ZAKLJUČAKO USVAJANJU JEDINSTVENE METODOLOGIJE ZA PRAĆENJE FISKALNIH RIZIKA U REPUBLICI SRBIJI("Sl. glasnik RS", br. 99/2021) |
1. Usvaja se Jedinstvena metodologija za praćenje fiskalnih rizika u Republici Srbiji, koja je sastavni deo ovog zaključka.
2. Ovaj zaključak objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".
JEDINSTVENA METODOLOGIJA ZA PRAĆENJE FISKALNIH RIZIKA U REPUBLICI SRBIJI
Uvod
U Republici Srbiji 2019. godine pokrenut je savetodavni projekat (u daljem tekstu: Projekat) od strane Svetske banke, sa ciljem da se Republici Srbiji pruži podrška u daljem jačanju otpornosti na fiskalne rizike i smanjenju osetljivosti na fiskalne i ekonomske šokove. Navedeni projekat takođe ima za cilj da Ministarstvu finansija pomogne da osnaži regulatorni okvir, institucionalne kapacitete i koordinaciju sa drugim relevantnim učesnicima radi boljeg upravljanja fiskalnim rizicima.
U okviru Projekta, koji predstavlja jedan segment Programa za upravljanje državnim dugom i rizikom Svetske banke (Government Risk and Debt Management - GDRM), koji finansira švajcarski Državni sekretarijat za privredu (State Secretariat for Economic Affairs - SECO), uspostavljena je saradnja sa Ministarstvom finansija u cilju izrade modela rizika i mehanizama za upravljanje njima, te je u martu 2019. godine formiran Sektor za praćenje fiskalnih rizika kao unutrašnja organizaciona jedinica u Ministarstvu finansija. Motiv za formiranje pomenutog Sektora bio je da se unaprede administrativno-tehnički kapaciteti u Ministarstvu finansija, ali i u drugim institucijama i organizacionim jedinicama sa kojima Sektor za praćenje fiskalnih rizika sarađuje. Dodatno, usvajanje Jedinstvene metodologije praćenja fiskalnih rizika predstavlja reformski cilj1 koji je predviđen potpisanim programom sa Međunarodnim monetarnim fondom (u daljem tekstu: MMF).
Polaznu osnovu za izradu Jedinstvene metodologije za praćenje fiskalnih rizika u Republici Srbiji, predstavlja prvobitni predlog sveobuhvatne metodologije koji je izradila Svetska banka tokom 2021. godine. Na osnovu metodologije Svetske banke, koja predstavlja opsežan dokument i priručnik sa velikim brojem primera najbolje svetske prakse, definicijama pojmova, pregledom izazova i problema u upravljanju fiskalnim rizicima, izrađena je Jedinstvena metodologija za praćenje fiskalnih rizika u Republici Srbiji. Navedena metodologija sačinjena je radi uspostavljanja odgovarajućeg okvira za praćenje fiskalnih rizika, kako bi se doprinelo kvalitetu izrade Fiskalne strategije i posledično unapredila kontrola javnih sredstava.
Fiskalni rizici, u smislu zakona kojim se uređuje budžetski sistem, jesu kratkoročna i srednjoročna odstupanja fiskalnih promenljivih u odnosu na vrednosti koje su predviđene u budžetu, finansijskim ili drugim izveštajima ili projekcijama javnih finansija. Fiskalni rizici, dakle, predstavljaju izloženost javnih finansija određenim okolnostima koje mogu prouzrokovati odstupanja od projektovanog fiskalnog okvira. Do odstupanja može doći u prihodima, rashodima, fiskalnom rezultatu, kao i u imovini i obavezama države, u odnosu na ono što je planirano i očekivano. Na spoljašnje rizike, poput prirodnih katastrofa ili globalnih finansijskih kriza, Vlada ne može da utiče, ali moguće je definisati izlazne strategije koje bi ublažile njihovo dejstvo (očuvanje stabilnosti u mirnodopskim vremenima kako bi u uslovima recesije ili krize fiskalna politika imala prostora za adekvatan odgovor, osiguranje u slučaju prirodnih katastrofa i sl.).
Unutrašnji rizici, odnosno njihova materijalizacija posledica su aktivnosti u javnom sektoru, te se na verovatnoću njihove realizacije može uticati odlukama i politikama Vlade. Identifikacija najvećih fiskalnih rizika koji mogu uticati na javne finansije u srednjem roku polazna je tačka za bolje upravljanje fiskalnim rizicima. U vezi sa određenim fiskalnim rizicima postoje detaljni podaci i moguće je identifikovati da li će oni i sa kolikom verovatnoćom uticati na fiskalne agregate u srednjem roku. Za druge, pak, ne postoje dovoljno detaljni podaci, ali i samo njihovo identifikovanje podiže svest o mogućnosti da u narednom periodu dođe do odstupanja od planiranog fiskalnog okvira.
Ministarstvo finansija ima vodeću ulogu u identifikaciji i praćenju fiskalnih rizika. Kao ključna institucija za srednjoročno makroekonomsko i fiskalno planiranje, formulaciju i upravljanje budžetom, od značaja je da Ministarstvo finansija takođe uzme aktivno učešće u uspostavljanju institucionalne strukture, u kontekstu normativnih aktivnosti kao i u izgradnji kapaciteta neophodnih za upravljanje fiskalnim rizicima.
Konačno, rezultat navedenih aktivnosti treba da bude identifikacija i procena rizika i predlaganje izlaznih strategija, kao pomoć Vladi u očuvanju stabilnosti javnih finansija što je ključni cilj fiskalne politike i jedan od osnovnih preduslova za dinamičniji privredni rast.
Jedinstvena metodologija za praćenje fiskalnih rizika u Republici Srbiji obuhvata četiri osnovne metodologije i to:
1) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika koji proizlaze iz poslovanja javnih preduzeća;
2) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika po budžet Republike Srbije koji proizlaze iz vršenja nadležnosti jedinica lokalne samouprave;
3) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika po osnovu sudskih postupaka;
4) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda.
______
1 Međunarodni monetarni fond, Republic of Serbia Fifth Review Under the Policy Coordination Instrument, januar 2021, str. 10.
1. METODOLOGIJA ZA PRAĆENJE FISKALNIH RIZIKA KOJI PROIZLAZE IZ POSLOVANJA JAVNIH PREDUZEĆA
Predmet Metodologije za praćenje fiskalnih rizika koji proizlaze iz poslovanja javnih preduzeća jeste praćenje poslovanja javnih preduzeća koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, a koja osniva Republika Srbija (trenutno 35 preduzeća) u cilju identifikacije i analize fiskalnih rizika, u skladu sa delokrugom rada Sektora za praćenje fiskalnih rizika (u daljem tekstu: Sektor). Navedena metodologija podrazumeva sledeće:
1) Identifikaciju fiskalnih rizika;
2) Analizu fiskalnih rizika i kvantifikovanje nivoa rizika;
3) Izveštaj o fiskalnim rizicima.
Na osnovu analize dostupnih podataka, uključujući i istorijske podatke i projekcije, Sektor kvantifikuje mogući uticaj određenih fiskalnih rizika na budžet Republike Srbije. Kvantifikovani uticaj je ključni faktor prilikom razmatranja mere uticaja na budžet Republike Srbije.
