REVIDIRANA FISKALNA STRATEGIJA ZA 2023. GODINU SA PROJEKCIJAMA ZA 2024. I 2025. GODINU ("Sl. glasnik RS", br. 128/2022)

 

I MAKROEKONOMSKI OKVIR ZA PERIOD OD 2023. DO 2025. GODINE

1. Opšti okvir i glavni ciljevi i smernice ekonomske politike

Ekonomska politika u narednom periodu oblikovana je izlaskom iz jedne, i ulaskom u novu krizu. Izlaskom iz dvogodišnje krize, izazvane pandemijom, očekivao se jedan mirniji period koji bi omogućio ekonomskoj, pre svega fiskalnoj politici, predah i dovoljno vremena da se vrati na održivu putanju. Međutim realnost je drugačija. Sukob u Ukrajini intenzivirao je postojeće i doneo nove rizike koji u potpunosti menjaju i međunarodno okruženje i ekonomsku politiku u zemlji. Globalna, rastuća inflacija, intenzivirana energetska kriza pred kreatore ekonomske politike postavljaju velike izazove.

Republika Srbije se uspešno izborila sa zdravstvenom i ekonomskom krizom izazvanom pandemijom. Tokom dve godine globalne krize izazvane pandemijom koronavirusa ostvaren je kumulativni rast bruto domaćeg proizvoda (u daljem tekstu: BDP) od 6,6%, što predstavlja jedan od najboljih rezultata u Evropi. Ukupan paket ekonomskih mera tokom dve krizne godine u visini od 17,3% BDP doprineo je povećanju likvidnosti privrednih subjekata i olakšanju poslovanja, dok je kroz davanja stanovništvu podsticao domaću tražnju i na taj način indirektno uticao na ekonomsku aktivnost. Pored ovih privremenih faktora koji su pozitivno doprineli rastu BDP došlo je i do strukturnih poboljšanja. Ona se pre svega ogledaju u aktiviranju novih i proširenju postojećih izvozno konkurentnih proizvodnih kapaciteta, kao i u daljem ubrzanom razvoju putne i železničke infrastrukture kojima se trajno povećao potencijal domaće privrede.

Geopolitičkim tenzijama i izbijanjem krize u Ukrajini pojačana je neizvesnost, što je za posledicu imalo dodatan rast cena energenata, svetskih cena primarnih poljoprivrednih proizvoda i metala, koje su se približile istorijski najvišim nivoima. Geopolitička kriza je kratkoročne inflatorne pritiske učinila postojanim, uz veliku verovatnoću njihovog dugoročnog prisustva u globalnoj ekonomiji. Istovremeno, očekuje se da će povećana neizvesnost na globalnom nivou uticati negativno na tokove kapitala prema zemljama u usponu, posebno ako se ima u vidu ciklus pooštravanja monetarnih politika vodećih centralnih banaka. Osim privremenih faktora, ekonomske trendove karakterišu i strukturne promene geopolitičkog i ekonomskog okruženja vođene procesima deglobalizacije, nepovoljnim demografskim kretanjima i ubrzane zelene tranzicije.

Makroekonomske projekcije su u uslovima prisutne neizvesnosti revidirane, ipak recesija se ne očekuje. Ekonomska aktivnost je početkom 2022. godine beležila solidnu dinamiku, ali je pod uticajem dešavanja u međunarodnom okruženju počela značajno da usporava tokom trećeg kvartala. Usporena dinamika investicija i rastuća inflacija, uz povećanu neizvesnost i smanjenu spoljnu tražnju kao posledica ekonomskog uticaja sukoba u Ukrajini, glavni su faktori koji utiču na usporavanje domaće privredne dinamike. U skladu sa tim, rast BDP u 2022. godini revidiran je naniže u odnosu na prethodna očekivanja, i to na po 2,5% u 2022. i 2023. godini. Projekcije rasta snižene su i u srednjem roku. Rekordne cene energenata uz povećanje uvezenih količina odraziće se na pogoršanje platnobilansnih kretanja, te se pod uticajem ovih faktora očekuje veći deficit tekućeg računa. Rast inflacije za koji se prvobitno očekivalo da će biti privremenog karaktera kao posledica postepenog iščezavanja efekata pandemije, dodatno je ubrzan, pre svega usled rasta cena hrane i energenata izazvanih sukobom u Ukrajini. Pod uticajem ovih faktora, prema aktuelnoj proceni očekuje se veći rast potrošačkih cena u poređenju sa prethodnom procenom, koji bi trebao da iznosi 11,6% u 2022. godini, odnosno 11,1% u 2023. godini.

Fiskalna politika ima posebnu ulogu u uslovima rastuće neizvesnosti. Uloga fiskalne politike bila je ključna u protekle dve pandemijske godine. Izbijanjem sukoba u Ukrajini i povećanjem globalne neizvesnosti, okolnosti u kojima fiskalna politika može da deluje su se u potpunosti promenile. Države se sada suočavaju sa uslovima visoke i rastuće inflacije, usporavanjem rasta i pooštravanjem uslova za finansiranje deficita. Pred fiskalnu politiku stavljaju se novi izazovi. Poremećaji u energetskom sektoru uz rastuće troškove privrede i održavanje standarda stanovništva zahtevaju novi set mera. Troškovi za energetiku (nabavka energenata, subvencionisanje cene gasa i sl.) uzimaju dobar deo fiskalnog prostora, primanja stanovništva (plate u javnom sektoru i penzije) usklađuju se u cilju očuvanja životnog standarda. Neophodno je i dalje očuvati nivo kapitalnih investicija, preko potrebnih kao podrška privrednom rastu. Na kraju, od izuzetne važnosti je očuvanje fiskalne discipline u uslovima visoke neizvesnosti. Republika Srbija podnela je zahtev za novi Aranžman iz predostrožnosti sa MMF koji će podržati napore za očuvanje makroekonomske i fiskalne stabilnosti. Pravci fiskalne politike definisani su ka smanjenju deficita i duga u srednjem roku. Nakon izuzetnih okolnosti, koje su povećale troškove budžetske podrške sektoru energetike u 2022. i delom u 2023. godini, očekuje se, nakon sprovedenih strukturnih reformi i promena u međunarodnom okruženju da ovi troškovi izostanu, odnosno ne zahtevaju budžetsku intervenciju u srednjem roku. U pravcu očuvanja fiskalne stabilnosti redefinisana su i fiskalna pravila koja preuzimaju ulogu čuvara održive fiskalne pozicije u srednjem roku.

2. Procene međunarodnog ekonomskog okruženja

Globalna ekonomija se suočava sa brojnim turbulentnim izazovima. Najviša stopa inflacije u poslednjih nekoliko decenija, pooštravanje finansijskih uslova u većini regiona, oružani sukob u Ukrajini i dugotrajna neizvesnost ostavljaju posledice na izglede po globalnu ekonomiju. Međunarodne finansijske institucije revidirale su očekivanja o globalnom ekonomskom oporavku naniže u odnosu na svoje prethodne procene. Konflikt u Ukrajini nastavlja negativno da utiče na region, ali i šire, zbog posledica sankcija Rusiji koje destabilizuju tržište energenata dovodeći do cenovnih šokova i prekida u izvozu gasa zemljama EU. Normalizacija monetarne i fiskalne politike koja je pružala podršku bez presedana tokom pandemije sada umanjuje agregatnu tražnju, budući da kreatori politika imaju za cilj da stave inflaciju pod kontrolu. Izgledi globalne ekonomije u velikoj meri zavise od uspešne primene odmerene monetarne politike, toka konflikta u Ukrajini i potencijalnih daljih poremećaja na strani ponude izazvanih pandemijom. Očekuje se da će inflacija krajem 2022. godine dostići svoj maksimum, ali će biti potrebno više vremena od prethodno očekivanog da se stabilizuje. Prioritet fiskalne politike treba biti zaštita ranjivih grupa kroz ciljanu kratkoročnu podršku kako bi se ublažio teret krize troškova života koji se oseća širom sveta. U Kini su česta "zaključavanja" usled politike nulte tolerancije COVID dodatno usporila ekonomsku aktivnost, a sektor nekretnina suočava se sa ubrzanim slabljenjem. S obzirom na veličinu kineske ekonomije i njen značaj za globalne lance snabdevanja, ovo će imati značajan negativni uticaj na globalnu trgovinu i ekonomsku aktivnost. Kako bi se ublažila materijalizacija većih rizika, neophodna je intenzivna međunarodna saradnja, pronalazak mirnog rešenja ukrajinskog konflikta, usklađivanje monetarne i fiskalne politike, kao i dugoročno rešavanje klimatskih problema.

Makroekonomske procene Međunarodnog monetarnog fonda

Nakon pandemije, globalna ekonomija nastavlja da se suočava sa oštrim izazovima nastalim pod uticajem konflikta u Ukrajini, rastućih troškova života uzrokovanih postojanijim i sve jačim inflatornim pritiscima, kao i usled usporavanja ekonomskog rasta u Kini. Prema oktobarskim projekcijama Međunarodnog monetarnog fonda (u daljem tekstu: MMF), globalni rast će u 2022. godini iznositi 3,2% što je za 0,4 p.p. manje u odnosu na aprilsku projekciju, dok je za 2023. godinu rast privrede revidiran naniže za 0,9 p.p. i iznosiće 2,7%. Značajan broj zemalja, koje čine više od trećine svetskog BDP, suočavaju se sa "tehničkom recesijom" ove ili sledeće godine. Glavni razlozi za reviziju projektovane putanje ekonomskog oporavka jesu vojni konflikt u Ukrajini i efekti prelivanja krize na druge zemlje. Postojani i rastući inflatorni pritisci pokrenuli su brzo i sinhronizovano pooštravanje monetarne politike, uz snažnu aprecijaciju američkog dolara u odnosu na većinu drugih valuta. Pooštreni globalni monetarni i finansijski uslovi će uticati na ekonomsku aktivnost, te će smanjujući tražnju pomoći da se inflacija postepeno dovede pod kontrolu. Konflikt je takođe podigao cene hrane na svetskim tržištima, uprkos nedavnom sporazumu o izvozu žita u Crnom moru, uzrokujući ozbiljne teškoće za domaćinstva sa niskim prihodima širom sveta, a posebno u nerazvijenim zemljama.

Rizici za ostvarivanje projekcija su i dalje povišeni, dok je primenjivanje odgovarajućih politika za rešavanje ubrzanog rasta troškova života postalo ozbiljan izazov. U vreme kada je svetska ekonomija izrazito ranjiva, rizik od primene pogrešne kombinacije monetarne, fiskalne i finansijske politike naglo je porastao. Sve veći pritisci na cene ostaju najneposrednija pretnja sadašnjem i budućem oporavku zbog smanjenja realnih prihoda i narušavanja makroekonomske stabilnosti.

Tabela 1. Međunarodno okruženje - makroekonomski pokazatelji

	2021.	2022.	2023.	2024.	2025.
Realni rast BDP1, %
Svet ukupno	6,0	3,2	2,7	3,2	3,4
Razvijene ekonomije	5,2	2,4	1,1	1,6	1,9
SAD	5,7	1,6	1,0	1,2	1,8
Evrozona	5,2	3,1	0,5	1,8	1,9
Zemlje u usponu	6,6	3,7	3,7	4,3	4,3
Kina	8,1	3,2	4,4	4,5	4,6
Rusija	4,7	-3,4	-2,3	1,5	1,0
Rast svetske trgovine, %	10,1	4,3	2,5	3,7	3,7
Stopa nezaposlenosti, %
Evrozona	7,7	6,8	7,0	6,9	6,8
SAD	5,4	3,7	4,6	5,4	5,4
Potrošačke cene, prosek perioda, %
Evrozona	2,6	8,3	5,7	2,7	2,2
Razvijene ekonomije	3,1	7,2	4,4	2,4	2,0
Zemlje u usponu	5,9	9,9	8,1	5,3	4,6
Devizni kurs, evro/dolar, kraj perioda	1,2	1,1	1,0	-	-
Cene žitarica, u dolarima, godišnje promene2	40,7	22,8	-6,4	-2,9	-5,4
Cene metala, u dolarima, godišnje promene3	46,7	-5,5	-12,0	-0,2	-0,1
Cena rude gvožđa, u dolarima4	158,2	121,0	101,5	101,5	101,5
Cene nafte, u dolarima, godišnje promene, %	65,9	41,4	-12,9	-6,2	-4,9

Izvor: MMF, World Economic Outlook, oktobar 2022.
1 Svetski BDP izračunat je prema paritetu kupovne moći.
2 Cena žitarica dobijena kao ponderisani prosek cena pšenice, kukuruza, soje, pirinča i ječma.
3 Cena metala dobijena kao ponderisani prosek cena bakra, aluminijuma, rude gvožđa, kalaja, nikla, cinka, olova i uranijuma.
4 Cena rude gvožđa (sadržaj gvožđa od 62%) za uvoz u Kini, luka Tian Jan, u dolarima po metričkoj toni.

Prema oktobarskim procenama MMF, rast grupe razvijenih zemalja za 2022. i 2023. godinu revidiran je naniže na 2,4% i 1,1%, respektivno. Pad realnog raspoloživog dohotka u SAD nastavlja da utiče na nižu tražnju potrošača, dok rast kamatnih stopa dodatno ograničava potrošnju, naročito u sektoru nekretnina. Iako je u 2022. godini usporavanje rasta u evrozoni manje izraženo nego u SAD, zbog dobrih rezultata tokom prve polovine godine, u 2023. godini očekuje se značajno smanjenje rasta, na 0,5%. Takođe, među samim zemljama članicama postoje izražene razlike u ekonomskoj aktivnosti, a predviđeno usporavanje će posebno oštro pogoditi Nemačku i Italiju, koje će zabeležiti pad od 0,3% i 0,2%, respektivno.

Za razliku od sve većeg usporavanja u razvijenim ekonomijama, očekuje se da će rast zemalja u usponu iznositi 3,7% u 2022. i da će ostati stabilan tokom 2023. godine. Pad ruske privrede je manje oštar od ranije predviđenog, usled preusmeravanja izvoza nafte na azijska tržišta i jačanja domaće tražnje koja je podržana fiskalnom i monetarnom politikom, kao i vraćanja poverenja u finansijski sistem. Pojava novih žarišta virusa i zaključavanje glavnih ekonomskih centara, kao i kriza tržišta nekretnina, uticali su da Kina zabeleži najniži rast u poslednje četiri decenije (sa izuzetkom u 2020. godini zbog inicijalnog šoka izazvanog pandemijom), dok se za 2023. godinu očekuje ubrzanje rasta. Predviđa se da će rast Bliskog istoka i centralne Azije iznositi 5,0% u 2022. godini, što u velikoj meri odražava povoljne izglede kod izvoznika nafte i neočekivano blag uticaj dešavanja u Ukrajini, ali će sledeće godine doći do usporavanja zbog očekivanog pada cena nafte. Rast regiona Latinske Amerike je revidiran blago naviše u 2022. godini zbog povoljnih cena dobara i uslova finansiranja, ali se zbog usporavanja ekonomija najvažnijih spoljnotrgovinskih partnera i pooštravanja monetarne politike očekuje slabljenje rasta u 2023. godini.

Projektuje se da će cene osnovnih metala zabeležiti pad od 5,5% u 2022. godini, dok se za naredni period predviđa dalje smanjenje cena, nakon čega će uslediti stabilizacija. Posle naglog skoka cene gvožđa od skoro 50% u 2021. godini, očekuje se smanjenje od 23,5% u 2022. godini, uz dalji pad naredne godine i stagnaciju u srednjem roku. Za cene žitarica predviđa se snažan rast u 2022. godini od 22,8%, a potom sledi trend opadanja. Kamatna stopa na tromesečne državne obveznice u evrozoni iznosiće -0,2% i 0,8% u 2022. i 2023. godini, dok će stopa na tromesečne državne obveznice u SAD iznositi 1,8% i 4,0%, respektivno za isti period.

Američke federalne rezerve (u daljem tekstu: FED) su od početka godine šest puta podizale kamatne stope, a najskorije povećanje na raspon od 3,75% do 4,00% izvršeno je u novembru. Ovo pooštravanje monetarne politike je u skladu je sa strategijom ciljanja prosečne inflacije od 2% u dugom roku, uz indikacije da će tokom ostatka 2022. i u 2023. godini biti nastavljeno sa dinamikom povećanja kamatne stope, ali u nešto manjim iznosima.

Rizici projekcija su asimetrični i ostaju povišeni kao posledica povećane neizvesnosti pod uticajem konflikta u Ukrajini, opasnosti od primene pogrešnih mera monetarne i fiskalne politike u borbi protiv rastuće inflacije, uz i dalje prisutan rizik pogoršanja epidemiološke situacije. Iako se predviđa pad inflacije u srednjem roku, postoji rizik od njenog produženog trajanja izazvanog cenovnim šokovima na tržištu hrane i energenata, a posebno usled moguće dalje eskalacije sukoba. Takođe, ponovna pojava virusa i potencijalna "zaključavanja", pogoršavanje krize nekretnina u Kini, prestanak isporuke ruskog gasa u zemlje Evrope, geopolitičke tenzije, kao i učestale vremenske, klimatske i prirodne nepogode, neki su od prisutnih rizika po globalni rast i stabilnost.

Makroekonomske procene ECB za područje evrozone

Ekonomija evrozone zabeležila je rast u prvoj polovini 2022. godine iznad očekivanog. Rast u prvom tromesečju od 5,6% mg. bio je podržan jakim doprinosom neto izvoza, delom vezan i za aktivnost multinacionalnih kompanija u Irskoj. U drugom kvartalu zabeleženo je povećanje privrede od 4,2%, a aktivnost u proizvodnom sektoru imala je koristi od postepenog rešavanja uskih grla u lancima snabdevanja, dok je sektor usluga bio podstaknut ukidanjem ograničenja vezanih za pandemiju. Međutim, dešavanja u Ukrajini dovela su do teške energetske krize koja je naglo povećala troškove života i negativno uticala na ekonomsku aktivnost. Preliminarna fleš procena Evrostata ukazuje na značajno usporavanje realnog rasta BDP u trećem kvartalu 2022. godine (2,1%). Razlog tome je negativni uticaj inflacije na realne prihode, što uz neizvesnost i rastuće kamatne stope koje usporavaju investicije, definiše i procenu ECB za poslednji kvartal tekuće godine (blagi pad BDP od 0,1%). To potvrđuje i dinamika visokofrekventnih indikatora tokom letnjih meseci. PMI indeks evrozone od jula beleži vrednosti ispod granice od 50, dok procena za oktobar ukazuje na značajno smanjenje aktivnosti i u proizvodnom i u uslužnom sektoru.

Prema septembarskim projekcijama ECB, privreda evrozone će zabeležiti rast od 3,1% u 2022. godini, dok je za 2023. godinu predviđeno povećanje od 0,9% što je za 1,2 p.p. manje nego u junskoj projekciji. Slabljenje rasta širom Evrope u 2023. godini odražava efekte produbljivanja energetske krize, pre svega kod zemalja koje su najviše izložene smanjenju isporuke ruskog gasa. Istovremeno, pooštravanje monetarne politike ECB podizanjem referentne stope dodatno će uticati na dinamiku privrednog rasta. Prema procenama ECB privatna potrošnja će oslabiti u narednih nekoliko kvartala, ali će ostati ključni pokretač rasta u srednjem roku (3,6% i 0,7% u 2022. i 2023. godini, respektivno), dok se za investicionu aktivnost predviđa rast od 3,1% i 1,6% za isti period. Očekuje se da će otklanjanje uskih grla u snabdevanju i deprecijacija evra podržati izvoz van područja evrozone u 2022. godini, uprkos nešto slabijoj spoljnoj tražnji, tako da je rast i uvoza i izvoza u ovom periodu revidiran naviše. Međutim, usporavanje globalne ekonomije će negativno uticati na rast trgovine u narednoj godini, što je uslovilo reviziju naniže očekivanog rasta izvoza i uvoza u 2023. godini.

Inflacija nastavlja da raste zbog velikih šokova na strani ponude, koji se prenose na potrošačke cene bržim tempom nego ranije. Očekuje se da će međugodišnja stopa inflacije ostati iznad 9% do kraja 2022. godine zbog izuzetno visokih cena energenata i prehrambenih proizvoda, postojanih inflatornih pritisaka, kao i nestašica na strani ponude. Projektovano smanjenje inflacije sa prosečnih 8,1% u 2022. na 5,5% u 2023. i 2,3% u 2024. uglavnom odražava očekivani pad cena energije i hrane kao rezultat negativnih efekata baze i pretpostavljenog smanjenja cena dobara. Očekuje se da će bazna inflacija ostati na visokim nivoima do sredine 2023. godine, ali da će nakon toga opasti usled jenjavanja efekata ponovnog otvaranja privrede, otklanjanja uskih grla u snabdevanju i popuštanju inflatornih pritisaka na energente.

Tabela 2. Makroekonomske projekcije za područje evrozone, %

	2021.	2022.	2023.	2024.
BDP	5,2	3,1	0,9	1,9
Lična potrošnja	3,7	3,6	0,7	1,2
Državna potrošnja	4,2	1,4	-1,3	1,0
Bruto investicije u osnovna sredstva	3,8	3,1	1,6	3,0
Izvoz	10,5	6,1	3,8	3,8
Uvoz	8,2	6,5	3,1	3,3
Zaposlenost	1,3	2,0	0,2	0,2
Stopa nezaposlenosti	7,7	6,7	6,9	7,0
Inflacija, prosek perioda	2,6	8,1	5,5	2,3
Jedinični troškovi rada	0,1	2,8	4,1	2,2
Fiskalni rezultat opšte države, % BDP	-5,1	-3,8	-2,9	-2,7
Bruto dug opšte države, % BDP	95,6	92,3	90,7	89,9
Saldo tekućeg računa, % BDP	2,4	-0,3	-0,5	0,1

Izvor: Makroekonomske projekcije stručnjaka ECB za područje evrozone, septembar 2022.

Projekcije ECB zasnivaju se na pretpostavkama da će potražnja za gasom biti umanjena zbog mera predostrožnosti za uštedu energije i visokih cena, kao i da neće biti potrebna veća racionalizacija gasa od očekivane. Međutim, neizvesnost u pogledu ostvarivanja projekcija je vrlo izražena, a naročito kratkoročno gledano, budući da inflaciona kretanja snažno zavise od cena energenata koje su u poslednje vreme bile veoma promenljive. Ključni rizik po izglede evrozone odnosi se na mogućnost ozbiljnijih poremećaja u snabdevanju energijom, što bi u kombinaciji sa hladnom zimom, moglo dovesti do daljih skokova cena energenata i ozbiljnijeg smanjenja proizvodnje.

U celini posmatrano ne očekuje se značajnija pogoršanja na tržištu rada, ali se pretpostavlja da će doći do izvesnih prilagođavanja, poput smanjenja broja radnih sati i blagog povećanja stope nezaposlenosti.

Nakon izrazito ekspanzivne fiskalne politike tokom 2020. godine i smanjenja podrške u 2021. godini očekuje se dalje pooštravanje fiskalne politike u narednom periodu. Zaokret u fiskalnoj politici nastupiće zbog ukidanja mera pomoći uvedenih kao podrška u borbi protiv pandemije i smanjenju mera podrške zbog visokih cena energenata. Nakon značajnog fiskalnog deficita u 2020. i 2021. godini od 7,1% i 5,1% BDP, respektivno, predviđa se postepeno poboljšanje fiskalnog bilansa evrozone na -3,8% BDP u 2022. godini, odnosno -2,9% BDP u 2023. godini. Udeo duga u BDP u evrozoni je, nakon rasta u 2020. godini, smanjen na 95,6% BDP u 2021. godini, uz očekivanu silaznu putanju u srednjoročnom periodu.

ECB je na sastanku u oktobru 2022. godine podigla referentnu kamatnu stopu na nivo od 2,00%, dok je kamatnu stopu na kreditne i depozitne olakšice podigla na 2,25% i 1,50%, respektivno. Očekuje se da će savet guvernera ECB u narednim mesecima podizati referentne kamatne stope, kako bi se inflacija normalizovala na ciljanih 2,0% u srednjoročnom periodu.

3. Tekuća makroekonomska kretanja u Republici Srbiji i izgledi za period 2023-2025. godine

Srbija se kao i druge zemlje suočava se negativnim ekonomskim posledicama konflikta u Ukrajini. Iako su makroekonomska kretanja početkom 2022. godine bila na nivou očekivanih, zaoštravanje međunarodnih ekonomskih i političkih odnosa, praćeni naglim skokom cena energenata i posledično smanjenoj globalnoj trgovini i spoljnoj tražnji počela su da se prelivaju i na domaću ekonomiju. Materijalizacija rizika datih u junskoj Fiskalnoj strategiji u pogledu dugotrajnijih geopolitičkih napetosti, dodatnih finansijskih poremećaja i trajnije neizvesnosti uticala je na slabije ekonomske izglede.

Ekonomska aktivnost je početkom 2022. godine beležila solidnu dinamiku, ali je pod uticajem dešavanja u međunarodnom okruženju počela značajno da usporava tokom trećeg kvartala u kome je ostvaren međugodišnji rast BDP od 1,1%, što predstavlja najnižu stopu u postpandemijskom periodu. Usporena dinamika investicija i rastuća inflacija, uz povećanu neizvesnost i smanjenu spoljnu tražnju kao posledica ekonomskog uticaja sukoba u Ukrajini glavni su faktori koji utiču na usporavanje domaće privredne dinamike. U skladu sa tim rast BDP u 2022. godini revidiran je naniže u odnosu na prethodna očekivanja, i to na po 2,5% u 2022. i 2023. godini.

Rast inflacije za koji se prvobitno očekivalo da će biti privremenog karaktera kao posledica postepenog iščezavanja efekata pandemije, dodatno je ubrzan, pre svega usled rasta globalnih cena hrane i energenata izazvanih sukobom u Ukrajini. Pod uticajem ovih faktora, prema aktuelnoj proceni očekuje se veći rast potrošačkih cena i u Srbiji u poređenju sa prethodnom procenom, koji bi trebao da iznosi 11,6% u 2022. godini, odnosno 11,1% u 2023. godini.

Rekordne cena energenata uz rast uvezenih količina u cilju očuvanja sigurnosti snabdevanja domaće privrede i stanovništva, odrazila su se i na platnobilansna kretanja. Samo u prvih devet meseci 2022. godine uvoz energenata bio je veći za 2,5 mlrd evra nego u istom periodu prethodne godine. Očekuje se da će deficit tekućeg računa platnog bilansa dostići nivo od 9% BDP u 2022. godini, da bi potom sa oporavkom spoljne tražnje i padom cena energenata došlo do njegovog postepenog smanjenja.

Fiskalna intervencija, odnosno budžetska podrška pre svega energetskom sektoru, nije ugrozila održivost javnih finansija. Bolja naplata prihoda, pre svega poreskih, odrazila se na očuvanje fiskalne stabilnosti.

Neizvesnost prisutna kod projekcija datih u ovom dokumentu ostaje daleko veća od uobičajene zbog prirode i obima šokova na globalnom nivou. Rizici makroekonomskog okvira u najvećoj meri potiču od neizvesnosti u pogledu razvoja situacije u Ukrajini i uticaja novih međunarodnih ekonomskih i političkih odnosa. Kretanja cena energenata, globalna ograničenja trgovine, kao i veća neizvesnost u odnosu na trenutna očekivanja mogu imati i veći uticaj na domaću ekonomiju.

Vlada kontinuirano donosi mere koje imaju za cilj ublažavanje posledica izuzetno nepovoljnog uticaja međunarodnog okruženja na privredu i stanovništvo i očuvanje energetske stabilnosti. Ovakva orijentacija ostaće u fokusu kreatora ekonomske politike i u narednom periodu, a zadržavanje javnog duga ispod 60% biće i dalje osnovno sidro za vođenje fiskalne politike. Planirana značajna ulaganja u energetsku infrastrukturu u velikoj meri će doprineti stabilnosti, a prepoznata je neophodnost pronalaženja novih izvora rasta, pa su inovacije, istraživanje i razvoj i kreativne industrije u stalnom fokusu prilikom definisanja budućih politika.

Tekuća kretanja realnog sektora

Makroekonomska kretanja početkom 2022. godine bila su generalno na nivou projektovanih, ali su se izgledi pogoršali kao posledica novog globalnog šoka izazvanog sukobom u Ukrajini i dodatne eskalacije proteklih meseci. Iako je u prva dva kvartala 2022. godine ostvaren solidan rast privrede u ovom periodu izostali su značajniji negativni efekti geopolitičkih dešavanja na dinamiku domaće privredne aktivnosti. Međutim, dodatna eskalacija sukoba i zaoštravanje međunarodnih ekonomskih i političkih odnosa, praćeni rekordnim cenama energenata i posledično smanjenoj globalnoj trgovini i spoljnoj tražnji počela su vremenom da se odražavaju i na domaću privrednu aktivnost.

Prema podacima RZS, rast BDP u prvom kvartalu 2022. godine iznosio je 4,3% mg. dok je u drugom tromesečju zabeleženo povećanje od 3,9% mg., što je rezultiralo prosečnim rastom BDP u prvoj polovini godine od 4,1%.

Posmatrano sa proizvodne strane, ekonomski rast u prvoj polovini 2022. godine bio je vođen uslužnim sektorom. Povećanje ekonomske aktivnosti zabeleženo je kod svih uslužnih delatnosti, a najznačajniji doprinos došao je od trgovine, saobraćaja, turizma i IKT usluga, koji opredeljuju oko polovine ukupnog rasta BDP u ovom periodu. Uprkos značajno manjem obimu proizvodnje električne energije, pozitivan doprinos zabeležila je i ukupna industrijska proizvodnja, zabeleživši povećanje od 3,3% mg., kao rezultat dobrih kretanja prerađivačkog sektora i rudarstva usled efektuiranja investicija iz prethodnog perioda. Blag negativan doprinos privrednom rastu potekao je od građevinarstva delom i zbog visoke baze iz istog perioda prethodne godine, ali i usled snažnog povećanja cena građevinskog materijala. Nepovoljni agrometeorološki uslovi odrazili su se na ispod prosečnu poljoprivrednu sezonu pa je u ovom sektoru u prva dva kvartala zabeležen pad od 5,3%.

Posmatrano po agregatima upotrebe, rast BDP u prvoj polovini 2022. godine bio je u potpunosti vođen domaćom tražnjom, dok je doprinos neto izvoza bio negativan. Povećanje raspoloživog dohotka stanovništva pre svega kao rezultat povoljnih kretanja na tržištu rada, uz znatno bolje epidemiološke uslove, odrazio se na snažan rast privatne potrošnje, koji je iznosio 5,3% mg. Uprkos nepovoljnim dešavanjima u međunarodnom okruženju pozitivan doprinos zabeležile su i investicije sa rastom od 1,4%. Efekat na strani ponude uz solidnu spoljnu tražnju u ovom periodu, rezultirao je rastom realnog izvoza od 19,9% mg. Istovremeno, uvozna aktivnost zabeležila je snažan rast od oko 22,3% usled povećanog uvoza repromaterijala za potrebe privrede, ali i energenata kako bi se osigurala sigurnost snabdevanja domaćih potrošača i obezbedio određen nivo zaliha za zimski period. To se istovremeno odrazilo i na značajan pozitivan doprinos zaliha rastu BDP.

Mesečna dinamika privredne aktivnosti nastavila je sa rastom međugodišnje posmatrano i tokom letnjih meseci, ali kao što je bilo i očekivano, usled negativnog uticaja konflikta u Ukrajini, po nižim stopama nego u prvoj polovini godine.

To potvrđuje i Indikator privredne aktivnosti (IPAS) koji Ministarstvo finansija izrađuje za potrebe sagledavanja mesečne dinamike ukupne ekonomske aktivnosti, prema kome je rast BDP u julu, avgustu i septembru iznosio 1,1% mg., 2,1% mg. i 0,8% mg., respektivno. Sporija dinamika privrede u ovom periodu posledica je manjeg obima industrijske proizvodnje koja je zabeležila pad od 1,6% mg. u julu i skroman rast od 0,3% u avgustu, da bi u septembru opet ušla u negativnu zonu (0,3%), ali i manjeg pozitivnog doprinosa uslužnog sektora usled sporijeg rasta pojedinih uslužnih delatnosti u poređenju sa njihovom dinamikom tokom prve polovine godine. Građevinska aktivnost je i u ovom periodu nastavila sa usporenom dinamikom započetom početkom 2022. godine, dok su loši agrometeorološki uslovi tokom leta dodatno uticali na još veći pad poljoprivrede od prvobitno procenjenog. Značajno sporija privredna dinamika u trećem kvartalu 2022. godine potvrđena je i fleš procenom BDP Republičkog zavoda za statistiku, prema kojoj je rast privrede procenjen na 1,1% mg. Time je u prvih devet meseci, prema proceni Ministarstva finansija rast privrede iznosio 3,0%.

Solidna dinamika industrijske proizvodnje nastavljena je i tokom tekuće godine, ali uz osetno usporavanje u trećem kvartalu. U prvih devet meseci ukupna industrijska proizvodnja veća je za 1,9% mg. uprkos smanjenom obimu proizvodnje električne energije od 11,5% mg. Tome je u značajnoj meri doprineo solidan rast prerađivačke industrije od 2,7%, kao i povećanje proizvodnje rudarstva od 25,0%. U ova dva sektora prisutni su značajni efekti na strani ponude usled realizacija stranih direktnih investicija (u daljem tekstu: SDI) iz prethodnog perioda i aktiviranja novih proizvodnih kapaciteta. Međutim, sa zaoštravanjem geopolitičkih odnosa i materijalizacijom negativnih rizika iz međunarodnog okruženja, tokom trećeg kvartala industrijska aktivnost je ušla u negativnu zonu ostvarivši pad od 0,5% mg., praćena padom u prerađivačkoj industriji od oko 1%, ali i manjim pozitivnim doprinosom rudarstva usled iscrpljivanja uticaja niske baze iz istog perioda prethodne godine. Proizvodnja električne energije je i dalje međugodišnje niža ali se stabilizovala i tokom septembra je bila na nepromenjenom nivou u odnosu na isti mesec prethodne godine.

Posmatrano po oblastima prerađivačke industrije, u prvih devet meseci ostvaren je rast u 14 od 24 delatnosti. Najznačajniji pozitivan doprinos međugodišnjem rastu ovog sektora potekao je od naftne industrije (rast od 16,6% mg.) opredeljujući tri petine ukupnog rasta. Delatnost ostalih saobraćajnih sredstava ostvaruje rast, pri čemu je obim proizvodnje u prvih devet meseci bio veći za 47,4% mg. U istom periodu mašinska industrija beleži rast od 8,6% mg., dok je proizvodnja papira uvećana za 9,8%. Pored toga, fizički obim farmaceutske industrije je veći za 6,4% mg., uz znatno sporiji rast tokom trećeg kvartala. Ove četiri delatnosti pružile su približno podjednak pozitivan doprinos kretanju prerađivačke industrije opredeljujući nešto više od polovine ukupnog rasta ovog sektora. S druge strane, delatnosti koje su ostvarile pad proizvodnje zbirno su imale negativan uticaj na kretanje prerađivačke industrije od oko 1,6 p.p. U prvih devet meseci najznačajniji negativan doprinos je imala metalska industrija sa padom od 12,2% mg. Po izbijanju krize u Ukrajini, metalska industrija se suočila sa problemima u lancima snabdevanja sirovinama, što je zahtevalo preorijentaciju ka novim tržištima za dopremu sirovina. Došlo je do gašenja Visoke peći broj 1 u smederevskoj železari, te je proizvodnja metalske industrije od juna do septembra za oko trećinu niža, međugodišnje posmatrano. Ostale delatnosti koje su ostvarile pad proizvodnje imale su blaži negativan uticaj na kretanje prerađivačke industrije, pri čemu je aktivnost gumarske industrije i prerade drveta, pre svega usled smanjene spoljne tražnje manja za 3,3% i 15,5% mg., respektivno.

