
Neto izvoz robe i usluga	0,5	-0,8	-0,1	0,0
Rast BDV delatnosti, %
Poljoprivreda	4,9	-4,0	0,6	0,0
Industrija	0,0	5,7	4,9	5,0
Građevinarstvo	-6,0	14,6	6,2	7,9
Usluge	-1,5	6,9	4,0	4,1
Doprinos rastu BDP, procentni poeni
Poljoprivreda	0,3	-0,2	0,0	0,0
Industrija	0,0	1,2	1,1	1,1
Građevinarstvo	-0,3	0,7	0,3	0,4
Usluge	-0,8	3,5	2,1	2,1
Neto porezi	-0,2	0,8	0,5	0,5
Kretanje cena, %
BDP deflator	2,9	2,6	2,7	3,1
Potrošačke cene (godišnji prosek)	1,5	2,0	2,2	3,0
Kretanja u spoljnom sektoru, % BDP
Saldo roba	-11,1	-11,4	-11,0	-10,2
Saldo usluga	2,6	2,5	2,4	2,2
Saldo tekućeg računa	-5,6	-5,9	-5,5	-5,2
Fiskalni indikatori, % BDP
Fiskalni rezultat opšte države	-8,9	-3,0	-1,6	-1,0
Konsolidovani prihodi	40,3	40,4	40,5	39,7
Konsolidovani rashodi	49,2	43,4	42,1	40,7
Bruto dug sektora opšte države	59,0	58,7	57,9	56,0

 

Prilog 2

FISKALNI OKVIR OPŠTE DRŽAVE U 2021. GODINI*

 

	Opšta država	Budžet Republike	Jedinice lokalne samouprave	Gradovi i opštine	AP Vojvodina	JP "Putevi Srbije" i "Koridori Srbije" d.o.o	OOSO	Fond PIO	RFZO	NSZ	Fond SOVO
	1=2+3+6+7	2	3=4+5	4	5	6	7=8+9+10+11	8	9	10	11
Javni prihodi	2.424,0	1.285,9	311,4	288,7	22,8	29,9	796,7	557,9	218,4	17,3	3,1
Tekući prihodi	2.404,5	1.268,4	309,9	287,2	22,8	29,9	796,2	557,9	218,4	16,8	3,1
Poreski prihodi	2.171,2	1.154,6	232,0	215,6	16,4		784,5	556,9	209,4	15,7	2,5
Porez na dohodak	225,4	73,3	152,2	143,7	8,5
Doprinosi	784,5						784,5	556,9	209,4	15,7	2,5
Porez na dobit	107,1	99,1	8,0		8,0
PDV	600,4	600,4
Akcize	315,8	315,8
Carine	53,1	53,1
Ostali poreski prihodi	84,9	13,0	71,9	71,9
Neporeski prihodi	233,3	113,8	77,9	71,6	6,3	29,9	11,7	1,0	9,0	1,1	0,6
Donacije	19,5	17,5	1,5	1,5			0,5			0,5
Javni rashodi	2.603,1	1.132,5	390,9	330,6	60,3	51,0	1.028,6	654,4	347,1	21,0	6,1
Tekući rashodi	2.241,1	834,6	341,5	281,6	59,9	41,5	1.023,4	653,7	343,1	20,6	5,9
Rashodi za zaposlene	513,6	272,5	93,9	59,4	34,6	2,9	144,3	3,1	139,5	1,6
Doprinosi na teret poslodavca	88,9	48,2	15,8	9,1	6,8	0,4	24,4	0,6	23,5	0,4
Kupovina roba i usluga	456,9	124,3	126,0	123,7	2,3	35,2	171,4	2,3	164,8	0,9	3,3
Otplata kamata	113,6	111,2	2,3	2,0	0,3	0,1
Subvencije	136,8	109,7	27,1	19,2	7,9
Socijalna pomoć i transferi	848,1	120,0	47,8	47,6	0,2	0,0	680,3	646,7	14,3	16,8	2,5
od čega penzije	621,0						621,0	621,0
Ostali tekući rashodi	83,2	48,7	28,5	20,8	7,8	3,0	3,0	1,1	1,0	0,8	0,1
Kapitalni rashodi	327,1	266,6	45,8	45,3	0,5	9,5	5,2	0,7	4,0	0,4	0,1
Neto budžetske pozajmice	23,2	19,6	3,6	3,6
Aktivirane garancije	11,7	11,7
Fiskalni rezultat isklj. transfere	-179,1	153,4	-79,5	-41,9	-37,5	-21,1	-231,9	-96,5	-128,7	-3,7	-2,9
Transferi od drugih nivoa vlasti	418,2	7,0	88,1	50,1	38,0	17,7	305,4	161,1	132,8	8,6	2,9
Budžet Republike	344,7	7,0	88,1	50,1	38,0	17,7	231,9	153,6	69,2	8,6	0,5
Gradovi i opštine
AP Vojvodina
Fond PIO	64,6						64,6		62,2		2,4
RFZO	4,1						4,1	4,1
NSZ	4,9						4,9	3,5	1,4
Fond SOVO
Ostali nivoi
Transferi drugim nivoima vlasti	418,2	337,7	7,0	7,0			73,5	64,6	4,1	4,9
Budžet Republike	7,0		7,0	7,0
Gradovi i opštine	50,1	50,1
AP Vojvodina	38,0	38,0
Fond PIO	161,1	153,6					7,5		4,1	3,5
RFZO	132,8	69,2					63,6	62,2		1,4
NSZ	8,6	8,6
Fond SOVO	2,9	0,5					2,4	2,4
Ostali nivoi	17,7	17,7
Neto transferi drugim nivoima vlasti		-330,7	81,1	43,1	38,0	17,7	231,9	96,5	128,7	3,7	2,9
Fiskalni rezultat	-179,1	-177,3	1,6	1,2	0,5	-3,4	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