Sa institucijama od kojih prikuplja podatke neophodne za praćenje rizika Ministarstvo finansija potpisuje protokol o saradnji, kojim precizira način i uslove dostavljanja podataka.
Praćenje fiskalnih rizika od strane Sektora vrši se na kvartalnom nivou, a izveštaji se izrađuju za:
- I kvartal: do 15. maja tekuće godine,
- II kvartal: do 15. avgusta tekuće godine,
- III kvartal: do 15. novembra tekuće godine,
- IV kvartal: do 15. februara naredne godine za prethodnu godinu.
Godišnji izveštaj za praćenje fiskalnih rizika koji proizlaze iz poslovanja javnih preduzeća sastavlja se do 31. marta naredne godine za prethodnu godinu.
1.2. Identifikacija fiskalnih rizika
Sektor identifikuje fiskalne rizike i u tu svrhu izrađuje matricu koja predstavlja pregled parametara u vezi sa poslovanjem javnih preduzeća i na osnovu koje se identifikuje izvor fiskalnih rizika za budžet Republike Srbije. Sektor je jedini subjekt odgovoran za popunjavanje matrice. Pregled i ažuriranje ove matrice Sektor vrši tromesečno, a na bazi informacija o javnim preduzećima (u daljem tekstu: JP), koje prikuplja u toku godine.
Matrica predstavlja tabelu koja za sva JP minimalno sadrži sledeće podatke: subvencije, transferi, garancije, kapitalne investicije, korporativni porezi i takse, sredstva od privatizacije, broj zaposlenih, neto rezultat, likvidnost, sudski sporovi, makro i tržišni rizici. Konačan izgled tabele matrice fiskalnih rizika će biti određen uputstvom o postupanju.
Za izradu matrice Sektor se rukovodi definicijama utvrđenim zakonom kojim se uređuje budžet i zakonom kojim se uređuje budžetski sistem:
- Subvencije - Zakon kojim se uređuje budžet definiše nivo subvencija za sva JP koja su korisnici subvencija. Za svakog korisnika subvencija, Vlada usvaja dodatni program raspodele i korišćenje subvencija, koji detaljno opisuje dinamiku transfera i namenu potrošnje. Korišćenje subvencija prati se putem mesečnih izveštaja koje JP dostavljaju Ministarstvu finansija i resornim ministarstvima.
- Garancije - Državna garancija, shodno zakonu kojim se uređuje budžetski sistem, predstavlja instrument osiguranja kojim Republika Srbija garantuje ispunjenje obaveza za koje se daje garancija.
- Dividende predstavljaju važan izvor neporeskih prihoda budžeta. Neporeski prihodi, shodno definiciji zakona kojim se uređuje budžetski sistem jesu vrsta javnih prihoda koji se naplaćuju pravnim ili fizičkim licima za korišćenje javnih dobara (naknade), pružanje određene javne usluge (takse), zbog kršenja ugovornih ili zakonskih odredbi (penali i kazne) kao i prihodi koji se ostvare upotrebom javnih sredstava. Shodno zakonu kojim se uređuje budžet, javna preduzeća i drugi oblici organizovanja čiji je osnivač Republika Srbija, dužni su da do roka predviđenih predmetnim zakonom uplate deo dobiti, odnosno višak prihoda nad rashodima uplate u budžet. U izuzetnim slučajevima Vlada može dozvoliti pojedinačnim kompanijama da isplate manji iznos ukoliko se sredstva koriste za investicije ili za pokriće gubitaka iz prethodnih godina.
1.2.1. Prikupljanje podataka
U cilju praćenja fiskalnih rizika Sektor prikuplja različite izveštaje za praćenje finansijskog učinka i fiskalnih rizika u vezi sa poslovanjem javnih preduzeća, i to:
- Godišnji program poslovanja JP;
- Kvartalni izveštaj o stepenu realizacije godišnjeg programa poslovanja;
- Godišnji finansijski izveštaj JP;
- Godišnji izveštaj o garantovanim kreditima;
- Izveštaj o korišćenju subvencija;
- Izveštaj o docnjama.
Godišnji program poslovanja sadrži planirane finansijske izveštaje za narednu godinu (aneks često sadrži planirani bilans stanja, bilans uspeha i izveštaj o tokovima gotovine za svako tromesečje predstavljen kumulativno). Takođe prikazuje planirane i izvršene podatke za prethodnu godinu.
Kvartalni izveštaj JP o stepenu realizacije godišnjeg programa poslovanja sadrži izvršenje finansijskih projekcija, subvencija i zajmova.
Godišnji finansijski izveštaj sadrži bilans stanja, bilans uspeha, tokove gotovine kao i statistički izveštaj, što predstavlja osnov za kvantitativno praćenje rizika tj. izračunavanje finansijskih pokazatelja poslovanja JP.
Godišnji izveštaj o garantovanim kreditima, korišćenju subvencija io docnjama pruža detaljne informacije o stanju duga JP koji su korisnici kredita pokrivenih državnim garancijama, a koji se servisira iz budžeta Republike Srbije ili koji servisira korisnik garancije. Pored navedenih izveštaja, a u cilju adekvatnog i analitičnog praćenja fiskalnih rizika, Sektor koristi podatke o makroekonomskim kretanjima, kao i projekcijama kretanja makroekonomskih pokazatelja (kretanje BDP, kretanje stope inflacije, kretanje kamatnih stopa).
Analiza fiskalnih rizika, na bazi prikupljenih podataka, koju sprovodi Sektor vrši se procenom materijalizacije rizika. Sektor obračunava finansijske koeficijente poslovanja JP i prati njihovo kretanje. Poređenjem ovih finansijskih koeficijenata sa predefinisanim vrednostima, analitičari u Sektoru izračunavaju indeks ukupnog rizika za svako JP. Takva ocena rizika se koristi kako bi se utvrdilo koja JP predstavljaju veći rizik po budžet Republike Srbije.
Model koji se primenjuje u praćenju i proceni fiskalnih rizika jeste tzv. "Altmanov Z-skor" model ili kreditna ocena, koji se koristi za potrebe utvrđivanja rejtinga. "Altmanov Z-skor" model se oslanja na analizu korporativnih pokazatelja zasnovanoj na tri dimenzije: profitabilnost preduzeća, likvidnost i solventnost. Rejting dobijen ovom jednostavnom kvantitativnom metodom predstavlja deo ukupne ocene rizika poslovanja JP (60%), a preostali deo (40%) se dobija obračunom kvalitativnih pokazatelja.
Grafikon 1. Postupak analize zasnovan na pristupu riziku
1.3.1. Kvantitativna ocena rizika
Sektor obračunava finansijske pokazatelje poslovanja JP i uključuje ih u kvartalni izveštaj o praćenju. Finansijski koeficijenti koji se odnose na prethodni period dobijeni su iz kvartalnih izveštaja, a projekcije su dobijene iz godišnjeg programa poslovanja JP. Finansijski pokazatelji predstavljeni u kvartalnom izveštaju predstavljaju osnov za određivanje referentne vrednosti2 u odnosu na opšte pragove.