Povišena neizvesnost u međunarodnom okruženju usled geopolitičkih tenzija opredeljuje značajne negativne rizike, što će uz smanjenu spoljnu tražnju naših najznačajnijih spoljnotrgovinskih partnera, kao i zastoje u globalnim lancima snabdevanja imati negativan uticaj na dinamiku prerađivačke industrije i u narednom periodu. Pored toga rast cena energenata i sirovina povećavaju troškovne pritiske, a zbog vojnog sukoba Rusije i Ukrajine javlja se potreba za pronalaženjem novih tržišta, što u kratkom roku može da bude otežavajuće.

Povoljna dinamika uslužnog sektora nastavljena je i tokom 2022. godine, ali uz nešto sporija kretanja tokom trećeg kvartala u poređenju sa prvom polovinom godine.

U prvih devet meseci promet robe u trgovini na malo realno je povećan za 7,1% mg. Ovome je doprineo rast raspoloživog dohotka stanovništva, pre svega usled rasta realnih zarada i zaposlenosti podržano dodatnim davanjima pojedinim kategorijama stanovništva, ali je jednim delom i posledica impulsivne kupovine po samom izbijanju sukoba u Ukrajini. I pored rastućih cena primetan je rast tražnje potrošača za motornim gorivom i prehrambenim proizvodima (hrana, pića i duvan), tako da je promet ovih kategorija bio realno veći za 13,4% i 2,8% mg., dok je promet neprehrambenih proizvoda povećan za 9,0%. Tokom trećeg kvartala, promet u trgovini na malo u realnom iznosu raste nešto sporije u odnosu na prethodni period, usled viših cena, ali je i dalje u proseku veći za solidnih 4,6% mg. uz realni rast sve tri kategorije proizvoda.

Sektor informaciono komunikacionih tehnologija koji je snažno rastao tokom dve pandemijske godine ostvarivši kumulativni rast bruto dodate vrednosti (u daljem tekstu: BDV) od 14,1%, nastavio je sa dobrom dinamikom u prvoj polovini godine (rast od 5,1% mg.). Pored toga, izvoz usluga kontinuirano raste, vođen sve značajnijom ulogom IKT sektora, pri čemu je njegov izvoz u prvih osam meseci bio veći za 43,1% mg.

Saobraćajna aktivnost merena indeksom fizičkog obima u prvoj polovini 2022. godine međugodišnje je veća za 23,4%, uz rast putničkog i teretnog saobraćaja za 39,7% i 7,9%, respektivno. Ukupan obim saobraćaja premašio je nivo iz prve polovine 2019. godine za oko 3%, pre svega usled povećanja obima teretnog saobraćaja za oko 27%, dok je nivo putničkog saobraćaja i dalje za oko 11% niži. Tokom 2022. godine, izvoz transportnih usluga nastavio je da raste i u prvih osam meseca bio je veći za 45,8% u odnosu na isti period prethodne godine.

Turistička aktivnost nakon izuzetno teške dve pandemijske godine nastavlja sa oporavkom tokom 2022. godine. U prvih devet meseci ukupan broj dolazaka i noćenja turista je međugodišnje uvećan za 50,6% i 32,3%, respektivno, praćen rastom aktivnosti domaćih i stranih turista. Povećan je i devizni priliv od turizma, tako da je u prvih osam meseci 2022. godine, izvoz turističkih usluga bio međugodišnje veći za 51,8%. Snažan rast prometa u ugostiteljstvu zabeležen je tokom 2021. godine uz nastavak sličnih kretanja tokom 2022. godine, pri čemu je u prvih sedam meseci realno veći za 54,0% mg.

Uprkos ostvarenjima početkom 2022. godine koja su generalno bila na nivou projektovanih, Ministarstvo finansija je zbog očekivanog negativnog uticaja rastućih geopolitičkih tenzija, energetske krize kao i povećane globalne neizvesnosti, u Fiskalnoj strategiji iz juna 2022. godine, revidiralo naniže originalnu projekciju rasta BDP za 2022. godinu za 1,0 p.p, sa 4,5% na 3,5%, uz matricu rizika ocenjenu kao asimetričnu naniže. Imajući u vidu dodatno zaoštravanja međunarodnih ekonomskih i političkih odnosa, produbljivanje energetske krize, kao i sporiju dinamiku visokofrekventnih indikatora tokom trećeg kvartala i značajno slabiju poljoprivrednu sezonu od prethodno očekivane, Ministarstvo finansija je projekciju rasta BDP za 2022. godinu dodatno snizilo naniže za 1,0 p.p., sa 3,5% na 2,5%.

Posmatrano po agregatima upotrebe ekonomski rast će u 2022. godini i u novoj proceni biti u potpunosti vođen domaćom tražnjom. I dalje prisutna povoljna kretanja na tržištu rada praćena rastom zaposlenosti i realnih plata potpomognuta jednokratnim davanjima stanovništvu odraziće se na stabilan rast privatne potrošnje od skoro 4%, dok će doprinos državne potrošnje ostati gotovo neutralan. Rastuće geopolitičke tenzije i averzija investitora prema riziku, uz povećanje cena inputa, utiču na sporiji rast fiksnih investicija od prethodno projektovanog, te se umesto prethodno procenjenog rasta sada očekuju stagnativna kretanja. Realizacija SDI iz prethodnog perioda i s tim povezan značajni efekat na strani ponude rezultiraće većim izvozom za 12,3%, uprkos nešto manjoj spoljnoj tražnji od prethodno očekivane i ograničenjima izvoza pojedinih proizvoda. S druge strane, povećani uvoz energenata i repromaterijala odražavaju se na veći rast realnog uvoza u 2022. godini koji prema novoj projekciji iznosi 12,8%.

Posmatrano sa proizvodne strane, izuzetno loši agrometeorološki uslovi tokom letnjih meseci odrazili su se na znatno slabije prinose kukuruza, šećerne repe i soje, pa je prvobitna procena poljoprivredne proizvodnje koja je podrazumevala prosečnu sezonu i rast od 0,5% korigovana naniže na -8,0%. Nepovoljnija kretanja od prvobitno očekivanih zabeležiće i građevinarstvo, pre svega kao posledica rastuće globalne neizvesnosti i manjeg obima privatnih investicija, ali i usled snažnog rasta cena građevinskog materijala. Industrijska proizvodnja će uprkos slabijoj spoljnoj tražnji obezbediti pozitivan doprinos rastu BDP u 2022. godini, ali u manjem obimu u odnosu na prethodna očekivanja. Uslužni sektor i u novoj projekciji zadržava ulogu dominantnog izvora ekonomskog rasta, pre svega kao rezultat solidnih kretanja u sektorima trgovine, saobraćaja, turizma, kao i IKT i finansijskih usluga.

Tabela 3. BDP, stope realnog rasta, %

	2021.	Q1 2022.	Q2 2022.	2022* (procena iz Fiskalne strategije)	2022* (revidirana procena)
BDP	7,5	4,3	3,9	3,5	2,5
Privatna potrošnja	7,8	6,9	4,0	3,1	3,9
Državna potrošnja	4,1	2,5	4,5	-0,4	0,4
Investicije u osnovna sredstva	15,9	1,1	1,7	3,0	0,0
Izvoz robe i usluga	19,5	19,7	20,1	9,0	12,3
Uvoz robe i usluga	17,7	28,6	16,9	8,6	12,8
Poljoprivreda	-5,7	-5,2	-5,4	0,5	-8,0
Industrija	6,3	1,9	4,6	3,7	1,3
Građevinarstvo	17,6	-5,5	-7,6	1,4	-8,7
Usluge	8,3	6,7	5,9	4,0	4,8

Izvor: RZS

* Ministarstvo finansija

Projekcije kretanja realnog sektora u periodu 2023-2025. godina

Očekivana srednjoročna kretanja realnog sektora uzimaju u obzir aktuelne ekonomske trendove i izglede za Srbiju i međunarodno okruženje. Vlada će i u narednom periodu voditi odgovornu i predvidivu fiskalnu politiku, sinhronizovanu sa monetarnom politikom i fokusiranu na minimiziranje negativnih ekonomskih posledica povećanih geopolitičkih tenzija, ali i na lociranju novih izvora rasta.

Materijalizacija rizika datih u junskoj Fiskalnoj strategiji u pogledu dugotrajnijih geopolitičkih napetosti, dodatnih finansijskih poremećaja i trajnije neizvesnosti uticala je na slabije ekonomske izglede. Scenario koji je tada analiziran kao alternativni, a koji je podrazumevao značajno manji rast privrede i veću inflaciju od onih u osnovnom scenariju, posebno u 2023. godini, u velikoj meri je aktuelizovan. Usporena dinamika investicija i rastuća inflacija, uz povećanu neizvesnost i smanjenu spoljnu tražnju kao posledica ekonomskog uticaja sukoba u Ukrajini glavni su faktori koji utiču na usporavanje domaće privredne dinamike. U skladu sa tim rast BDP za 2023. revidiran je naniže za 1,5 p.p., sa 4,0% na 2,5%, dok su projekcije za 2024. i 2025. godinu smanjene za po 0,5 p.p., na 3,5% i 4,0%, respektivno. U aktuelnom scenariju polazi se od pretpostavki da neće doći do dalje eskalacije vojnih sukoba i dodatnog zaoštravanja međunarodnih ekonomskih i političkih odnosa, da će cene energenata u srednjem roku ostati na visokom nivou, ali ipak nešto nižem nego u 2022. godini uz očuvanu sigurnost snabdevanja domaćih proizvođača i potrošača, kao i da neće doći do dodatnog poremećaja na strani spoljne tražnje, pre svega u pogledu oštrog pada ekonomije EU kao našeg najvažnijeg spoljnotrgovinskog partnera. Takođe, očekuje se nastavak stabilnog priliva SDI koje će obezbediti transfer znanja i tehnologija, kao i nove prodajne kanale domaćim proizvođačima. Neizvesnost prisutna kod projekcija daleko je veća od uobičajene zbog prirode i obima šokova na globalnom nivou. Kanali preko kojih oni mogu potencijalno delovati na domaću privredu su brojni, često lančano povezani, a sama jačina potencijalnih šokova je takva da u velikoj meri može uticati na srednjoročna kretanja.

Tabela 4. Projekcija osnovnih makroekonomskih pokazatelja Republike Srbije

	Procena	Projekcije
	2022.	2023.	2024.	2025.
BDP, mlrd dinara (tekuće cene)	7.082,5	8.025,1	8.776,3	9.519,4
Realni rast BDP, %	2,5	2,5	3,5	4,0
Deflator BDP, %	10,2	10,6	5,6	4,3
Lična potrošnja	3,9	2,5	2,9	3,6
Državna potrošnja	0,4	-2,0	0,8	0,8
Bruto investicije u osnovna sredstva	0,0	2,4	5,2	5,8
Izvoz robe i usluga	12,3	4,9	8,8	10,6
Uvoz robe i usluga	12,8	4,0	6,8	8,8
Saldo robe i usluga, u EUR, % BDP	-12,2	-10,9	-9,4	-8,4
Saldo tekućeg računa, u EUR, % BDP	-9,0	-8,5	-6,7	-6,0
Inflacija, prosek perioda, %	11,6	11,1	5,0	3,5

Izvor: Ministarstvo finansija

Posmatrano po agregatima upotrebe rast BDP u 2023. godini će i u revidiranoj proceni u potpunosti biti vođen domaćom tražnjom, dok će neto izvoz imati gotovo neutralan doprinos. Očekivano povećanje zarada, kako u privatnom tako i u javnom sektoru, veća zaposlenost i stabilan rast penzija, rezultiraće rastom realne lične potrošnje od 2,5% što je za 1,3 p.p. manje u poređenju sa prethodnom projekcijom, pre svega kao posledica većih inflatornih pritisaka i nešto nepovoljnijih uslova finansiranja. Geopolitičke tenzije, slabija spoljna tražnja i averzija investitora prema riziku, uz zaoštravanje monetarne politike vodećih centralnih banaka imaće za posledicu sporiju dinamiku investicija, što je uslovilo reviziju naniže stope rasta investicija, sa 6,1% na 2,4%. Dinamika investicione aktivnosti biće u potpunosti opredeljena privatnim investicijama i daljim povećanjem proizvodnih kapaciteta privrede, pre svega u sektorima koji proizvode razmenljiva dobra, dok će doprinos javnih investicija biti gotovo neutralan. Blagi negativan doprinos rastu BDP u 2023. godini od 0,3 p.p. doći će od državne potrošnje. Za razliku od prethodne projekcije, kada se očekivao snažniji rast spoljnotrgovinskih tokova, u tekućoj projekciji za 2023. godinu pod uticajem međunarodnog okruženja prognozira se sporiji rast izvoza i uvoza koji bi trebao da iznosi 4,9% i 4,0%, respektivno.

Posmatrano sa proizvodne strane, povećanje kreirane BDV očekuje se kod svih privrednih sektora, kao i u prethodnoj projekciji, ali sporijim tempom, osim kod poljoprivrede usled izuzetno niske baze u 2022. godini. Uslužni sektor će u 2023. godini imati ulogu dominantnog nosioca rasta ekonomske aktivnosti. Rast bi trebalo da bude diversifikovan i ostvaren u većini uslužnih delatnosti, a posebno snažan u IKT sektoru, trgovini i saobraćaju, kao i turizmu i ugostiteljstvu. Uprkos slabijoj spoljnoj tražnji od prethodno očekivane, ukupna industrija će nastaviti sa rastom i tokom 2023. godine i zabeležiti povećanje od 1,1%, pre svega usled aktiviranja novih proizvodnih kapaciteta, ali i očekivanog oporavka proizvodnje električne energije. Procenjuje se da će rast zabeležiti i građevinarstvo, delom i zbog manjeg obima aktivnosti u 2022. godini, kao posledice rastuće globalne neizvesnosti i manjeg obima privatnih investicija. Za sektor poljoprivrede, usled izuzetno loših vremenskih prilika u 2022. godini i niske baze, a pod pretpostavkom prosečnih agrometeoroloških uslova uz zadržavanje trenda povećanja produktivnosti, projektovan je rast od 6,9% u 2023. godini.

Prema srednjoročnoj makroekonomskoj projekciji kumulativna stopa rasta u periodu 2023-2025. godine iznosiće 10,3% i biće vođena rastom domaće tražnje, a sa oporavkom globalne trgovine podržana i blagim pozitivnim doprinosom neto izvoza. Ovaj izvor rasta je determinisan kako permanentnim povećanjem investicija, tako i rastom potrošnje domaćinstava usled rasta životnog standarda stanovništva. Prosečno godišnje, srpska privreda će rasti po stopi od 3,3%, što je revizija naniže za 0,9 p.p. u odnosu na ranija očekivanja usled ocenjenog uticaja dešavanja u međunarodnom okruženju. Povećanje realne potrošnje stanovništva će pratiti rast ekonomske aktivnosti i u proseku će iznositi 3,0%. Očekuje se stabilan rast fiksnih investicija, mada sporiji nego što se prethodno projektovalo i u proseku će iznositi 4,5% godišnje. Sa aktiviranjem novih proizvodnih kapaciteta i oporavkom spoljne tražnje povećavaće se i obim spoljnotrgovinske razmene. Pored toga, efektuiranje SDI iz prethodnog perioda doprineće povećanju konkurencije i uticati na efikasnost domaćih proizvođača, dok će sa druge strane biti aktivirani novi kanali prodaje i otvorene nove tržišne niše. Izvoz će u proseku godišnje rasti po stopi od 8,1%, što je brže od očekivanog godišnjeg rasta uvoza koji će u proseku iznositi 6,5%. Posmatrano na strani ponude, uslužni sektor i industrija će zadržati ulogu dominantnih izvora rasta i povećavati kreiranu BDV sa prosečnim godišnjim rastom od 3,5% i 3,4%, respektivno. Pozitivan doprinos će doći i od povećanja građevinske aktivnosti koji će u proseku iznositi 4,0%. Dostizanje evropskih standarda i podizanje konkurentnosti u poljoprivredi, smanjiće varijabilnost proizvodnje ovog sektora izazvanu agrometeorološkim uslovima.

Vlada i ovim trogodišnjim scenariom ostaje posvećena očuvanju modela privrednog rasta koji se zasniva na investicijama i izvozu, a koji je podržan rastom privatne potrošnje na realnim i zdravim izvorima. Ubrzanje svih administrativnih procedura, poresko rasterećenje privrede sa ciljem podizanja njene konkurentnosti, potpisivanje sporazuma kojima se obezbeđuje očuvanje postojećih i otvaranje novih ino tržišta, intenzivnije i efikasnije izvođenje infrastrukturnih radova, očuvanje energetske stabilnosti i realizacija projekata iz zelene agende samo su neke od mera koje treba da obezbede zdrave fundamente za rast BDP u uslovima rastućih geopolitičkih tenzija. Digitalna transformacija i izgradnja digitalnog ekosistema ostaje strateška orijentacija Vlade. Efikasniji rad državne administracije, skraćivanje procedura stanovništvu i privredi sa fokusom na digitalizaciju ubrzaće konvergenciju naše privrede ka razvijenim zemljama. Novi sistem fiskalizacije i izmene carinskih propisa, smanjuje učešće sive ekonomije u ukupnim privrednim tokovima obezbeđujući povoljan privredni ambijent. Mehanizam podsticaja SDI i dalje će imati za cilj njihovu sektorsku i regionalnu disperziju kako bi bile obezbeđene pretpostavke ravnomernog razvoja i pune iskorišćenosti komparativnih prednosti.

Srednjoročni scenario kretanja privredne aktivnosti Republike Srbije je i dalje pod uticajem brojnih rizika iz međunarodnog okruženja. Rizici makroekonomskog okvira u najvećoj meri potiču od neizvesnosti u pogledu razvoja situacije u Ukrajini i uticaja novih međunarodnih ekonomskih i političkih odnosa. Kretanja cena energenata, globalna ograničenja trgovine, kao i veća neizvesnost u odnosu na trenutna očekivanja mogu imati značajno veći uticaj na domaću ekonomiju. U skladu sa tim kreiran je i alternativni scenario koji podrazumeva materijalizaciju rizika iz međunarodnog okruženja i posledično manje stope privrednog rasta, posebno u 2023. godini. U tom scenariju pošlo se od pretpostavke dodatnog smanjenja spoljne tražnje, usled manje proizvodne aktivnosti evrozone kao posledice nedovoljnih količina energenata, a posebno gasa, koje bi uslovile prekide proizvodnje, kao i poremećaje u lancima snabdevanja. Pored toga, geopolitičke napetosti bile bi oštrije nego u osnovnom scenariju, što bi dovelo do dodatnih finansijskih poremećaja i produbljivanja neizvesnosti. Materijalizacija ovih rizika imala bi za posledicu manju stopu rasta BDP za 2,0 p.p. u 2023. godini od one u osnovnom scenariju, budući da bi se navedeni faktori u najvećoj meri odrazili na izvoznu aktivnost, dinamiku investicione komponente BDP, kao i na privatnu potrošnju. U 2024. i 2025. godini razlike u odnosu na prvobitna očekivanja bile bi manje zbog postepenog oporavka privrede od šokova i niže baze.

Prema centralnom scenariju, u srednjoročnom periodu očekuje se nastavak rasta potencijalnog BDP, ali sporijom dinamikom nego u prethodnoj projekciji kao posledica faktora iz međunarodnog okruženja. Potencijalni BDP u periodu 2023-2025. godina će se postepeno povećavati po prosečnoj stopi od 3,7%. Realizacije kapitalnih projekata i nastavak započetog investicionog ciklusa podržani, kako stabilnim prilivom SDI, tako i domaćim inovativnim aktivnostima, obezbediće sve snažniji doprinos kapitala i faktorske produktivnosti rastu potencijalnog BDP. Digitalizacija će značajno ubrzati ove procese i dodatno podići efikasnost iskorišćenosti raspoloživih kapaciteta. Vlada će kroz značajna planirana ulaganja u energetsku infrastrukturu dodatno uticati na podizanje potencijala privrede. Adekvatna i sinhronizovana monetarna politika, dalja unapređenja finansijskog sistema, podizanje kredibiliteta i atraktivnosti kod investitora, transfer znanja i tehnologija iz najrazvijenijih zemalja treba da obezbede pozitivan uticaj na oba faktora proizvodnje. Sa druge strane, jačanje vladavine zakona, reforma zakonodavstva iz oblasti privrede i poslovanja, ubrzanje procedura i podizanje efikasnosti administracije treba da obezbede maksimizaciju faktorske produktivnosti u srednjem roku. Povoljna kretanja na tržištu rada će takođe doprineti rastu potencijalnog BDP.

Tržište rada

Trendovi na tržištu rada u velikoj meri su ostali otporni na usporavanje dinamike privredne aktivnosti, zahvaljujući pre svega makroekonomskoj stabilnosti uspostavljenoj u prethodnom periodu. Tako su u 2022. godini nastavljena pozitivna kretanja koja se, pre svega odražavaju kroz rast zaposlenosti i zarada, ali pod uticajem geopolitičkih tenzija ipak po nešto usporenijoj dinamici.

Prema podacima Ankete o radnoj snazi u drugom kvartalu 2022. godine, stopa nezaposlenosti (15 i više godina) je iznosila 8,9%, što je niže u poređenju sa istim periodom iz 2021. godine kada je iznosila 11,1%, dok je stopa stanovništva van radne snage smanjena za 1,5 p.p. Istovremeno, ukupna zaposlenost je bila veća za 4,3%, uz rast formalne zaposlenosti za 74,9 hiljada i rast neformalne za 47,5 hiljada lica. Pored značajnog smanjenja stope nezaposlenosti i rasta ukupnog broja zaposlenih, zabeležena su i strukturna poboljšanja na tržištu rada. Poboljšan je položaj kod osetljivijih kategorija stanovništva, odnosno kod populacije mladih i žena. Tako je smanjena stopa nezaposlenosti mladih sa 22,2% na 18,7%, dok je kod ženskog dela stanovništva smanjena za 1,6 p.p, na 10,2%. Takođe, smanjena je stopa dugoročne nezaposlenosti za 0,9 p.p, na 4,5%. U istom periodu došlo je i do porasta stope zaposlenosti u neformalnom delu privrede za 1,1 p.p, na 14,3%.

Prema podacima Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja, u periodu januar-septembar, prosečan broj zaposlenih bio je veći za 1,6%, u poređenju sa istim periodom prethodne godine, što je bilo, pre svega rezultat rasta zaposlenosti u privatnom sektoru za 1,9%, dok je u javnom sektoru rast iznosio 0,9%. Istovremeno, najsnažniji sektorski doprinos rastu zaposlenosti dolazi od IKT, administrativno-uslužnih i naučno-tehničkih delatnosti. Prema podacima Nacionalne službe za zapošljavanje, u istom periodu, broj lica koja aktivno traže zaposlenje smanjen je za 13,0%.

U periodu januar-avgust prosečna neto zarada je iznosila 73.265 dinara, što je realno povećanje za 3,0%, mg., i predstavlja nešto sporiji rast u poređenju sa prethodnim periodom. Rast zarada bio je u potpunosti opredeljen rastom zarada u privatnom sektoru, koji je u istom periodu iznosio 5,4%, realno. Na opšti rast zarada uticalo je i povećanje minimalne cene rada za 9,4% na 201,22 dinara po radnom času od 2022. godine. I pored povećanja zarada u javnom sektoru odlukom Vlade u rasponu od 7% do 8%, njihov nominalni rast je bio u potpunosti neutralisan rastom inflacije, tako da je u realnim vrednostima zabeleženo smanjenje od 2,6%. Posmatrano po delatnostima, najznačajniji rast zarada bio je u IKT, trgovini i naučno-tehničkim delatnostima.

Očekuje se da će tržište rada zadržati pozitivnu trajektoriju razvoja, ali po sporijoj dinamici, pre svega usled slabijeg rasta privredne aktivnosti, a kao posledica velikih neizvesnosti zbog sukoba u Ukrajini. Pored navedenog, pozitivna očekivanja su rezultat kontinuiranog rada na poboljšanju uslova rada, unapređivanju institucija tržišta rada, podsticanju zapošljavanja i uključivanja na tržište rada teže zapošljivih lica, kao i podrške regionalnoj i lokalnoj politici zapošljavanja. Takođe, kontinuirano se radi na unapređivanju radne snage u pogledu kvaliteta, kao i na ulaganju u ljudski kapital, sve u cilju lakšeg opšteg zapošljavanja, a naročito u onom delu privrede koji ima veću dodatu vrednost. Dosadašnju uspešnost ovih mera potvrđuju podaci o porastu broja zaposlenih u periodu od 2014. do 2021. godine u sektoru IKT za 31.112 i naučno-tehničkim delatnostima za 26.389 lica. Nastaviće se sa politikama koje imaju za cilj smanjivanje broja zaposlenih u sivoj zoni i njihovo prevođenje u kontingent formalno zaposlenih, čime bi njihovi uslovi rada bili poboljšani, a pozitivan efekat bi se odrazio i na prihode budžeta. U srednjoročnom periodu očekuju se pozitivni rezultati aktivnih mera obuka, prekvalifikacija i podrške socijalnom preduzetništvu, čime će se olakšati dostupnost radnih mesta socijalno ranjivim kategorijama društva i time dodatno obezbediti inkluzivnost privrednog rasta. Takođe, planirano je povećanje obuhvata obrazovanja bazirano na dualnom modelu. Uzimajući u obzir sve navedeno u srednjem roku se projektuje smanjivanje stope nezaposlenosti i rast zarada, ali pod uticajem trenutnih geopolitičkih neizvesnosti izazvanih krizom u Ukrajini, očekuje se da to bude po usporenijoj dinamici. Radi ekonomske održivosti, rast zarada treba da bude zasnovan na rastu produktivnosti. Rast zarada u narednom periodu biće podržan usvojenom Odlukom Vlade o povećanju minimalne cene rada u 2023. godini za 14,3%, kao i najavljenim povećanjem zarada u javnom sektoru od 12,5%.

Monetarna kretanja

Međugodišnja inflacija u Srbiji, kao i u većini drugih zemalja, nastavila je da se kreće uzlaznom putanjom. Na ovakvo kretanje inflacije uticala je, pre svega, tzv. uvezena inflacija, tj. faktori eksternog karaktera na koje NBS nema direktan uticaj, kao što su porast svetskih cena energenata i primarnih poljoprivrednih proizvoda i zastoji u globalnim lancima snabdevanja. Takođe, u izvesnoj meri na više stope inflacije uticala je i njena niska bazna vrednost. Rast potrošačkih cena u septembru je bio iznad gornje granice dozvoljenog odstupanja od ciljane inflacije i na međugodišnjem nivou je iznosio 14,0%. U ovom periodu više od dve trećine inflacije bilo je opredeljeno povećanjem cena hrane i energenata. Istovremeno bazna inflacija je bila znatno niža i iznosila je 8,6%, na šta je značajno uticala očuvana relativna stabilnost deviznog kursa i očuvano poverenje privrede i potrošača.

Kako bi ublažila rast cena i inflaciona očekivanja, NBS je u periodu od aprila do oktobra 2022. godine u sedam navrata donosila odluku o povećanju restriktivnosti monetarne politike, podizanjem referentne kamatne stope za ukupno 3,0 procentna poena, sa 1,0% na 4,0%. Pre povećanja referentne kamatne stope, NBS je koristila fleksibilnost svog monetarnog okvira, pa je od oktobra prošle godine postepeno povećavala prosečnu ponderisanu kamatnu stopu na jednonedeljnim reverznim repo aukcijama i time započela proces pooštravanja monetarnih uslova. Značajan antiinflacioni efekat ima i relativna stabilnost kursa dinara prema evru, koja je očuvana zahvaljujući pravovremenim intervencijama NBS u uslovima najpre snažnih deprecijacijskih pritisaka koji su bili prisutni od četvrtog kvartala 2021. godine, a koji su zaustavljeni u aprilu. Pored uticaja na stabilnost deviznog kursa, intervencije na deviznom tržištu su imale i antiinflacioni efekat povlačenjem dinarske likvidnosti iz bankarskog sistema. U ovakvim uslovima očuvana je i dodatno ojačana finansijska stabilnost, uz dalji rast kreditne aktivnosti i smanjenje učešća problematičnih potraživanja u ukupnim.

Sa istim ciljem smirivanja inflacije i negativnih socijalnih i ekonomskih efekata rasta svetskih cena hrane i energenata, Vlada je preduzela niz mera administrativnog ograničavanja cena i manjim delom fiskalnih mera u vidu smanjenja akcize na derivate nafte. Ograničene su cene osnovnih životnih namirnica (šećer, suncokretovo ulje, brašno tip 400 i 500, svinjsko meso, pileći trup). Uredba je poslednji put produžena do 30. novembra 2022. godine. Uredbom o privremenoj meri ograničenja cena gasa utvrđuje se cena gasa za dalju prodaju i pravo na nadoknadu razlike u ceni gasa nabavljenog iz uvoza ili proizvedenog u zemlji. Uredbom o ograničenju visine cena naftnih derivata propisuje se način obračuna najviših cena naftnih derivata u maloprodaji, evrodizela i evropremijuma BMB 95. Posebno je ograničena cena derivata za poljoprivrednike. Uz ovu uredbu Vlada je donela i odluku o smanjenju akciza na derivate nafte. Privremeno je bio zabranjen i izvoz pojedinih osnovnih poljoprivrednih proizvoda, kao i suncokretovog ulja kako bi se sprečila nestašica ovih proizvoda na domaćem tržištu. Cilj ovih mera je smanjenje inflatornih pritisaka i inflacionih očekivanja, kao i redovno i nesmetano snabdevanje tržišta hranom i energentima.

I pored postepenog rasta kamatnih stopa, kako na domaćem tako i na međunarodnom tržištu, kreditna aktivnost nastavlja da beleži dvocifreni rast, koji se od trećeg kvartala ipak usporava. Rast kreditne aktivnosti rezultat je i dalje povoljnih uslova finansiranja, koji su kreirani u prethodnim godinama, zahvaljujući efektima ublažavanja monetarne politike, ali i snažnog pada premije rizika i popravljanja kreditnog rejtinga. Na rast kreditne aktivnosti uticalo je i odobravanje dinarskih kredita iz garantne šeme po nižim kamatnim stopama, zatim smanjeno obavezno učešće za kupovinu prvog stana, smanjen minimalni stepen izgrađenosti objekta čiju je kupovinu moguće finansirati stambenim kreditima banaka i produžavanje roka otplate stambenih kredita. Takođe, u odnosu na period pre pandemije značajno je povećan udeo dinarskih plasmana, što je rezultat rasta dinarskih kredita privredi (dobrim delom iz garantne šeme), odnosno pada kamatnih stopa na dinarske kredite, kao i mere NBS u cilju podrške procesu dinarizacije. Pozitivan doprinos rastu kredita dolazi i od kredita privredi i kredita stanovništvu. Krediti privredi su bili značajno podstaknuti rastom kredita za likvidnost i obrtna sredstva, ali važno je napomenuti i rastući značaj investicionih kredita koji su zabeležili oporavak i kontinuirano rastu od trećeg kvartala 2021. godine. Istovremeno, kao rezultat mera za podsticanje stambenih kredita, njihov doprinos rastu ukupnih kredita stanovništvu je bio najznačajniji. Krajem septembra 2022. godine registrovan je nominalni rast ukupnih kredita za 11,2% mg., pri čemu su krediti privredi zabeležili rast od 13,9%, dok su krediti stanovništvu bili veći za 8,1%. Rast kreditne aktivnosti nije pratio i porast udela problematičnih kredita. Strategijom za rešavanje problematičnih kredita, čija je primena započeta u drugoj polovini 2015. godine, učešće problematičnih kredita bankarskog sektora u ukupnim kreditima značajno je smanjeno i na kraju avgusta 2022. godine iznosilo je 3,2%. To je u poređenju sa periodom pre primene Strategije smanjenje za 19,99 p.p. Nastavak zaoštravanja monetarnih uslova neminovno će uticati na dalji rast kamatnih stopa, što će se odraziti na usporavanje rasta kreditne aktivnosti.

Veći deo 2021. godine obeležila su relativno stabilna kretanja na deviznom tržištu, usled, pre svega dobrih makroekonomskih rezultata, ubrzanja rasta izvoza i solidnog priliva SDI. Međutim, počev od četvrtog kvartala 2021. godine nastupili su značajni deprecijacijski pritisci na deviznom tržištu i povećana tražnja za devizama kao rezultat intenzivnije kupovine deviza od strane uvoznika energenata, kao i pojačane globalne neizvesnosti usled geopolitičke krize u Ukrajini. Adekvatnim merama NBS ovakva kretanja su u najvećoj meri zaustavljena u aprilu, umirena je tražnja za devizama, te je odnos tražnje i ponude deviza na deviznom tržištu značajno uravnoteženiji, pa je tako i u uslovima pojačane globalne neizvesnosti očuvana relativna stabilnost deviznog kursa. Od maja je ponuda deviza nadmašila tražnju, tako da je u periodu maj-septembar NBS bila neto kupac deviza (1,8 mlrd evra). U septembru 2022. godine dinar je na međugodišnjem nivou u proseku zabeležio aprecijaciju (nominalno 0,2%, realno 3,9%).

Devizne rezerve su zadržane na visokom nivou, znatno iznad onog koji se smatra adekvatnim. Tako su u septembru 2022. godine iznosile 16,5 mlrd evra, što je nivo i s kraja 2021., koji je do tada ujedno i najviši. To je bilo dovoljno za pokrivenost novčane mase M1 od 147,4% i približno pet meseci uvoza robe i usluga. Povećanje deviznih rezervi u septembru pre svega je rezultat aktivnosti NBS na domaćem deviznom tržištu.

Kretanje inflacije biće i u narednom periodu pod negativnim uticajem faktora eksternog karaktera, pre svega, rasta svetskih cena primarnih proizvoda, energenata i više uvozne inflacije, te će se i u nastavku godine, kao i u 2023. godini kretati iznad gornje granice cilja. Sa postepenim iščezavanjem dejstva navedenih faktora predviđa se vraćanje inflacije u okvire ciljanih vrednosti tokom 2024. godine. Na smirivanje inflacije delovaće i efekti dosadašnjeg zaoštravanja monetarnih uslova, ali i efekti ekonomskih mera Vlade usmerenih na cene osnovnih životnih namirnica i energenata na domaćem tržištu, kao i očekivano usporavanje domaće tražnje. Ključni rizici ostvarenja projekcije inflacije odnose se na efekte dešavanja u Ukrajini na raspoloživost energenata i njihove cene, ali i na cene ostalih primarnih proizvoda.