U tabeli je prikazan okvirni iznos prihoda i rashoda u 2021. godini koji je u većoj meri zasnovan na statističkoj metodologiji računa javnih finansija nego na računovodstvenoj. Budući da tokom budžetskog procesa može doći do izmena u visini i strukturi pojedinih kategorija, ovi iznosi nisu zakonski obavezujući.
* Budžet je prikazan bez dela sopstvenih prihoda indirektnih budžetskih korisnika i iz njih finansiranih rashoda, koji nisu obuhvaćeni informacionim sistemom izvršenja budžeta.

Prilog 3

IZJAŠNJENJE NA OCENU FISKALNOG SAVETA

Imajući u vidu mišljenje Fiskalnog saveta na Nacrt Fiskalne strategije, iznosimo izjašnjenje na najvažnije ocene Fiskalne strategije.

Srednjoročna projekcija kretanja realnog sektora zasnovana je na realističnom pristupu, kako bi fiskalna politika bila adekvatno postavljena i kako ne bi ugrozila dosadašnja postignuća. Kretanja osnovnih makroekonomskih agregata i indikatora za Republiku Srbiju u periodu 2021-2023. godina projektovana su na osnovu aktuelnih ekonomskih trendova i izgleda za Republiku Srbiju i međunarodno okruženje, kao i na osnovu procene efekata planiranih mera ekonomske politike.

Za 2021. godinu projektovan je realni rast BDP od 6,0% čime je inicijalna projekcija iz prethodne Fiskalne strategije revidirana naviše za 2,0 p.p. Glavni razlog ove revizije jeste niža baza u 2020. godini usled uticaja pandemije na sve komponente BDP18. Srednjoročni makroekonomski i fiskalni scenario usklađen je sa MMF, u okviru pete revizije programa.

Pri osnovnom makroekonomskom scenariju, fiskalni deficit od 3%, vratiće dug na opadajuću putanju u 2021. godini. Procenjeno jednokratno povećanje fiskalnog deficita na 8,9% BDP u 2020. godini (primarni deficit od 6,9% BDP) uticaće na to da se, do sada, opadajuća putanja učešća javnog duga u BDP preokrene. Učešće javnog duga opšte države u BDP će dostići 59% na kraju 2020. godine. Fiskalnom strategijom za naredni srednjoročni period predviđena je stabilizacija javnih finansija i značajno manji nivoi deficita koji će javni dug vratiti u zonu opadajućeg trenda. Proces stabilizacije javnih finansija će biti postepen i odmeren kako se suviše restriktivnim politikama na bi narušile pretpostavke ubrzanog privrednog rasta.