Primenom "Altmanovog Z-skor" pristupa, za svako JP obračunava se kompozitni indeks različitih finansijskih pokazatelja. "Z-skor" model predstavlja pokazatelj rizika poslovanja javnih preduzeća. Izračunava se četiri ili pet finansijskih pokazatelja koji mere profitabilnost, likvidnost i solventnost kompanije.
Što je niži rejting, to je veća verovatnoća da predmetno preduzeće ima probleme u poslovanju. "Z-skor" se predstavlja ocenama od "A+" do "D", pri čemu bi "A+" predstavljao najniži, a "D" najveći rizik.
Tabela 1. Skala rangiranja rizika
Rangiranje rizika |
D |
C- |
C |
C+ |
B- |
B |
B+ |
A- |
A |
A+ |
Nivo rizika |
Izuzetan |
Visok rizik |
Srednji rizik |
Nizak rizik |
||||||
Izuzetan i visok rizik - ako je rizik procenjen kao izuzetan ili visok potrebno je da JP u najkraćem mogućem roku preduzme hitne mere za smanjenje rizika i izradi plan sprovođenja mera kako bi se one sprovele u planiranom roku.
Srednji rizik - ako je rizik procenjen kao srednji potrebno je da JP preduzme mere osiguranja od eventualnog rasta rizika i izradi plan sprovođenja mera kako bi se one sprovele u planiranom roku.
Nizak rizik - ako je rizik procenjen kao nizak potrebno je preduzeti sprovođenje mera osiguranja od eventualnog rasta rizika. Ova vrsta rizika je prihvatljiva.
Posmatranje evolucije "Z-skor" modela i njegovih komponenti u prethodnih četiri godine, daje sliku o tome kako se finansijska snaga preduzeće razvija tokom vremena. Očekivani "Z-skor" se izračunava za narednu godinu na osnovu projekcija iz godišnjeg programa poslovanja.
Budući da postoji nekoliko modela "Altmanove Z-skor" formule, uključujući različite promenljive i prosečne vrednosti na skali rangiranja rizika, primena jednog ili više modela, kao i način određivanja mera za smanjenje fiskalnih rizika će biti određena uputstvom o postupanju.
_______
2 Pojam referentna vrednost predstavlja nivo dokazane najbolje prakse.
1.3.2. Kvalitativni pokazatelji
Kvalitativni pokazatelji uključuju ključne aspekte upravljanja javnim preduzećima, obavezu pružanja javnih usluga i odnose JP sa Republikom Srbijom. Sektor koristi kvalitativne pokazatelje kao dopunu finansijskoj analizi za procenu ukupnog nivoa rizika JP. Kvalitativni pokazatelji imaju oblik indeksa i predstavljaju 40% ukupne ocene rizika koja se propisuje u svakom javnom preduzeću. Indeks se sastoji od više kategorija pokazatelja sa odgovarajućim ponderom. Za procenu kvalitativnog rizika koristiće se pet kategorija:
- Menadžerska nezavisnost - posmatra se samostalnost menadžera JP u donošenju odluka o zapošljavanju, da li postoje komercijalni ciljevi, kakva je politika zarada (5%),
- Kvazi-fiskalne aktivnosti - posmatra se da li JP ima obavezu pružanja javnih usluga, da li koristi donacije, poreske olakšice i subvencije, da li redovno plaća poreze i sl. (15%),
- Operativno i regulatorno okruženje - posmatra se da li su regulisane cene, da li cene reflektuju troškove, da li posluje u standardnom poreskom režimu ili postoje određene beneficije i sl. (5%),
- Korporativno upravljanje - posmatra se godišnji promet preduzeća, da li postoji nezavisna revizija nad radom preduzeća, da li rad JP kontroliše nadzorni odbor i sl. (10%),
- Makroekonomski faktori (5%) - uzimaju se različiti makroekonomski podaci na primer: o kretanju inflacije, BDP, sektorski podaci, o stopi zaposlenosti i sl.
Svaka kategorija se vrednuje na osnovu podskupa pokazatelja, navedenih gore i dobija se posebna ocena. Ocena se kreće od "A+" do "D" prema percepciji rizika Sektora, rađenoj na osnovu rezultata svakog pokazatelja. Kvalitativni rizici se vrednuju na osnovu iskustva i znanja zaposlenih u Sektoru. Kvalitativne metode za procenu rizika baziraju se na ličnom iskustvu i rasuđivanju učesnika u timu za procenu rizika i/ili korišćenju raspoloživih kvalitativnih, nenumeričkih podataka. Ovakav pristup ne zahteva podatke o prethodnim štetnim događajima, uzrocima i posledicama, a krajnji rezultat procene rizika dat je opisno, kao kvalitativno iskazana veličina rizika (visoki rizik, srednji rizik i nizak nivo rizika).
1.3.3. Indeks ukupnog rizika
Na osnovu rezultata rejtinga "Z-skora" i analize kvalitativnih pokazatelja utvrđuje se ukupan indeks rizika za svako JP. Prilikom utvrđivanja indeksa ukupnog rizika, od važnosti je da Sektor uzme u obzir ona JP koja nose veći rizik po budžet Republike Srbije, što je potrebno istaći u kvartalnom izveštaju o fiskalnim rizicima.
1.4. Izveštaj o praćenju fiskalnih rizika
Izveštaji o praćenju fiskalnih rizika koji proizlaze iz poslovanja javnih preduzeća sastavljaju se kvartalno i godišnje (u skladu sa utvrđenim rokovima u tački 1.1) i dostavljaju ministru finansija i nadležnom državnom sekretaru. U njima se predstavljaju kvantitativni i kvalitativni pokazatelji JP, kao i pregled rezultata rangiranja opšteg rizika u skladu sa predmetnom metodologijom.
Izveštaj minimalno sadrži sledeće informacije: pregled finansijskog učinka JP, garantovani i negarantovani dug JP, transakcije sa Republikom Srbijom, procena fiskalnih rizika od poslovanja JP, glavne promene i kretanja u odnosu na prethodni period, zaključak.
2. METODOLOGIJA ZA PRAĆENJE FISKALNIH RIZIKA PO BUDŽET REPUBLIKE SRBIJE KOJI PROIZLAZE IZ VRŠENJA NADLEŽNOSTI JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE
Predmet Metodologije za praćenje fiskalnih rizika po budžet Republike Srbije koji proizlaze iz vršenja nadležnosti jedinica lokalne samouprave odnosi se na identifikaciju ključnih pokazatelja fiskalnih rizika, kao i na proces analize, izračunavanja i izveštavanja o navedenim pokazateljima od strane Sektora. Navedena metodologija podrazumeva sledeće:
1) Identifikaciju fiskalnih rizika;
2) Analizu fiskalnih rizika i kvantifikovanje nivoa rizika;
3) Izveštaj o fiskalnim rizicima.
Na osnovu analize dostupnih podataka, uključujući i istorijske podatke i projekcije, Sektor kvantifikuje mogući uticaj određenih fiskalnih rizika na budžet Republike Srbije. Kvantifikovani uticaj je ključni faktor prilikom razmatranja mere uticaja na budžet Republike Srbije.
Sa institucijama od kojih prikuplja podatke neophodne za praćenje rizika Ministarstvo finansija potpisuje protokol o saradnji, kojim precizira način i uslove dostavljanja podataka.