Eksterni sektor

Nakon potpunog oporavka spoljnotrgovinske robne razmene u 2021. godini od šoka izazvanog pandemijom, nastavljen je snažan rast i u 2022. godini. Ukupan obim spoljnotrgovinske robne razmene u prvih devet meseci 2022. godine iznosio je 47,9 mlrd evra, i bio je za 32,9% veći u odnosu na isti period u 2021. godini. Tome je doprinelo više faktora, kako na izvoznoj, tako i na uvoznoj strani.

Visok rast izvoza rezultat je rasta eksterne tražnje usled oporavka privreda glavnih spoljnotrgovinskih partnera nakon primene restriktivnih mera u borbi protiv pandemije, aktiviranja novih izvozno orijentisanih kapaciteta usled visokog priliva SDI iz prethodnog perioda, kao i nastavka trenda rasta izvoznih cena. Tokom prvih devet meseci 2022. godine, izvezeno je robe u ukupnoj vrednosti od 20,0 mlrd evra, što predstavlja povećanje u odnosu na isti period prošle godine od 27,7%. Izvoz prerađivačke industrije, koja je i glavni generator rasta ukupnog izvoza, veći je za čak 3,4 mlrd evra ili 24,8% u odnosu na isti period 2021. godine, pri čemu je u okviru ovog sektora povećanje ostvareno u svih 23 oblasti. Većem izvozu prerađivačke industrije najviše je doprineo rast izvoza u prehrambenoj, elektronskoj i hemijskoj industriji. Pored prerađivačke industrije, značajan doprinos rastu izvoza dolazi i od eksploatacije ruda metala. Poljoprivreda je, sa druge strane, i pored rasta cena žitarica i primarnih poljoprivrednih proizvoda, zabeležila pad izvoza od 4,5%, usled slabije poljoprivredne sezone tokom prethodne i tekuće godine.

Pored rasta ekonomske aktivnosti i povećanog uvoza reprodukcionih dobara za potrebe privrede, veći uvoz tokom 2022. godine pre svega je posledica snažnog rasta uvoza energenata. Povećan uvoz gasa zbog rastućih potreba privrede, kao i za popunjavanje podzemnog skladišta Banatski Dvor radi formiranja strateških rezervi energenata, kao i veći uvoz nafte, električne energije i uglja praćen značajnim rastom njihovih cena doveo je do snažnog rasta ukupnog uvoza. U periodu januar-septembar 2022. godine, uvoz robe iznosio je 27,9 mlrd evra, što je rast od 36,8% u odnosu na isti period prethodne godine. Blizu 70% rasta uvoza opredeljeno je višim uvozom repromaterijala, što je rast od 46,3% mg. (prirast od 5,2 mlrd evra), dok je uvoz potrošne robe i opreme povećan 20,4% i 18,2% mg., respektivno.

Na rast deficita u spoljnotrgovinskoj robnoj razmeni u 2022. godini nepovoljno je uticalo i pogoršanje odnosa razmene, tj. snažniji rast uvoznih od izvoznih cena. Ovakva kretanja u spoljnotrgovinskoj razmeni rezultirala su rastom spoljnotrgovinskog deficita tokom prvih devet meseci 2022. godine za 3,2 milijardi evra, uz pad pokrivenosti uvoza izvozom ‒ sa 76,6% u prethodnoj na 71,5% u tekućoj godini.

Najvažniji spoljnotrgovinski partneri tokom prvih devet meseci 2022. godine su zemlje EU, na koje se odnosilo 64,5% ukupnog izvoza i 54,5% ukupnog uvoza. Najveći deo ukupnog izvoza (38,4%) u tom periodu bio je usmeren na tržište pet zemalja: Nemačka, Italija, BiH, Mađarska i Rumunija. Uvoz iz Kine, Nemačke, Rusije, Italije i Mađarske činio je 45,0% ukupnog uvoza. Spoljnotrgovinski suficit u ovom periodu ostvaren je sa BiH, Crnom Gorom, Severnom Makedonijom, Slovačkom, Hrvatskom, Rumunijom, Velikom Britanijom, Švedskom, Španijom, Bugarskom, i u nešto manjoj meri sa Češkom. Suficit sa ovim zemljama u posmatranom periodu iznosio je 2,5 mlrd evra. Najveći deficit javlja se u trgovini sa Kinom, Rusijom, Turskom, Irakom i Mađarskom.

Uticaj energetske krize na eksterni sektor

Celokupno povećanje deficita tekućeg računa u prvih osam meseci u odnosu na isti period prošle godine rezultat je povećanog uvoza energenata. Rast uvoza energije, prvenstveno zbog rasta svetskih cena energije ali i formiranja strateških rezervi, odrazio se na povećanje deficita tekućeg računa, koji je iznosio 2,8 milijardi evra. Uvoz energenata u prvih osam meseci 2022. godine iznosio je 3,9 milijardi evra, što je za 2,5 milijardi evra više u odnosu na prvih osam meseci 2021. Preko 80% povećanja uvoza energije rezultat je rasta uvoznih cena, dok se ostatak može pripisati povećanju uvezenih količina. Efekat više uvozne cene bio je najizraženiji kod gasa, činio je čak 96,2% veće uvozne vrednosti, dok je kod naftnih derivata (uključujući sirovu naftu) efekat cene bio nešto niži i iznosio je 78,8%. Istovremeno, cenovni efekat kod uglja, koksa i briketa iznosio je 57,7%.

Niži obim eksploatacije uglja krajem 2021. godine uticao je na smanjenje proizvodnje električne energije. To je dovelo do povećanja uvoza gasa za potrebe proizvodnje električne energije, kao i do rasta uvoza uglja, ali i električne energije. Veći uvoz električne energije takođe je bio posledica nepovoljne hidrološke situacije i posledično smanjenog hidrološkog potencijala (nešto više od četvrtine ukupne proizvodnje električne energije potiče iz hidroelektrana). Dok je uvoz svih energenata porastao u odnosu na isti period 2021. godine, najveći rast je zabeležen kod uvoza sirove nafte i naftnih derivata (2,1 milijarde evra naspram 901,3 milion evra u prvih osam meseci 2021. godine).

Platnobilansna kretanja tokom 2022. godine karakterisalo je produbljivanje deficita tekućeg računa platnog bilansa sa 4,3% u 2021. godini na procenjenih 9,0% BDP na kraju 2022. godine, tj. na 5,4 mlrd evra. Deficit tekućeg računa u prvih osam meseci iznosio je 2,8 mlrd evra. Rastu deficita tekućeg računa u najvećoj meri doprineo je rast deficita u razmeni robe sa inostranstvom, prvenstveno usled rasta domaće tražnje i povećanog uvoza energenata po značajno višim cenama. Robni deficit je povećan za 2,4 mlrd evra, dok je na računu usluga zabeležen suficit koji je bio viši za 27,7% i iznosio je 1,1 mlrd evra. Pozitivan neto izvoz usluga u prvih osam meseci u najvećoj meri rezultat je većeg izvoza IKT usluga koji je povećan je za 49,5% međugodišnje i iznosio je 1,2 mlrd evra, kao i izvoza ostalih poslovnih usluga koji je bio viši za 81,8% i iznosio je 605,8 miliona evra. Deficit primarnog dohotka povećan je za 488,9 mil. evra, odnosno za 42,6%, dok je suficit sekundarnog dohotka bio međugodišnje viši za 37,4% i iznosio je 3,7 mlrd evra, prvenstveno usled povećanog priliva doznaka iz inostranstva (rast od 60,7%).

Neto priliv SDI u prvih osam meseci 2022. godine iznosio je 2,5 mlrd evra, dok je ukupan priliv po osnovu SDI iznosio 2,7 mlrd evra, što je približno nivou ostvarenom u prethodnoj godini. Ovakva kretanja potvrđuju da je usporavanje priliva u aprilu i maju bilo privremenog karaktera i izazvano prvobitnim šokom nakon izbijanja sukoba u Ukrajini. Posmatrano prema delatnostima, najveći neto priliv SDI u ovom periodu ostvaren je u prerađivačkoj industriji, sektoru koji tradicionalno privlači najviše SDI, sa ostvarenih 904,5 mil. evra. Istovremeno visok priliv SDI ostvaren je i u građevinarstvu i trgovini, u iznosu od 554,6 i 253,7 mil. evra, respektivno. Osim proizvodne raznovrsnosti, SDI su i geografski diversifikovane, sa rastućim udelom zemalja iz azijsko-pacifičkog regiona. Posmatrano prema geografskom poreklu, najveći deo SDI dolazi sa evropskog kontinenta. Ukupan priliv investicija iz Evropske unije u prvih šest meseci tekuće godine iznosio je 401 milion evra, odnosno 24,9% od ukupnog priliva SDI, dok je značajan i udeo Švajcarske (10.5%) i Velike Britanije (8,9%). Sa druge strane, posmatrano po zemljama, najveći neto priliv stranih direktnih ulaganja dolazi iz Kine1, Nemačke, Švajcarske, Velike Britanije i Japana, koje čine nešto manje od tri četvrtine ukupnih dospelih investicija. Udeo priliva SDI iz Kine značajno je porastao u poslednjih šest godina, sa 3,1% u 2015. na 30,4% u prvoj polovini 2022. godine. U 2022. godini Kina je pojedinačno bila najveći investitor, sa 489,3 mil. evra ulaganja, što iznosi 32,5% ukupno ostvarenih neto SDI u prvoj polovini godine. U prvih osam meseci 2022. zabeležen je neto priliv portfolio investicija u iznosu od 140,1 mil. evra.

_______
1 Podaci se odnose zbirno za Narodnu Republiku Kinu, Hong Kong i Kinesku Provinciju Tajvan.

Eksternu poziciju Srbije tokom 2022. godine karakteriše otpornost na finansijske šokove iz međunarodnog okruženja. Racio deviznih rezervi i kratkoročnog duga na kraju juna smanjen je u odnosu na kraj 2021. godine, usled istovremenog rasta kratkoročnog duga i smanjenja deviznih rezervi zbog povećane tražnje za devizama neophodnim za dodatni uvoz energenata tokom prve polovine godine. Sa druge strane, učešće spoljnog duga u BDP smanjeno je sa 68,4% u 2021. godini na 67,7% na kraju juna 2022. godine, uz istovremeno smanjenje udela kratkoročnog duga u BDP i racia spoljnog duga i izvoza robe i usluga. Učešće spoljnog duga u izvozu roba i usluga na kraju juna 2022. godine iznosilo je 116,1%, što je značajno ispod kriterijuma Svetske banke od 220% i garant je održivosti njegovog servisiranja. Devizne rezerve na kraju septembra tekuće godine povećane su za 47,8 mil. evra u odnosu na kraj 2021. godine i iznosile su 16,5 mlrd evra.

Očekuje se da će ukupan deficit tekućeg računa u 2022. godini iznositi 5,4 mlrd evra, odnosno 9,0% BDP, nakon čega će se njegovo učešće u BDP postepeno smanjivati do nivoa od 6,0% BDP u 2025. godini kao rezultat očekivanog pozitivnog doprinosa neto izvoza i poboljšanih odnosa razmene. Rast robnog izvoza u evrima po prosečnoj stopi od 11,7% i uvoza za 9,0% u projektovanom trogodišnjem periodu smanjiće spoljnotrgovinski deficit roba na 11,1% BDP u 2025. godini, sa ovogodišnjih 14,8%. Predviđa se nastavak povoljnih kretanja na računu usluga, gde će suficit u projektovanom trogodišnjem periodu iznositi u proseku 2,0 mlrd evra. Priliv po osnovu tekućih transfera iznosiće u proseku 7,4% BDP godišnje, pri čemu će prihodi od doznaka zadržati ulogu dominantne komponente. Neto efekat tekućih transfera i neto faktorskih plaćanja u narednom trogodišnjem periodu biće pozitivan i iznosiće oko 1,9 mlrd evra prosečno godišnje, što će značajno ublažiti deficit spoljnotrgovinskog bilansa roba i usluga. Ovakva kretanja uz projektovanu dinamiku ekonomske aktivnosti imaće za rezultat smanjenje učešća deficita tekućeg računa platnog bilansa na 6,0% BDP na kraju projektovanog perioda.

U strukturi finansijskog računa dominiraće udeo SDI sa učešćem u BDP od 5,4% prosečno godišnje. Ovaj priliv će ujedno biti glavni izvor finansiranja deficita tekućeg računa. Zadržana povoljna investiciona perspektiva naše zemlje i očekivan nastavak visokog priliva SDI, kao i njihova dalja diversifikacija ka sektoru razmenljivih dobara, doprineće nastavku rasta izvoza i jačanju spoljne i unutrašnje makroekonomske ravnoteže.

 

II FISKALNI OKVIR ZA PERIOD OD 2023. DO 2025. GODINE

1. Srednjoročni ciljevi fiskalne politike

Smirivanje pandemije koronavirusa, visoka inflacija izazvana krizom na međunarodnim tržištima energije i sirovina i sukob u Ukrajini obeležili su 2022. godinu u svetu, uz opasnost da neizvesnost i kriza potraju duži vremenski period. U takvoj situaciji zadatak ekonomske i fiskalne politike je da obezbedi stabilnost privrednih tokova i očuva standard građana.

Tokom 2022. godine već su pokrenute određene mere u pravcu sprečavanja većih šokova koji bi bili izazvani rastom cena energenata i hrane, kao što su subvencionisanje cene gasa, privremeno smanjenje akciza na naftne derivate i kontrola cena osnovnih životnih namirnica.

Planiranje ekonomske i, posebno, fiskalne politike, u narednom periodu, prvenstveno će zavisiti od procene efekata ukrajinske krize na međunarodno okruženje i domaće prilike. Opredeljenje je da se i pored nepovoljne situacije ide na uravnoteženje i stabilizaciju javnih finansija, kako bi se smanjilo učešće javnog duga u BDP i stvorile osnove za stabilan privredni rast. Paralelno sa tim potrebno je obezbediti prostor za pravovremenu reakciju fiskalne politike na ekonomske šokove. Eventualna fiskalna intervencija države u cilju minimiziranja efekata krize svakako će biti kombinovana sa nastojanjima da se ne zaustave razvojni programi i infrastrukturni projekti finansirani iz budžeta.

Srednjoročni fiskalni okvir predviđa umereno napuštanje ekspanzivne fiskalne politike koja je bila prisutna tokom pandemije, s tim da će i u narednom periodu značajan deo budžetskih sredstava biti opredeljen za ublažavanje energetske krize. S obzirom na neizvesnu ekonomsku situaciju, budžet će svakako predstavljati "sigurnosnu mrežu" u slučaju eskalacije nepovoljnih kretanja. Sa jedne strane obezbediće se kontinuitet razvojnih i socijalnih programa, a sa druge strane održivost javnih finansija i nastavak smanjenja nivoa javnog duga u smislu učešća u BDP. Imajući u vidu očekivana makroekonomska kretanja, predviđeni godišnji fiskalni deficiti omogućavaju smanjenje učešća duga opšte države u BDP i u narednom periodu.

Fiskalna politika će u narednom periodu biti fokusirana, u skladu sa raspoloživim fiskalnim prostorom, na dalje smanjenje ukupnog poreskog opterećenja rada čime se dodatno rasterećuje privreda, odnosno povećava konkurentnost privatnog sektora. Na rashodnoj strani, prioritet će imati infrastrukturni i kapitalni projekti, te politika penzija i plata. Pri tome će se voditi računa da se povećanjem ovih, najvećih, kategorija rashoda ne izađe iz planiranog održivog okvira.

Stabilnosti javnih finansija i održivom fiskalnom okviru doprineće planirane izmene Zakona o budžetskom sistemu, kojima će, između ostalog, biti redizajniran skup fiskalnih pravila, opštih i posebnih, te definisane posebne mere i konsekvence u slučaju njihovog nepoštovanja. Poseban akcenat je stavljen na izmenu opštih pravila koja se odnose na javni dug i deficit opšte države, te posebnih pravila vezanih za održivi nivo rashoda za plate i penzije.

2. Tekuća fiskalna kretanja i izgledi za 2022. godinu

Fiskalni okvir za 2022. godinu planiran je u okolnostima postepenog izlaska iz zdravstveno-ekonomske krize izazvane pandemijom koronavirusa. Krajem 2021. godine zabeleženi su veoma dobri rezultati u naplati skoro svih prihodnih oblika, što je uslovilo značajne revizije projekcije naviše tokom godine. Ipak, projekciji prihoda za 2022. godinu pristupilo se oprezno. Tokom 2021. godine sprovođen je program ekonomske pomoći stanovništvu i privredi, a došlo je i do promena u ponašanju potrošača, te je u odnosu na pred-pandemijski period smanjeno prekogranično kretanje stanovništva, povećana potrošnja na domaćem tržištu, promenjene su navike u korišćenju saobraćajnih sredstava i povećana potrošnja proizvoda kod kojih je manje izražena siva ekonomija. U obzir su uzeti i procenjeni efekti naplate odloženih poreskih obaveza, kao i efekti nastavka procesa smanjenja poreskog opterećenja zarada. Na kraju, usled neizvesnosti u pogledu daljeg toka pandemije COVID-19 prihodi su konzervativno projektovani kako bi u slučaju realizacije negativnih rizika, odstupanje naniže bilo minimalno.

Političko i ekonomsko okruženje u kome je planiran fiskalni okvir za 2022. godinu značajno je izmenjeno. Oružani konflikt u Ukrajini, doveo je, pored ostalog, do povećanja neizvesnosti u poslovanju, kao i do prekida tradicionalnih ekonomskih tokova, naročito na polju snabdevanja energentima. Trend povećanja cena prirodnog gasa, električne energije i nafte prisutan je bio već u drugoj polovini 2021. godine, ali je tokom 2022. godine značajno eskalirao. Povećanu neizvesnost unosi i neredovnost u snabdevanju energentima, što dodatno utiče na cene. Dolazi do opšteg povećanja cena na međunarodnom nivou, pri čemu se monetarne vlasti odlučuju na zaoštravanje politike i podizanje opštih kamatnih stopa. U perspektivi to utiče na nepovoljnije izglede rasta privredne aktivnosti.

Promene u međunarodnom okruženju utiču na privrednu aktivnost i javne finansije u Republici Srbiji. Procena rasta privredne aktivnosti u 2022. godini, revidirana je naniže za 1,5 p.p. u odnosu na originalni plan, a rast je revidiran naniže i u srednjem roku. Uprkos usporavanju ekonomske aktivnosti, na tržištu radne snage nema izraženih negativnih tendencija što rezultira stabilnom naplatom poreza na rad. Inflacija ima trenutne efekte na kretanje nominalnog iznosa poreza na potrošnju u smislu njihovog bržeg rasta. Istovremeno, na rast naplate prihoda utiče i znatno brži rast dohotka stanovništva, što je potvrđeno realnim rastom potrošnje tokom prva tri kvartala 2022. godine. Prihodi budžeta u 2022. godini iznad su očekivanih, a višak prihoda iskorišćen je za nabavku energenata i obuzdavanje rasta cena uz minimalan uticaj na standard stanovništva, kao i na mere smanjenja akciznog opterećenja naftnih derivata. Istovremeno, operacionalizuju se mere populacione politike donete početkom 2022. godine, povećane su subvencije u poljoprivredi, kao isplaćena pomoć određenim kategorijama stanovništva.

Osnovni cilj izmene fiskalnog okvira za 2022. godinu je prilagođavanje novonastalim negativnim globalnim ekonomskim tokovima, u poslednjih nekoliko decenija nezabeleženom svetskom energetskom krizom i posledično znatno većim rastom cena. Fiskalni deficit opšte države u 2022. godini, prema poslednjim procenama, iznosiće 3,8% BDP, što je za 0,8 p.p. više od originalno planiranog za tekuću godinu. Pored izmena u visini planiranog rezultata, znatne su promene u visini i strukturi prihodne i rashodne strane. Procenjuje se da će učešće javnog duga u BDP, na kraju 2022. godine opasti na 56,9%. U narednom periodu se očekuje da će usled planiranog kretanja fiskalnog rezultata u srednjem roku, putanja javnog duga biti kontinuirano opadajuća.

Pandemija izazvana koronavirusom tokom 2020. i 2021. godine imala je izrazito negativne zdravstvene, ekonomske i šire društvene posledice, kako u čitavom svetu, tako i u Republici Srbiji. Tokom ove dve godine realizovani su paketi mera ekonomske podrške privredi i stanovništvu za prevazilaženje krize izazvane pandemijom. Realizovane su mere u vrednosti od 15,6% BDP (planirano 17,3% BDP), čime su značajno ublaženi negativni efekti krize, zabeležen je manji pad ekonomske aktivnosti u poređenju sa drugim evropskim ekonomijama, a izbegnute su i turbulencije na tržištu radne snage.

Krajem 2021. i početkom 2022. godine dolazi do slabljenja pandemije. Izlaskom iz ove krize očekivao se mirniji period koji bi omogućio ekonomskoj, pre svega fiskalnoj politici, dovoljno vremena da se vrati na održivu putanju. Međutim, prestankom zdravstvene krize nisu nestale sve negativne ekonomske posledice koje je prouzrokovala. Ubrzan rast cena podstaknut ranijom ekspanzivnom globalnom monetarnom i fiskalnom politikom, još uvek narušenim lancima snabdevanja i logističkim problemima, postepen pa zatim ubrzan rast cena energije, samo su neki od gorućih problema koji pred kreatore ekonomske politike postavljaju nove izazove. Sukob u Ukrajini dodatno je intenzivirao postojeće i doneo nove izazove posebno u sferi energetike i prehrambenih proizvoda. Tranzitorni inflatorni pritisci postaju permanentni, dok započeto pooštravanje monetarne politike u svetu dodatno otežava mogućnosti za finansiranje rastućih fiskalnih deficita, a u perspektivi utiče na nepovoljnije izglede rasta privredne aktivnosti.

Fiskalni okvir za 2022. godinu je usvajanjem prve Fiskalne strategije, tokom prolećnog dela budžetskog ciklusa, bio značajno revidiran u pogledu visine i strukture prihoda i rashoda, pri čemu nije menjana procena fiskalnog rezultata u BDP od 3% BDP. U tom momentu su se nazirali faktori koji bi mogli značajno da utiču na materijalizaciju negativnih rizika po ekonomska kretanja u 2022. godini. Postojala je doza neizvesnosti u pogledu trajanja i obima uticaja novonastale krize na ukupna fiskalna kretanja, posebno na strani rashoda. Inovirani fiskalni okvir za 2022. godinu reflektuje sveukupne posledice, ali i odgovore na navedene izazove, i predviđa revidirani fiskalni deficit od 3,8% BDP. U odnosu na originalno planirane, procena prihoda je povećana za 236,4 mlrd dinara, dok su rashodi veći za 307,4 mlrd dinara, uz značajne promene u strukturi.

Tabela 5. Prihodi, rashodi i rezultat sektora države u 2022. godini, u mlrd dinara

	budžet 2022	procena april 2022	nova procena 2022	Razlika nova/budžet	% promena	2022 nova pr. % BDP
JAVNI PRIHODI	2.804,1	2.901,0	3.040,5	236,4	8,4	42,9
Tekući prihodi	2.778,2	2.875,1	3.018,8	240,6	8,7	42,6
Poreski prihodi	2.526,7	2.609,4	2.740,5	213,8	8,5	38,7
Porez na dohodak građana	274,5	283,4	294,7	20,2	7,4	4,2
Porez na dobit pravnih lica	145,0	145,0	208,5	63,5	43,8	2,9
PDV	684,1	750,7	777,0	92,9	13,6	11,0
Akcize	337,6	327,6	336,8	-0,8	-0,2	4,8
Carine	63,3	75,0	79,5	16,2	25,6	1,1
Ostali poreski prihodi	96,4	96,2	96,2	-0,2	-0,2	1,4
Doprinosi	925,8	931,5	947,7	21,9	2,4	13,4
Neporeski prihodi	251,5	265,7	278,3	26,8	10,7	3,9
Donacije	25,9	25,9	21,7	-4,2	-16,1	0,3
JAVNI RASHODI	3.004,3	3.107,7	3.311,7	307,4	10,2	46,8
Tekući rashodi	2.489,9	2.556,8	2.620,8	130,9	5,3	37,0
Rashodi za zaposlene	673,1	674,9	688,4	15,3	2,3	9,7
Kupovina robe i usluga	511,2	529,9	549,0	37,8	7,4	7,8
Otplata kamata	118,6	118,6	115,5	-3,1	-2,6	1,6
Subvencije	165,6	166,9	183,4	17,8	10,7	2,6
Socijalna pomoć i transferi	914,7	916,1	922,0	7,3	0,8	13,0
od čega penzije	645,7	636,1	638,6	-7,1	-1,1	9,0
Ostali tekući rashodi	106,7	150,4	162,5	55,8	52,3	2,3
Kapitalni rashodi	485,8	496,8	519,3	33,5	6,9	7,3
Neto budžetske pozajmice	13,4	38,9	153,4	140,0	1.044,8	2,2
Aktivirane garancije	15,2	15,2	18,2	3,0	19,7	0,3
Rezultat	-200,2	-206,7	-271,2	-71,0		-3,8
Rezultat u % BDP	-3,0	-3,0	-3,8	-0,8

Izvor: Ministarstvo finansija

Najvažniji faktori koji su doveli do izmene u visini i strukturi prihoda opšte države su:

- bazni efekat (bolje ostvarenje na kraju prethodne godine) i ostvarenje u periodu januar-septembar;

- oprezno planiranje određenih kategorija poreskih prihoda, pre svega poreza na dodatu vrednost;

- veća potrošnja određenih akciznih proizvoda;

- uplata neplaniranih neporeskih prihoda kao i snažan rast redovnih neporeskih prihoda (mineralne sirovine i igre na sreću);

- povoljnija kretanja na tržištu rada od predviđenih;

- pozitivan uticaj dodatnih mera pomoći stanovništvu na ličnu potrošnju;

- veći rast inflacije od predviđenog, kao i značajan rast uvoznih cena;

- snažan nominalni rast spoljnotrgovinske razmene;

- snažan rast profitabilnosti privrede u 2021. godini (porez na dobit pravnih lica);

- donete mere ublažavanja inflatornih uticaja kroz smanjenje akciznog opterećenja derivata nafte.

Projekcija prihoda od poreza na dohodak građana povećana je za 20,2 mlrd dinara u odnosu na originalni iznos. Prilikom originalne projekcije prihoda od poreza na zarade uzete su u obzir projekcije kretanja prosečnih zarada i zaposlenosti, procene o prevremenom vraćanju dela odloženih poreza tokom 2020. godine, kao i procene efekata smanjenja poreskog opterećenja zarada u 2022. godini. Iste pretpostavke se koriste i za projekciju prihoda od socijalnih doprinosa koji čine najveći pojedinačni prihod na nivou opšte države. Naplata ovog poreskog oblika krajem 2021. godine bila je nešto iznad planirane, međutim glavni razlog za povećanje projekcije poreza na zarade je izuzetno visok rast zarada, pre svega u privatnom sektoru. Ubrzanje rasta zarada u privatnom sektoru otpočelo je krajem 2021. godine i nastavljeno tokom cele 2022. godine. Procena o vraćanju dela odloženih poreza i doprinosa tokom 2022. godine, neznatno je korigovana naniže usled toga što je većina manjih poreskih obveznika, po ubrzanoj dinamici, već tokom prethodne godine izmirila obaveze po ovom osnovu. Procena prihoda od poreza na zarade i socijalnih doprinosa su revidirane naviše u ukupnom iznosu od 35,2 mlrd dinara.

Ostatak poreza na dohodak čine ostali oblici kao što su porez na dividende, porez na prihode od kamata, godišnji porez na dohodak, porez na prihode od zakupa nepokretnosti i dr. Prihodi od dividendi i ostalih oblika poreza na dohodak generalno prate kretanje opšte ekonomske aktivnosti i zarada iz prethodne godine, ali su i pod značajnim uticajem poslovnih odluka kompanija u vezi politike dividendi i investicija. Značajno povećanje projektovanog iznosa u odnosu na originalni je rezultat pre svega snažnog skoka naplate dva najveća poreska oblika iz ove grupe, a to su godišnji porez na dohodak građana i porez na dohodak na dividendi. Pod uticajem rasta prosečnih zarada i ostalih oblika dohodaka u prethodnoj godini kao i ostvarene profitabilnosti i raspodele dividendi kompanija, došlo je do rasta poreskih obaveza po ovom osnovu.

Prihodi od poreza na dobit su relativno najviše revidirani u odnosu na originalnu projekciju (43,8%), a u apsolutnom iznosu za 63,5 mlrd dinara. Pri projekciji ove poreske kategorije, i u redovnim okolnostima, postoji neizvesnost, jer konačni podaci o profitabilnosti nisu poznati u trenutku izrade budžeta. Takođe izuzetno visoka naplata ovog poreskog oblika u 2021. godini, dovela je do povećanja učešća ovog poreskog oblika u BDP iznad prosečnih vrednosti zabeleženih u prethodnom periodu. Vodeći se principom opreznosti, prilikom originalne projekcije, bilo je predviđeno vraćanje učešća ovog poreskog oblika u BDP na prosečni nivo. Nakon uplate poreza na dobit po konačnom obračunu za 2021. godinu (kraj juna tekuće godine), revidirana je i godišnja procena ovog poreza. Neto dobit privrede u 2021. godine, prema objavljenim podacima APR, iznosila je 945 mlrd dinara i veća je za 42% u odnosu na 2020. godinu.

Porez na dodatu vrednost projektovan je u visini od 777 mlrd dinara, što predstavlja povećanje od 92,9 mlrd u odnosu na originalnu projekciju. Ovo značajno povećanje delom je posledica i konzervativnog planiranja, usled neizvesnosti oko kretanja lične potrošnje nakon perioda snažnog rasta u prethodnoj godini, a delom i kao posledica stimulativnih mera države. Drugi razlog za reviziju je nešto bolje izvršenje na kraju 2021. godine od očekivanog (5 mlrd dinara). Najznačajniji razlog za reviziju prihoda je značajno brži nominalni rast privatne potrošnje od planiranog. Istovremeno, revidirana je naviše i realna komponenta rasta privatne potrošnje. Pri tome, beleži se i blaga promena u strukturi potrošnje. Cene energenata su i direktno i indirektno uticale na stopu inflacije (njenu uvoznu komponentu), a velikim delom su se prelile i na tržište prehrambenih proizvoda koji čine značajan deo potrošačke korpe domaćinstava. Isto se odnosi i na proizvode od nafte čije cene beleže viši rast.

Ograničenjem cena pojedinih proizvoda delimično su ublaženi nepovoljni uticaji rasta uvozne inflacije. Nivo raspoloživog dohotka stanovništva i njegov brži rast od cena uticao je na realni rast prometa koji beleži rast od 7,1% u prvih devet meseci 2022. godine.

Prihodi od carina projektovani su u iznosu od 79,5 mlrd što predstavlja povećanje od 16,2 mlrd dinara (25,6%) u odnosu na originalnu projekciju. Prihodi od carina u najvećoj meri, iako ne u potpunosti, prate dinamiku PDV iz uvoza, pa je u skladu sa izmenom strukture PDV, obima spoljnotrgovinske razmene i kretanja carina u prvom delu godine, izvršena revizija projekcije ovog prihodnog oblika. Kao i u slučaju PDV, razlozi su u izuzetno visokom rastu uvoznih cena, ali i nabavke većih količina energenata usled neizvesnosti na globalnom tržištu. Spoljnotrgovinska razmena tokom proteklog dela 2022. godine beleži izuzetno snažan nominalni rast, posebno na strani uvoza. U periodu januar-septembar, rast uvoza u dinarima iznosio je 36,8%, od čega se oko tri četvrtine može pripisati efektu rasta uvoznih cena.

Projekcija prihoda od akciza neznatno je smanjena u odnosu na originalnu projekciju. Pri tome akcize na derivate nafte smanjene su za 9,2 mlrd dinara, akcize na duvanske proizvode povećane su za 5 mlrd dinara, dok je projekcija prihoda od ostalih akciza uvećana za 3,4 mlrd dinara. Kako bi sprečila preterani rast cena naftnih derivata, država je odložila redovnu indeksaciju akciznih stopa sa inflacijom iz prethodne godine. Nakon toga, krajem prvog kvartala, iskorišćena je zakonska mogućnost privremenog smanjenja iznosa akciza. U cilju ograničenja rasta cena derivata na domaćem tržištu, usled rasta cena nafte na svetskom tržištu, tokom godine pristupilo se korišćenju ove mere, i to u rasponu od 10% do 20% koliki je i zakonski maksimum. U prvom kvartalu beleži se visok stepen naplate, delom i usled povećane tražnje zbog neizvesnosti u vezi budućih cena. U drugoj polovini godine beleži se umeren rast potrošnje derivata, što ukazuje na nižu cenovnu elastičnost ovih proizvoda.

Povećanje prihoda od akciza na duvan rezultat je bolje naplate od inicijalno očekivane, tokom proteklog dela godine. Prilikom izrade originalne procene, pošlo se od očekivanja da će doći do prirodnog pada potrošnje koji je prisutan već duži niz godina, kao i od pretpostavke da se u prethodnoj godini tržište stabilizovalo na nivou pre pandemije. Analizom podataka o tržištu duvanskih proizvoda, došlo se do zaključka da dostizanje tog nivoa prometa nije ostvareno u 2021. godini, i da se proces oporavka tržišta preneo u 2022. godinu, što se odrazilo i na kretanje prihoda od akciza na duvan. Projekcija prihoda od ostalih akciznih proizvoda povećana je prvenstveno zbog znatnog rasta potrošnje električne energije, i to u sektoru komercijalnog snabdevanja, ali i zbog povećanja cena električne energije sa predviđenim efektima u poslednjem kvartalu ove godine. Ostatak povećanja se odnosi na uplatu zaostalih obaveza po osnovu akciza na alkohol, naplaćenim iz stečajnog postupka, kao i nastavkom oporavka tržišta ovih proizvoda.

Neporeski prihodi su povećani za 26,8 mlrd dinara, pre svega zbog rasta zabeleženog kod redovnih neporeskih prihoda. Tu spadaju različite takse, naknade, kazne, prihodi organa i organizacija i svi ostali prihodi koji se ostvaruju ustaljenom dinamikom tokom godine, u približno sličnim iznosima na mesečnom nivou uz određene sezonske varijacije.

Prvi razlog za povećanje projektovanog iznosa je bolje ostvarenje na kraju prethodne godine, dok je drugi razlog izuzetno dobra naplata tokom proteklog dela godine.

Redovni neporeski prihodi procenjeni su u većem iznosu u odnosu na originalne, najviše zbog rasta naplate prihoda od igara na sreću i naknada za korišćenje mineralnih sirovina. Rast naknada za mineralne sirovine rezultat je većeg obima prodaje i cena sirovina na međunarodnom tržištu.

Vanredne neporeske prihode čine uplate dobiti javnih preduzeća i agencija, dividende budžeta, prihodi po osnovu naplaćenih potraživanja Agencije za osiguranje depozita, emisione premije, itd. Vanredni neporeski prihodi korigovani su naviše zbog realizovane uplate prihoda koji nisu bili uključeni u originalni budžetski plan (dobit NBS i dividende budžeta).