Ipak, svesni da se centralni scenario rasta zasniva na pretpostavci obuzdavanja zdravstvene krize te neuobičajeno visoke neizvesnosti u tom pogledu, u Fiskalnoj strategiji konstatuju se i negativni rizici po makroekonomski scenario19.

_______
18 Detaljnije obrazloženje projekcije u poglavlju: "Projekcije kretanja realnog sektora u periodu 2021-2023. godina", str. 17.
19 Detaljnije o rizicima u poglavlju: "4. Rizici ostvarivanja projekcije kretanja BDP Republike Srbije u periodu 2021-2023. godina", str. 29.

Postojanje neizvesnosti u pogledu stabilizacije prvo zdravstvene a posledično i ekonomske krize, i u tim uslovima čestih revizija makroekonomskih projekcija, moguće su izmene u osnovnom scenariju, ukoliko se ne ostvare određene pretpostavke na kojima je zasnovan. Projekcije Ministarstva finansija, u skladu sa međunarodnom metodologijom i praksom, u sebi sadrži i rizike koji mogu biti pozitivno i negativno simetrični, a pri čijoj aktivaciji će projekcije biti revidirane. Vlada je pokazala da je sposobna za sprovođenje mera konsolidacije kada je potrebno, te je neosnovano oceniti da će prekomernim deficitom doći do daljeg povećanja javnog duga.

Rashodi za zaposlene opadaju sa 10,4% BDP u 2020. godini na 10,0% BDP u 2021. godini, a do kraja posmatranog perioda na 9,6% BDP. Prosek rashoda za zarade u EU iznosi oko 10% BDP. S obzirom na ograničen fiskalni prostor u narednom periodu zarade će se povećavati umereno, uz kontrolu i smanjenje njihovog učešća u BDP. Argument da su plate u javnom sektoru veće za 20% u odnosu na privatni sektor mora se sagledati u svetlu činjenice da je u pitanju ukupan javni sektor uključujući i javna preduzeća i javne agencije. Upravo rigidna kontrola plata u javnom sektoru, pre svega u državnoj administraciji, dovela je do tendencije formiranja brojnih organa i organizacija koje se osnivaju u formi javnih agencija, izlaze iz sektora države, kako zarade ne bi bile pod strogom i rigidnom kontrolom kao što je slučaj u državnoj i lokalnoj administraciji. Takođe, u prethodnom periodu bilo je planirano da novi sistem platnih razreda za sve zaposlene u javnom sektoru (uključujući vojsku i policiju), odnosno novi Zakon o platama državnih službenika i nameštenika i izmene Uredbe o katalogu radnih mesta u javnim službama i drugim organizacijama u javnom sektoru, bude izrađen ove godine, kako bi bio spreman za implementaciju s budžetom za 2021. godinu. Zbog poznatih okolnosti koje su uticale na tok formiranja novih organa vlasti, koje bi zatim učestvovale u pregovorima o novom sistemu plata i koeficijenata sa sindikatima, celokupan proces je odložen za narednu godinu. Novi sistem platnih razreda trebalo bi da bude implementiran od 2022. godine.

U Fiskalnoj strategiji konstatovano je opredeljenje Vlade da se ojačaju fiskalna pravila u cilju stabilizacije javnih finansija. Kako bi se obezbedila stabilnost i održivost javnih finansija na duži rok potreban je funkcionalan sistem fiskalnih pravila. Trenutno važeća fiskalna pravila su uvedena još 2010. godine. Od ove godine ponovo je uvedena indeksacija penzija, gde se penzije usklađuju korišćenjem "švajcarske formule", uz poštovanje limita od 11% BDP za ukupne rashode za penzije. Izmena Zakona o budžetskom sistemu kojom bi se, između ostalog, ojačala fiskalna pravila, planirano je u 2021. godini, sa primenom od 2022. godine, koje definiše nivo deficita i kojim se obezbeđuje da nivo javnog duga bude postavljen na silaznu putanju. Prilikom definisanja novog seta fiskalnih pravila, osim Ministarstva finansija, aktivno učešće imaće MMF i Fiskalni savet.