Praćenje fiskalnih rizika vrši se na kvartalnom nivou od strane Sektora, a izveštaji se izrađuju za:
- I kvartal: do 15. maja tekuće godine,
- II kvartal: do 15. avgusta tekuće godine,
- III kvartal: do 15. novembra tekuće godine,
- IV kvartal: do 15. februara naredne godine za prethodnu godinu.
Godišnji izveštaj za praćenje fiskalnih rizika po budžet Republike Srbije koji proizlaze iz vršenja nadležnosti jedinica lokalne samouprave sastavlja se do 31. marta naredne godine za prethodnu godinu.
2.2. Identifikacija fiskalnih rizika
Sektor primenjuje ovu metodologiju i usmerava svoju analizu na lokalne samouprave koje bi u vršenju svojih nadležnosti mogle da prouzrokuju najveći rizik po budžet Republike Srbije. Kriterijumi za utvrđivanje obuhvata jedinica lokalne samouprave (u daljem tekstu: JLS) čije se finansijsko stanje prati od strane Sektora su: veličina JLS, ukupne neizmirene obaveze, ukupan iznos transfera iz republičkog budžeta, kao i veličina docnje plaćanja javnih komunalnih preduzeća. Na osnovu sprovedene analize i kvantifikacije ključnih pokazatelja fiskalnih rizika kod pojedinih JLS razvija se sistem ranog upozoravanja koji treba da doprinese sprečavanju odstupanja fiskalnih promenljivih u odnosu na vrednosti koje su predviđene u budžetu Republike Srbije.
2.2.1. Prikupljanje podataka
Sektor prikuplja podatke u vezi sa vršenjem nadležnosti JLS, i to:
- Prihodi i primanja budžeta opštine (grada);
- Rashodi i izdaci budžeta opštine (grada) po ekonomskoj, funkcionalnoj i programskoj klasifikaciji;
- Transferi za osnovno i srednje obrazovanje - analitika prema vrsti rashoda i izdataka;
- Obračun suficita/deficita sa računom finansiranja;
- Plate i broj zaposlenih kod korisnika budžetskih sredstava jedinice lokalne samouprave;
- Nivo zaduženosti opštine (grada);
- Tromesečni izveštaji o izvršenju budžeta;
- Godišnji izveštaji.
Finansijsko izveštavanje JLS regulisano je zakonom kojim se uređuje budžetski sistem i Pravilnikom o sadržaju i načinu finansijskog izveštavanja o planiranim i ostvarenim prihodima i primanjima i planiranim i izvršenim rashodima i izdacima jedinica lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", broj 79/11). Pravilnikom je propisano pet obrazaca i regulisan je sadržaj i način finansijskog izveštavanja JLS o planiranim i ostvarenim prihodima i primanjima, planiranim i izvršenim rashodima i izdacima budžeta JLS, neizmirenim dospelim obavezama (docnje), visini budžetskog suficita ili deficita, planiranim i izvršenim rashodima za plate, broju zaposlenih kod korisnika budžetskih sredstava JLS, kao i o nivou zaduženosti.
Ministarstvo finansija prati rashode JLS i priprema redovne izveštaje o izvršenju budžeta opšteg nivoa države, uključujući i nivo JLS. Sektor budžeta redovno prati godišnje rashode JLS, a uvođenjem modula JLS u sistem izvršenja budžeta u Upravi za trezor Ministarstva finansija (u daljem tekstu: Trezor), u januaru 2021. godine, sve transakcije izvršenja budžeta automatski prolaze kroz sistem Trezora, tako da Vlada ima mogućnost da podatke o troškovima lokalnih samouprava sagleda u realnom vremenu. JLS takođe pripremaju tromesečne izveštaje o izvršenju budžeta i dostavljaju ih Trezoru.
Sektor za makroekonomske i fiskalne analize i projekcije u Ministarstvu finansija objavljuje mesečne podatke o izvršenju budžeta na svim nivoima vlasti, uključujući JLS. Pored navedenih izveštaja, a u cilju adekvatnog i analitičnog praćenja fiskalnih rizika, Sektor koristi podatke o makroekonomskim kretanjima (nivo BDP po glavi stanovnika broj zaposlenih u JLS na 1000 stanovnika), kao i projekcijama kretanja makroekonomskih pokazatelja.
Informacioni sistem izvršenja budžeta autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave (ISIB AP JLS), jeste deo sistema upravljanja javnim finansijama koji koristi Trezor, te će Sektor podatke prikupljati i kroz ovaj sistem.
Analiza fiskalnog rizika, na bazi prikupljenih podataka opisanih u tački 2.2.1 koju sprovodi Sektor, vrši se procenom ostvarivanja rizika po budžet Republike Srbije, koji proizlaze iz vršenja nadležnosti JLS. Prilikom analize, Sektor koristi sledeće pokazatelje:
Stopa bruto operativnog bilansa (GOB) je pokazatelj koji izražava kreditnu sposobnost lokalnih samouprava. Stopa bruto operativnog bilansa je razlika između tekućih prihoda lokalnih samouprava i operativnih rashoda. Stopa se dobija deljenjem ove razlike sa tekućim prihodima. Viša stopa znači povećanu profitabilnost lokalne samouprave i, samim tim, poboljšanu sposobnost zaduživanja iz spoljnih izvora i takođe predstavlja meru finansijske marže koja je na raspolaganju JLS za finansiranje investicija i/ili smanjenje duga. Negativna stopa znači da JLS nije u mogućnosti da finansira svoje troškove sopstvenim sredstvima i stoga mora pribeći zaduživanju. Određivanje praga ispod kog stopa ukazuje na finansijski stres moglo bi se prilagoditi karakteristikama opštine (veličina, sposobnost podizanja poreza, težina tekućih rashoda, itd.). Međutim, stopa ispod 5% ukazuje na nedostatak profitabilnosti koji treba pratiti.
Stopa izvornih prihoda ukazuje na stepen zavisnosti lokalne samouprave od transfera sa drugih nivoa vlasti. Ova stopa se dobija deljenjem prihoda JLS sa njihovim tekućim prihodima. Izvorni prihodi, u smislu zakona kojim se uređuje finansiranje lokalne samouprave, predstavljaju prihode čiju stopu, odnosno način i merila za utvrđivanje visine iznosa, utvrđuje jedinica lokalne samouprave, pri čemu se zakonom može ograničiti visina poreske stope, odnosno utvrditi najviši i najniži iznos naknade, odnosno takse. Izvorni prihodi su svi prihodi koji ne potiču od transfera sa drugih nivoa vlasti. Veća stopa znači da određena JLS ima više autonomije u finansiranju svojih troškova i investicija. Suprotno tome, niska stopa pokazuje da JLS zavisi od podrške nivoa i da bi mogla da predstavlja dodatno opterećenje za budžet Republike Srbije. Naravno, mnoge male opštine u Srbiji strukturno zavise od transfera sa centralnog nivoa, što bi trebalo odrediti kao deo opšte politike pomoći opštinama.