Procena rashoda opšte države ovim fiskalnim okvirom povećana je za 307,4 mlrd dinara u odnosu na originalni plan. Najveći deo ovog povećanja se odnosi na dodatne mere za nabavku energenata, dodatnu podršku stanovništvu, i sprovođenje novih mera populacione politike. Ostatak čine rashodi vezani za kupovinu roba i usluga, kao i uvećanje kapitalnih rashoda.

Rashodi za zaposlene povećani su za 15,3 mlrd dinara. Najveći deo ovog povećanja odnosi se na veću masu zarada u zdravstvu (povećanje broja zaposlenih i radnih časova), sudstvu, kao i isplaćenu pomoć zaposlenima u prosveti.

Rashodi za robe i usluge su povećani za 37,8 mlrd dinara. Najveći deo povećanja se odnosi na nabavku lekova i medicinske opreme i sredstava od strane RFZO. Drugi deo povećanja se odnosi na tekuće održavanje puteva kod JP "Putevi Srbije".

Subvencije su povećane u odnosu na originalni plan za 17,8 mlrd dinara, pri čemu su subvencije u poljoprivredi povećane za 10,5 mlrd dinara, dok se ostatak povećanja odnosi na subvencije za projekte u energetici.

Rashodi za socijalnu zaštitu veći su za 7,3 mlrd dinara u odnosu na originalni plan, međutim došlo je do znatne izmene u njihovoj strukturi. Procenjeni rashodi za penzije u 2022. godini iznosiće 638,6 mlrd. Iako je originalni plan indeksacije penzija podrazumevao njihov rast u skladu sa "švajcarskom formulom", tokom novembra je planirano dodatno trajno usklađivanja penzija za 9%.

U okviru rashoda namenjenih za socijalnu zaštitu, nalazi se i isplaćena jednokratna pomoć penzionerima u iznosu od oko 34 mlrd dinara. Sa druge strane, donete mere populacione politike (uvećan roditeljski dodatak, nove subvencije majkama za kupovinu stambenog prostora), uticali su na povećanje rashoda u okviru ove kategorije. Za ove namene je planirano dodatnih 15 mlrd dinara.

Ostali tekući rashodi povećani su za 55,8 mlrd dinara u odnosu na originalni plan, prvenstveno zbog vanrednih isplata direktne novčane pomoći stanovništvu od 16 do 30 godina starosti, u ukupnom iznosu od 31 mlrd dinara.

Interventna nabavka neophodnih energenata uticala je na rast budžetskih rashoda u iznosu od 140 mlrd dinara.

Procenjuje se da će realizacija javnih investicija biti veća za 33,5 mlrd dinara od prvobitnog plana. Osim povećanja rashoda za izgradnju putne mreže, povećana su i izdvajanja za stratešku nabavku energenata i drugih egzistencijalnih dobara. Procenjuje se da će kapitalni rashodi dostići nivo od 7,3% BDP u 2022. godini.

Procenjeni fiskalni deficit od 3,8% BDP u 2022. godini u nivou je procenjenog fiskalnog rezultata koji se očekuje i u zemljama EU. Mere koje države EU sprovode na ublažavanju energetske krize imaju značajne fiskalne implikacije. Predviđen fiskalni rezultat omogućava sprovođenje interventnih politika u cilju ublažavanja krize, uz zadržavanje trenda smanjenja učešća javnog duga u BDP. Strukturnom analizom fiskalnog rezultata u 2022. godini identifikovano je da se oko 2,9% BDP odnosi na jednokratne i privremene mere.

Tabela 6. Prihodi, rashodi i rezultat sektora države, januar-septembar 2022., u mlrd dinara

	I-IX 2021.	I-IX 2022.	I-IX stopa rasta u %	2022/2021 stopa rasta u %
JAVNI PRIHODI	1.969,3	2.253,1	14,4	12,1
Tekući prihodi	1.957,4	2.243,3	14,6	12,1
Poreski prihodi	1.764,5	2.033,6	15,3	13,2
Porez na dohodak građana	187,3	219,4	17,2	15,2
Porez na dobit pravnih lica	125,7	166,8	32,7	30,8
PDV	473,9	579,1	22,2	17,9
Akcize	243,7	251,2	3,0	2,1
Carine	43,5	57,4	32,0	28,3
Ostali poreski prihodi	66,4	72,0	8,4	4,8
Doprinosi	623,9	687,9	10,2	9,9
Neporeski prihodi	192,9	209,7	8,7	2,1
Donacije	11,9	9,8	-17,6	12,5
JAVNI RASHODI	2.037,3	2.204,8	8,2	11,5
Tekući rashodi	1.755,8	1.874,6	6,8	7,2
Rashodi za zaposlene	466,4	510,4	9,5	9,4
Kupovina robe i usluga	325,7	360,2	10,6	12,0
Otplata kamata	98,1	97,0	-1,1	6,2
Subvencije	142,2	104,2	-26,8	-11,1
Socijalna pomoć i transferi	633,4	692,8	9,4	8,5
od čega penzije	456,7	474,4	3,9	4,9
Ostali tekući rashodi	90,0	110,0	22,2	0,8
Kapitalni rashodi	264,5	292,6	10,6	11,3
Neto budžetske pozajmice	11,6	26,1	125,1	197,9
Aktivirane garancije*	5,4	11,5	114,5	137,8
Fiskalni rezultat*	-68,0	48,3

Izvor: Ministarstvo finansija

*deo rashoda za energetiku trenutno je prikazan u sastavu računa finansiranja, a nakon usvojenog rebalansa za 2022. godinu biće reklasifikovan kao rashodna stavka.

Stanje docnji (preko 60 dana kašnjenja)* budžetskih korisnika i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja poslednjeg dana septembra 2022. godine iznosilo je 2,8 mlrd dinara (oko 0,04% BDP), i povećano je u odnosu na kraj 2021. godine. Korisnici budžeta i JP "Putevi Srbije" kreirali su docnje u plaćanju od 1,4 mlrd dinara, dok je stanje docnji organizacija obaveznog socijalnog osiguranja 1,4 mlrd dinara.

Tabela 7. Stanje docnji budžetskih korisnika i OOSO, kraj 2021. godine i septembar 2022. godine, u mlrd dinara

	31.12.2021.	30.09.2022.
Budžetski korisnici i JP "Putevi Srbije"	1,2	1,4
OOSO	1,3	1,4
UKUPNO	2,5	2,8

Izvor: Ministarstvo finansija

* U skladu sa definicijom koja se koristila za potrebe praćenja sprovođenja aranžmana sa MMF.

S0 indikator kratkoročne fiskalne održivosti

Evropska komisija je za ocenu kratkoročne fiskalne održivosti dizajnirala kompozitni indikator S0 kojim se kroz identifikaciju potencijalnih kratkoročnih rizika u tekućoj godini nastoji da anticipira fiskalni stres u narednoj godini. Ukoliko vrednost S0 indikatora prelazi definisani prag smatra se da je zemlja u kratkoročnom riziku od fiskalnog stresa. Pored vrednosti za celokupan indikator, radi lociranja izvora iz kog rizik potiče, razmatraju se i vrednosti podindeksa i njihovih komponenti. S0 kompozitni indikator se sastoji od dva podindeksa, koji u sebi sadrže niz varijabli fiskalne i makro-finansijske održivosti. Vrednost ovih podindeksa ispod definisanog praga ukazuju na odsustvo kratkoročnog fiskalnog rizika.

U 2021. godini vrednosti fiskalnog (0,22) i finansijskog podindeksa (0,27) su unutar za njih definisanog praga, kao i vrednost celokupnog S0 indikatora za Republiku Srbiju (0,25), što načelno ukazuje da ne postoji opasnost od pojave makroekonomske nestabilnosti u narednom srednjoročnom periodu. Uspešno očuvana makroekonomska i fiskalna stabilnost uspostavljena u prethodnom periodu obezbedila je prostor za brze i značajne mere podrške fiskalne i monetarne politike.

Obračun S0 indikatora za Republiku Srbiju, urađen je od strane Ministarstva finansija, i bazira se na metodologiji EK.

Na osnovu podataka EK za zemlje EU za 2021. godinu i obračuna Ministarstva finansija za Republiku Srbiju, zaključujemo da većina posmatranih zemalja, kao i Srbija, nije bila izložena kratkoročnom riziku realizacije fiskalnog stresa, budući da vrednost S0 nigde ne premašuje definisani prag. Minimiziranje potencijalnih rizika za nastanak fiskalnog stresa u posmatranim zemljama doprinelo je stvaranju prostora za donošenje mera ekonomske politike bez presedana po svom obimu, a kao odgovor na zdravstvenu krizu koja se prelila u sve sfere ekonomije.

3. Fiskalne projekcije u periodu 2023-2025. godine

Ciljevi fiskalne politike su usmereni na održanje fiskalne stabilnosti i smanjenje učešća javnog duga u BDP. Srednjoročni fiskalni okvir predviđa postepeno smanjenje deficita opšte države na nivo od 1,4% BDP do 2025. godine i pad učešća javnog duga na 54% BDP. Projekcije fiskalnih agregata u periodu od 2023. do 2025. godine zasnivaju se na projekcijama makroekonomskih pokazatelja za navedeni period, planiranoj poreskoj politici koja podrazumeva dalje usaglašavanje sa zakonima i direktivama EU i fiskalnim i strukturnim merama, uključujući i dalju reformu velikih javnih preduzeća.

Zahvaljujući merama fiskalne konsolidacije u prethodnom periodu stvoren je fiskalni prostor koji je omogućio bogate pakete mera u sklopu borbe protiv efekata krize izazvane pandemijom tokom 2020. i 2021. godine. Smirivanje pandemije u ovoj godini dovelo je do stvaranja fiskalnog prostora koji je neophodan u novonastalim nepovoljnim okolnostima. Situacija u Ukrajini i međunarodni odnosi koji se formiraju kao reakcija na nju snažno utiču na ekonomska kretanja. U 2022. godini su već počele da se primenjuju mere koje bi trebalo da amortizuju šokove nastale iz ove krize. Reakcija fiskalne politike u narednom periodu, kreirane mere i njihove fiskalne implikacije biće dizajnirane tako da ne ugroze stabilnost javnih finansija i tempo smanjenja javnog duga, zatim da održe životni standard stanovništva i pomognu privredni razvoj, ali i da osiguraju fleksibilnost reakcije na eventualno snažniji udar krize.

Tabela 8. Fiskalni agregati u periodu 2021-2025. godine, % BDP

Opis	Izvršenje	Procena	Projekcija
	2021.	2022.	2023.	2024.	2025.
Javni prihodi	43,3	43,0	40,8	40,3	39,6
Javni rashodi	47,4	46,8	44,1	42,5	41,0
Konsolidovani fiskalni rezultat	-4,1	-3,8	-3,3	-2,2	-1,4
Primarni konsolidovani rezultat	-2,4	-2,2	-1,5	-0,1	0,5
Dug opšte države	57,1	56,9	56,1	55,1	54,0
Realna stopa rasta BDP	7,4%	2,5%	2,5%	3,5%	4,0%

Izvor: Ministarstvo finansija

Ciljevi fiskalne politike u narednom srednjoročnom periodu biće obezbeđenje stabilne pozicije javnih finansija i opadajuća putanja javnog duga. Smanjenje učešća duga je usko vezano za snižavanje deficita kao glavnog faktora zaduživanja, tako da dinamika spuštanja deficita opredeljuje i promenu kretanja duga. Rastući troškovi zaduživanja na međunarodnom finansijskom tržištu takođe zahtevaju oprez i restriktivnost fiskalne politike.

Ekspanzivna fiskalna politika tokom 2020. i 2021. godine umanjila je negativne ekonomske posledice pandemije. U narednom srednjoročnom periodu predviđeno je umereno smanjenje deficita opšte države kako bi se putem fiskalne politike obezbedila potrebna fleksibilnost nacionalne ekonomije kako bi se pravovremeno i efikasno odgovorilo na eventualne eksterne šokove. To se, pre svega, odnosi na rashodnu stranu, u vidu povećanja sredstava namenjenih za energetsku politiku, ali i dalje visoko ulaganje u infrastrukturu. Na prihodnoj strani prioritet će ostati dalje smanjenje poreskog opterećenja zarada i nastavak borbe protiv poreske evazije i sive ekonomije.

Projekcija prihoda u periodu od 2023. do 2025. godine izrađena je na osnovu:

- projekcije kretanja najvažnijih makroekonomskih pokazatelja: BDP i njegovih komponenti, inflacije, deviznog kursa, spoljnotrgovinske razmene, zaposlenosti i zarada;

- važeće i planirane izmene poreske politike;

- procenjenih efekata fiskalnih i strukturnih mera u narednom periodu.

Tabela 9. Ukupni prihodi i donacije u periodu 2021-2025. godine, % BDP

Opis	Izvršenje	Procena	Projekcija
	2021.	2022.	2023.	2024.	2025.
JAVNI PRIHODI	43,3	43,0	40,9	40,3	39,6
Tekući prihodi	42,9	42,7	40,3	40,0	39,2
Poreski prihodi	38,6	38,7	36,6	36,4	35,8
Porez na dohodak građana	4,1	4,2	4,1	4,0	4,0
Porez na dobit pravnih lica	2,5	2,9	2,6	2,5	2,4
PDV	10,5	11,0	10,8	10,8	10,7
Akcize	5,3	4,8	4,1	4,2	4,0
Carine	1,0	1,1	1,1	1,1	1,1
Ostali poreski prihodi	1,5	1,4	1,3	1,3	1,2
Doprinosi	13,7	13,4	12,6	12,5	12,4
Neporeski prihodi	4,3	4,0	3,7	3,6	3,4
Donacije	0,3	0,3	0,7	0,4	0,4

Izvor: Ministarstvo finansija

Opadajući trend prihoda u smislu učešća u BDP je očekivan s obzirom na projektovanu strukturu srednjoročnog rasta srpske privrede. Naplata odloženih obaveza iz 2020. godine je povećala nivo prihoda iznad trendnog u 2021. i 2022. godini, ali će, takođe, pojačati efekat pada učešća prihoda u BDP u 2023. godini. Projekcija poreskih prihoda podrazumeva održavanje postojećeg stepena naplate.

U 2023. godini predviđeno je smanjenje doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje na teret poslodavca za 1 p.p. Efekat ove mere se procenjuje na 30 mlrd dinara. Dodatno će povećanje neoporezivog cenzusa za 12,5% imati efekat na manje prihode u iznosu od 11 mlrd dinara.

Preovlađujući oblik poreza na dohodak je porez na zarade, tako da su kretanje mase zarada i zaposlenosti glavni faktori koji utiču na kretanje ovog poreskog oblika. Ove prihode je u 2022. godini (kao i u 2021.) uvećala naplata dela odloženog poreza na zarade iz 2020. godine u sklopu paketa mera u borbi protiv pandemije. Povećanje minimalne zarade (14,3%) će pozitivno uticati na rast ukupne mase zarada u privredi, a samim tim i na ovu poresku kategoriju, a povećanje neoporezivog cenzusa će smanjiti prihode po ovom osnovu.

Ostali oblici poreza na dohodak (porez na dividende, porez na prihode od kamata, godišnji porez na dohodak, itd.) će rasti sporije, to jest u skladu sa kretanjem opšte ekonomske aktivnosti, tako da se očekuje stabilan nivo prihoda po osnovu ukupnog poreza na dohodak, u smislu učešća u BDP. Kod poreza na zarade ključna je borba protiv sive ekonomije, s obzirom na znatan broj neprijavljenih radnika i isplate zarada "na ruke". U poslednjim godinama intenzivirane su kontrole i pojačane sankcije što je dalo rezultate u suzbijanju sive ekonomije u oblasti rada i zapošljavanja, ali je značajno da se na ovom polju nastavi sa kontinuiranim angažmanom i u narednom periodu.

Kretanje učešća doprinosa u BDP ima sličnu putanju kao i kretanje učešća poreza na zarade, s obzirom da su za njihovu projekciju korišćene iste pretpostavke o kretanju zarada i zaposlenosti. Deo prihoda od naplate odloženih doprinosa iz 2020. godine neće biti na raspolaganju u 2023. godini, što će uz smanjenje doprinosa na penzijsko i invalidsko osiguranje na teret poslodavca doprineti nižem nivou ovih prihoda u smislu učešća u BDP u narednoj godini.

Prihodi od poreza na dobit pravnih lica u periodu 2023-2025. godine zavisiće od putanje privrednog rasta, relativne stabilnosti kursa dinara i opšte profitabilnosti privrede. Procena prihoda po ovom osnovu može biti neizvesna kako zbog ekonomskih faktora, tako i zbog mogućnosti korišćenja poreskog kredita ili povraćaja, kao i razlika u računovodstvenim i poreskim bilansima. Rast profitabilnosti privrede u 2021. godini doprineo je značajnom skoku prihoda od poreza na dobit u 2022. godini s obzirom da se porez na dobit po konačnom obračunu uplaćuje u narednoj godini. Očekuje se da se u periodu 2023-2025. godine naplata poreza na dobit stabilizuje u skladu sa kretanjem BDP.

Glavna determinanta kretanja PDV je domaća tražnja vođena raspoloživim dohotkom stanovništva. Raspoloživi dohodak kao najveća determinanta potrošnje zavisi od kretanja zarada u javnom sektoru, penzija, socijalne pomoći, kretanja mase zarada u privatnom sektoru i ostalih oblika dohodaka, uključujući i doznake, kao i od dinamike kreditne aktivnosti banaka prema stanovništvu.

Kao i kod poreza na dohodak građana, rizici za ostvarenje projekcije PDV u narednom periodu, pored opšte neizvesnosti međunarodnog ekonomskog okruženja, odnose se i na kretanje zarada u privatnom sektoru, rast privredne aktivnosti, kao i na stepen sive ekonomije, odnosno efikasnost u njenom smanjenju.

Rezultati efikasnije naplate i kontrole poreskih obveznika su bili evidentni u prethodnom periodu i očekuje se da će taj trend biti nastavljen i dalje, s tim što efekti borbe protiv sive ekonomije nisu eksplicitno uključeni u srednjoročnu projekciju javnih prihoda. Povećanje stepena PDV naplate u smislu sprovođenja nezavisnih antievazionih mera u oblasti PDV dalo je rezultate u proteklom periodu. U ovom segmentu prostor za dalja poboljšanja stvoriće se jačanjem i modernizacijom poreske administracije.

Projekcija prihoda od akciza sačinjena je na osnovu važeće akcizne politike i projektovane potrošnje akciznih proizvoda. U 2022. godini akcize nisu indeksirane rastom potrošačkih cena u 2021. godini, a akcize na derivate nafte su dodatno smanjene, i to u rasponu od 10% do 20%. Ove mere su donete u cilju ograničenja rasta cena derivata na domaćem tržištu, usled rasta cena nafte na svetskom tržištu. Sa ovim pretpostavkama rađena je procena prihoda od akciza i za 2023. godinu. U narednim godinama, usled opreznosti, nije pretpostavljen rast potrošnje naftnih derivata.

U okviru akcizne politike kod duvanskih proizvoda očekuje se dalje postepeno usklađivanje sa direktivama EU u skladu sa srednjoročnim planom postupnog povećavanja akciznog opterećenja. Kod cigareta ono će biti usmereno kroz postepeno povećanje akciza, kako bi se u prihvatljivom vremenskom roku dostigao EU minimum od 1,8 evra po paklici u dinarskoj protivvrednosti preračunato po zvaničnom srednjem kursu NBS. U narednom periodu je za potrebe projekcije prihoda od akciza, usled opreznosti, predviđen dalji prirodan pad tržišta duvanskih proizvoda, u proseku od oko 3% godišnje.

Prihodi od akciza na alkoholna pića, kafu i električnu energiju su projektovani u skladu sa postojećom strukturom potrošnje. Usklađivanje akciza na alkoholna pića u skladu sa direktivom EU nije imalo značajne fiskalne efekte.

Prihodi od carina će se stabilizovati na nivou od 1,1% BDP u narednom periodu. Projekcija naplate prihoda od carina rađena je na bazi projektovanog kretanja uvoza, deviznog kursa i potrošnje.

Projektuje se stabilizacija učešća u BDP ostalih poreskih prihoda. Najznačajniji poreski prihod u ovoj kategoriji je porez na imovinu čije učešće iznosi oko 70%. Nominalno povećanje ovog prihoda može se očekivati po osnovu proširenja osnovice. Povećanje stepena naplate, kroz povećanje obuhvata nepokretnosti na koje se porez plaća (to jest po osnovu proširenja poreske baze), nije uključeno u projekcije u srednjem roku i predstavlja pozitivan rizik. Pored poreza na imovinu, u ostale poreske prihode uključuju se i porezi na upotrebu, držanje i nošenje dobara, te drugi oblici poreza na lokalnom nivou. Oni su projektovani u skladu sa kretanjem inflacije, budući da je inflatorna komponenta ugrađena u značajan deo ovih poreskih oblika.

Predviđeno je smanjenje učešća neporeskih prihoda u BDP, sa 4,3% koliko je prihodovano u 2021. godini na 3,4% koliko se očekuje da će iznositi u 2025. godini. Razlog za smanjenje projektovanog učešća neporeskih prihoda u BDP je isključivanje iz bazne 2022. godine svih onih prihoda koji se ne smatraju strukturnim tj. trajnim, a prvenstveno se to odnosi na vanredne kategorije neporeskih prihoda. Vanredni neporeski prihodi su uglavnom jednokratni, u određenoj meri neizvesni, kako po pitanju iznosa, tako i po pitanju trenutka uplate. Najveći deo ovih prihoda predstavljaju vanredne uplate dobiti javnih preduzeća i agencija, dividende budžeta, prihodi po osnovu naplaćenih potraživanja AOD, emisione premije, itd. Redovni neporeski prihodi obuhvataju različite takse, naknade, kazne, prihode organa i organizacija i sve ostale prihode koji se ostvaruju ustaljenom dinamikom tokom godine. Ovi neporeski prihodi indeksiraju se sa ostvarenom inflacijom u prethodnoj godini, ili pak prate promenu u vrednosti osnove na koje se primenjuju i usled toga se koriguju projektovanom inflacijom.

Procesom približavanja države članstvu u EU povećavaju se raspoloživa sredstva iz IPA i IPARD fondova koja čine preovlađujući deo prihoda od donacija. U projektovane iznose po osnovu donacija uključena su i sredstva po osnovu sektorske budžetske podrške EU. U 2023. godini, izuzetno, očekuje se priliv u iznosu od 18,4 mlrd dinara od EU, po osnovu pomoći za ublažavanje energetske krize. Prihodi po osnovu donacija su neutralni u odnosu na rezultat, s obzirom da su jednaki rashodima po ovom osnovu.

Odgovornom fiskalnom politikom u kombinaciji sa dobrim makroekonomskim performansama u proteklom periodu obezbeđeno je relaksiranje politike plata i penzija i značajno povećanje kapitalnih investicija kao bitne komponente razvoja privrede. Posebna pažnja je posvećena unapređenju efikasnosti realizacije kapitalnih investicija države. Socijalna komponenta budžeta je poboljšana boljim targetiranjem programa socijalne pomoći i većim izdvajanjem za funkcije zdravstva i obrazovanja. Definisan je i način indeksacije penzija. Plate i penzije zajedno čine preko 40% rashoda na nivou opšte države i njihova stabilizacija je od presudnog značaja za održivost javnih finansija.

Tabela 10. Ukupni rashodi u periodu 2021-2025. godine, % BDP

Opis	Izvršenje	Procena	Projekcija
	2021.	2022.	2023.	2024.	2025.
JAVNI RASHODI	47,4	46,8	44,2	42,5	41,0
Tekući rashodi	39,0	37,1	35,3	35,2	34,6
Rashodi za zaposlene	10,0	9,7	9,6	9,6	9,6
Kupovina robe i usluga	7,8	7,8	7,2	6,9	6,7
Otplata kamata	1,7	1,6	1,8	2,1	1,9
Subvencije	3,3	2,6	2,7	2.2	2,1
Socijalna pomoć i transferi	13,6	13,0	13,0	13.2	13,1
od čega penzije	9,7	9,0	9,6	9,9	9,9
Ostali tekući rashodi	2,6	2,3	1,4	1,3	1,3
Kapitalni rashodi	7,4	7,3	6,7	6,4	6,1
Neto budžetske pozajmice	0,8	2,2	1,4	0,7	0,1
Otplata po osnovu garancija	0,1	0,3	0,3	0,3	0,2

Izvor: Ministarstvo finansija

U 2020. i 2021. godini došlo je do promene trenda u javnim rashodima s obzirom na razmere krize izazvane pandemijom. Mere su bile značajne na rashodnoj strani, što je dovelo do jednokratnog povećanja učešća rashodne strane budžeta u BDP.

Na povećanje rashoda za zaposlene, čije je učešće u BDP u 2020. godini iznosilo 10,5% BDP, uticalo je vanredno povećanje zarada zaposlenih u sistemu zdravstva, kao i povećane isplate ostalih oblika dohotka kao što su prekovremeni rad, nagrade i povećanje broja zaposlenih u ovom sektoru. S obzirom na ograničen fiskalni prostor u narednom periodu zarade će se povećavati umereno i kontrolisano, vodeći računa o njihovom učešću u BDP.

Izmenama Zakonom o budžetskom sistemu, u sklopu novih fiskalnih pravila, biće predviđeno da nivo ukupnih rashoda za zaposlene bude usklađivan sa nominalnim rastom BDP, i da ne pređe nivo od 10% BDP. Prosečan nivo zarada na nivou opšte države u EU je, pre pandemije, iznosio oko 10% BDP, dok je tokom 2020. godine podignut na skoro 11% BDP, a u 2021. godini je iznosio 10,5% BDP. Kao i u svim zemljama EU, tokom 2020. godine, u Srbiji je učešće rashoda za zaposlene u BDP povećano.

Izdaci za robe i usluge će se postepeno smanjivati u srednjoročnom periodu u smislu učešća u BDP, s obzirom da je predviđeno da nominalno rastu sporije od rasta nominalnog BDP. Visok nivo u 2021. i 2022. godini u najvećoj meri je rezultat većih rashoda u zdravstvu.

U prethodnom periodu smanjeni su rashodi za kamate što je pokazatelj uspešno vođene fiskalne i monetarne politike. Dobri fiskalni rezultati u prethodnom periodu smanjili su potrebe za zaduživanjem, što je uz ublažavanje monetarne politike dovelo do pada kamatnih stopa. Imajući u vidu rastuće troškove zaduživanja i potrebe za finansiranjem deficita projektovano je da će u narednom periodu nivo rashoda za kamate biti na nivou od oko 2% BDP.

Socijalna pomoć i transferi stanovništvu predstavljaju najveću rashodnu kategoriju budžeta opšte države. Najveća pojedinačna stavka ove grupe rashoda, a ujedno i najveća stavka svih rashoda, su penzije, koja je u 2020. godini dostigla nivo od 10,6% BDP. Od 2020. godine penzije se usklađuju se korišćenjem "švajcarske formule", kako bi se istovremeno obezbedio rast životnog standarda penzionera i održivost penzionog sistema i sistema javnih finansija. "Švajcarska formula" podrazumeva indeksaciju, odnosno uvećanje penzija jednako zbiru polovine stope rasta prosečne zarade i polovine stope rasta potrošačkih cena.

Od 2023. godine primenjivaće se drugačiji način indeksacije penzija, odnosno, usklađivanje penzija će uzimati u obzir i učešće penzija u BDP, kako bi se dodatno zaštitio životni standard penzionera2. Ostali oblici socijalnih davanja i transfera stanovništvu u narednom periodu usklađivaće se primenom propisane indeksacije, tekućih i planiranih izmena politika u ovoj oblasti i sa projektovanim brojem korisnika. Učešće rashoda za socijalna davanja u BDP opada sa 13,6%, koliko iznosi u 2021. godini, na 13,1% u 2025. godini. U 2022. godini isplaćena je jednokratna pomoć svim penzionerima u iznosu od po 20.000 dinara, odnosno oko 34 mlrd dinara ukupno, što se odrazilo i na dinamiku učešća rashoda za socijalnu zaštitu u BDP.

_______
2 Način indeksiranja penzija detaljnije je objašnjen u delu Strukturne mere za unapređenje stabilnosti i održivosti javnih finansija.

Smanjenje subvencija koje služe kao pomoć neefikasnim segmentima javnog sektora omogućilo je povećanje onog dela subvencija koje predstavljaju prave podsticaje privredi, pre svega poljoprivredi i malim i srednjim preduzećima, i koje dovode do ubrzanja privredne aktivnosti. Cilj je da se subvencionisana sredstva preusmere ka razvojnim programima u privredi i poljoprivredi. Visoki nivo subvencija u 2020. i 2021. godini rezultat je primene mera za prevazilaženje problema izazvanih pandemijskom krizom. U 2023. godini se privremeni rast subvencija u smislu učešća u BDP objašnjava rashodima namenjenih prevazilaženju negativnih efekata rastućih cena energenata, a koji će biti pokriveni iz donacije Evropske unije.

Kategorije ostalih tekućih rashoda čine različiti izdaci, kao što su dotacije udruženjima, političkim strankama, verskim i sportskim organizacijama, kazne, naknada štete itd. Kao i kod subvencija jednokratni rast je uzrokovan fiskalnom reakcijom na krizu, s obzirom da su se sa ove pozicije isplaćivali fiskalni stimulusi stanovništvu, tako da se u narednom periodu očekuje smanjenje ovih rashoda u BDP.

Tokom prethodne tri godine značajno je poboljšana efikasnost izvršenja javnih investicija. Kapitalni rashodi su povećani na 5,3% BDP u 2020. godini zahvaljujući otpočinjanju novog ciklusa infrastrukturnih projekata, a u 2021. godini su dostigli čak 7,4% BDP, uprkos problemima koje je prouzrokovala pandemija. U narednom srednjoročnom periodu očekuje očuvanje dostignutog nivoa ulaganja u javnu infrastrukturu. Najznačajniji radovi su na putnoj, železničkoj, komunalnoj i vodnoj infrastrukturi koji se uglavnom finansiraju iz međunarodnih kredita. Pored saobraćajne infrastrukture obezbeđena su sredstva za dodatna kapitalna ulaganja u zdravstvu, energetici, zaštiti životne sredine, prosveti, kulturi, odbrani i drugim oblastima koje predstavljaju najvažnije funkcije države. Ovo je sve deo novog investicionog ciklusa na nacionalnom nivou koji je omogućen stvaranjem fiskalnog prostora i podržan povoljnim uslovima za zaduživanje na međunarodnom finansijskom tržištu u prethodnom periodu.

Opšte opredeljenje fiskalne politike u srednjem roku jeste povećanje ulaganja u infrastrukturu na svim nivoima vlasti. Kad je reč o lokalnom nivou vlasti to se pre svega odnosi na ulaganja u vodovodnu i kanalizacionu infrastrukturu, upravljanje otpadom, lokalnu putnu infrastrukturu i drugo. Očekuje se da Grad Beograd već sledeće godine ozbiljnije krene u projekat izgradnje metroa, uz pomoć države.

U srednjoročnom fiskalnom okviru, do kraja 2025. godine, projektovana je izbalansirana ukupna fiskalna pozicija lokalne samouprave. To znači da u zbiru svi gradovi i opštine imaju približno izbalansiran budžet. Projekcija je rađena na osnovu kretanja u prethodnom periodu, u kome su zbirno JLS najčešće bile u suficitu. Ovakvo stanje na nivou svih lokalnih samouprava je posledica razduživanja u prethodnom periodu. To ne znači da pojedinačne JLS ne mogu ići u deficit, što zavisi od fiskalne pozicije svake pojedinačne opštine i grada.

Kategorija budžetskih pozajmica se najviše menja u poređenju sa prethodnim programima. Razlog je što se ovde knjiži najveći deo sredstava neophodnih za prevazilaženje negativnih posledica energetske krize. U 2022. godini sa ove kategorije se očekuje isplata sredstava u iznosu od oko 2% BDP za navedene potrebe, u 2023. godini oko 1,4% BDP, a u 2024. godini je za sada predviđeno 0,7% BDP ovih sredstava.

Otplata po osnovu izdatih garancija i plaćanje garancija po komercijalnim transakcijama predstavljaju obaveze po osnovu duga javnih preduzeća koje je republički budžet preuzeo na sebe, s obzirom da ta preduzeća nisu mogla samostalno da ih izvršavaju. Ovi rashodi su predstavljali veliki teret za budžet s obzirom na dugogodišnje neefikasno poslovanje velikog broja državnih preduzeća i privrednih društava. U prethodnom periodu ovi rashodi su značajno smanjeni, a planom otplate predviđeno je da će do 2025. godine ovi rashodi pasti na nivo od 0,2% BDP.

Poređenje sa prethodnim programom

Srednjoročni fiskalni okvir je značajno promenjen u odnosu na prethodni dokument3 s obzirom na razmere negativnih efekata koje donose rast cena na međunarodnom tržištu i sukob u Ukrajini. Sredstva namenjena za ublažavanje ovih efekata su u najvećoj meri povećala nivo rashoda i deficita u narednom periodu. Istovremeno, prihodi i rashodi će se postepeno smanjivati u smislu učešća u BDP, s tim da, dok god traje neizvesnost vezana za pandemiju, cene energenata, sirovina i hrane i sukob u Ukrajini, moguće su fiskalne intervencije u cilju amortizovanja negativnih efekata. Planirani deficiti omogućavaju dalje smanjivanje učešća javnog duga u BDP.

_______
3 Fiskalna strategija za 2023. godinu sa projekcijama za 2024. i 2025. godinu.

Tabela 11. Poređenje fiskalnih pokazatelja dva programa, u % BDP

	2021.	2022.	2023.	2024.	2025.
Fiskalna strategija 2023-2025.
Prihodi	43,3	42,0	41,2	40,7	40,1
Rashodi	47,4	45,0	42,7	41,7	40,6
Rezultat	-4,1	-3,0	-1,5	-1,0	-0,5
Revidirana Fiskalna strategija 2023-2025.
Prihodi	43,3	43,0	40,8	40,3	39,6
Rashodi	47,4	46,8	44,1	42,5	41,0
Rezultat	-4,1	-3,8	-3,3	-2,2	-1,4
Razlika
Prihodi	0,0	1,0	-0,4	-0,4	-0,5
Rashodi	0,0	1,8	1,4	0,4	0,4
Rezultat	0,0	-0,8	-1,8	-1,2	-0,9

Izvor: Ministarstvo finansija

Strukturne mere za unapređenje stabilnosti i održivosti javnih finansija4

Nakon što je početkom prošle godine uspešno okončan aranžman s MMF - Republika Srbija je u junu 2021. godine sa ovom institucijom sklopila novi aranžman savetodavnog karaktera. Novi program saradnje - Instrument za koordinaciju politika (Policy Coordination Instrument - PCI) potvrđen je 18. juna 2021. godine i bilo je planirano da traje do kraja 2023. godine, odnosno 30 meseci.

_______
4 Detaljniji prikaz strukturnih reformi po prioritetnim oblastima je sastavni deo Programa ekonomskih reformi u periodu 2022-2024.