Stopa gotovinskog bilansa je pokazatelj likvidnosti lokalne samouprave i potencijalnog stresa za kratkoročno izmirenje obaveza plaćanja. Ova stopa se dobija deljenjem gotovinskog bilansa na računu JLS sa iznosom servisiranja duga za godinu. Naknadno se koristi prosečno godišnje stanje gotovine i upoređuje se sa stvarnim otplatama servisiranja duga za godinu. Obično se očekuje da će novčane rezerve pokriti najmanje tri meseca plaćanja iznosa za servisiranje duga.
Stopa kratkoročnog duga meri koliko JLS mora da se zaduži radi likvidnosti. Dobija se deljenjem ukupnog stanja kratkoročnog duga (dospeća manje od jedne godine) JLS sa njenim ukupnim prihodima. U smislu zakona kojim se uređuje javni dug, u toku budžetske godine zaduživanje za finansiranje deficita tekuće likvidnosti ne sme preći 5% ukupno ostvarenih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini. Visoka stopa ukazuje na prekomerno pribegavanje kratkoročnom zaduživanju da bi se popravili problemi likvidnosti JLS-a i nedostaci u njenim prognozama novčanih tokova. To bi moglo dovesti do toga da JLS ne ispuni svoje obaveze plaćanja.
Stopa dugoročnog duga meri koliko JLS mora da se zaduži u svrhe ulaganja. Dobija se deljenjem ukupnog stanja srednjoročnog/dugoročnog duga (dospeće duže od jedne godine) JLS-a sa ukupnim prihodima. U smislu zakona kojim se uređuje javni dug, iznos neizmirenog dugoročnog zaduženja za kapitalne investicione rashode (dugoročno zaduživanje moguće je izuzetno radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti) ne može biti veći od 50% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini. Visoka stopa ukazuje na to da JLS nema dovoljne prihode za podmirivanje svojih investicionih potreba i mora redovno da pribegava dodatnom zaduživanju za finansiranje svojih kapitalnih izdataka. Ova situacija bi mogla dovesti do strukturnih deficita, rasta nivoa duga i na kraju fiskalne neodrživosti.
Pokriće servisiranja duga otkriva sposobnost JLS-a da servisira dug i njenu srednjoročnu solventnost. Dobija se deljenjem troškova servisiranja duga JLS-a sa tekućim prihodima. Ukazuje na deo prihoda apsorbovan ukupnim servisiranjem duga, to jest plaćanjem kamata i glavnice. To je mera ograničenja koje se ostvaruje postojanjem duga na finansijskom manevru JLS-a. Obično, ako se više od 10% prihoda JLS-a koristi za servisiranje duga, to ukazuje na to da bi nivo zaduženosti mogao da bude previsok i/ili kapacitet za mobilizaciju prihoda preslab. Ovaj pokazatelj bi trebalo pratiti u periodu od više godina jer bi se godišnje otplate duga mogle značajno promeniti u jednoj godini u odnosu na prethodnu godinu.
Pokazatelj kamatnog opterećenja meri troškove zaduživanja lokalne samouprave i opterećenje plaćanja kamata na budžet. Dobija se deljenjem rashoda JLS-a za kamate sa tekućim prihodima. Obično se uzimaju u obzir neto rashodi kamata - plaćanje za kamate minus prihod od kamata - i shodno tome, ovaj pokazatelj može imati negativnu vrednost za JLS čiji su prihodi od imovine veći od kamata na njihove dugove. Visoka stopa ukazuje na to da troškovi duga utiču na finansijsko stanje JLS-a. U vremenima visokih kamatnih stopa, kamatno opterećenje moglo bi se smatrati prekomernim za stopu iznad 6-8%, ali bi prag trebalo smanjiti u periodu niskih kamatnih stopa.
Koeficijent intenziteta ulaganja je pokazatelj ulaganja lokalnih samouprava i njihovog kapaciteta da ispune potrebne prioritete lokalnih usluga. Dobija se deljenjem kapitalnih rashoda JLS-a sa njenim ukupnim rashodima. Koeficijent je pokazatelj relativnog intenziteta investicionih aktivnosti JLS. Pri tumačenju ovih pokazatelja mora se uzeti u obzir i stanje infrastrukture JLS-a, jer je JLS koja zaostaje u realizaciji ili obnovi neophodne javne infrastrukture, potreban veći intenzitet ulaganja od zajednice koja već ima odgovarajuću infrastrukturnu opremu.
Nivo BDP-a po glavi stanovnika je mera koja omogućava poređenje BDP-a lokalnih samouprava po glavi stanovnika. Dobija se deljenjem lokalnog BDP-a po glavi stanovnika JLS-a sa nacionalnim prosečnim BDP-om po glavi stanovnika.
Broj zaposlenih u lokalnoj samoupravi na 1000 stanovnika je pokazatelj administrativne efikasnosti. Ovaj pokazatelj govori da li lokalna samouprava ima višak zaposlenih, pa samim tim veliki udeo svojih prihoda izdvaja za tekuće administrativne troškove (kao što su plate i penzije).
2.3.1. Procena rizika
Sistem procene rizika zasnovan je na dva indeksa za procenu sposobnosti samofinansiranja JLS i opterećenja plaćanja. Vrednost ovih indeksa izračunava se prema rezultatima pokazatelja fiskalnog rizika. Za svaki indeks, JLS je kategorisana (I) "U riziku", (II) "Pod nadzorom" ili (III) "Normalna". JLS sa niskim kapacitetima za samofinansiranje i visokim opterećenjem plaćanja označava se u tromesečnom izveštaju o fiskalnom riziku kao JLS u kojoj je potrebno preduzeti odgovarajuće mere. JLS koje su označene "U riziku" i "Pod nadzorom" za jedan indeks zahtevaju dalju analizu Sektora i kao takve će posebno biti označene u tromesečnom izveštaju.
Rezultati za svaki pokazatelj fiskalnog rizika procenjuju se u četiri nivoa rizika: (I) Nizak, (II) Srednji, (III) Visok i (IV) Prekomeran. Tabela 2 ispod opisuje pragove za svaki nivo rizika, za sve pokazatelje fiskalnog rizika.
Tabela 2. Referentna merila pokazatelja fiskalnog rizika i povezani nivo rizika.
Nivo rizika |
Indeks 1. Kapacitet samofinansiranja |
Indeks 2. Opterećenje plaćanjima |
||||||||
Stopa bruto operativnog bilansa |
Stopa izvornih prihoda |
Investicioni intenzitet |
Nivo BDP-a po glavi stanovnika (u % republičkog proseka) |
Stopa gotovinskog bilansa |
Stopa kratkoročnih dugova |
Stopa dugoročnih dugova |
Pokriće servisira duga |
Kamatno opterećenje |
Br. zaposlenih u opštini 1000 stanovnika |
|
Nizak |
>10% |
>60% |
>20% |
> 120% |
> 100% |
< 2% |
< 20% |
< 5% |
< 2% |
< 5 |
Srednji |
5 - 10% |
50 - 60% |
10 - 20% |
90 - 120% |
50%-100% |
3 - 5% |
40 - 50% |
5-10% |
2-5% |
5-10 |
Visok |
0 - 5% |
25 - 50% |
3 - 10% |
75 - 90% |
25%-50% |
5 - 7% |
60 - 70% |
10-15% |
5-8% |
10-25 |
Prekomeran |
< 0% |
< 25% |
< 3% |
< 75% |
< 25% |
> 7% |
> 70% |
> 15% |
> 8% |
> 25 |
JLS su, prema tome, kategorisane na osnovu bodovanja povezanog sa odgovarajućim nivoom rizika. Svaki nivo rizika povezan je sa rezultatom od 0, 2, 4 i 6 poena. Za kompozitni indeks broj 1, nizak nivo rizika daje visoku ocenu od 6 bodova, dok prekomerni nivo rizika ne donosi bodove. Visoka ocena ovog prvog indeksa ukazuje na to da jedinica lokalne samouprave ima dobre kapacitete za samofinansiranje. Za kompozitni indeks broj 2, nizak nivo rizika daje nisku ocenu od 0 bodova, dok prekomerni nivo rizika dobija ocenu od 6 bodova. Niska ocena drugog indeksa ukazuje na to da je teret plaćanja lokalne samouprave umeren. Za oba indeksa, JLS će biti kategorisana kao JLS "U riziku", "Pod nadzorom" ili "Normalna" prema oceni dobijenoj kao što je prikazano na Grafikonu 2.
Grafikon 2. Bodovanje i kategorizacija JLS
INDEKS 1 Kategorija |
24-16 bodova Normalno |
14-8 bodova Pod nadzorom |
6-0 bodova U riziku |
INDEKS 2 Kategorija |
0-12 bodova Normalno |
14-24 bodova Pod nadzorom |
26-36 bodova U riziku |
2.4. Izveštaj o fiskalnim rizicima
Izveštaj o praćenju fiskalnih rizika sastavlja se kvartalno i godišnje (u skladu sa utvrđenim rokovima u tački 2.1 i dostavlja se ministru finansija i nadležnom državnom sekretaru. U navedenim izveštajima predstavljaju se kvantitativni i kvalitativni pokazatelji fiskalnih rizika po budžet Republike Srbije, koji proizlaze iz vršenja nadležnosti JLS, kao i pregled rezultata rangiranja opšteg rizika u skladu sa predmetnom metodologijom.
Izveštaj minimalno sadrži sledeće informacije:
1) Pregled strukturne fiskalne situacije JLS i perspektive za narednu godinu;
2) Opseg analize - JLS koje prati Sektor i razlozi za takav izbor;
3) Pokazatelji fiskalnog rizika - nivo BDP-a po glavi stanovnika, sistem ranog upozoravanja i rezultati kompozitnih indeksa, sažetak fiskalnih rizika JLS-a i mogućih posledica po budžet Republike Srbije, uključujući kvalitativne i kvantitativne analize i procene.
3. METODOLOGIJA ZA PRAĆENJE FISKALNIH RIZIKA PO OSNOVU SUDSKIH POSTUPAKA
Predmet Metodologije za praćenje fiskalnih rizika po osnovu sudskih postupaka jeste identifikacija i analiza fiskalnih rizika koji proizlaze iz sudskih postupaka koji se vode protiv korisnika javnih sredstava Republike Srbije, a u kojima se zahteva plaćanje iz budžetskih sredstava, sve u u skladu sa delokrugom rada Sektora za praćenje fiskalnih rizika. Predmetna metodologija podrazumeva:
1) Identifikaciju fiskalnih rizika;
2) Analizu fiskalnih rizika i kvantifikovanje nivoa rizika;
3) Izveštaj o fiskalnim rizicima.
Na osnovu analize dostupnih podataka o tekućim sudskim postupcima, Sektor kvantifikuje mogući uticaj određenih fiskalnih rizika na budžet. Kvantifikovani uticaj zajedno sa procenom ostvarivanja rizika biće ključni faktori prilikom razmatranja mere uticaja na budžet.
Sa institucijama od kojih prikuplja podatke neophodne za praćenje rizika Ministarstvo finansija potpisuje protokol o saradnji, kojim precizira način i uslove dostavljanja podataka.
Godišnji izveštaj o praćenju fiskalnih rizika se izrađuje do 31. marta naredne godine za prethodnu godinu.
3.2. Identifikacija fiskalnih rizika
Sektor identifikuje fiskalne rizike po osnovu sudskih postupaka i u tu svrhu izrađuje zbirnu matricu koja sadrži pregled sudskih postupaka, a na osnovu koje se utvrđuje izvor fiskalnih rizika za budžet Republike Srbije. Sektor je jedini subjekt odgovoran za popunjavanje matrice. Sektor prikuplja podatke od relevantnih činilaca, a pregled i ažuriranje vrši na tromesečnom nivou, dok se izveštaj priprema na godišnjem nivou. Sektor je takođe dužan da ažurira matrice za praćenje fiskalnih rizika po osnovu sudskih postupaka.
Zbirna matrica minimalno sadrži sledeće (primer, Tabela 3): broj predmeta (priliv), broj odluka donetih u korist KJS (bez plaćanja), broj odluka donetih na štetu KJS (u celini ili delimično plaćeno), ukupan iznos tužbenih zahteva u rešenim predmetima, ukupan pravosnažno dosuđen iznos, broj predmeta u radu i ukupan iznos tužbenih zahteva u predmetima u radu. Konačan sadržaj i izgled zbirne matrice će biti određeni uputstvom o postupanju.
Tabela 3. Zbirna matrica
Vrsta postupka |
Priliv predmeta (broj) |
Broj odluka donetih u korist KJS (bez plaćanja) |
Broj odluka donetih na štetu KJS (u celini ili delimično) |
Ukupan iznos tužbenih zahteva u rešenim predmetima |
Ukupan pravnosnažno dosuđen iznos |
Broj predmeta u radu |
Ukupan iznos tužbenih zahteva u predmetima u radu |
Predmeti tipa 1 (osnov spora) |
|
|
|
|
|
|
|
Predmeti tipa 2 |
|
|
|
|
|
|
|
… |
|
|
|
|
|
|
|
3.2.1. Prikupljanje podataka
U cilju praćenja fiskalnih rizika Sektor prikuplja podatke o sudskim postupcima koji se vode protiv korisnika javnih sredstava Republike Srbije (u daljem tekstu: KJS)3, i to:
- Podaci o KJS i nalozima za prenos koji se odnose na dobrovoljnu i prinudnu naplatu;
- Podatke o predmetima izvršenja i obezbeđenja koji se sprovode pred javnim izvršiteljima;
- Podaci o sudskim postupcima protiv KJS.
Podaci o KJS i nalozima za prenos koji se odnose na dobrovoljnu i prinudnu naplatu uključuju podatke o KJS kao što su: pun naziv KJS, adresa, imejl, osnovne podatke o nadležnom KJS, istorijske podatke o nalozima za prenos i sl.
Podaci o predmetima izvršenja i obezbeđenja kod kojih se sprovodi prinudna naplata kada je izvršni dužnik KJS:
1) Podatke o javnom izvršitelju (JI) - šifra JI, poslovni broj predmeta JI, datum prijema (datum kada je predmet zaveden);
2) Podatke o sudu po osnovu čijeg akta se sprovodi izvršenje - šifra i naziv pravosudnog organa, broj akta (broj predmeta u sudu), datum donošenja akta;
3) Spisak potraživanih iznosa iz akata na osnovu kojih se sprovodi izvršenje - iznos izvršenja, valuta, tip potraživanja, tip kamate, visina ugovorene stope.