Kriza u Ukrajini žestoko pogađa lance snabdevanja i stvara dodatne inflatorne pritiske na tržištima hrane, energije, sirovina i drugih dobara. Smanjenje domaće proizvodnje električne energije povećalo je potrebe za uvozom energenata po značajno višim cenama, uz pogoršavanje uslova na finansijskim tržištima. U ovakvim vanrednim okolnostima Republika Srbija se odlučila da zatraži novi aranžman sa MMF, koji bi trebalo da bude potvrđen do kraja ove godine, u trajanju od dve godine i koji će imati karakter aranžmana iz predostrožnosti. Program ima za cilj: 1) očuvanje makroekonomske i finansijske stabilnosti prilagođavanjem politika na nastale ekonomske šokove; 2) jačanje otpornosti privrede na energetske šokove sprovođenjem odgovarajućih energetskih politika i reformi za suočavanje sa izazovima domaćeg energetskog sektora, istovremeno štiteći najugroženije; 3) davanje podsticaja bržem, zelenom i inkluzivnom održivom rastu u srednjem roku sprovođenjem sveobuhvatnih strukturnih reformi. Ciljevi programa su kompatibilni s težnjama Republike Srbije da se pridruži EU.

Kako bi se obezbedila stabilnost i održivost javnih finansija na duži rok potreban je funkcionalan sistem fiskalnih pravila. Fiskalna pravila po prvi put su uvedena Zakonom o budžetskom sistemu 2010. godine. Republika Srbija je bila jedna od prvih zemalja koja je zakonom utvrdila nacionalna fiskalna pravila i oformila nezavisnu instituciju Fiskalni savet koji ocenjuje Vladinu ekonomsku i fiskalnu politiku, kao i poštovanje pravila. Kako su pravila postala važeća u toku svetske ekonomske krize, numeričko pravilo za dug prekršeno je već u prvoj godini primene. U međuvremenu fiskalna pravila uvodilo je sve više zemalja, pored nacionalnih fiskalnih pravila zemlje članice EU primenjuju i pravila definisana na nivou EU i EMU. Evropska fiskalna pravila su u nekoliko navrata menjana i redefinisana imajući u vidu primenu i efekte do kojih je primena pravila dovodila. Imajući u vidu da je od uvođenja fiskalnih pravila u Republici Srbiji proteklo dvanaest godina, stvorili su se uslovi za njihovu izmenu, uzimajući u obzir iskustva drugih zemalja, pravaca u kojima su se menjala fiskalna pravila EU, posledice i reagovanja fiskalne politike na veliku ekonomsku krizu iz 2008. godine, ali i iskustvo poslednje, pre svega zdravstvene, ali i ekonomske krize koju je izazvala pandemija koronavirusa, a nakon toga i kriza izazvana konfliktom u Ukrajini.

Do kraja tekuće godine očekuje se usvajanje novog Zakona o budžetskom sistemu kojim će biti definisan novi set fiskalnih pravila - fiskalnog pravila kojim je propisan nivo deficita opšte države u zavisnosti od nivoa javnog duga opšte države, u primeni od 2025. godine, s obzirom da su nivoi deficita propisani za 2023. i 2024. godinu na višem nivou, usled energetske krize i eksternih faktora, a putanja fiskalnog oporavka određena u skladu s novim aranžmanom sa MMF i fiskalna pravila kojima se reguliše nivo rashoda za plate opšte države i penzije koja bi stupila na snagu zajedno sa Zakonom o budžetu za 2023. godinu. Odstupanje od ovih pravila je moguće samo izuzetno i privremeno, i to u slučajevima prirodnih katastrofa i eksternih šokova koji utiču na ugrožavanje zdravlja ljudi, nacionalne bezbednosti i značajan pad privredne aktivnosti.

Predlog novog seta fiskalnih pravila: Opšta fiskalna pravila: - dug sektora države, uključujući obaveze po osnovu restitucije, neće biti veći od 60% BDP. - ciljani srednjoročni deficit je 0,5% BDP. Ukoliko je dug sektora države iznad 60% BDP, fiskalna pozicija sektora države mora biti uravnotežena, tako da deficit iznosi najviše 0% BDP. Ukoliko je dug sektora države između 55% i 60% BDP deficit iznosi najviše 0,5% BDP. Ukoliko je dug sektora države između 45% i 55% BDP deficit iznosi najviše 1,5% BDP. Ukoliko je dug sektora države ispod 45% BDP, deficit neće preći iznos od 3% BDP. Posebna fiskalna pravila: - učešće plata sektora države u BDP do 10%. - indeksiranje penzija zavisno od njihovog učešća u BDP. Ukoliko su ukupni rashodi za penzije i novčani iznos kao uvećanje za penziju manji od 10% BDP, penzija će se uskladiti prema promeni prosečne zarade bez poreza i doprinosa, na način definisan zakonom koji uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje. Ukoliko su ukupni rashodi za penzije i novčani iznos kao uvećanje za penziju 10% ili veći od 10%, a manji od 10,5% BDP, penzija će se uskladiti sa zbirom polovine procenta promene prosečne zarade bez poreza i doprinosa i polovine procenta promene potrošačkih cena, na način definisan zakonom koji uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje. Ukoliko su ukupni rashodi za penzije i novčani iznos kao uvećanje za penziju jednaki ili veći od 10,5% BDP, penzija će se uskladiti prema promeni potrošačkih cena, na način definisan zakonom koji uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje.

U narednom periodu očekuje se nastavak reformi u oblasti zapošljavanja, upravljanja kadrovima i sistema plata u sektoru države. Cilj fiskalne politike u srednjem roku je zadržavanje rashoda za zaposlene na održivom nivou, uz adekvatnu strukturu zaposlenih, kako bi se obezbedio veći kvalitet pruženih usluga. U narednom srednjoročnom periodu akcenat će biti na strukturnim merama, koje bi preko planiranja broja zaposlenih s jedne strane, i uspostavljanja novog sistema plata u sektoru države s druge strane, doprinele povećanju efikasnosti i kvalitetu pruženih javnih usluga.

Postojeći sistem zapošljavanja, kojim rukovodi Vladina Komisija za davanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava nastaviće da funkcioniše u prelaznom periodu do 2023. godine, odnosno sve dok novi sistem ne bude u potpunosti operativan. Krajem 2020. godine usvojene su izmene Zakona o budžetskom sistemu kako bi bilo omogućeno da u prelaznom periodu institucije mogu da angažuju nova lica do nivoa od 70% onih koji napuštaju instituciju ili odlaze u penziju, dok je dozvola Komisije potrebna ukoliko broj novozaposlenih pređe 70%. Smisao ove mere je da se obezbedi veća fleksibilnost u zapošljavanju na nivou samih institucija, u skladu s njihovim potrebama za novim kadrovima. Takođe, postavljen je i limit od 1% za povećanje ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme u odnosu na nivo s kraja 2020. godine. U toku je i izrada elektronskog registra zaposlenih u javnom sektoru "Iskra", koji bi trebalo da bude implementiran do kraja 2023. godine, a pilot projekat koji obuhvata zaposlene u Ministarstvu finansija je već operativan. Suština ovog sistema je bolje planiranje, izvršenje i kontrola rashoda za plate zaposlenih, veća transparentnost i bolje upravljanje ljudskim resursima. Sistemom će biti obuhvaćeno preko 450.000 zaposlenih u javnom sektoru, a van sistema će ostati samo zaposleni u sektoru odbrane, bezbednosti i unutrašnjih poslova i institucije višeg i visokog obrazovanja.

U cilju smanjenja različitih oblika budžetske podrške javnim i državnim preduzećima nastavlja se sa njihovim reformama. Smanjenje budžetske podrške ovim preduzećima podrazumeva: a) ograničenje direktnih i indirektnih subvencija, b) zabranu izdavanja garancija za podršku likvidnosti (osim u slučaju osiguranja neometanog snabdevanja tržišta energentima za JP "Srbijagas" i JP EPS) i v) jačanje odgovornosti i transparentnosti u poslovanju ovih preduzeća, uključujući i kontrolu i smanjenje docnji u plaćanjima, naročito prema JP EPS i JP "Srbijagas" i prevenciju njihovog gomilanja u budućnosti.

Vlada je, uz podršku EBRD, usvojila Strategiju državnog vlasništva i upravljanja privrednim subjektima koji su u vlasništvu Republike Srbije za period od 2021. do 2027. godine kao jedinstveni akt koji pruža stratešku viziju i uputstva u vezi sa ciljevima vlasničkog upravljanja, ciljevima finansijskih i javnih politika, kao i principima korporativnog upravljanja i praksama nadzora u skladu sa međunarodnim standardima i najboljom praksom.

Za preduzeća koja čine strateške kompanije iz portfolija bivše Agencije za privatizaciju, rešenje se nalazi ili kroz privatizacione tendere, ili kroz stečaj. Za saobraćajno preduzeće "Lasta" AD Beograd tražiće se kompanije zainteresovane za privatizaciju ili strateško partnerstvo. Uz podršku Svetske banke definisan je akcioni plan za JP PEU "Resavica", čije sprovođenje uključuje pronalaženje rešenja za zatvaranje ekonomski neodrživih rudnika i plan racionalizacije, uz mogućnost dobrovoljnog odlaska uz obezbeđena sredstva za socijalni program i sredstva za podršku poslovanju kako ne bi došlo do gomilanja docnji u plaćanjima, naročito prema JP EPS. Za HIP - Petrohemija sporazum o privatizaciji je postignut u decembru 2021. godine s kompanijom NIS, a okončanje postupka je planirano do kraja ove godine.

Za određeni broj kompanija u državnom vlasništvu se traže strateški partneri ili drugi modeli privatizacije, odnosno sprovođenje unapred pripremljenih planova reorganizacije (UPPR).

Poboljšanje upravljanja javnim finansijama je nužno, ne samo kao podrška merama fiskalne stabilizacije i strukturnim reformama, već kao proces koji podiže kvalitet državne uprave i osigurava privlačan ambijent za investitore. Novi Program reforme upravljanja javnim finansijama za period od 2021-2025. godine usvojen je u junu 2021. godine.

Informacioni sistem izvršenja budžeta - ISIB, je deo sistema upravljanja javnim finansijama koji obuhvata procese i postupke koji se sprovode elektronskom komunikacijom sa Upravom za trezor u sastavu Ministarstva finansija. Razvoj ovog sistema će omogućiti uključivanje svih indirektnih korisnika centralnog nivoa vlasti. U sistem su uključeni direktni korisnici javnih sredstava, pravosudni organi i indirektni korisnici Ministarstva kulture, Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja i Uprave za izvršenje krivičnih sankcija, koji nisu bili deo prethodnog sistema (FMIS), kojeg je ISIB zamenio početkom 2018. godine. Van sistema se nalaze indirektni korisnici Ministarstva prosvete, čije se uključivanje očekuje u narednom periodu. Sistem je osposobljen da ubuduće omogući integraciju novih korisnika.

Oblast upravljanja javnim finansijama kojoj je ozbiljno posvećena pažnja i na čijem se unapređenju radi je upravljanje javnim investicijama. Jačanjem okvira upravljanja javnim investicijama intenziviraju se novi infrastrukturni projekti i podiže kvalitet postojeće infrastrukture. U aprilu 2018. godine usvojen je Zakon o planskom sistemu Republike Srbije, kojim je uspostavljen nacionalni okvir za planiranje i kojim su definisani Plan razvoja i Investicioni plan. Sistem upravljanja javnim investicijama, koji se razvija uz pomoć Svetske banke, uključuje integrisanu bazu podataka o investicionim projektima, koja je trenutno u razvoju i uspostavljenu jedinstvenu listu prioritetnih projekata (Single Project Pipeline). Sistem će početkom 2023. godine postati potpuno funkcionalan za projekte koji su u fazi implementacije. U narednom periodu sistem će uključiti i projekte koji su u fazi koja prethodi implementaciji, a tokom 2024. i 2025. godine proširiće obuhvat na nacionalni nivo, uključujući i lokalne informacione sisteme.

Javno-privatna partnerstva (Public-Private Partnerships - PPP), kao specifičan vid saradnje države i privatnog sektora zahtevaju posebnu pažnju i oprez, stoga će Ministarstvo finansija i dalje pratiti projekte od posebnog značaja tokom njihove implementacije i o tome obaveštavati Vladu.

Novi Akcioni plan transformacije Poreske uprave za period 2021-2025. godine usvojen u maju 2021. godine, definiše strateške smernice i vremenske rokove u kojim će biti sprovedene aktivnosti potrebne za stvaranje moderne poreske administracije, koja će, uz korišćenje savremenih elektronskih procesa, pružiti bolju i sveobuhvatniju uslugu poreskim obveznicima i bolju kontrolu i naplatu prihoda, odnosno pospešiti borbu protiv sive ekonomije, zajedno sa reformom i modernizacijom inspekcijskog nadzora. Sprovedeno je organizaciono razdvajanje osnovnih aktivnosti od onih koje se smatraju sporednim, s tim da se osnovne aktivnosti sad obavljaju u manjem broju organizacionih jedinica, odnosno izvršena je njihova konsolidacija. Analiza poslovnih procesa i potrebnih resursa, omogućiće razvijanje adekvatne organizacione strukture i menadžmenta, unapređenje upravljanja projektima i dizajn adekvatne strukture zaposlenih. Sledeća faza reformi je usmerena na informacione sisteme. U maju ove godine uveden je novi model fiskalizacije (e-fiskalizacija), koji će omogućiti kontrolu u realnom vremenu, smanjiti troškove, povećati efikasnost i stvoriti bolje poslovno okruženje. Sistem za elektronsku razmenu faktura je sledeći korak i očekuje se da bude implementiran početkom 2023. godine. Usvajanjem Zakona o utvrđivanju porekla imovine i posebnom porezu i obrazovanjem posebne organizacione jedinice Poreske uprave, stvorili su se uslovi za unakrsnu analizu imovine i prihoda lica, a prve revizije bi trebalo da počnu do kraja godine.

Poboljšanje kvaliteta i transparentnosti nacionalne statistike se vrši kroz unapređenje sveobuhvatne, pravovremene i automatske razmene podataka između nadležnih institucija. U aprilu 2018. godine objavljena je lista institucija koje čine sektor opšte države, kao i ostale sektore, u skladu sa Evropskim sistemom računa (ESA) 2010 i GFSM 2014, na osnovu čega je RZS (u saradnji sa Ministarstvom finansija i NBS) počeo s dostavljanjem podataka u Prošireni opšti sistem diseminacije podataka (e-GDDS). Ovi podaci se objavljuju u skladu sa metodologijom GFSM 2014. Sektor za makroekonomske i fiskalne analize i projekcije Ministarstva finansija u saradnji sa MMF je prvi pokrenuo postupak konverzije podataka o javnim finansijama iz nacionalne metodologije u metodologiju GFSM 2014 i izradu konsolidovanih izveštaja za nivo opšte države i po nivoima vlasti i njihovo publikovanje preko nacionalne stranice sumarnih podataka (National Summary Data Page - NSDP), koja je dostupna na veb-sajtu RZS, kao i u biltenu MMF o standardima diseminacije (Dissemination Standards Bulletin Board - DSBB).

4. Fiskalni rizici

Fiskalni rizici predstavljaju izloženost javnih finansija određenim okolnostima koje mogu prouzrokovati odstupanja od projektovanog fiskalnog okvira. Do odstupanja može doći u prihodima, rashodima, fiskalnom rezultatu, kao i u imovini i obavezama države, u odnosu na ono što je planirano i očekivano. Na spoljašnje rizike, poput prirodnih katastrofa ili globalnih finansijskih kriza, Vlada ne može da utiče, ali moguće je definisati izlazne strategije koje bi ublažile njihovo dejstvo (očuvanje stabilnosti u dobrim vremenima kako bi u uslovima recesije ili krize fiskalna politika imala prostora za adekvatan odgovor, osiguranje u slučaju prirodnih katastrofa i sl.). Unutrašnji rizici, odnosno njihova materijalizacija posledica su aktivnosti u javnom sektoru, te se na verovatnoću njihove realizacije može uticati odlukama i politikama Vlade.

Identifikacija najvećih fiskalnih rizika koji mogu uticati na državne finansije u srednjem roku polazna je tačka u boljem upravljanju fiskalnim rizicima. O određenim fiskalnim rizicima postoje detaljni podaci i lako se može identifikovati da li će i sa kolikom verovatnoćom uticati na fiskalne agregate u srednjem roku. Za druge, pak, ne postoje dovoljno detaljni podaci, ali i samo njihovo identifikovanje podiže svest o mogućnosti da u narednom periodu dovedu do odstupanja od planiranog fiskalnog okvira.

Ministarstvo finansija ima vodeću ulogu u upravljanju fiskalnim rizicima. Kao ključna institucija za srednjoročno makroekonomsko i fiskalno planiranje, formulaciju i upravljanje budžetom, Ministarstvo finansija mora imati i vodeću ulogu u uspostavljanju institucionalne i zakonske strukture, te izgradnji kapaciteta neophodnih za upravljanje fiskalnim rizicima. Sektor za praćenje fiskalnih rizika, organizaciona jedinica za upravljanje fiskalnim rizicima u Ministarstvu finansija, osnovan je sa ciljem da radi na jačanju zakonske regulative i metodološkog okvira, izgradnji kapaciteta, te razvijanju tehničkih alata i modela neophodnih za praćenje i procenu fiskalnih rizika. Namera je da rezultat ovih aktivnosti bude identifikacija i procena rizika i predlaganje izlaznih strategija, kao pomoć Vladi u očuvanju stabilnosti javnih finansija, što je ključni cilj fiskalne politike i jedan od osnovnih preduslova za dinamičniji privredni rast.

U cilju sprovođenja navedenog procesa praćenja fiskalnih rizika, u oktobru 2021. godine, usvojena je Jedinstvena metodologija, koja je pripremljena uz pomoć Svetske banke, koja obuhvata četiri osnovne metodologije i to:

1) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika koji proizlaze iz poslovanja javnih preduzeća;

2) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika po budžet Republike Srbije koji proizlaze iz vršenja nadležnosti jedinica lokalne samouprave;

3) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika po osnovu sudskih postupaka; 4) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda.

Tokom jeseni 2021. godine desili su se poremećaji na energetskom tržištu u svetu. Kriza u energetskom sektoru se samo nadovezala na već postojeću krizu izazvanu pandemijom COVID-19. Zbog povećane tražnje uzrokovane postpandemijskim razvojem ekonomije i problema u snabdevanju, odnosno nedovoljne ponude i nedovoljnih zaliha, cene prirodnog gasa su dostigle istorijske maksimume. Ovo je podstaklo tražnju za ugljem, pa su i njegove cene izuzetno porasle. Visoke cene gasa i uglja, a u Evropi i smanjena proizvodnja iz elektrana na vetar i visoke cene dozvola za emisiju CO2 izazvale su rast cena električne energije, takođe do istorijskih maksimuma. U takvim uslovima, porasla je proizvodnja električne energije iz uglja, jer je ona bila povoljnija od proizvodnje iz gasa.

Do sada se više puta pokazalo, da rast nekog od osnovnih energenata, poput nafte i gasa, dovodi do rasta ostalih cena na tržištu, a na celu ovu već tešku situaciju se nadovezala i kriza u Ukrajini, te se kao jedan od ključnih problema nametnulo pitanje energetske sigurnosti i evropske zavisnosti od ruskih fosilnih goriva. Ovaj sled događaja uticao je da cene električne energije i prirodnog gasa u svetu dostignu cene znatno veće od uobičajenih u poslednjih nekoliko godina. Energetska kriza neizbežno se prelila i na Srbiju, a najviše su pogođena energetska preduzeća, pretežno JP "Elektroprivreda Srbije" i JP "Srbijagas". Zbog viših cena električne energije, koje bi ugrozile poslovanje privrednih subjekata u RS, kao i energetskih subjekata koji obavljaju delatnost prenosa, odnosno distribucije električne energije (u vezi nabavke električne energije za gubitke), preporučeno je da JP EPS te subjekte snabdeva po cenama znatno nižim od tržišnih, čime je JP EPS izložen finansijskom riziku, odnosno rizik rasta cena u potpunosti je prebačen na JP EPS.

Tokom cele 2022. godine, Republika Srbija se borila da kako finansijskim, tako i strateškim merama, obezbedi i osigura snabdevanje ključnim energentima. Pored toga, od 1. septembra, na snazi je povećanje cene električne energije, te će efekti takve odluke biti vidljivi u predstojećem periodu. Takođe, negativni ekonomski i hidrološki trendovi, uticali su na neophodnost povratka na proizvodnju električne energije iz uglja, te je maksimalna pažnja posvećena nabavci ovog energenta.

Što se tiče JP "Srbijagas", proaktivnim režimom rada obezbeđeni su dodatni skladišni kapaciteti za prirodni gas u Mađarskoj, te u zimsku sezonu ulazimo sa više od 650,0 mil. kubnih metara gasa u skladištu, što je znatno više u odnosu na stanje u istom kvartalu prethodne godine.

Budući da se, zbog nepovoljnih tržišnih kretanja, finansijska pozicija distributera prirodnog gasa znatno pogoršala, Republika Srbija je finansirala nabavku rezervnih količina gasa, kao i sufinansirala redovne nabavke.

Efekti energetske krize u svetu, nisu zaobišli ni JP "Putevi Srbije". Ovo javno preduzeće, identifikovano kao nosilac visokog fiskalnog rizika. Činjenica je da sopstvenim prihodima, ostvarenim prvenstveno iz putarina, nije u mogućnosti da pokrije svoje visoke troškove, te da cene osnovnih energenata i glavnih sirovina potrebnih za obavljanje osnovne delatnosti imaju rastući trend, mogla bi dodatno da pogorša finansijsku poziciju ovog javnog preduzeća, a samim tim i poveća oslanjanje na budžet Republike Srbije u cilju daljeg poslovanja. Pored opredeljenog iznosa subvencija Zakonom o budžetu za 2022. godinu, za Društvo je Zakonom o izmenama Zakona o budžetu za 2022. godinu opredeljeno dodatnih 12,0 mlrd dinara. Opterećenje budžeta je smanjeno u odnosu na 2021. godinu, međutim, Društvo i dalje ima visoke troškove poslovanja koje nije u mogućnosti da pokrije sopstvenim prihodima.

Slična situacija identifikovana je i kod "Koridori Srbije" d.o.o, zbog visokih izdataka za kapitalne investicije koje su u nadležnosti ovog društva, te samim tim, promene osnovnih sirovina mogu značajno povećati troškove sprovođenja projekata i povećati oslanjanje na budžet Republike Srbije, u cilju kontinuirane realizacije projekta.

Državne garancije

Garancije izdate od strane države utiču na visinu javnog duga, ali i na visinu deficita, ukoliko otplatu po kreditu umesto prvobitnog dužnika preuzme država. Izdate garancije su prema definiciji određenoj Zakonom o javnom dugu5 deo indirektnih obaveza i u ukupnom iznosu se uključuju u javni dug6. Ograničenja postavljena na izdavanje novih garancija dala su rezultate te se učešće indirektnih obaveza u ukupnom javnom dugu smanjuje. Indirektne obaveze (izdate garancije od strane Republike Srbije) su učestvovale sa 4,5% u ukupnom javnom dugu, prema nacionalnoj metodologiji, na kraju 2021. godine. Učešće ovih obaveza u javnom dugu je na približno istom nivou i u tekućoj godini, te na kraju septembra 2022. godine one čine 4,9% ukupnog javnog duga. Najveće učešće ovih obaveza u javnom dugu, nešto iznad 14% u proseku zabeleženo je između 2009. i 2013. godine.

_______
5 Zakon o javnom dugu ("Službeni glasnik RS", br. 61/05, 107/09, 78/11, 68/15, 95/18, 91/19 i 149/20).
6 Definicija duga, prema kriterijumima iz Mastrihta, između ostalog, različito tretira izdate garancije, u odnosu na definiciju javnog duga prema domaćem zakonodavstvu. U javni dug (dug opšte države) ulaze, prema kriterijumima iz Mastrihta, samo aktivirane garancije. Domaće zakonodavstvo, po ovom pitanju ima konzervativniji pristup, i sve izdate garancije uključuje u javni dug.

Na kraju 2021. godine stanje duga po osnovu izdatih garancija iznosilo je 1,4 mlrd evra, odnosno 2,6% BDP. Stanje duga po ovom osnovu smanjeno je za blizu 41 milion evra u odnosu na kraj 2020. godine. Do septembra tekuće godine stanje duga po garancijama povećano je za 224,8 miliona evra, u odnosu na kraj 2021. godine i iznosi 1,6 mlrd evra na dan 30. septembar 2022. godine.

Tabela 12. Stanje duga po osnovu izdatih garancija u mil. evra

Korisnik	30.09.2022.
JP "Srbijagas"	482,5
JP "Putevi Srbije"	225,8
"Železnice Srbije" a.d.	117,1
"Infrastruktura železnice Srbije" a.d.	58,1
"Srbija Voz" a.d.	93,2
"Srbija Kargo" a.d.	31,4
JP "Elektroprivreda Srbije"	373,5
"Elektromreža Srbije" a.d.	35,5
Jedinice lokalne samouprave (gradovi i opštine)	169,0
JP "Jugoimport - SDPR"	9,7
Agencija za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore	0,0
"JAT Tehnika" d.o.o.	1,6
JP "Emisiona tehnika i veze"	4,5
JP "Skijališta Srbije"	24,5
Elektrodistribucija Srbije d.o.o.	0,4
UKUPNO	1.607,0

Izvor: Ministarstvo finansija, Uprava za javni dug

Ukupna otplata glavnice po osnovu garantovanih kredita u 2021. godini iznosila je 11,3 mlrd dinara, od čega 7,7 mlrd dinara utiče na deficit. Računovodstvena metodologija, do 2014. godine, nije u rashode uključivala otplate po osnovu garancija7. Od 2014. godine deo ovih rashoda je uključen u rashode budžeta8. Nezavisno od budžetskog i računovodstvenog prikaza, dug koji umesto glavnog dužnika plaća država povećava ukupne potrebe za zaduživanjem.

_______
7 Otplata po osnovu garancija iz republičkog budžeta je u rashode uključena po gotovinskoj osnovi. Međunarodni standardi, koji se zasnivaju na obračunskoj osnovi, u rashode uključuju ceo iznos preostalog duga, u momentu aktiviranja garancije, dok se sama otplata duga po tom osnovu tretira kao finansijska transakcija.
8 Deo rashoda po osnovu otplate po garancijama za JP "Putevi Srbije" ne uključuje se u rashode budžeta, jer je ovo preduzeće deo sektora opšte države, te su rashodi koji su finansirani garantovanim kreditima bili deo rashoda opšte države u momentu trošenja sredstava, dok se sama otplata tretira kao finansijska transakcija ("ispod crte").

Tabela 13. Ukupno plaćene obaveze po osnovu garancija po korisnicima, mlrd dinara

	2021.			2022. (do 30.09.)
Korisnik	Glavnica	Kamata	Ukupno	Glavnica	Kamata	Ukupno
AD "Železnice Srbije" Beograd	3,25	0,36	3,62	5,11	0,28	5,38
AD za upravljanje javnom železničkom infrastrukturom "Infrastruktura železnice Srbije", Beograd	1,45	0,04	1,49	1,47	0,03	1,50
AD železnički prevoz putnika "Srbija Voz" Beograd	0,32	0,03	0,35	0,22	0,04	0,26
AD železnički prevoz robe "Srbija Kargo" Beograd	1,23	0,03	1,26	0,62	0,01	0,63
JP "Skijališta Srbije" Beograd	0,00	0,05	0,05	0,32	0,09	0,41
JP "Emisiona tehnika i veze"	0,26	0,01	0,27	0,13	0,00	0,13
JP "Putevi Srbije"	3,61	1,13	4,74	3,49	1,00	4,49
JP "Srbijagas"	1,13	0,02	1,15	3,64	0,14	3,78
UKUPNO	11,3	1,7	12,9	15,0	1,6	16,2

Izvor: Ministarstvo finansija, Uprava za javni dug

Plan otplate po osnovu garancija (ukupno glavnica i kamata) u rebalansu budžeta Republike Srbije za 2022. godinu iznosi 24 mlrd dinara, od čega se u rashode koji utiču na rezultat uključuje 18,2 mlrd dinara za otplatu glavnice po garancijama.

Indirektni dug, te uključivanje dela otplata po osnovu garancija u budžetske rashode, i povećanje deficita po tom osnovu, povećali su svest o rastućim fiskalnim rizicima koji proizilaze po osnovu izdatih garancija. Stoga su preduzete aktivnosti koje ograničavaju izdavanje novih garancija. Izmenama Zakona o javnom dugu zabranjeno je izdavanje novih garancija za kredite za potrebe likvidnosti. Izmenama Zakona o Fondu za razvoj Republike Srbije onemogućeno je dalje davanje kontragarancija za garancije izdate od strane Fonda za razvoj Republike Srbije.

Pored ograničenja u izdavanju državnih garancija ključni korak u smanjenju i otklanjanju fiskalnih rizika po ovom osnovu je u reformi državnih i javnih preduzeća, korisnika garancija, kako bi bili sposobni da otplaćuju svoje kredite. Veći broj preduzeća, koja su i najveći korisnici garancija, nalaze se u procesu restrukturiranja, odnosno sprovođenja planova restrukturiranja urađenih u saradnji sa međunarodnim finansijskim institucijama.

Rebalansom budžeta Republike Srbije za 2022. godinu planirano je izdavanje garancija najviše do 143,1 mlrd dinara i to za kredite namenjene realizaciji infrastrukturnih projekata.

Tabela 14. Plan izdavanja garancija u 2022. godini

Red. broj		Iznos u dinarima	Originalna valuta	Iznos u originalnoj valuti
I.	Evropskoj banci za obnovu i razvoj
1.	Akcionarsko društvo za železnički prevoz putnika "Srbija Voz", Beograd - Rekonstrukcija i modernizacija regionalnih depoa	2.937.500.000	EUR	25.000.000
2.	Akcionarsko društvo za železnički prevoz robe "Srbija Kargo", Beograd - Nabavka i rekonstrukcija voznih sredstava	5.052.500.000	EUR	43.000.000
3.	Elektrodistribucija Srbije d.o.o. Beograd - Projekat za pametna brojila	4.700.000.000	EUR	40.000.000
	Ukupno:	12.690.000.000	EUR	108.000.000
II.	Nemačkoj razvojnoj banci(KfW)
1.	AD "Elektromreža Srbije" - Transbalkanski koridor, sekcija 4 - 2x400 kV DV Bajina Bašta (RS) - Pljevlja (ME) - Višegrad (BiH)	3.525.000.000	EUR	30.000.000
	Ukupno:	3.525.000.000	EUR	30.000.000
III.	Domaćim i stranim poslovnim bankama
1.	JP "Srbijagas" - Jačanje transportnih kapaciteta gasovoda u Republici Srbiji	21.150.000.000	EUR	180.000.000
2.	JP "Elektroprivreda Srbije" - Projekat izgradnje hidroelektrane Buk Bijela u Republici Srpskoj kroz ulaganje u kapital	29.375.000.000	EUR	250.000.000
3.	Elektrodistribucija Srbije d.o.o. Beograd - Projekat automatizacije srednjenaponske distributivne mreže	11.415.328.040	EUR	97.151.728
4.	Akcionarsko društvo za železnički prevoz robe "Srbija Kargo", Beograd - Program obnove voznih sredstava	1.762.500.000	EUR	15.000.000
5.	JP "Elektroprivreda Srbije" - odsumporavanje dimnih gasova i izrada postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda na TE Kostolac A	14.100.000.000	EUR	120.000.000
	Ukupno:	77.802.828.040	EUR	662.151.728
IV.	Ruskoj Federaciji (Državna razvojna korporacija "VEB.RF")
1.	JP "Elektroprivreda Srbije"-Revitalizacija hidroelektrane "Đerdap 2"	19.975.000.000	EUR	170.000.000
2	JP "Elektroprivreda Srbije" - Revitalizacija blokova TENT A1 i A2	24.440.000.000	EUR	208.000.000
	Ukupno:	44.415.000.000	EUR	378.000.000
V.	Evropskoj investicionoj banci
1.	Elektrodistribucija Srbije d.o.o. Beograd - Projekat za pametna brojila	4.700.000.000	EUR	40.000.000
	Ukupno:	4.700.000.000	EUR	40.000.000
	UKUPNO:	143.132.828.040	EUR	1.218.151.728

Izvor: Ministarstvo finansija

U narednim godinama nije planiran značajniji rast ove kategorije rashoda. Učešće ovih rashoda u BDP kreće se u proseku oko 0,3% BDP u srednjem roku.

Strukturne reforme javnih i državnih preduzeća, njihovo osposobljavanje za tržišnu utakmicu i finansijsku održivost, s jedne strane, i ograničeno i ciljano izdavanje novih garancija, s druge strane, doprineće umanjenju fiskalnih rizika po ovom osnovu i održavanju rashoda u planiranim, tj. projektovanim okvirima u narednom srednjoročnom periodu.

Javna preduzeća

Poslovanje javnih preduzeća predstavlja značajan izvor fiskalnih rizika, kako na strani budžetskih prihoda, tako i na strani rashoda. Javna preduzeća se u poslovanju suočavaju sa brojnim problemima, od naplate potraživanja, do redovnog izmirivanja obaveza prema poveriocima, državi i zaposlenima i sl. Država kao osnivač i njihov jedini vlasnik je odgovorna za poslovanje i njihovo je poslednje utočište u slučaju nelikvidnosti. Postoji nekoliko kanala kroz koje se mogu materijalizovati fiskalni rizici vezani za poslovanje javnih preduzeća. Najveći, ali ne i jedini rizik, su državne garancije date za kredite javnih preduzeća. Održivost, efikasnost i profitabilnost javnih preduzeća utiču na prihode budžeta, odnosno na iznos dobiti koju uplaćuju u budžet. Kvalitet proizvoda i usluga koje obezbeđuju javna preduzeća utiču na efikasnost i profitabilnost privatnog sektora i u krajnjoj instanci na nivo poreza koje uplaćuju u budžet.

Javna preduzeća predstavljaju značajan segment srpske privrede koja zapošljavaju oko 68 hiljada ljudi. Javna preduzeća se osnivaju kao društva za obavljanje delatnosti od opšteg interesa. Njihov rad uređen je Zakonom o javnim preduzećima, koji je usvojen u februaru 2016. godine, kao i podsektorskim zakonima koji definišu specifična područja koja nisu obuhvaćena Zakonom o javnim preduzećima (Zakon o energetici, Zakon o privrednim društvima i dr.).

Ključni finansijski pokazatelji poslovanja javnih preduzeća

Rezultati poslovanja javnih preduzeća u 2021. godini

Ukupna imovina republičkih javnih preduzeća na kraju 2021. godine iznosila je 3.217 mlrd dinara, dok je kao krajnji rezultat ostvaren neto gubitak u iznosu od 12,7 mlrd dinara.

Tabela 15. Glavni finansijski pokazatelji poslovanja javnih preduzeća, mlrd din.

Opis	2020.	2021.
Ukupna imovina	2.654	3.217
Sopstveni kapital	1.033	1.140
Ukupni prihodi	536,4	776
Neto rezultat	15,2	-12,7
Subvencije	66,7	67,3
Subvencije, bez JP "Putevi Srbije"	39,8	38,1

Izvor: Finansijski izveštaji za 2020. i 2021. godinu

U 2021. godini subvencije su, izražene u procentu ukupnih prihoda, na nižem nivou u odnosu na prethodnu godinu i čine 8,7% ukupnih prihoda javnih preduzeća. Određene subvencije imaju kapitalni karakter, kao što su subvencije za JP "Putevi Srbije", koje su namenjene rekonstrukciji putne infrastrukture.

Rezultati poslovanja javnih preduzeća u prvoj polovini 2022. godine

Ukupan neto rezultat utvrđen u prvoj polovini 2022. godine je gubitak u iznosu od 42,9 mlrd dinara. Rezultat tekuće godine je precenjen za troškove amortizacije JP "Putevi Srbije", jer preduzeće ove troškove knjiži tek na kraju godine u celokupnom iznosu za datu godinu.

Tabela 16. Osnovni pokazatelji poslovanja JP na dan 30.06.2022. godine, u mlrd dinara

Pokazatelji poslovanja	2020.	2021.	01.01-30.06.2022.
Poslovni prihodi	504,5	739,7	447,2
Poslovni rashodi	468,2	740,6	472,7
Poslovni rezultat	36,1	-1,0	-25,5
Neto rezultat	15,2	-12,7	-42,9
Troškovi zarada*	110,8	115,0	58,6
Broj JP koja su ostvarila dobit	25	26	24

* Troškovi zarada, naknada zarada i ostali lični rashodi
Izvor: Finansijski izveštaji za 2020. i 2021. godinu i kvartalni izveštaji Ministarstva privrede za 2022. godinu

U prvoj polovini tekuće godine dobit je ostvarilo 24 preduzeća u ukupnom iznosu od 10,4 mlrd dinara, to je manje u odnosu na planirano (planirana vrednost iznosi 19,5 mlrd dinara). Najveći uticaj na pozitivan neto rezultat u posmatranom periodu ima "Elektromreža Srbije" a.d. koje je ostvarilo neto dobit u iznosu od 3,8 mlrd dinara.

Tabela 17. Javna preduzeća koja su ostvarila neto dobit u periodu 01.01-30.06.2022. godine, u hilj. dinara

Preduzeće	Realizacija 2021.	Plan 01.01-30.06.2022.	Realizacija 01.01-30.06.2022.
JP "Srbijagas"	3.772.985	6.916.626	1.923.264
JP "Mreža-Most"	7.495	0	4.450
JP "Nacionalni park Đerdap"	14.116	4.679	27.854
JP "Skijališta Srbije"	244.263	522.273	884.488
JP "Stara planina" Knjaževac	3.776	1.209	1.364
"Metohija" d.o.o.	554	5.500	1.926
"Koridori Srbije" d.o.o.	0	0	207.977
Transnafta AD	179.593	13.783	107.656
JP "Pošta Srbije"	3.283.600	4.185.374	971.002
Privredno društvo "Prosvetni pregled" d.o.o.	19.630	18.308	21.644
JP "Službeni glasnik"	6.625	49.097	88.705
JP "Nacionalni park Fruška gora"	1.884	5.789	8.009
"Dipos" d.o.o.	132.047	59.321	154.635
"Elektromreža Srbije" a.d.	2.320.668	1.475.460	3.803.554
JP "Nacionalni park Kopaonik"	20.193	39.687	49.059
"Državna lutrija Srbije" d.o.o.	140.574	29.974	197.262
JP "Nacionalni park Tara"	9.726	1.460	1.410
JP "Nuklearni objekti Srbije" VINČA	49.723	630	1.455
"Železnice Srbije" a.d	-3.318.393	-116.608	70.032
Park prirode "Mokra Gora" d.o.o.	368	10.800	7.179
JP "Putevi Srbije"	-4.992.801	6.231.622	1.200.940
"Park Palić" d.o.o.	275	0*	4.647
JP "Srbijašume"	871.135	75.857	618.112
"Tvrđava Golubački grad" d.o.o.	-2.321	-5.000	5.575
Ukupno	2.765.715	19.525.841	10.362.199

Izvor: Kvartalni izveštaji Ministarstva privrede za 2022. godinu

* Program poslovanja nije usvojen, zbog toga nema planirane vrednosti

U prvoj polovini tekuće godine 12 preduzeća je ostvarilo neto gubitak u ukupnom iznosu od 53,3 mlrd dinara, što je bolje u odnosu na planiranu vrednost koja je negativna i iznosi 60,7 mlrd dinara.

Tabela 18. Javna preduzeća koja su ostvarila neto gubitak u periodu 01.01-30.06.2022. godine, u hilj. dinara

Preduzeće	Realizacija 2021.	Plan 01.01-30.06.2022.	Realizacija 01.01-30.06.2022.
"Rezervat Uvac" d.o.o.	2.586	2.616	-183
JP "Elektroprivreda Srbije"	-14.948.733	-53.695.896	-49.158.919
"Infrastruktura železnice Srbije" a.d.	-3.457.372	-2.442.269	-1.468.395
"Srbija Kargo" a.d.	-162.364	-468.239	-482.372
JP PEU Resavica	2.618.614	-1.171.595	-928.999
"Srbija Voz" a.d.	200.830	-937.043	-200.903
JP "Zavod za udžbenike"	-242.827	-152.315	-151.965
JP "Jugoimport-SDPR"	748.333	-530.389	-561.270
JP za skloništa	-192.347	-41.419	-54.841
JP "Srbijavode"	45.539	-67.572	-36.623
JP "Emisiona tehnika i veze"	-115.987	-112.681	-31.386
Elektrodistribucija Srbije d.o.o.	33.864	-1.038.542	-174.787
Ukupno	-15.469.864	-60.655.344	-53.250.643

Izvor: Kvartalni izveštaji Ministarstva privrede za 2022. godinu

U cilju umanjenja fiskalnih rizika povezanih sa poslovanjem javnih preduzeća u toku su procesi restrukturiranja najvećih javnih preduzeća (grupe preduzeća koje se bave železničkim saobraćajem - "Železnice Srbije" a.d., "Infrastruktura železnice Srbije" a.d., "Srbija Voz" a.d., "Srbija Kargo" a.d., JP EPS i JP "Srbijagas"). Celokupan proces se sprovodi u saradnji za vodećim svetskim finansijskim institucijama - MMF, Svetskom bankom i Evropskom bankom za obnovu i razvoj (u daljem tekstu: EBRD), kako bi se ova preduzeća postavila na zdrave osnove i počela da funkcionišu po tržišnom principu, te umanjili potencijalni fiskalni troškovi koji mogu proisteći iz njihovog poslovanja.

Uplata dobiti

Uplata dobiti od strane javnih preduzeća i dividendi društava kapitala u kojima država ima vlasništvo predstavljaju značajan deo neporeskih prihoda. Od uspešnosti poslovanja ovih preduzeća zavisi i visina prihoda budžeta po ovom osnovu. Uplata redovne dobiti i dividendi je redovan budžetski neporeski prihod, dok se uplate iz neraspoređene dobiti tretiraju kao prihod sa jednokratnim karakterom i ne predstavljaju trajni izvor prihoda.

Privredna društva čiji je osnivač Republika Srbija ili u kojima Republika Srbija ima učešće u vlasništvu dužna su da najkasnije do 30. novembra tekuće budžetske godine u budžet Republike Srbije uplate najmanje 50% srazmernog dela dobiti po završnom računu za 2020. godinu, koji u skladu sa zakonom koji uređuje privredna društva pripada Republici Srbiji kao članu društva.

Izuzetno, uz saglasnost Vlade, obavezu po osnovu uplate dobiti nema subjekat koji donese odluku da iz dobiti pokrije gubitak ili poveća kapital ili sredstva upotrebi za finansiranje investicija.

U toku 2021. godine po ovom osnovu uplaćeno je 7,9 mlrd dinara u budžet Republike.

Ublažavanje potencijalnih rizika, koji nastaju kao posledica poslovanja javnih preduzeća, obuhvata niz mera vezanih za odgovornost, profitabilnost i transparentnost u poslovanju ovih preduzeća. Procesi restrukturiranja pokrenuti su u JP EPS, JP "Srbijagas" i "Železnice Srbije" a.d., pri čemu će od uspešnosti samog procesa restrukturiranja i brzine sprovođenja usvojenih mera zavisiti efikasnost poslovanja u budućnosti.

Državne finansijske institucije, bankarski sistem i osiguranje depozita

Pre perioda fiskalne konsolidacije Republika Srbija imala je značajne fiskalne troškove spašavanja državnih banaka. Ukupni troškovi državnih intervencija u bankarskom sektoru u periodu 2012-2015. godine iznosili su oko 900 miliona evra. To je iznos izdvojen za dokapitalizaciju banaka, različite finansijske transakcije prilikom pripajanja neuspešnih banaka uspešnijim, uključujući i isplatu osiguranih i neosiguranih depozita (za šta su korišćena i sredstva Fonda za osiguranje depozita).

Republika Srbija danas u bankarskom sektoru zemlje ima direktan udeo u kapitalu:

- Banke Poštanska štedionica a.d. Beograd (72,64%),

- Srpske banke a.d. Beograd (76,69%).

U cilju doslednog sprovođenja izlazne strategije i smanjenja fiskalnih rizika po ovom osnovu nastavljaju se reformske aktivnosti u oblasti državnih finansijskih institucija započete 2012. godine, odnosno 2015. godine.

Banka Poštanska štedionica. Uz podršku Svetske banke nastaviće se sa sprovođenjem strategije za Banku Poštanska štedionica sa naglaskom na preusmeravanje poslovanja sa stanovništvom, preduzetnicima, mikro preduzećima, malim preduzećima i srednjim preduzećima; poboljšanje interne organizacije banke, korporativnog upravljanja i upravljanja rizikom; jačanje IT infrastrukture, kao i plan poslovanja za period 2021-2025. godine.

Kako bi se omogućilo ublažavanje ekonomskih i finansijskih posledica, nastalih usled pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, Banka postupa u skladu sa Zakonom o utvrđivanju garantne šeme kao mere podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", br. 153/20 i 40/21) i Zakonom o utvrđivanju druge garantne šeme kao mera dodatne podrške privredi usled produženog negativnog uticaja pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", br. 40/21 i 129/21).

Srpska banka. U skladu sa Vladinom strategijom za državne banke, formirana je Stručna radna grupa za transformaciju Srpske banke u specijalizovanu finansijsku instituciju za pružanje svih vrsta finansijskih usluga i podrške namenskoj industriji Republike Srbije dana 21. januara 2019. godine i počela je sa formalnim radom u martu 2019. godine kada je održana konstitutivna sednica. Zbog nastavka pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, kao i krize izazvane ratom u Ukrajini i tekućih aktivnosti u okviru Ministarstva finansija tokom krize, očekuje se da će aktivnosti usmerene na transformaciju Srpske banke biti nastavljene tokom 2023. godine.

Reforma propisa koji uređuju srpski finansijski sistem9 sprovedena je februara 2015. godine. Jedna od karakteristika te reforme jeste i prenos nadležnosti praćenja rezultata poslovanja i rada organa upravljanja u bankama, društvima za osiguranje i drugim finansijskim institucijama čiji je akcionar Republika Srbija, kao i organizovanje i sprovođenje postupka prodaje akcija u njima, sa AOD na Ministarstvo finansija, počev od 1. aprila 2015. godine. Reformom propisa je u domaću regulativu transponovana i Direktiva o restrukturiranju banaka (Bank Recovery and Resolution Directive - BRRD) i funkcija restrukturiranja banaka poverena je NBS. U decembru 2016. godine usvojen je set propisa kojima se u domaći regulatorni okvir implementiraju Bazel III standardi, čime je postignut značajan stepen usklađenosti domaćih propisa sa relevantnim propisima EU u ovoj oblasti, a tokom 2017. godine se nastavilo sa aktivnostima na unapređenju domaćih propisa kojima se uređuje poslovanje banaka, a u cilju njihovog daljeg usklađivanja sa propisima EU. Osnovni ciljevi usvajanja ovih propisa su povećanje otpornosti bankarskog sektora povećanjem kvaliteta kapitala i uvođenjem zaštitnih slojeva kapitala, bolje praćenje i kontrola izloženosti banke riziku likvidnosti, dalje jačanje tržišne discipline i transparentnosti poslovanja banaka u Republici Srbiji objavljivanjem svih relevantnih informacija o poslovanju banke, kao i prilagođavanje izveštajnog sistema novim regulatornim rešenjima.

_______
9 Narodna skupština usvojila je izmene i dopune Zakona o NBS i Zakona o bankama, kao i novi Zakon o AOD, Zakon o osiguranju depozita, Zakon o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje. Sa izmenom seta finansijskih zakona, nametnulo se i usvajanje dopune Zakona o ministarstvima.

Jedan od ograničavajućih faktora za rast kreditne aktivnosti predstavljao je relativno visok nivo problematičnih kredita. U avgustu 2015. godine usvojena je Strategija za rešavanje problematičnih kredita koja se sprovodi implementacijom dva trogodišnja akciona plana, jedan pripremljen od strane Vlade i drugi pripremljen od strane NBS, u cilju spuštanja nivoa problematičnih kredita. Ključne oblasti implementacije podrazumevale su jačanje kapaciteta banaka za rešavanje problematičnih kredita, unapređenje regulative za procenu vrednosti sredstava obezbeđenja, razvoj tržišta problematičnih kredita i dr.

Na inicijativu Narodne banke Srbije, 2014. godine usvojen je novi Zakon o osiguranju na osnovu koga je tokom 2014. i 2015. godine izvršena regulatorna reforma u sektoru osiguranja, koje predstavlja drugi najvažniji segment na domaćem finansijskom tržištu. Regulatornom reformom stvoreni su preduslovi za dalji razvoj tržišta osiguranja kroz implementaciju modernih standarda prilagođenih potrebama domaćeg tržišta. Novi regulatorni okvir omogućio je, između ostalog, pozitivne rezultate koji se ogledaju u rastu ukupne premije osiguranja na tržištu Republike Srbije i daljem razvoju finansijskog tržišta. Isto tako, reforma propisa u ovoj oblasti je omogućila uvođenje kvalitetnijih usluga društava za osiguranje i bolju zaštitu građana i privrednih subjekata koji te usluge koriste. U toku 2021. usvojene su izmene i dopuna Zakona o osiguranju, kojima je uređena promena vlasničkih prava na društvenom kapitalu u društvima za osiguranje. Postojećim propisima kojima se uređuje delatnost osiguranja u Republici Srbiji stvoreni su preduslovi za dalju konvergenciju sektora osiguranja u Republici Srbiji na nivo razvijenosti tog sektora u EU. Značajne promene regulatornog okvira u oblasti nadzora delatnosti osiguranja tek se očekuju s punim usklađivanjem propisa s Direktivom o distribuciji osiguranja (Directive (EU) 2016/97 - the Insurance Distribution Directive - IDD) i primenom Solventnosti II (Directive 2009/138/EC of the European Parliament and ofthe Council on taking-up and pursuit of the business of Insurance and Reinsurance).

Od donošenja pomenute strategije, usvojen je i izmenjen veći broj zakonskih i podzakonskih akata, unapređen je institucionalni kapacitet i sprovedene su brojne mere za lakši otpis i prenos nenaplativih potraživanja i to: usvajanjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o hipoteci (2015. godine) čija rešenja su omogućila reafirmaciju vansudskog postupka namirenja iz vrednosti dobijene prodajom hipotekovane nepokretnosti, ali i dovela do višeg stepena pravne i ekonomske sigurnosti učesnika u poslovima koji podrazumevaju uspostavljanje hipoteke, kao sredstva obezbeđenja potraživanja; kroz donošenje Zakona o proceniteljima vrednosti nepokretnosti (početak primene zakona - jun 2017. godine) koji je, između ostalog, uveo novu profesiju - licencirane procenitelje vrednosti nepokretnosti i propisao obaveznu procenu koja se sprovodi u slučajevima koji se odnose na Zakon o hipoteci i Zakon o stečaju, kao i prilikom vršenja procena za potrebe kreditnih poslova koji su obezbeđeni hipotekom; obrazovanje Stručnog odbora (stručno telo koje treba da doprinese uređenju i unapređenju profesije procenitelja vrednosti nepokretnosti) i donošenje Nacionalnih standarda, kodeksa etike i pravila profesionalnog ponašanja licenciranog procenitelja (u julu 2017. godine) koji, između ostalog, definišu osnove procene vrednosti nepokretnosti, postupak vršenja procene, pretpostavke i činjenice od značaja koje se moraju uzeti u obzir prilikom izrade izveštaja procene, minimalni sadržaj izveštaja o proceni i pravila profesionalnog ponašanja licenciranog procenitelja; usvajanje izmena i dopuna Zakona o porezu na dobit pravnih lica i Zakona o porezu na dohodak građana što je omogućilo relaksiraniju poresku politiku za odobravanje i otpis bankarskih potraživanja (kraj 2017. godine); usvajanje amandmana na Zakon o stečaju kojima je skraćen stečajni postupak i poboljšan položaj osiguranih poverilaca (decembra 2017. godine); pripremu studije o mogućnostima uvođenja bankrota privatnih pojedinaca i preduzetnika u Republici Srbiji, usvojen je Zakon o izmenama Zakona o parničnom postupku i drugo. Na osnovu Zakona o proceniteljima vrednosti nepokretnosti i Odluke o sadržaju, rokovima i načinu dostavljanja izveštaja o procenama vrednosti nepokretnosti koje su predmet hipoteke i kreditima obezbeđenim hipotekom, NBS od 2015. godine vodi bazu podataka o procenama vrednosti nepokretnosti koje su predmet hipoteke. U skladu s pomenutim zakonom i odlukom, banke i licencirani procenitelji mogu ostvariti uvid u određene podatke o procenama vrednosti nepokretnosti koje su predmet hipoteke. Krajem 2018. godine NBS je usvojila set podzakonskih akata reagujući proaktivno na sve učestaliju pojavu nenamenskog kreditiranja stanovništva po neopravdano dugim rokovima. Ovi propisi imaju za cilj da doprinesu sprečavanju nastanka problematičnih kredita u bankarskom sektoru i podstaknu oprezno preuzimanje rizika od strane banaka njihovim usmeravanjem na održivo kreditiranje i izbegavanje prekomerne izloženosti određenim vrstama kreditnih proizvoda, ne narušavajući trend rasta kreditne aktivnosti i vodeći računa o pravima i interesima korisnika usluga koje pružaju banke, a sve radi očuvanja i jačanja finansijske stabilnosti u Republici Srbiji.

Vlada je 27. decembra 2018. godine donela Program za rešavanje problematičnih kredita za period 2018-2020. godine (u daljem tekstu: Program) zajedno sa Akcionim planom za sprovođenje tog programa čime je uspešno ispunjen i reformski cilj unutar programa saradnje sa MMF i zacrtan put za dalji uspešan rad na rešavanju pitanja problematičnih potraživanja.

Glavni fokus pomenutog dokumenta javne politike predstavlja rešavanje pitanja problematičnih plasmana banaka u stečaju i plasmana u ime i za račun Republike Srbije, kojima upravlja AOD. U skladu sa tim, usvojeni su strateški i godišnji operativni planovi za AOD, Rezolucija portfelja problematičnih plasmana, i razvijeni su unutrašnji kapaciteti za njihovo rešavanje. U junu 2019. godine, AOD uspešno je okončala prodaju prvog, "pilot portfelja", nominalne vrednosti od oko 242 miliona evra, dok je dana 30. septembra 2019. godine objavila oglas za ustupanje drugog, "velikog portfelja", nominalne vrednosti od 1,82 milijarde evra. Zbog ograničavajućih faktora izazvanih pandemijom COVID-19 na sposobnost investitora da sprovedu postupak analize, otvaranje obavezujućih ponuda izvršeno je 10. septembra 2020. godine, a ukupno je primljeno pet obavezujućih ponuda.

Nakon višemesečnih pregovora sa najboljim ponuđačima, u skladu sa Zaključkom Vlade 05 broj 401-1646/2021 od 25. februara 2021. godine, Zaključkom Pokrajinske vlade 127 broj 422-6/2021 od 3. marta 2021. godine i odlukama Odbora poverilaca svih finansijskih institucija u stečaju, čija potraživanja su predmet ustupanja, izabrana je najbolja ponuda u postupku ustupanja portfelja potraživanja uz naknadu, metodom javnog prikupljanja ponuda tenderom i postupak ustupanja "velikog" portfelja je uspešno okončan dana 19. aprila 2021. godine, potpisivanjem Okvirnih ugovora o ustupanju portfelja potraživanja i isplatom naknade za ustupanje.

Nakon uspešno sprovedena dva postupka ustupanja potraživanja, započete su aktivnosti na rešavanju preostalog portfolia, u skladu sa tačkom 2.3.3. Programa i Akcionog plana, a kojom je definisano da je, nakon sprovođenja prodaje pilot i velikog portfelja, potrebno preduzeti niz aktivnosti u pogledu realizacije preostalog potraživanja državnih poverilaca.

Portfelj koji će biti predmet ustupanja činiće potraživanja Agencije u ime i za račun Republike Srbije i sedam finansijskih institucija u stečaju, ukupne nominalne vrednosti ne niže od 300 miliona evra. Realizacija se očekuje tokom 2023. godine.

Implementacija drugih mera za rešavanje problematičnih kredita, kako iz Strategije za rešavanje problematičnih kredita, tako i iz gorepomenutog Programa, nastavlja da daje rezultate. Smanjenje problematičnih kredita u periodu avgust 2015 - septembar 2022. godine iznosi 320 mlrd dinara, dok se rezultat Strategije za rešavanje problematičnih kredita ogleda kroz istorijski najniži udeo problematičnih kredita na kraju septembra 2022. od 3,2%. U poređenju sa tim pokazateljem pre primene Strategije (22,25%) beleži se impresivno smanjenje za 19,06 p.p. To je konkretna potvrda da su mere dobro definisane i da su dale odlične efekte.

NBS je delovala i izvan okvira Strategije, poput donošenja Odluke o računovodstvenom otpisu bilansne aktive banke, što je upotpunilo regulatorne aktivnosti. I pokrivenost problematičnih kredita pripadajućim ispravkama vrednosti u skladu sa međunarodnim računovodstvenim standardima, koja je na nivou od 57%, nedvosmisleno, uz sve druge pokazatelje zdravlja finansijskog sistema, potvrđuje stabilnost našeg bankarskog sektora.

Stvaranjem stabilnih uslova poslovanja, naša ekonomija je ušla u investicioni ciklus 2015. godine, i od tada investicije po obimu predstavljaju dobar deo rasta ekonomije. Profitabilnost privrede raste u uslovima niske i stabilne inflacije i relativno stabilnog kursa. Sve su to bili ključni faktori za održivo rešavanje pitanja problematičnih kredita. To se jasno vidi i iz činjenice da je u granama koje su i nosioci našeg rasta, zabeležen i najveći pad problematičnih kredita - što je evidentno u prerađivačkoj industriji i građevinarstvu.

Osiguranje depozita je mehanizam koji doprinosi očuvanju finansijske stabilnosti i obezbeđuje zaštitu deponenata. Sistem osiguranja depozita obezbeđuje da se svakom zaštićenom deponentu10 isplati celokupan iznos uloga u svakoj banci do osiguranog iznosa od 50.000 evra u slučaju stečaja ili likvidacije banke. Osiguranje depozita regulisano je Zakonom o osiguranju depozita.

_______
10 Zaštićeni deponenti su: fizička lica, preduzetnici, mikro, mala i srednja pravna lica, nakon isključenja predviđenim Zakonom o osiguranju depozita.

U oktobru 2019. godine, usvojen je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o osiguranju depozita iz 2019. godine, kojim se nastojalo da se sistem osiguranja depozita dodatno uskladi sa najboljom međunarodnom praksom i standardima, kao i pravnim tekovinama EU i to u pogledu: metoda obračuna premije (uvođenje mogućnosti obračuna premije na osnovu nivoa rizika u poslovanju banaka), osnovice za obračun premije, visine vanredne premije, zaštite deponenata spojenih ili pripojenih banaka, ciljnog iznosa fonda za osiguranje depozita i dr., sve sa ciljem doprinosa finansijskoj stabilnosti kroz podsticaj smanjenju rizika u poslovanju banaka, jačanje poverenja javnosti u finansijski sistem i povećanje efikasnosti sistema osiguranja depozita.

Uvažavajući odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osiguranju depozita, premija osiguranja depozita se počev od naplate premije za prvi kvartal 2020. godine obračunava na izmenjenu osnovicu, odnosno na osnovu prosečnog stanja ukupnih osiguranih iznosa do 50.000 evra (osiguranjem pokriveni iznos depozita) u banci u prethodnom tromesečju, umesto na osnovu prosečnog stanja ukupnih osiguranih depozita. Ovom izmenom, smanjene su obaveze banaka po osnovu plaćanja premije osiguranja depozita u proseku za oko 30%, čime se posredno omogućila veća investiciona aktivnost banaka.

Kako je zakonom uvedena i mogućnost obračuna premije na osnovu nivoa rizika u poslovanju banaka, propisana je obaveza Agenciji da donese Metodologiju za obračun premije osiguranja depozita na osnovu nivoa rizika u poslovanju banaka u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Upravni odbor Agencije usvojio je tekst Metodologije 15. oktobra 2020. godine uz prethodnu saglasnost NBS, čime je ispunjena zakonska obaveza u propisanom roku, a posebnom odlukom Upravnog odbora Agencije će se odlučiti o početku primene Metodologije.

U sistemu osiguranja depozita Republika Srbija je ultimativni garant isplate osiguranih depozita. U svrhu obezbeđivanja sredstava za osiguranje depozita AOD naplaćuje premiju osiguranja depozita od banaka za račun Fonda za osiguranje depozita, upravlja imovinom fonda i isplaćuje depozite do osiguranog iznosa u slučaju stečaja ili likvidacije banke. Dodatno, sredstva fonda se mogu koristiti i za finansiranje postupka restrukturiranja banaka u obimu i pod uslovima utvrđenim zakonom kojim se uređuju banke. U slučaju nedostajućih sredstava u fondu za osiguranje depozita, Republika Srbija obezbeđuje isplatu bilo sredstvima iz budžeta, bilo davanjem garancije za zaduživanje AOD.

Vlada je dana 24. marta 2020. godine donela Uredbu o ulaganju za vreme vanrednog stanja deviznih sredstava kojima upravlja Agencija za osiguranje depozita, kojom je propisano da za vreme vanrednog stanja nastalog usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 Agencija može ulagati više od četvrtine deviznih sredstava Fonda u devizne dužničke hartije od vrednosti koje izdaje Republika Srbija. U skladu s Uredbom, Agencija je u roku od godinu dana od dana prestanka vanrednog stanja (do 6. maja 2021. godine) iznos deviznih sredstava Fonda uloženih u devizne dužničke hartije od vrednosti koje izdaje Republika Srbija, uskladila na nivo zakonskog limita od 1/4 ukupnih deviznih sredstava Fonda.

Garancija isplate osiguranih depozita od strane države, bilo direktno sredstvima iz budžeta, ili indirektno izdavanjem garancija za zaduživanje AOD, izvor je fiskalnih rizika i mogućih fiskalnih troškova. Međutim, zahvaljujući postignutoj stabilnosti bankarskog sektora, od 2015. godine nije bilo potrebe za korišćenjem sredstava fonda za osiguranje depozita, niti države po osnovu isplata osiguranih iznosa depozita.

Umanjenje fiskalnih rizika po ovom osnovu zavisi od stabilnosti i održivosti bankarskog sistema. Nadzor nad bankarskim sistemom, obazrivost u plasiranju sredstava i unapređenje kvaliteta imovine banaka su osnovni stubovi stabilnog bankarskog sistema.

Ostvareni rezultati bankarskog sektora Republike Srbije u 2021. godini prikazuju rastuću profitabilnost banaka. Bankarski sektor Republike Srbije je u 2021. godini poslovao profitabilno, sa neto dobitkom pre oporezivanja u iznosu od 53,9 milijardi dinara, što je za 17% više od pozitivnog rezultata ostvarenog u 2020. godini kada je neto dobitak pre oporezivanja iznosio 46,1 milijardi dinara.

Bankarski sektor Republike Srbije adekvatno je kapitalizovan kako sa stanovišta ostvarenog nivoa pokazatelja adekvatnosti kapitala tako i sa stanovišta strukture regulatornog kapitala. Na kraju 2020. godine, prosečna vrednost pokazatelja adekvatnosti kapitala na nivou bankarskog sektora Republike Srbije iznosila je 22,42%. I tokom 2021. godine, očuvana je visoka adekvatnost kapitala bankarskog sektora (pokazatelj adekvatnosti kapitala iznosi 21,7%), što je značajno iznad propisanog regulatornog minimuma od 8% i više nego dovoljno za pokriće svih rizika kojima je sektor izložen, što potvrđuju i makroprudencijalni stres testovi koje NBS redovno sprovodi.

Imajući u vidu situaciju nastalu proglašenjem vanrednog stanja u Republici Srbiji, kako bi se omogućilo ublažavanje ekonomskih i finansijskih posledica nastalih usled pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 preduzete su mere podrške privredi koje su imale za cilj povećanje likvidnosti privrednih subjekata. Jedna od mera jeste bila i donošenje Uredbe o utvrđivanju garantne šeme kao mera podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2. Ovom uredbom je konstituisano utvrđivanje nacionalne garantne šeme. Povećanje likvidnosti privrednih subjekata kroz mehanizam garantovanja Republike Srbije za kredite koje banke odobravaju privrednim subjektima za finansiranje likvidnosti i obrtnih sredstava, a koje se omogućava zaključenjem Ugovora o garanciji Republike Srbije za kreditiranje privrede s ciljem ublažavanja negativnih posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, jeste mera koja u sebi sublimira izuzetno važan i nužan mehanizam efekata za sva lica sa sedištem u Republici Srbiji uključujući i poljoprivredna gazdinstva, koja su registrovana u APR Republike Srbije i klasifikovana kao preduzetnik, ili mikro, malo i srednje privredno društvo u skladu sa zakonom kojim se uređuje računovodstvo, a čija je likvidnost preduslov funkcionisanja privrede Republike Srbije.

Banke mogu da za realizaciju kredita plasiraju iznos do dve milijarde evra, pri čemu je iznos od jedne milijarde evra, odnosno iznos inicijalnog maksimalnog osiguranog portfolija po bankama utvrđen shodno tržišnom učešću banke prema izveštaju NBS na dan 29. februar 2020. godine.

S obzirom na činjenicu da je preko poslovnih banaka, do kraja novembra 2020. godine, privredi plasirano oko 1,5 milijardi evra, od ukupno raspoložive 2 (dve) milijarde evra, a da je Uredbom bilo propisano da ugovor o kreditu mora biti zaključen najkasnije do 31. decembra 2020. godine, kao i da ugovor o kreditu mora biti pušten u tečaj najkasnije do 31. januara 2021. godine, javila se potreba za produženjem roka do kada ugovor o kreditu mora biti zaključen, odnosno do kada ugovor o kreditu mora biti pušten u tečaj.

U skladu sa tim, Narodnoj skupštini predloženo je donošenje Zakona o utvrđivanju garantne šeme kao mere podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, koji je donet na sednici održanoj dana 17. decembra 2020. godine i isti je objavljen u "Službenom glasniku Republike Srbije" broj 153/20 od 21. decembra 2020. godine. Republika Srbija je prepoznala potrebu za odobravanjem dodatnih 500 miliona evra pomoći, u cilju održavanja likvidnosti čime će ukupan iznos sredstava plasiranih putem I garantne šeme dostići iznos od 2.5 milijarde evra. S tim u vezi, donet je Zakon o izmenama Zakona o utvrđivanju garantne šeme kao mera podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", broj 40/21), kojim je, između ostalog, produžen rok za puštanje kredita u tečaj najkasnije do 31. jula 2022. godine.

Ugovor o garanciji Republike Srbije za kreditiranje privrede s ciljem ublažavanja negativnih posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 sa Republikom Srbijom i NBS do sada su potpisale 24 banke. Republika Srbija je plasirala Bankama predviđenih 2,5 milijardi evra, dok su Banke, do 31. marta 2022. godine, plasirale klijentima oko 2,3 milijardi evra. Istovremeno, Republika Srbija je prepoznala potrebu za dodatnu pomoć najugroženijim preduzećima koja imaju pad poslovnih prihoda veći od 20% u 2020. godini, u odnosu na isti period u 2019. godini, te je 22. aprila 2021. godine donet Zakon o utvrđivanju druge garantne šeme kao mere dodatne podrške privredi usled produženog negativnog uticaja pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", broj 40/21) čime je odobreno dodatnih 500 miliona evra pomoći. U decembru 2021. godine donet je Zakon o izmeni i dopuni Zakona o utvrđivanju druge garantne šeme kao mera dodatne podrške privredi usled produženog negativnog uticaja pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", broj 129/21), kojim je predviđen izuzetak da korisniku kredita koji spada u preduzetnike, mikro, mala i srednja preduzeća koja posluju u sektorima putničkog transporta, ugostiteljstva, turističkih agencija i hotelijerstva u gradovima, može biti odobren kredit obezbeđen garancijom, u skladu sa ovim zakonom, i kada je ukupan iznos kredita koji je odobren na osnovu Zakona o utvrđivanju prve garantne šeme i kredita odobrenog na osnovu ovog zakona veći od propisanih pragova i ako su ispunjeni uslovi da je korisnik prevremeno i u celosti izmirio obaveze po kreditu obezbeđenom garancijom u skladu sa Zakonom o utvrđivanju prve garantne šeme, kao i da je maksimalni iznos kredita obezbeđenog garancijom iznos koji je jednak manjem od dva iznosa utvrđenih ovim zakonom.

Usled smanjenog odobravanja kredita u okviru druge garantne šeme, kao i evidentno produženog negativnog uticaja pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, te da je, usled ratnih dešavanja u Ukrajini, došlo do promene okolnosti koje se nisu mogle predvideti izbijanjem pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, a koje paralelno negativno utiču na privrednu aktivnost, predviđena je mogućnost refinansiranja kredita iz prve garante šeme kreditima iz druge garantne šeme, privrednim subjektima kod kojih je došlo do smanjenja ili obustave poslovnih aktivnosti vezanih za izvoz i uvoz roba i usluga na tržišta Ukrajine, Rusije ili Belorusije. Rok za korišćenje sredstava u okviru druge garantne šeme istekao je 30. juna 2022. godine, a eventualno produžavanje propisanih zakonskih rokova uslovljeno je pokretanjem postupka izmene Zakona o utvrđivanju druge garantne šeme kao mera dodatne podrške privredi usled produženog negativnog uticaja pandemije bolesti COVID-19.