Podaci o sudskim postupcima protiv KJS minimalno sadrže sledeće: vrsta sudskih postupaka (parnični, vanparnični, izvršni postupak, upravni spor i sl.), osnov spora, broj predmeta (delovodni broj), priliv predmeta, broj predmeta u radu, način rešavanja i broj odluka (u korist/na štetu KJS), visina tužbenog zahteva i visina pravosnažno dosuđenog iznosa, jedinstveni broj KJS protiv kojeg se vodi postupak (JBKJS).
_______
3 U početnoj fazi, prikupljaće se podaci i vršiti analiza za predmete koji se vode protiv KJS-a na teritoriji grada Beograda, a koje zastupa Državno pravobranilaštvo (sedište Beograd). Delokrug će biti proširen kada se steknu tehnički uslovi u pogledu dostupnosti podataka.
Analiza fiskalnog rizika, na bazi prikupljenih podataka, opisanih u tački 3.2.1, koju sprovodi Sektor vrši se procenom verovatnoće materijalizacije rizika po osnovu sudskih postupaka koji se vode protiv KJS. Kvantifikacija potencijalnih obaveza za Republiku Srbiju po osnovu sudskih postupaka zahteva posedovanje informacija na nivou predmeta i/ili zbirne informacije, strukturirane po određenom kriterijumu, npr. vrsti predmeta, određenom KJS i sl.
3.3.1. Postupak analize
Postupak analize uključuje izračunavanje sledećih pokazatelja:
1. Trajanje rešenih predmeta= (Broj predmeta u radu)/(Ukupan broj odluka4)×365,
2. Verovatnoća donošenja sudskih odluka na štetu KJS (POŠ) izračunava se prema sledećoj formuli: POŠ = (Broj odluka na štetu KJS)/(Ukupan broj odluka) x 100,
3. Korigovani ekonomski odnos (KEO) se izračunava kao količnik zbira (Σ) pravnosnažno dosuđenih iznosa (Di) i zbira konačnih iznosa tužbenih zahteva u predmetima u radu (TZ): KEO = Σ Di / ΣTZ,
4. Korigovana ekonomska vrednost (KEV) predstavlja potencijalni iznos za isplatu po osnovu sudskih odluka u predmetima u toku, i izračunava se na sledeći način: KEV = Σ TZ x KEO,
5. Očekivana potencijalna vrednost (OPV) za postupke se izračunava na sledeći način: OPV = POŠ x KEV.
Detaljan postupak analize će biti ustanovljen uputstvom o postupanju. Sektor izračunava navedene pokazatelje i prati njihovo kretanje na tromesečnom nivou.
______
4 Predstavlja zbir broja odluka donetih u korist i na štetu KJS (Tabela 3).
3.4. Izveštaj o praćenju fiskalnih rizika
Izveštaj o praćenju fiskalnih rizika po osnovu sudskih postupaka izrađuje se jednom godišnje u roku iz tačke 3.1. Predmetni izveštaj se dostavlja ministru finansija i nadležnom državnom sekretaru.
U izveštaju se predstavljaju pokazatelji za praćenje predmetnih fiskalnih rizika, kao i pregled rezultata rangiranja opšteg rizika u skladu sa predmetnom metodologijom. Sastavni deo Izveštaja o praćenju fiskalnih rizika po osnovu sudskih postupaka čini i spisak preporuka za otklanjanje i ublažavanje rizika.
Izveštaj sadrži sledeće informacije:
1) Uvod: svrha izveštaja, kratak opis pokazatelja, izvori podataka i opis strukture izveštaja.
2) Rezultati praćenja rizika:
(1) trajanje rešenih predmeta - grafikon sa prikazom kretanja u prethodnom periodu (najmanje jednogodišnjem) i tabela sa prikazom procentualnog odstupanja između tekućeg i prethodnog perioda, sa prikazom razlika između tekućeg i prethodnog perioda po vrsti postupka, nivou institucije KJS-a protiv koga se vodi postupak, sektoru poslovanja ili delovanja, kao i prikazom stepena rizika.
(2) Priliv predmeta - grafikon sa prikazom kretanja u prethodnom periodu (najmanje jednogodišnjem) i tabela sa prikazom procentualnog odstupanja između tekućeg i prethodnog perioda, sa prikazom razlika između tekućeg i prethodnog perioda po vrsti postupka, nivou institucije KJS-a protiv koga se vodi postupak, sektoru poslovanja ili delovanja, kao i prikazom stepena rizika.
(3) Plaćanja - grafikon sa prikazom kretanja u prethodnom periodu (najmanje jednogodišnjem) i tabela sa prikazom procentualnog odstupanja između tekućeg i prethodnog perioda, sa prikazom razlika između tekućeg i prethodnog perioda po vrsti postupka, nivou institucije KJS-a protiv koje se vodi postupak, sektoru poslovanja ili delovanja, kao i prikazom stepena rizika.
(4) Kvantifikacija potencijalnih obaveza po osnovu sudskih odluka - verovatnoća, KEV i OPV predstavljeni po vrsti postupka, nivou institucije KJS protiv koga se vodi postupak, sektoru poslovanja ili delovanja.
Glavni nalazi - uključuju zaključke izvedene na osnovu analiza, kao i preporuke za dalje postupanje.
4. METODOLOGIJA ZA PRAĆENJE FISKALNIH RIZIKA KOJI SE JAVLJAJU KAO POSLEDICA ELEMENTARNIH NEPOGODA
Predmet Metodologije za praćenje fiskalnih rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda jeste identifikacija i analiza fiskalnih rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda na teritoriji Republike Srbije, u skladu sa delokrugom rada Sektora. Elementarna nepogoda je, u skladu sa članom 2. stav 1. tačka 2) Zakona o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama ("Službeni glasnik RS", broj 87/18), pojava hidrološkog, meteorološkog, geološkog ili biološkog porekla, prouzrokovana delovanjem prirodnih sila kao što su zemljotres, poplava, bujica, oluja, jaka kiša, atmosferska pražnjenja, grad, suša, odronjavanja ili klizanja zemljišta, snežni nanosi i lavina, ekstremne temperature vazduha, nagomilavanja leda na vodotoku, pandemija, epidemija zaraznih bolesti, epidemija stočnih zaraznih bolesti i pojava štetočina i druge prirodne pojave većih razmera koje mogu da ugroze bezbednost, život i zdravlje većeg broja ljudi, materijalna i kulturna dobra ili životnu sredinu u većem obimu.
Navedena metodologija podrazumeva sledeće:
1) Identifikaciju i kvantifikovanje fiskalnih rizika;
2) Analizu fiskalnih rizika;
3) Izveštaj o fiskalnim rizicima.
Na osnovu analize podataka, Sektor kvantifikuje mogući uticaj određenih fiskalnih rizika na budžet Republike Srbije. Kvantifikovani uticaj zajedno sa verovatnoćom materijalizacije jesu ključni faktori prilikom razmatranja mere uticaja na budžet.
Sa institucijama od kojih prikuplja podatke neophodne za praćenje rizika Ministarstvo finansija potpisuje protokol o saradnji, kojim precizira način i uslove dostavljanja podataka.