U skladu sa iznetim, projekcije fiskalnih bruto odliva budžeta Republike Srbije po osnovu predmetne nacionalne Garantne šeme iznose 89 miliona evra za 2022. godinu, 60 miliona evra za 2023. godinu, 5 milion evra za 2024. godinu i 3 miliona evra za 2025. godinu. Takođe, izvršena je i projekcija priliva po osnovu naplate problematičnih potraživanja po osnovu predmetne Garantne šeme Republike Srbije koja iznosi 14 miliona evra za 2022. godinu, 14 miliona evra za 2023. godinu, 9 miliona evra za 2024. godinu i 5 miliona evra za 2025. godinu. Projekcija fiskalnog bruto odliva budžeta Republike Srbije po osnovu druge Garantne šeme iznosi 1,8 miliona evra za 2024. godinu, i 1,4 miliona evra za 2025. godinu, a projekcija priliva iznosi 10,9 hiljada evra za 2024. godinu i 103 hiljade evra za 2025. godinu. Po osnovu obe garantne šeme realizovano je 2,4 milijarde evra kredita, dok je na ime aktiviranih garancija isplaćeno 39 miliona evra.

Što se tiče drugih finansijskih institucija, Republika Srbija ima direktan udeo u kapitalu Kompanije Dunav osiguranje a.d.o. Beograd (u daljem tekstu: Dunav osiguranje) i Dunav Re a.d.o. Beograd (u daljem tekstu. Dunav Re, kao i u Nacionalnoj korporaciji za osiguranje stambenih kredita (u daljem tekstu: Korporacija).

Uspešnim i efikasnim sprovođenjem odredaba zakona koji je usvojen krajem aprila 2021. godine - Zakona o izmeni i dopunama Zakona o osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 44/21), a koji je bio osnov za promenu vlasničkih prava na društvenom kapitalu u društvima za osiguranje, direktno učešće Republike Srbije u kapitalu Dunav je poraslo na 76,70%. Takođe, kako je i u ukupnom kapitalu Dunav Re postojalo manje učešće društvenog kapitala, nakon promene vlasničkih prava u skladu sa navedenim zakonom Republika Srbija je stekla direktno učešće od oko 4,76% u Dunav Re.

Inače, do kraja 2014. godine učešće društvenog kapitala u ukupnom kapitalu Dunav osiguranja je iznosilo 94,61%, što je imalo nepovoljan uticaj na poslovanje Dunav osiguranja (pre svega kroz komplikovanu upravljačku strukturu), na šta su ukazivali i revizorski izveštaji za 2012. i 2013. godinu u kojima je izraženo mišljenje revizora sa rezervom. Imajući u vidu značaj Dunav osiguranja na tržištu osiguranja (najveća osiguravajuća kompanija), Republika Srbija je u decembru 2014. godine izvršila dokapitalizaciju Dunav osiguranja sa 4,8 milijardi dinara, čime je učešće društvenog kapitala svedeno na 51,86%. Poslednjih godina poslovanje Dunav osiguranja je stabilno, uz konstantno poboljšanje većine pokazatelja. Primetan je trend rasta dobiti iz godine u godinu (i redovna isplata dividendi). Dunav osiguranje nije imalo negativnih posledica u poslovanju (gledajući kroz najznačajnije pokazatelje) zbog bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2. Kao najveći izazov u predstojećem periodu ističe se usklađivanje (organizaciono, upravljački, kapitalno itd.) sa novim regulatornim standardom Solventnost 2 koje očekuje sve učesnike na tržištu osiguranja u Republici Srbiji.

Zakonom o Nacionalnoj korporaciji za osiguranje stambenih kredita ("Službeni glasnik RS", broj 55/04) osnovana je Korporacija, kao pravno lice specijalizovano za osiguranje potraživanja po osnovu stambenih kredita koje odobravaju banke i druge finansijske organizacije, koja su obezbeđena hipotekom, kao i za obavljanje drugih poslova u vezi sa tim osiguranjem. Osnivač Korporacije je Republika Srbija koja ima direktno učešće od 100% u kapitalu Korporacije (zakonom je ostavljena mogućnost da se Korporacija organizuje kao akcionarsko društvo, s tim da vrednost državnog kapitala u ukupnom kapitalu Korporacije ne može da bude manje od 51%). Zakonom je, takođe, utvrđeno da ukupan nominalni iznos obaveza Korporacije koje proizilaze iz obavljanja delatnosti Korporacije može biti najviše do 16 puta veći od iznosa kapitala Korporacije, ali i da Vlada može da, na obrazložen zahtev Korporacije, da saglasnost za povećanje obima obaveza Korporacije koje proizilaze iz obavljanja delatnosti Korporacije i za preko 16 puta od kapitala Korporacije, za određeni vremenski period.

Od samog osnivanja, Korporacija je imala značajan uticaj u kreiranju tržišnih uslova i standarda kreditiranja, što je bilo nužno da bi se hipotekarno tržište uopšte razvilo. To je dovelo do smanjenja rizika i obezbeđenja interesa, kako kreditora, tako i zajmotražilaca, kroz snižavanje kamatnih stopa, što je dovelo da rasta tražnje za stambenim nepokretnostima (sa pozitivnim efektom na građevinsku industriju) i time doprinelo povećanju broja stanova kupljenih na kredit.

U proteklom periodu, nije vršena dokapitalizacija Korporacije iz sredstava budžeta Republike Srbije, već je povećanje kapitala vršeno iz ostvarene dobiti Korporacije. Međutim, kako povećanje kapitala nije pratilo rast osiguranih kredita, Vlada je, u skladu sa zakonom, svake godine davala saglasnost za povećanje obima obaveza Korporacije koje proizilaze iz obavljanja delatnosti Korporacije i za preko 16 puta od kapitala Korporacije. Ovo povećanje se iz godine u godinu smanjuje (npr. za 2015. godinu obim obaveza Korporacije koje proizilaze iz obavljanja delatnosti Korporacije je mogao da bude do 30 puta veći od kapitala Korporacije, dok za 2022. godinu može da iznosi do 20 puta više od kapitala Korporacije).

Kao potencijalni rizik se pojavljuje veliki broj tužbi klijenata protiv banaka u vezi sa plaćanjem premije osiguranja Korporaciji. Iako Korporacija nije tužena strana, niti Republika Srbija garantuje za obaveze Korporacije (Korporacija garantuje za svoje obaveze do visine svog kapitala), potencijalno negativan ishod ovih sporova može da utiče na eventualnu potrebu određenih izdataka iz budžeta. Takođe, usled promenjenih tržišnih uslova došlo je do sporova sa određenim brojem banaka (otkaz ugovora sa Korporacijom od strane banaka), što dovodi do značajnog smanjenja osiguranih kredita, a time i do smanjenja prihoda Korporacije. Imajući u vidu dugoročnost potencijalnih obaveza koje Korporacija preuzima (osiguranje potraživanja po osnovu stambenih kredita koji se odobravaju na period i od 30 godina), nastavak trenda značajnog smanjenja osiguranih kredita isto može da utiče na eventualnu potrebu određenih izdataka iz budžeta u budućnosti.

Sudski postupci

Usled brojnih sudskih postupaka gde je teret plaćanja na Republici Srbiji kao tuženoj strani, identifikovani su različiti fiskalni rizici koji postoje usled neizvesnosti u vezi sa procesima (parnični, vanparnični, izvršni i drugi postupci), posebno imajući u vidu i tzv. "masovne" postupke. Način postupanja učesnika u sudskom postupku (sudova, tužilaca, tuženih i sl.) takođe utiče na dužinu postupka i vrednost dosuđenih iznosa po osnovu pravosnažnih presuda. Navedeno predstavlja poseban izazov za praćenje posledično nastalih fiskalnih rizika.

Republika Srbija je po osnovu novčanih kazni i penala po rešenju sudova (ekonomska klasifikacija 483) i naknade štete za povrede ili štetu nanetu od strane državnih organa (ekonomska klasifikacija 485) u periodu 2009-2020 iz republičkog budžeta ukupno platila 121 mlrd dinara, dok je u 2021. godini iz budžeta Republike Srbije po tom osnovu plaćeno 16,6 mlrd dinara.

U cilju smanjenja troškova u tzv. "budžetskim" postupcima, u toku 2019. godine došlo je do izmena Zakona o izvršenju i obezbeđenju ("Službeni glasnik RS", br. 106/15, 106/15 - autentično tumačenje, 113/17 - autentično tumačenje i 54/19), koji je stupio na snagu 1. januara 2020. godine. Članom 300. navedenog zakona, između ostalog, propisano je da je izvršni poverilac dužan da o nameri podnošenja predloga za izvršenje pismenim putem obavesti ministarstvo nadležno za finansije najkasnije 30 dana pre podnošenja predloga za izvršenje, ukoliko se kao izvršni dužnik pojavljuje Republika Srbija, autonomna pokrajna, jedinica lokalne samouprave, direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava.

Navedenom merom podstiče se dobrovoljno plaćanje obaveze od strane nadležnog organa, kako bi se izbegli troškovi prinudne naplate. Ministarstvu finansija, Upravi za trezor, u 2020. godini podneto je 51.757 obaveštenja o nameri podnošenja predloga za izvršenje, a u 2021. godini podneto je 54.270 ovih obaveštenja. Zaključno sa trećim kvartalom 2022. godine podneto je 38.019 predmetnih obaveštenja. Dužnici sa najvećim procentom učešća u broju dostavljenih obaveštenja zaključno sa 31.03.2022. godine bili su: Privredni sud u Kragujevcu sa 10,05%, Ministarstvo odbrane sa 7,28%, Privredni sud u Leskovcu sa 6,69%, Prekršajni sud u Beogradu sa 4,98%, MUP sa 4,53%, drugi privredni sudovi (Zaječar 3,21%, Beograd 2,97%, Kraljevo 2,30% i drugi), budžeti gradova (Leskovac sa 2,88%, Novi Sad sa 2,28%, Beograd sa 1,48%...), budžet RS sa 2,17% i drugi.

Kada je prinudna naplata u pitanju, najveće učešće u ovim izvršenjima na dan 30.09.2022. godine imaju: Ministarstvo odbrane 23,3%, Ministarstvo pravde 8,5% i Ministarstvo unutrašnjih poslova 7,9%.

U 2022. godini i dalje se radi na unapređenju sistema za praćenje fiskalnih rizika po osnovu sudskih postupaka, sa ciljem preciznije identifikacije i ocene rizika, kao i suzbijanja njihovog uzroka, uprkos izazovima koji se javljaju u vezi sa prikupljanjem tačnih i sveobuhvatnih podataka iz postojećih evidencija.

Ostali fiskalni rizici

Pored navedenih fiskalnih rizika postoje i druge okolnosti koje, ukoliko se realizuju, mogu dovesti do fiskalnih troškova. Njihovo identifikovanje pomaže sagledavanju mogućih uticaja na fiskalnu poziciju zemlje u određenom periodu.

Poslovanje jedinica lokalne samouprave može imati fiskalne implikacije na budžet opšte države. Posebnim fiskalnim pravilima za lokalne samouprave postavljeno je tzv. "zlatno pravilo" da je deficit moguć samo za realizaciju kapitalnih investicija. Postoje i pravila o visini zaduženosti jedinica lokalne samouprave, čija bi dosledna primena održala stabilnost javnih finansija na lokalnom nivou. U praksi se dešavalo da nerealnim planiranjem kako prihoda, tako i rashoda dođe do kumulacije dospelih, a neizmirenih obaveza koje ugrožavaju funkcionisanje pojedinih gradova i opština.

Kako bi se izbegla realizacija fiskalnih rizika po ovom osnovu, Ministarstvo finansija unapređuje sistem kontrole javnih finansija lokalnih samouprava u cilju poštovanja postavljenih pravila - od planiranja do realizacije budžeta na lokalnom nivou.

Na osnovu Metodologije za praćenje fiskalnih rizika po budžet Republike Srbije koji proizlaze iz vršenja nadležnosti jedinica lokalne samouprave, Ministarstvo finansija je izradilo radni model za analizu, ocenu i praćenje fiskalnih rizika, čija se primena očekuje u 2023. godini.

Stalno prisutan rizik od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa nalaže ulaganja u programe prevencije, kako bi se umanjili potencijalni fiskalni troškovi za otklanjanje šteta nastalih po tom osnovu. Prevencija obuhvata uključivanje šireg spektra finansijskih instrumenata, kao što su rezervni fondovi, potencijalne kreditne linije, a naročito je važno osiguranje. Republika Srbija se u 2014. godini suočila sa katastrofalnim posledicama poplava, čija je ukupna šteta (sa gubicima) procenjena na više od 1,7 mlrd evra. Vlada Republike Srbije je u decembru 2014. godine usvojila Nacionalni program za upravljanje rizicima od elementarnih nepogoda, koji se sprovodi u saradnji sa Svetskom bankom, Ujedinjenim nacijama i Evropskom unijom. U skladu sa navedenim programom, novembra 2018. godine donet je Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama ("Službeni glasnik RS", broj 87/18). Polovinom aprila 2022. godine održan je prvi sastanak Posebne radne grupe za izradu Predloga strategije smanjenja rizika od katastrofa i upravljanja vanrednim situacijama u Republici Srbiji za period 2022-2027.

Republika Srbija je u 2019. godini platila iz budžeta 4,22 mlrd dinara na ime naknade štete za povrede ili štete nastale usled elementarnih nepogoda ili drugih prirodnih uzroka. U toku 2020. godine za ovu namenu (ekonomska klasifikacija 484) izdvojeno je 2,8 milijardi dinara, dok je za 2021. godinu iznos potrošen na ove namene iznosio 520,3 miliona dinara (bez intervencijskih sredstava za ublažavanje posledica bolesti COVID-19). Izdvojena sredstva za ovu namenu u periodu od 1. januara do 30. septembra 2022. godine iznose 94,2 miliona dinara (bez intervencijskih sredstva za ublažavanje posledica bolesti COVID-19).

Zaključkom Vlade 05 broj 40-9575/2021 od 21. oktobra 2021. godine usvojena je Jedinstvena metodologija za praćenje fiskalnih rizika u Republici Srbiji koja, između ostalog, obuhvata i Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda. Trenutno se očekuju obuke za ovladavanje modelom za praćenje fiskalnih rizika od elementarnih nepogoda.

5. Ciklično prilagođeni i strukturni fiskalni bilans

Ciklično prilagođeni fiskalni bilans je fiskalni bilans iz koga je isključen izolovani uticaj privrednog ciklusa, a identitet od koga se polazi je sledeći11:

FB = CB + CAB

Deo fiskalnog bilansa (FB) koji nije pod uticajem cikličnih fluktuacija naziva se ciklično prilagođeni fiskalni bilans (CAB), a cilj ove procedure je izolovanje ciklične komponente fiskalnog bilansa (CB) koja je rezultat dejstva proizvodnog jaza. Stvarni fiskalni bilans biće jednak ciklično prilagođenom u slučaju da je proizvodni jaz jednak nuli, tj. ako je stopa rasta realnog BDP jednaka potencijalnoj. Strukturni fiskalni bilans se dalje računski dobija eliminacijom jednokratnih efekata na prihodnoj i rashodnoj strani, i tako pokazuje strukturnu (trajnu) fiskalnu poziciju.

Fiskalni prostor kreiran u prethodnom periodu i značajno strukturno unapređena fiskalna pozicija zemlje, omogućili su relaksaciju fiskalne politike u kriznim vremenima.

Izbijanjem pandemije COVID-19 početkom 2020. godine i uvođenjem mera za zdravstvenu zaštitu stanovništva, globalna ekonomija je ušla u krizu bez presedana. Uticaj na fiskalnu poziciju je bio vidljiv kroz smanjene prihoda budžeta, koji su posledica usporavanja ekonomske aktivnosti usled pandemije, i dramatično većih rashoda uslovljenih većim troškovima zdravstvene zaštite i donošenjem obimnog paketa pomoći privredi i građanima. U takvoj situaciji, uobičajena analiza privrednog ciklusa, kvantifikacija fiskalnih multiplikatora i ocena elastičnosti fiskalnog balansa u odnosu na proizvodni jaz ne daje sasvim korektne ocene fiskalne pozicije zemlje. Odgovor fiskalne politike na složenu ekonomsku situaciju uzrokovanu pandemijom koronavirusa u 2020. i 2021. godini, predstavljen je opsežnim paketom mera pomoći privredi. U slučaju odsustva mera podrške privredi i stanovništvu pad BDP u 2020. godini i snažan oporavak tokom 2021. godine bi izostao, a veća kontrakcija privrede bi uticala na znatno sporiji oporavak u narednom srednjoročnom periodu.

_______
11 Detaljniji opis korišćene metodologije i rezultata mogu se pronaći u Fiskalnoj strategiji za 2013. godinu sa projekcijama za 2014. i 2015. godinu ili putem linka https://www.mfin.gov.rs//upload/media/jzsbpL_601ab1585ca02.pdf

Tabela 19. Fiskalni bilans i komponente za obračun ciklično prilagođenog bilansa u periodu 2005-2025. godine, % BDP*

	Proizvodni jaz	Fiskalni bilans	Primarni fiskalni bilans	Ciklično prilagođeni fiskalni bilans	Ciklično prilagođeni primarni fiskalni bilans	Strukturni fiskalni bilans	Strukturni primarni fiskalni bilans**	Fiskalni impuls
2005	0,0	1,1	2,0	1,1	2,0	1,3	2,2
2006	-2,7	-1,4	-0,1	-0,5	0,8	0,2	1,5	1,2
2007	0,8	-1,8	-1,2	-2,1	-1,5	-1,7	-1,2	2,3
2008	4,0	-2,5	-1,9	-3,9	-3,4	-4,0	-3,4	1,9
2009	-0,4	-4,2	-3,6	-4,0	-3,4	-4,1	-3,5	0,0
2010	-0,7	-4,3	-3,4	-4,1	-3,1	-4,2	-3,2	-0,3
2011	0,5	-4,5	-3,4	-4,7	-3,6	-4,9	-3,8	0,4
2012	-0,8	-6,4	-4,7	-6,1	-4,4	-6,1	-4,4	0,9
2013	1,2	-5,1	-3,0	-5,6	-3,4	-5,3	-3,1	-1,0
2014	-1,4	-6,2	-3,5	-5,7	-3,0	-4,8	-2,2	-0,4
2015	-1,2	-3,5	-0,5	-3,0	0,0	-2,2	0,8	-3,0
2016	-0,1	-1,2	1,7	-1,2	1,7	-1,1	1,8	-1,8
2017	-0,6	1,1	3,6	1,3	3,8	1,2	3,7	-2,1
2018	0,8	0,6	2,7	0,4	2,5	0,2	2,3	1,4
2019	1,9	-0,2	1,8	-0,9	1,1	-1,0	0,9	1,3
2020	-2,4	-8,0	-6,0	-7,2	-5,2	-0,2	1,8	6,3
2021	1,3	-4,1	-2,4	-4,6	-2,8	-0,5	1,3	-2,4
2022	0,7	-3,8	-2,2	-4,1	-2,4	-1,1	0,5	-0,4
2023	-0,3	-3,3	-1,5	-3,2	-1,4	-1,6	0,2	-1,0
2024	-0,4	-2,2	-0,1	-2,0	0,0	-2,0	0,0	-1,4
2025	-0,2	-1,4	0,5	-1,3	0,6	-1,3	0,6	-0,6

* Za period 2022-2025. godine prikazane su projektovane vrednosti.
** Strukturni primarni bilans dobijen je isključivanjem procenjenih jednokratnih prihoda i rashoda. Rezultati koji prikazuju promenu strukturnog primarnog deficita ne isključuju eksplicitno efekte povećanja efikasnosti naplate prihoda, pa se ocena strukturnog prilagođavanja u 2015. i 2016. godini delimično razlikuje od prethodno prikazanih efekata.
Izvor: Ministarstvo finansija

Strukturna fiskalna pozicija zemlje nije značajno narušena u periodu između 2020. i 2022. godine, zbog toga što su sprovedene mere pomoći privredi iz domena fiskalne politike bile vremenski ograničenog karaktera. Tokom 2022. godini predviđen je određeni iznos sredstava kao vid pomoći stanovništvu u visini od 0,92% BDP. Osim toga, energetska kriza uslovila je značajne intervencije države u domenu obezbeđivanja energetske stabilnosti. Osim povećanih izdataka za energente, pomoć stanovništvu i privredi, obezbeđena je i smanjenjem akciza na naftne derivate.

Kako je fiskalni impuls definisan kao razlika dva uzastopna ciklično prilagođena (primarna) rezultata, ocenjuje se da je fiskalna politika tokom 2020. godine bila izrazito ekspanzivno-kontraciklična, usmerena na ublažavanje negativnog ekonomskog ciklusa. Usled nešto manjeg obima paketa mera ekonomske podrške u 2021. godini, fiskalna politika je restriktivnija nego prethodne godine, a po karakteru takođe kontraciklična. Za 2022. do 2023. godine ocenjeno je da će fiskalna politika ostati blago restriktivna, i pored značajnih izdvajanja za ublažavanje energetske krize.

6. Program za smanjenje duga

U skladu sa važećim odredbama Zakona o budžetskom sistemu ukoliko dug opšte države pređe 45% BDP, Vlada je dužna da predloži mere kojima će se dug približiti ciljanom nivou i vratiti u održive okvire12. Do kraja godine očekuju nas izmene i dopune ovog zakona u delu koji se odnosi na fiskalna pravila i principe fiskalne odgovornosti i održivosti13. U skladu sa promenama opštih fiskalnih pravila o deficitu i dugu, izmenjena je i procedura u slučaju prekoračenja gornje granice duga. Tako, u slučaju da je dug iznad 55%, Vlada u okviru Fiskalne strategije i po proceduri za usvajanje fiskalne strategije predlaže Program za smanjenje duga sa konkretnim merama za smanjenje duga ispod zadate granice. Program se podnosi za svaku godinu u kojoj taj dug ostaje iznad 55% BDP. Ukoliko je dug iznad 60% BDP, što je i najviša dozvoljena gornja granica duga sektora države Program za smanjenje duga usvaja Narodna skupština najmanje jedanput godišnje, u postupku donošenja i pripreme budžeta za narednu fiskalnu godinu.

______
12 Javni dug u ovom dokumentu ne obuhvata dug po osnovu restitucije u skladu sa definicijom duga iz Zakona o budžetskom sistemu.
13 Više o redefinisanim fiskalnim pravilima videti u delu koji se odnosi na strukturne fiskalne reforme.

U periodu od 2008. do 2014. godine deficit opšte države je značajno povećan uz istovremeno eksplozivnu putanju rasta javnog duga, pri čemu je odnos duga i BDP više nego udvostručen. Mere fiskalne konsolidacije usvojene krajem 2012. i tokom 2013. godine delimično su ublažile ovaj trend, ali je nivo javnog duga i dalje značajno rastao. Smanjivanje primarnog deficita u periodu 2012-2014. godine nije bilo dovoljno da stabilizuje učešće nivoa javnog duga u BDP. Efekti prvog talasa fiskalne konsolidacije, koja se odnosila uglavnom na prihodnu stranu, izostali su, usled povećanog obima sive ekonomije, karakterističnog u periodu nakon podizanja poreskih stopa. Na rashodnoj strani, visoke kamate i određeni jednokratni rashodi su dodatno pogoršavali fiskalnu poziciju.

Mere fiskalne konsolidacije donete krajem 2014. godine spustile su primarni deficit i usporile rast javnog duga već tokom 2015. godine. Do smanjenja javnog duga u BDP došlo je u 2016. godini, godinu dana ranije nego što je bilo predviđeno aranžmanom sa MMF. U 2016. godini ostvaren je primarni suficit od 1,7% BDP, čime su se konačno stekli uslovi za pad učešća javnog duga u BDP. Nakon toga, u 2017. godini, ostvareni primarni fiskalni suficit od 3,6% BDP dovodi do još značajnijeg pada učešća duga, za više od 10 p.p. BDP, na 58,6% BDP. Tokom 2018. godine nastavljen je trend smanjenja učešća javnog duga u BDP na 54,4% BDP. Fiskalna relaksacija tokom 2019. godine nije ugrozila opadajuću putanju javnog duga. Pozitivan primarni fiskalni rezultat u 2019. godini od 1,8% BDP uticao je na dalje smanjenje javnog duga za još 1,6 p.p. BDP.

Period od 2020. godine obeležila je jedna od najvećih zdravstvenih i posledično ekonomskih kriza u poslednjih nekoliko decenija, izazvana pandemijom COVID-19. Najvažniji faktori koji su uticali na kretanja duga tokom pomenutog perioda su nivo ukupnog i primarnog fiskalnog deficita, dodatne potrebe za finansiranjem i otplata dospelog dela duga. Ostvareni fiskalni deficit od 8% BDP (primarni deficit od 6% BDP) u 2020. godini i deficit od 4,1% BDP u 2021. godini, uticali su na to da se, do sada, opadajuća putanja učešća javnog duga privremeno preokrene. I pored toga učešće javnog duga opšte države u BDP u 2021. godini blago opada na 57,1% BDP. Za 2022. godinu, projektovan nivo primarnog fiskalnog rezultata (primarni deficit 2,2% BDP) smanjuje učešće javnog duga, na 56,9%. Fiskalnom strategijom za naredni srednjoročni period predviđena je postepena stabilizacija javnih finansija i manji nivoi deficita koji će javni dug vratiti u zonu opadajućeg trenda.

Analizom primarnog stabilizacionog jaza koji je definisan kao razlika između ostvarenog primarnog rezultata i primarnog rezultata koji je neophodan da bi se stabilizovalo učešće javnog duga u tekućoj godini moguće je oceniti postavljene kvantitativne fiskalne limite. Od 2016. godine prisutan je pozitivan primarni stabilizacioni jaz, a putanja duga preokrenuta. Tokom 2017. i 2018. godine pozitivan jaz se povećava i u tom periodu je ostvareno najveće smanjenje učešća duga u BDP. Suprotan trend beleži se tokom 2020. godine kad se dostiže najveća negativna vrednost ovog pokazatelja. U periodu od 2022-2025. godine, u skladu sa fiskalnim okvirom datim u ovom dokumentu, projektovane su pozitivne vrednosti ovog parametra.

Projektovana je dinamika spuštanja nivoa javnog duga na 45% BDP, u skladu sa važećim fiskalnim pravilima, a osnovni scenario predstavljen ovim fiskalnim okvirom predviđa postepeno smanjivanje fiskalnog deficita na 1,4% BDP na kraju 2025. godine.

Upravljanje i održivost javnog duga će se dodatno obezbediti:

- ograničenjem izdavanja novih garancija;

- ograničenjem zaključivanja novih projektnih zajmova u slučajevima da prethodno odobreni zajmovi nisu efikasno korišćeni;

- otkupom jednog dela skupog duga korišćenjem sredstava iz povoljnijih zajmova ili privatizacionih prihoda ukoliko za to postoje mogućnosti;

- identifikacijom i boljim upravljanjem fiskalnim rizicima.

Zakonski predviđeno učešće javnog duga u BDP od 45% biće dostignuto tokom 2030. godine. Uspeh prethodnog programa strukturnog fiskalnog prilagođavanja omogućio je smanjenje učešća duga od 2015. do 2019. godine za 18,4 p.p. BDP. Ovakve okolnosti uticale su na mogućnost Republike Srbije da bez teškoće obezbedi neophodno finansiranje fiskalnog deficita tokom trajanja pandemije COVID-19, kao i nesmetanu otplatu dospelog duga. Neizvesnost u pogledu toka i trajanja globalne ekonomske i energetske krize, zahteva oprezno vođenje fiskalne politike u narednom periodu.

Kako je fiskalnim pravilima predviđena granica duga od 45% BDP koja se dostiže tokom 2030. godine, urađena je simulacija kretanja učešća u slučaju varijacije faktora koji utiču na dinamiku duga.

Pretpostavke u osnovnom scenariju su:

- nakon ostvarenog visokog nivoa fiskalnog deficita u 2020. godini, u periodu od 2021. do 2025. godine nivo opšteg i primarnog fiskalnog rezultata omogućava postepeno smanjenje učešća javnog duga u BDP. Nakon toga, fiskalni deficit se smanjuje sa 1,2% BDP u 2026. godini na nivo od 0,5% BDP;

- sporiji rast fiskalnih prihoda u odnosu na nominalni rast BDP usled promene strukture privrede, jačanja investicione aktivnosti i rasta izvoza. Ne predviđaju se značajnije promene u poreskoj politici, uz zadržavanje visokog nivoa kapitalnih rashoda;

- izostanak neto prirasta izdatih garancija nakon 2025. godine;

- prosečna stopa realnog rasta BDP od 4% u dugom roku;

- usporavanje inflacije i nakon toga zadržavanje na nivou od 3% prosečno u dugom roku;

- izostanak značajnih priliva od privatizacije u posmatranom periodu. Eventualni veći privatizacioni prihodi smanjuju potrebu za finansiranjem i dodatno smanjuju učešće javnog duga.

Tabela 20. Simulacija nivoa ukupnog duga u osnovnom scenariju do 2030. godine, % BDP

Osnovni scenario	2021.	2022.	2023.	2024.	2025.	2026.	2027.	2028.	2029.	2030.
Prihodi	43,3	43,0	40,8	40,3	39,6	39,3	39,1	38,9	38,7	38,5
Rashodi	47,4	46,8	44,1	42,5	41,0	40,5	40,1	39,7	39,2	39,0
Pad učešća rashoda		-0,6	-2,7	-1,6	-1,5	-0,4	-0,4	-0,4	-0,5	-0,2
Fiskalni rezultat	-4,1	-3,8	-3,3	-2,2	-1,4	-1,2	-1,0	-0,8	-0,5	-0,5
Primarni fis. rezultat	-2,4	-2,2	-1,5	-0,1	0,5	0,7	0,8	0,9	1,2	0,6
Javni dug u BDP	57,1	56,9	56,1	55,1	54,0	52,2	50,4	48,4	46,3	44,2
BDP realni rast, %	7,5	2,5	2,5	3,5	4,0	4,0	4,0	4,0	4,0	4,0

Izvor: Ministarstvo finansija

Osnovnim scenarijom predviđeno je spuštanje javnog duga na oko 45% BDP u 2030. godini. Na grafikonu su prikazane simulacije alternativnih scenarija kretanja javnog duga, u zavisnosti od promena određenih pretpostavki u osnovnom scenariju. Radi boljeg poređenja, izvršena je varijacija samo jedne varijable, kao faktora rizika koji utiče na nivo duga.

Scenario "usporeni rast nakon 2025" podrazumeva prosečan realni rast BDP od oko 0,7% u posmatranom periodu, uz isti nivo fiskalnog deficita u odnosu na osnovni scenario. Ovo ne podrazumeva i isti nivo fiskalnog prilagođavanja, jer je potrebna veća akomodacija na rashodnoj strani u situacijama kada se beleži niži privredni rast. Na kraju 2030. godine, javni dug prema ovom scenariju dostiže nivo od 51,3% BDP.

Scenario "fiskalna ekspanzija nakon 2025. godine" podrazumeva značajnije odstupanje od sadašnjeg srednjoročno postavljenog cilja fiskalne politike i dostizanje fiskalnog deficita od 3%. U ovom slučaju, učešće javnog duga u BDP u najvećoj meri stagnira da bi u 2030. godini dostiglo 54% BDP. Javni dug ne dostiže zakonsku granicu od 45% BDP, a nivo ispod 60% održava se u celom posmatranom periodu. I pored pogoršanja fiskalnih performansi, ovaj scenario podrazumeva i dalje prisutan primarni fiskalni rezultat koji omogućava relativnu stabilnost učešća duga u BDP.

Scenario koji kombinuje manji realni rast BDP i podizanje nivoa fiskalnog deficita u proseku od 3% BDP ima najnepovoljniju putanju javnog duga. Pri tome jedino u ovom scenariju dug ima izrazito rastuću putanju u periodu nakon 2025. godine, a učešće javnog duga dostiže nivo od 62,3% na kraju posmatranog perioda.

III STRATEGIJA UPRAVLJANJA JAVNIM DUGOM OD 2023. DO 2025. GODINE

Prema Zakonu o javnom dugu, kao pravnom osnovu zaduživanja Republike Srbije, javni dug čine sve direktne obaveze Republike po osnovu zaduživanja, kao i garancije izdate od Republike za zaduživanje javnih preduzeća i jedinica lokalne samouprave, kao i drugih pravnih lica. Republika se može zaduživati u domaćoj i stranoj valuti, radi finansiranja budžetskog deficita, deficita tekuće likvidnosti, refinansiranja neizmirenog duga, za finansiranje investicionih projekata, kao i za izvršavanje obaveza po datim garancijama. Odredbama Zakona o javnom dugu naznačeno je da javni dug predstavlja bezuslovnu i neopozivu obavezu Republike Srbije u odnosu na otplatu glavnice, kamate i ostalih pripadajućih troškova.

Za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom korišćen je kvantitativni pristup, identifikujući moguća ograničenja kroz makro-ekonomske pokazatelje, analizu troškova i rizika i tržišnih uslova koji utiču na upravljanje javnim dugom. U svrhu analize korišćeni su instrumenti finansiranja dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu. Strategija upravljanja javnim dugom zasniva se na principima koji definišu potrebu za transparentnim i predvidivim procesom zaduživanja, uz permanentan razvoj tržišta državnih hartija od vrednosti i prihvatljiv nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Situacija na međunarodnom i domaćem finansijskom tržištu, uspešna primena mera fiskalne konsolidacije uz dobru koordinaciju fiskalne i monetarne politike dovela je do značajnog pada troškova zaduživanja na dinarskim i evro denominovanim hartijama od vrednosti u poslednjih nekoliko godina i smanjivanja riziko premije za srpske državne hartije od vrednosti. Tokom 2022. godine dolazi do značajnog rasta kamatnih stopa izazvanog eksternim uticajem.

Fiskalna strategija predviđa smanjenje javnog duga opšteg nivoa države do kraja 2025. godine na nivo od 54,0% BDP, pri čemu se u skladu sa smernicama upravljanja javnim dugom definisanim od strane Svetske banke i MMF, u okviru Strategije upravljanja javnim dugom vrši stres-scenario analiza uticaja promene deviznog kursa domaće valute u odnosu na valute u kojima je denominovan javni dug Republike Srbije.

U poslednjih deset godina učinjen je značajan napredak u pogledu povećanja prosečne ročnosti dinarskih državnih hartija od vrednosti i smanjenja troškova finansiranja po osnovu ovog vida zaduživanja, čime je smanjena izloženost riziku refinansiranja. Bitno je napomenuti da je u navedenom periodu prosečna kuponska stopa dinarskih državnih hartija od vrednosti smanjena sa 13,68%, koliko je iznosila na kraju 2012. godine, na 4,34% na kraju septembra 2022. godine.

Strategijom upravljanja javnim dugom se definišu osnovne mere za dalji nastavak razvoja dinarskog tržišta državnih hartija od vrednosti. Razvojem ovog tržišta očekuje se da će doći do daljeg rasta unutrašnjeg duga i povećanja njegovog učešća u ukupnom dugu, kao i smanjenja izloženosti javnog duga prema deviznom riziku, što će pozitivno uticati na povećanje kreditnog rejtinga Republike Srbije.