Godišnji izveštaj za praćenje fiskalnih rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda izrađuje se do 31. marta naredne godine, za prethodnu godinu.
4.2. Identifikacija fiskalnih rizika
Sektor identifikuje fiskalne rizike na osnovu fizičkih rizika od elementarnih nepogoda, istorijskih troškova nastalih usled elementarnih nepogoda i uticaja na BDP, fiskalni bilans i javni dug.
Sektor prikuplja podatke od relevantnih institucija, a izveštaj se izrađuje na godišnjem nivou.
4.2.1. Prikupljanje podataka
U cilju praćenja fiskalnih rizika Sektor prikuplja podatke o fizičkim, finansijskim i fiskalnim rizicima od elementarnih nepogoda, kao i relevantne podatke o troškovima i ekonomskim varijablama i projekcijama. Podaci su grupisani na sledeći način:
(1) Podaci o elementarnim nepogodama i o rizicima od elementarnih nepogoda;
(2) Podaci o troškovima povezanim sa elementarnim nepogodama;
(3) Podaci o ekonomskim varijablama i njihovim projekcijama.
Podaci o elementarnim nepogodama i o rizicima od elementarnih nepogoda uključuju sledeće:
- Tehničke procene verovatnoće i veličine fizičkog rizika od elementarnih nepogoda, uključujući podatke o potencijalnoj veličini/učestalosti različitih elementarnih nepogoda i očekivanoj šteti od ovih nepogoda, kao i tehničke podatke iz Procene rizika od katastrofa u Republici Srbiji5.
- Podaci iz modela nepogoda koji je razvila kompanija za modeliranje rizika Applied Insurance Research Worlwide Corporation ("AIR"). Pomenuti model rizika razvijen je prema standardima industrije i, na primer, koristi ga institucija za re-osiguranje "Europa Re". Svetska banka je stekla pravo na određene izlazne podatke iz ovog modela koji će biti dostupni i Sektoru.
- Podaci iz procena rizika katastrofa republičkih javnih preduzeća i jedinica lokalne samouprave (koje se donose u skladu sa članom 15. Zakona o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama).
Podaci o troškovima u vezi sa elementarnim nepogodama sadrže sledeće:
- Kapitalni i tekući rashodi za smanjenje rizika na nivou Republike Srbije;
- Kapitalni i tekući izdaci za smanjenje rizika na nivou lokalne samouprave;
- Ulaganja i rashodi za smanjenje rizika javnih preduzeća;
- Troškovi nakon nepogode za reagovanje u hitnim slučajevima, oporavak i obnovu.
Podaci o ekonomskim varijablama i njihovim projekcijama uključuju sledeće:
- Tehničke procene verovatnoće i veličine rizika od elementarnih nepogoda;
- Makroekonomski parametri;
- Fiskalni podaci za procenu uticaja na fiskalni bilans;
- Isplaćene naknade štete za povrede ili štetu nastalu usled elementarnih nepogoda ili drugih prirodnih uzroka za planirane vrednosti;
- Tekuće aproprijacije i izvršenje;
- Podaci o procenama rizika od katastrofa od strane republičkih javnih preduzeća;
- Podaci o iznosu sredstava koja se dodeljuju republičkim institucijama zaduženim za projekte obnove i pružanje pomoći nakon elementarnih i drugih nepogoda.
Podaci se prikupljaju na godišnjem nivou najkasnije do 15. januara naredne godine za prethodnu godinu.
________
5 Procenu rizika od katastrofa izrađuju i donose subjekti navedeni u članu 15. st. 2-4. Zakona o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama, a između ostalih i Republika Srbija.
Analiza fiskalnog rizika u vezi sa posledicama elementarnih nepogoda i njihovim finansijskim efektima na republički budžet koju sprovodi Sektor, vrši se procenom verovatnoće materijalizacije rizika na osnovu prikupljenih podataka. Sektor koristi relevantne podatke, uključujući podatke iz modela rizika od nepogoda, u cilju kvantifikacije rizika i procene verovatnoće fizičke štete od elementarnih nepogoda.
Postupak analize na osnovu identifikacije fiskalnih rizika i prikupljenih podataka, sprovodi se na sledeći način:
(1) Procena verovatnoće materijalizacije fiskalnih rizika;
(2) Procena potencijalnog fiskalnog uticaja;
(3) Analiza i izveštavanje sa potencijalnim merama ublažavanja posledica od elementarnih nepogoda i smanjivanja fiskalnih rizika.
Model fiskalnog rizika će biti ustanovljen uputstvom o postupanju.
Sektor izračunava navedene pokazatelje i prati njihovo kretanje na godišnjem nivou.
4.4. Izveštaj o praćenju fiskalnih rizika
Izveštaj o praćenju fiskalnih rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda se priprema jednom godišnje u roku iz tačke 4.1. Izveštaj sadrži sledeće informacije:
(1) Potencijalni fiskalni uticaj elementarnih nepogoda i osnovne pretpostavke modeliranja:
- Pretpostavljeni makro ulazni podaci za model, kao što su predviđena radna snaga, kretanje BDP-a;
- Materijalne pretpostavke na kojima se zasniva model, uključujući očekivano vreme i veličinu očekivanih elementarnih nepogoda, demografske pretpostavke (npr. ekonomski aktivno stanovništvo), udeo kapitala za koji se pretpostavlja da je uništen prilikom ekstremne elementarne nepogode (šok od elementarne nepogode), fiskalne informacije, povećanje javne potrošnje nakon elementarne nepogode praćeno kroz višegodišnji period i fiskalna pravila ili ograničenja za godine projektovanja;
- Uticaj različitih elementarnih nepogoda na BDP, fiskalni bilans i javni dug, a pokazatelji treba da uključuju tekuće i projektovane rashode i prihode, fiskalni bilans i dug, projektovan javni dug i stopu rasta BDP-a, kao i modelirane gubitke od šoka od elementarne nepogode;
- Grafikoni koji upoređuju osnovni scenario i scenario nepogode, uključujući tri godine istorijskih podataka BDP, promene fiskalnog bilansa, javni dug kao % BDP-a.
(2) Pregled javnih ulaganja u smanjenje rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda na republičkom nivou koji uključuje sledeće:
- Tabela sa apsolutnim iznosima (RSD/EUR) javnih ulaganja i povezanim tekućim troškovima i troškovima održavanja u smanjenju rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda - konsolidovana, centralni nivo države, počev od 2018. godine;
- Tabele sa relativnim iznosima javnih ulaganja i povezanim tekućim troškovima i troškovima održavanja u smanjenju rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda na republičkom nivou.
(3) Pregled izdataka u toku i nakon elementarne nepogode za reagovanje, oporavak i obnovu uključuje sledeće:
- Tabela sa izdacima u toku reagovanja na elementarne i druge nepogode;
- Tabela sa izdacima nakon elementarne i druge nepogode, razložena prema relevantnim kriterijumima od 2018. godine koja uključuje konsolidovane iznose na republičkom nivou, po izvoru/instrumentu finansiranja.6
______
6 U skladu sa Zakonom o obnovi nakon elementarne i druge nepogode ("Službeni glasnik RS", broj 112/15).