Nakon uspešno sprovedenih mera fiskalne konsolidacije u 2016. godini je preokrenuta rastuća putanja kretanja javnog duga i učešće javnog duga u BDP, te dolazi do pada učešća sa 70,0% BDP koliko je iznosilo na centralnom nivou vlasti na kraju 2015. godine na 67,7% na kraju 2016. godine. Tokom 2017. godine došlo je do još značajnijeg pada na 57,8% BDP. Trend je nastavljen i tokom 2018. godine kada udeo javnog duga u BDP pada na 53,6%, kao na kraju 2019. godine kada je učešće javnog duga u BDP smanjeno na nivo od 51,9% BDP. Kako bi se smanjio uticaj krize izazvane pandemijom virusa COVID-19, javila se potreba za finansiranjem mera podrške privredi i građanima, što je rezultiralo rastom učešća duga u BDP na 57,0% na kraju 2020. godine. Tokom 2021. godine dolazi do blagog pada navedenog pokazatelja, tako da je učešće javnog duga u BDP na kraju 2021. godine iznosilo 56,5%. Pad bi bio još intenzivniji da tokom 2021. godine nisu obezbeđena značajna sredstva za finansiranje duga koji je dospevao početkom 2022. godine. Iz tog razloga je došlo do nešto izraženijeg pada učešća duga u BDP na kraju septembra 2022. godine na 53,7%.

Usled pojačane kontrole izdavanja garancija prethodnih godina garantovani javni dug je skoro prepolovljen i beleži pad sa 2,8 milijarde EUR koliko je iznosio na kraju 2013. godine na 1,6 milijardi EUR na kraju septembra 2022. godine.

Pozitivni fiskalni rezultati koje ostvaruje Republika Srbija potvrđeni su i preko kretanja kreditnog rejtinga Srbije. Rejting agencije Fitch Ratings i Standard and Poor’s u 2019. godini povećale su rejting Srbije na BB+ sa BB, dok je rejting agencija Moody’s popravila izgled za povećanje kreditnog rejtinga Republike Srbije sa stabilnog na pozitivni. U 2020. godini Republika Srbija uspela je da sačuva nepromenjen kreditni rejting koji je dobila u 2019. godini. Rejting agencija Moody’s je u martu 2021. godine povećala kreditni rejting Republike Srbije na Ba2 sa Ba3 kao rezultat veoma uspešnog odgovora na krizu izazvanu pandemijom virusa COVID-19 i očuvanja makroekonomske stabilnosti tokom jako teške i izazovne 2020. godine. Rejting agencija Standard and Poor’s je u izveštaju koji je objavljen 10. juna 2022. godine potvrdila ocenu kreditnog rejtinga Republike Srbije na nivou BB+, uz stabilne izglede za njegovo dalje povećanje. Fitch Ratings je u najnovijem izveštaju od 19. avgusta 2022. godine potvrdio kreditni rejting Republike Srbije na nivou BB+, uz stabilne izglede za njegovo dalje povećanje.

Republika Srbija je tokom 2020. godine u dva navrata emitovala evroobveznice kako bi finansirala paket mera pomoći privredi i građanima u cilju minimiziranja uticaja krize izazvane pandemijom virusa COVID-19 i prevremeno otplatile ranije emitovane skupe evroobveznice. Prva emisija evroobveznica je bila 15. maja 2020. godine, u evrima, u najdelikatnijem trenutku u prvom talasu pandemije, u ukupnom iznosu od 2,0 milijarde EUR. Kuponska stopa je iznosila 3,125%, dospeva 2027. godine i listirana je na Londonskoj berzi, jednom od najvećih i najreprezentativnijih tržišta na svetu. Druga emisija evroobveznica je bila 1. decembra 2020. godine, u ukupnom iznosu od 1,2 milijarde američkih dolara sa dospećem 2030. godine. Kuponska stopa je iznosila 2,125%, a finalna kamatna stopa u evrima, nakon realizacije hedžing transakcije 1,066%. Povratak na dolarsko tržište hartija i nova emisija denominovana u dolarima, omogućile su Srbiji da ostane prisutna u indeksu obveznica tržišta u razvoju - EMBI Index, čime je osigurana njena vidljivost na američkom tržištu kapitala, kao i na široj međunarodnoj investicionoj mapi. Sredstvima emisije evroobveznica iz decembra 2020. godine izvršena je prevremena otplata 900 miliona dolara evroobveznica emitovanih 2011. godine, od ukupno 1,6 milijarde dolara koliko je dospevalo u septembru 2021. godine. Prevremeno su otkupljene obveznice koje su bile emitovane po kuponskoj stopi od čak 7,25%.

Kako bi snizila troškove finansiranja i produžila ročnost duga Republika Srbija je 3. marta 2021. godine uspešno iskoristila još uvek povoljne uslove na međunarodnom finansijskom tržištu i po prvi put emitovala dvanaestogodišnje državne obveznice denominovane u evrima u iznosu od jedne milijarde evra po kuponskoj stopi od 1,65%. Republika Srbija je 23. septembra 2021. godine ponovo pomerila granice u izboru finansiranja svojih investicija izlaskom na međunarodno tržište zelenih obveznica. Zelena evroobveznica emitovana je u iznosu od 1,0 milijarde evra sa rokom dospeća od sedam godina i kuponskom stopom od 1,00%, najnižom do sada postignutom na međunarodnom tržištu. Republika Srbija se svrstala u red retkih evropskih zemalja koje su na međunarodnom finansijskom tržištu emitovale zelene evroobveznice namenjene isključivo za finansiranje ekološki prihvatljivih projekata. Istovremeno, sa emisijom zelene evroobveznice, emitovana je i petnaestogodišnja evroobveznica najduže ročnosti do sada u iznosu od 750 miliona evra, sa godišnjom kuponskom stopom od 2,05%, čijom emisijom je dodatno povećana ročnost javnog duga.

Vodeći se najboljom međunarodnom praksom aktivnog upravljanja javnim dugom, Republika Srbija je u decembru 2020. godine po prvi put realizovala hedžing transakciju, tj. korišćenje finansijskih derivata u svrsi zaštite od deviznog i kamatnog rizika, u skladu sa međunarodnim ISDA standardima (International Swaps and Derivatives Association), odnosno unakrsna valutna svop transakcija kojom su obaveze po osnovu emitovane obveznice konvertovane iz američkih dolara u evre po značajno nižoj finalnoj kamatnoj stopi. Svoje obaveze po osnovu emisije denominovane u dolarima, u iznosu od 1,2 milijardi USD, Republika Srbija će isplaćivati u evrima po kuponskoj stopi od 1,066% na nominalnu vrednost emisije nakon konverzije od 1,016 milijardi evra. Iskorišćen je povoljan odnos kursa evra i američkog dolara u datom trenutku, kao i divergencije između dolarskih i evarskih kamatnih stopa na međunarodnom tržištu kapitala i postignuta je najpovoljnija cena zaduživanja, uz optimizaciju valutne strukture javnog duga, a sve u cilju zaštite od rizika promene deviznog kursa. Tokom januara 2021. godine realizovana je druga svop transakcija, kojom je obaveza po osnovu Sporazuma o reprogramu duga između Republike Srbije i Kuwait Investment Authority konvertovana iz američkih dolara u evre, po značajno nižoj kamatnoj stopi. Obaveze po osnovu navedenog reprogramiranog zajma, ugovorene u dolarima po kamatnoj stopi od 1,5%, Republika Srbija će isplaćivati u evrima po kamatnoj stopi od 0,393%. U martu 2021. godine je zaključena nova svop transakcija kojom je kredit kod Export - Import Bank of China za projekat izgradnje obilaznice oko Beograda na autoputu E70/E75, koji je 2018. godine inicijalno ugovoren u kineskim juanima konvertovan u evre sa negativnom kamatnom stopom. Navedeni zajam, na koji je plaćana fiksna kamatna stopa od 2,50% godišnje u kineskim juanima, konvertovan je u evre po fiksnoj negativnoj kamatnoj stopi od -0,07%. Kako je ugovorena negativna kamatna stopa, Republika Srbija neće imati nikakve troškove po osnovu kamata u prvih pet godina svop aranžmana, koji važi do 2030. godine, već će ostvarivati dodatna primanja od banaka sa kojima je transakcija zaključena. Realizovana je, 24. novembra 2021. godine, još jedna, četvrta po redu, svop transakcija kojom su obaveze po osnovu zajma uzetog od Fonda za razvoj Abu Dabija, 2016. godine, inicijalno ugovorene u dirhamima, sa plaćanjem u američkim dolarima, konvertovane u evre. Dug i obaveze po osnovu navedenog zajma na koji je plaćana fiksna kamatna stopa od 2,25% godišnje, zamenjeni su u evre po godišnjoj kamatnoj stopi od 0,96%.

Tokom 2020. godine nastavljeno je sa emitovanjem "benčmark" obveznica na domaćem tržištu. Emitovane su obveznice ročnosti 5,5 i 12,5 godina u RSD nominalne vrednosti od po 100 milijardi dinara, čiji obimi su povećani na po 150 milijardi tokom 2021. godine. 30. juna 2021. godine dinarske benčmark obveznice Republike Srbije ročnosti 7, 10 i 12,5 godina uključene su u J.P. Morgan GBI-EM Index. Uključivanjem u navedeni indeks načinjen je značajan napredak u jačanju likvidnosti sekundarnog tržišta državnih obveznica i obezbeđen dolazak novih međunarodnih stranih investicionih fondova, što će rezultirati većom konkurencijom i daljim padom troškova zaduživanja. U oktobru 2021. godine, Clearstream, međunarodni centralni registar hartija od vrednosti, koji obavlja poslove kliringa i saldiranja (ICSD), otvorio je račun hartija od vrednosti u domaćem registru i putem posrednika - ovlašćenog učesnika na lokalnom tržištu, omogućio stranim investitorima saldiranje srpskih obveznica u dinarima (RSD).

U 2019. godini Republika Srbija je izvršila prevremeni otkup ranije emitovanih državnih hartija od vrednosti na domaćem tržištu putem redovnih aukcija na kojima je otkupila državne obveznice denominovane u dinarima sa visokim kuponskim stopama 4,5% na obveznice ročnosti tri godine i 10,0% na obveznice ročnosti sedam godina, u ukupnom iznosu od 35,1 milijarde RSD. Sa istom praksom je nastavljeno i u 2020. godini kada je prevremeno otkupljeno 10,2 milijarde RSD obveznica sa visokim kuponskim stopama. Tokom 2021. godine prevremeno je otkupljeno 34,0 milijardi RSD državnih obveznica emitovanih u dinarima ročnosti 3, 7 i 12,5 godina.

Putem navedenih aukcija, nastavljeno je aktivno upravljanje javnim dugom u cilju zamene duga sa kraćim rokom dospeća i višim kamatnim stopama dugom duže ročnosti sa manjim troškovima zaduživanja. Istovremeno, pružena je mogućnost investitorima koji aktivno ulažu u domaće hartije od vrednosti da produže ročnost svojih investicija i nastave investiranje u zemlji, što je od velike važnosti za dalji razvoj tržišta kapitala i emisije državnih obveznica u budućnosti.

Valutni rizik je dodatno smanjen tokom prethodnih godina. Udeo javnog duga u domaćoj valuti u ukupnom javnom dugu centralnog nivoa vlasti je na kraju 2008. godine iznosio samo 2,6%, a do kraja 2020. godine je porastao na 30,5%, ali je usled zaduživanja tokom 2021. i početkom 2022. godine uglavnom na inostranom tržištu zbog povoljnijih uslova, došlo do pada učešća na 25,4% na kraju septembra 2022. godine. Rastu dinarskog duga prethodnih godina su pre svega doprinele emisije dinarskih državnih hartija od vrednosti na domaćem tržištu hartija od vrednosti. Tokom 2019. i 2020. godine je izvršen prevremeni otkup skupih evroobveznica emitovanih u 2011. i 2013. godini u američkim dolarima, a tokom februara 2020. godine redovna otplata dolarske obveznice emitovane u 2013. godini. U decembru 2020. godine je zaključena i prva hedžing transakcija kojom je emitovana evroobveznica u američkim dolarima, odmah konvertovana u evre. U januaru 2021. godine je zaključena još jedna hedžing transakcija kojom su obaveze u američkim dolarima konvertovane u evre. Zahvaljujući transakcijama u decembru 2020. godine i februaru 2021. godine, kao i redovnim otplatama dolarskog duga, došlo je do pada njegovog učešća u ukupnom javnom dugu sa 33,9% koliko je iznosilo na kraju 2016. godine na 12,5% na kraju septembra 2022. godine.

Troškovi zaduživanja su takođe značajno sniženi tokom prethodnih godina. Učešće troškova kamata u BDP je palo sa 2,9% (centralni nivo vlasti) koliko je iznosilo 2015. godine na 1,7% u 2021. godini.

Na kraju septembra 2022. godine ukupno stanje javnog duga opšteg nivoa države iznosilo je 3.839,8 mlrd dinara, odnosno 54,2% BDP. Od toga se na direktne obaveze odnosilo 3.614,8 mlrd dinara, na indirektne obaveze 188,5 mlrd dinara, dok se 31,2 mlrd dinara odnosi na negarantovani dug jedinica lokalne samouprave i 5,3 mlrd dinara na negarantovani dug JP "Putevi Srbije" i preduzeća "Koridori Srbije" d.o.o.

Tabela 21. Javni dug opšteg nivoa države Republike Srbije u periodu kraj 2019 - 30. septembar 2022. godine

	2019.	2020.	2021.	2022/IX
Javni dug (u mlrd dinara)	2.864,0	3.181,2	3.581,8	3.839,8
Javni dug (u mil. evra)	24.354,9	27.055,8	30.461,8	32.730,1
Javni dug (u mil. dolara)	27.296,9	33.254,3	34.464,5	32.118,1

Tokom 2021. godine i prvih devet meseci 2022. godine, usled potrebe da se finansiraju mere podrške privredi i građanima za borbu protiv pandemije izazvane koronavirusom COVID-19, primetan je rast javnog duga centralnog nivoa vlasti u evrima. Usled povoljnijih uslova za zaduživanje na inostranom tržištu, emitovane su u dva navrata evroobveznice u evrima. Pored toga deo duga u američkim dolarima, kineskim juanima i UAE dirhamima je konvertovan u evre, usled daleko manje oscilacije kursa evra prema dinaru, u odnosu na navedene valute, kako bi se smanjio valutni rizik. Početkom 2022. godine došlo je do rasta duga u specijalnim pravima vučenja, usled zaduživanja kod MMF po izuzetno povoljnim uslovima. Tokom 2020. i 2021. godine je rastao dug u dinarima usled intenzivnog zaduživanja u domaćoj valuti, kako bi se dodatno podstakao razvoj domaćeg tržišta, dok je u 2022. godini primetan pad, zbog redovne otplate dospelih državnih obveznica. Kretanje kursa američkog dolara prema dinaru tokom 2022. godine pokazuje punu opravdanost odluke da se maksimalno smanji dolarski dug i na taj način minimizira valutni rizik, kao i da je za zaključivanje svop transakcija izabran pravi momenat. Usled zaključenih svop transakcija, a takođe sa ciljem da se minimizira valutni rizik, značajno je smanjen dug u ostalim valutama.

Tabela 22. Stanje javnog duga centralnog nivoa države po originalnim valutama u periodu kraj 2019-30. septembar 2022. godine, u milionima

	2019.	2020.	2021.	2022/IX
EUR	10.582,5	13.222,5	17.386,4	18.552,5
USD	5.397,3	4.323,9	3.694,6	3.980,7
RSD	781.250,4	957.952,2	1.010.176,5	965.483,3
CHF	110,5	90,3	73,7	34,2
Specijalna prava vučenja	570,4	522,7	475,0	1.003,4
Druge valute (u RSD)	128.958,8	127.674,8	27.304,8	28.225,8

Prema podacima od 30. septembra 2022. godine, najveći deo javnog duga opšteg nivoa države Republike Srbije je denominovan u evrima i iznosi 57,6%. Zatim su najviše zastupljeni dinar sa 25,2% i američki dolar sa 12,4%. Ostatak duga je denominovan u specijalnim pravima vučenja 4,1% i ostalim valutama 0,7%. Zahvaljujući kontinuiranom razvoju domaćeg tržišta hartija od vrednosti i postepenom povećanju obima emisija u domaćoj valuti, došlo je do značajnog rasta učešća duga u domaćoj valuti u prethodnim godinama, sa 16,4%, na kraju 2011. godine na 30,4% u 2020, dok je tokom 2021. i u prvih devet meseci 2022. godine došlo do njegovog pada.

Na dan 30. septembra 2022. godine, najveći deo javnog duga opšteg nivoa države Republike Srbije je sa fiksnom kamatnom stopom - 81,8%, dok se na javni dug sa varijabilnom kamatnom stopom odnosi 18,2% ukupnog javnog duga. Među varijabilnim kamatnim stopama najviše je zastupljen EURIBOR sa učešćem od 74,7%, zatim varijabilna kamatna stopa za specijalna prava vučenja 20,9%, Belibor 2,6% i LIBOR na američki dolar 1,3%, dok je učešće obaveza sa ostalim kamatnim stopama 0,5%.

U poslednjih nekoliko godina prisutan je trend pada troškova zaduživanja, koji je najizraženiji kod državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu. Do pada je došlo zahvaljujući razvoju tržišta kapitala državnih obveznica, rastu kreditnog rejtinga zemlje, odnosno smanjenju premije rizika, niskoj stopi inflacije i smanjenju referentne kamatne stope NBS. Prosečno ponderisana kamatna stopa na javni dug je pala sa 5,7% koliko je iznosila na kraju 2014. godine na 2,56% koliko je iznosila na kraju septembra 2022. godine. U istom periodu primetan je još izraženiji pad kod dinarskih državnih hartija od vrednosti, kod kojih je prosečna kuponska stopa smanjena sa 10,68% na kraju 2014. godine na 4,34 % na kraju septembra 2022. godine.

Tabela 23. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2025. godine (mlrd dinara)

	2022 p	2023 p	2024 p	2025 p
Glavnica*	425,0	612,0	645,0	504,0
Kamata	113,1	143,3	178,2	180,9
Ukupno	538,1	755,3	823,2	684,9
U odnosu na javni dug na dan 30.9.2022. godine	14,1%	19,9%	21,6%	18,0%

* uključena i sredstva za buy-back operacije

Tabela 24. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2025. godine (% BDP)

	2022 p	2023 p	2024 p	2025 p
Glavnica	6,0%	7,6%	7,3%	5,3%
Kamata	1,6%	1,8%	2,0%	1,9%
Ukupno	7,6%	9,4%	9,4%	7,2%

Planirani iznosi za otplatu kamata i glavnica, na centralnom nivou države, uključuju i sredstva za buy-back operacije, tj. prevremenu otplatu duga, kako bi se skuplji dug zamenio jeftinijim, kao i premije osiguranja na eksportne kredite.

Projekcija stanja javnog duga opšteg nivoa države u periodu 2022-2025. godine

Imajući u vidu projektovani primarni rezultat budžeta Republike Srbije za period 2022-2025. godine, uključujući i obim povlačenja kreditnih sredstava za projektno finansiranje od budžetskih korisnika, efekte promene deviznog kursa dinara prema evru i američkom dolaru, u osnovnom makroekonomskom scenariju, stanje duga centralnog nivoa države trebalo bi da bude na nivou od 53,0% BDP na kraju 2025. godine.

Tabela 25. Osnovna projekcija stanja javnog duga opšteg nivoa države do 2025. godine

	2022 p	2023 p	2024 p	2025 p
Javni dug (centralni nivo vlasti), mlrd RSD	3.973,9	4.419,1	4.745,1	5.041,1
Dug centralne države, u % BDP	56,1%	55,1%	54,1%	53,0%
Negarantovani dug jedinica lokalne samouprave*, u % BDP	0,8%	1,0%	1,0%	1,0%
Dug opšte države, u % BDP	56,9%	56,1%	55,1%	54,0%

* i ostalog sektora države

Na kraju 2022. godine očekuje se da učešće javnog duga opšteg nivoa države u BDP iznosi 56,9%. U narednim godinama se očekuje pad racija, koji bi u osnovnom scenariju trebalo na kraju 2023. godine da iznosi 56,1%, na kraju 2024. godine 55,1%, a na kraju 2025. godine 54,0%. U datom periodu se očekuje realizacija velikih infrastrukturnih projekata koji će biti finansirani uglavnom iz projektnih zajmova, te njihova intenzivnija realizacija u odnosu na prethodni period. Ovo je upravo jedna od tačaka gde se može videti jasna koordinacija fiskalnih i razvojnih ciljeva. Vodi se računa o održivosti javnog duga i postepenom padu njegovog učešća u BDP, uz istovremeno korišćenje novog zaduživanja za poboljšanje infrastrukturnih uslova koji dovode do rasta BDP, životnog standarda i novih investicija. Predviđa se da će negarantovani dug jedinica lokalne samouprave i ostalog sektora države u narednom periodu biti na relativno stabilnom nivou od oko 1,0% BDP.

Principi upravljanja javnim dugom

Prema Zakonu o javnom dugu, primarni cilj zaduživanja Republike Srbije i upravljanja javnim dugom je obezbeđivanje sredstava za redovno servisiranje budžetskih potreba po najpovoljnijim uslovima i troškovima finansiranja uz prihvatljiv nivo rizika. Na osnovu toga, Strategija upravljanja javnim dugom Republike Srbije definiše sledeće opšte ciljeve i principe:

1) Osigurati finansiranje fiskalnog deficita i redovno servisiranje obaveza po osnovu javnog duga Republike Srbije;

2) Definisati prihvatljiv nivo rizika koji treba da bude određen u uslovima ciljane strukture portfolija duga u smislu valutne strukture duga, strukture kamatnih stopa, strukture ročnosti i strukture duga prema instrumentima;

3) Nastaviti razvoj tržišta državnih hartija od vrednosti koje se emituju na domaćem i međunarodnom tržištu, što bi pomoglo u smanjenju troškova zaduživanja u srednjem i dugom roku;

4) Omogućiti transparentnost i predvidivost procesa zaduživanja.

Strategija upravljanja javnim dugom konzistentna je sa opštim srednjoročnim makroekonomskim i fiskalnim okvirom.

Strategija upravljanja javnim dugom u narednom srednjoročnom periodu bazira se na finansiranju deficita i glavnice duga budžeta Republike Srbije putem emisija državnih hartija od vrednosti na domaćem i međunarodnom tržištu kapitala kako bi bilo ispunjeno redovno servisiranje obaveza. Fleksibilnost će se ogledati u domenu izbora tržišta na kome će se vršiti zaduživanje, valute zaduživanja i instrumenata finansiranja. Izbor strukture finansiranja uzimaće u obzir trenutno stanje i trend razvoja domaćeg i međunarodnog finansijskog tržišta (nivo kamatnih stopa, premije rizika, krivu prinosa, devizne kurseve referentnih valuta) i prihvatljiv nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Cilj je da se u narednom dugoročnom periodu finansiranje obavlja pre svega emitovanjem dinarskih hartija od vrednosti na domaćem tržištu. Deo finansiranja može biti obezbeđen i na međunarodnom finansijskom tržištu u srednjoročnom periodu. Uspostavljanje GMTN programa u 2020. godini omogućilo je fleksibilnost u izboru finansiranja i brži pristup finansiranju na međunarodnom tržištu.

Pozajmljivanje u stranoj valuti, kao npr. u američkim dolarima, za sobom povlači i devizni rizik usled promene kursa evro - američki dolar, te će se iz tog razloga koristiti mogućnost hedžinga.

Politika upravljanja javnim dugom mora da uzme u obzir dugoročnu perspektivu, ali se odluka o finansiranju budžetskih izdataka mora donositi godišnje. Odluka o godišnjem zaduživanju se donosi u okviru Zakona o budžetu za određenu fiskalnu godinu. U zavisnosti od promene osnovnih fiskalnih agregata moguća je korekcija plana zaduživanja tokom fiskalne godine.

Finansijski rizici i mere za upravljanje finansijskim rizicima

Uticaj finansijskih i fiskalnih rizika može dovesti do većeg rasta javnog duga nego što predviđa osnovni scenario. Rizici koji su prisutni i koji mogu da dovedu do rasta zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su: rizik refinansiranja, devizni rizik, tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije), rizik likvidnosti, kreditni i operativni rizici i rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja (struktura duga, koncentracija obaveza).

U cilju smanjenja izloženosti finansijskim rizicima potrebno je sprovoditi sledeće mere:

1. rizik refinansiranja

- povećanje učešća srednjoročnih i dugoročnih finansijskih instrumenata denominovanih u dinarima na domaćem finansijskom tržištu;

- ravnomerna raspodela obaveza po osnovu javnog duga na godišnjem nivou u narednom dugoročnom periodu;

- produžavanje prosečne ročnosti duga koji se emituje u hartijama od vrednosti;

2. devizni rizik

- nastojanje da se smanji učešće duga denominovanog u ino-valuti uz uvažavanje troškova novog duga (troškovi dinarizacije duga);

- korišćenje finansijskih derivata u cilju limitiranja efekata promene kurseva referentnih valuta;

- nastojanje da spoljni dug bude uglavnom u evrima i da se dolarski dug koristi samo ako je finansiranje na međunarodnom tržištu u dolarima jeftinije uz korišćenje finansijskih derivata za limitiranje rizika;

3. tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije)

- nastojanje da se produži prosečna ročnost domaćeg duga u dinarima;

- nastojanje da rizik po osnovu kamatnih stopa na spoljni dug ne ugrožava dugoročni cilj minimizacije troškova javnog duga;

4. rizik likvidnosti

- permanentno održavanje nivoa gotovine na računima Republike Srbije na nivou koji omogućava nesmetano finansiranje obaveza u minimumu od četiri meseca i na nivou koji omogućava apsorpciju eventualnih manjih priliva po osnovu zaduživanja u odnosu na plan;

- adekvatno upravljanje slobodnim gotovinskim sredstvima na računima Republike Srbije u skladu sa principima asset-liability management i u skladu sa mogućnostima;

5. kreditni i operativni rizici

- sprovođenje transakcija sa finansijskim derivatima samo sa finansijskim institucijama koje imaju visok kreditni rejting;

- korišćenje finansijskih instrumenata koji limitiraju kreditni rizik;

- davanje garancija i odobravanje novog duga jedinicama lokalne samouprave samo ako postoji adekvatna analiza o relativno niskom stepenu verovatnoće da se realizuje garancija ili da jedinica lokalne samouprave postane nesolventna u srednjoročnom periodu;

- uvođenje adekvatne kontrole u svim poslovnim aktivnostima u Upravi za javni dug i unapređenje znanja zaposlenih;

6. rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja

- adekvatno planiranje zaduživanja na godišnjem nivou i ravnomerna raspodela u narednim godinama i tokom fiskalne godine kako bi se izbegao rizik velike koncentracije obaveza za refinansiranje;

- izbegavanje koncentracije obaveza po osnovu javnog duga na mesečnom nivou, koji ne bi mogao biti amortizovan slobodnim novčanim sredstvima na računima Republike Srbije.

Zahvaljujući sprovođenju definisanih mera u prethodnih nekoliko godina došlo je do značajnog poboljšanja strukture javnog duga u skoro svim segmentima - poboljšane su valutna struktura i struktura kamatnih stopa, značajno povećana ročnost, smanjeni troškovi zaduživanja, smanjen garantovani javni dug, dolazi do ravnomernije raspodele obaveza uz permanentno održavanje adekvatnog nivoa likvidnosti. Primera radi, na centralnom nivou vlasti udeo javnog duga u dinarima je porastao sa 20,9%, koliko je iznosio na kraju 2016. godine, na 25,4% na kraju septembra 2022. godine. U istom vremenskom intervalu udeo javnog duga u američkim dolarima se smanjio sa 33,9% na 12,5%. Udeo duga sa fiksnom kamatnom stopom je u periodu od 2013. godine do septembra 2022. godine porastao sa 73,2% na 82,5%. U istom periodu je došlo do pada garantovanog duga sa 2,8 mlrd evra na 1,6 mlrd evra i pada prosečno ponderisane kamatne stope na javni dug sa 5,64% na 2,56%.

Analize korišćene prilikom izrade Strategije za upravljanje javnim dugom

Za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom korišćen je kvantitativni pristup u analizi troškova i rizika koji utiču na upravljanje javnim dugom.

Imajući u vidu makroekonomsko okruženje i tržišne uslove, uporedno se razmatraju alternativni izvori finansiranja.

U svrhu analize korišćeni su instrumenti dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja denominovani u stranoj valuti:

- Zajmovi stranih vlada i međunarodnih finansijskih institucija, kao i domaćih poslovnih banaka - prikazani kao koncesionalni instrumenti denominovani u evrima ili američkim dolarima, sa fiksnom ili varijabilnom kamatnom stopom;

- Domaći dug denominovan u evrima iskazan kroz dva instrumenta - državni zapisi i državne obveznice emitovane na domaćem finansijskom tržištu i inostranom tržištu;

- Evroobveznica (evrobond) - emitovana u evrima ili američkim dolarima na međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja u domaćoj valuti:

- Sve državne hartije od vrednosti denominovane u dinarima grupisane su na državne zapise (sa rokovima dospeća do 53 nedelje) i državne obveznice (sa rokovima dospeća od dve godine i više).

Buduće tržišne kamatne stope i scenario analiza

Nakon izbora odgovarajuće kompozicije izvora finansiranja (izabrane i komparativnih strategija finansiranja), pristupa se analizi troškova i rizika polazeći od osnovnog (najverovatnijeg) scenarija, nakon čega se vrši stres testiranje za dodatne vrste scenarija -šokova, kako bi se dobio pregled efekata koštanja razmatranih strategija.

Osnovni scenario se bazira na najviše verovatnim tržišnim uslovima za tri grupe tržišnih varijabli: devizni kurs, kamatne stope na međunarodnom tržištu i kamatne stope na domaćem tržištu. Pristup za dinarske i evro kamatne stope zasniva se na stopama ostvarenim tokom prethodne i tekuće godine.

Nakon definisanja osnovnog scenarija, u cilju stres testiranja odabrane su dodatne vrste scenarija - šokova:

- Deprecijacija dinara u odnosu na sve valute od 15% u 2024. godini. U ovom scenariju odnos evra i američkog dolara bi ostao stabilan, dok bi samo dinar deprecirao u odnosu na obe valute;

- Povećanje kamatnih stopa na domaćem i međunarodnom tržištu za oko 2 p.p.;

- Povećanje kamatnih stopa na međunarodnom tržištu do 3 p.p., a na domaćem tržištu do 4 p.p.;

- Kombinovani šok koji se odnosi na deprecijaciju dinara u odnosu na dolar 15% u 2024. godini i rast kamatnih stopa za oko 2 p.p.

Alternativne strategije zaduživanja za period 2023-2025. godina

Na bazi modela Svetske banke Medium Term Debt Strategy Model - MTDS, analizirane alternativne strategije zaduživanja su:

Osnovna strategija (S1): predstavlja strategiju koja ukupne potrebe za finansiranjem pokriva većim delom iz izvora finansiranja u stranoj valuti u toku 2023. - 81%, 2024. - 82,5% i 2025. godine 73,5%. Tokom 2023. i 2024. godine budžetsko finansiranje predviđa finansiranje pretežno u stranoj valuti (71-72%) emisijom državnih hartija od vrednosti na inostranom tržištu, emisijom evroobveznica i korišćenjem sredstava iz aranžmana sa Međunarodnim monetarnim fondom, dok bi ostatak trebao da se obezbedi emisijom državnih hartija od vrednosti u domaćoj valuti. U 2025. godini planira se uspostavljanje uravnoteženog finansiranja budžetskih potreba iz domaće i stranih valuta putem emisije državnih hartija od vrednosti na domaćem tržištu i emisijom evroobveznica na inostranom tržištu. Projektno finansiranje, kao i u prethodnim godinama, obezbeđuje se najvećim delom iz kredita denominovanih u stranoj valuti od inostranih poverilaca.

Strategija (S2): u odnosu na strategiju S1, celokupne potrebe za finansiranjem zadovoljavaju se emisijom evroobveznica u dolarima, ročnosti deset i petnaest godina.

Strategija (S3): u odnosu na strategiju S1, predstavlja strategiju koja celokupno finansiranje zasniva na emisijama evroobveznica u evrima ročnosti deset i petnaest godina.

Strategija dodatne dinarizacije (S4): predstavlja strategiju koja celokupno finansiranje zasniva na emisijama dinarskih hartija od vrednosti.

Poređenje alternativnih strategija

Za poređenje alternativnih strategija zaduživanja primenjene su dve mere troškova: odnos javnog duga prema BDP i nominalna kamata kao procenat BDP. Prvi odnos je indikator stanja, a drugi indikator toka. U cilju poređenja, pažnja je usmerena na rezultate razmatranih strategija na kraju 2025. godine.

Na osnovu grafikona jasno se uočavaju troškovi koje svaka od razmatranih strategija nosi sa sobom. Trošak alternativnih strategija pri osnovnom makroekonomskom scenariju prikazan je na vertikalnoj osi grafikona troškova, dok se na horizontalnoj osi nalazi potencijalni trošak određene strategije zaduživanja (rezultat stres testa).

Pri osnovnom makroekonomskom scenariju na kraju 2025. godine, mereno učešćem duga u BDP strategije sa celokupnim finansiranjem iz tržišnih instrumenata S2, S3 i S4 skuplje su od strategije S1 koja kombinuje finansiranje tržišnih i koncesionalnih instrumenata. Sa druge strane najveći rizik na odnos duga i BDP, ako se odstupi od osnovnog makroekonomskog scenarija, ima promena deviznog kursa. Posmatrano sa aspekta uticaja šokova deviznog kursa na racio duga i BDP, najbolji položaj ima strategija S4 jer je celokupno finansiranje u dinarima, dok strategije S2 i S3 imaju veću izloženost riziku promeni deviznog kursa jer finansiranje zasnovano u potpunosti na izvorima u stranoj valuti. Strategija S1 u pogledu rizika promene deviznog kursa ima nešto povoljniji položaj u odnosu na strategiju S2 i S3, iz razloga što kombinuje finansiranje u domaćoj i stranoj valuti.

Sa aspekta učešća kamata u BDP, strategija S2 je najskuplja jer su dolarski instrumenti sa najvišim stopama, slede strategija S4 i S3, dok je strategija S1 najpovoljnija jer kombinuje kamatne stope za tržišne i koncesionalne instrumente. Rezultati stres analize pokazali su da najveći rizik za promenu odnosa kamate i BDP, ako se promeni osnovni scenario, dolazi od šoka promene kamatnih stopa koji je veći na domaćem nego na međunarodnom tržištu zbog čega strategija S4 ima najveći rizik promene racija kamate i BDP. Slede strategije S2 i S3 koje se sastoje od tržišnih instrumenata koji su takođe podložni šokovima promene kamatnih stopa na međunarodnom tržištu, dok je kod S1 ovaj rizik ublažen usled prisustva koncesionalnih instrumenata sa fiksnim stopama.

 

Tabela 26. Odnos javnog duga i BDP na kraju 2025. godine

Scenariji	S1	S2	S3	S4
Osnovni scenario	53,0	53,7	53,5	53,4
Šok deviznog kursa (15% sve valute)	58,8	59,9	59,7	58,0
Kamatni šok (scenario 1)	53,7	54,6	54,4	54,3
Kamatni šok (scenario 2)	54,1	55,0	54,8	55,0
Kombinovani šok (15% USD i kamatni šok1)	55,3	57,3	55,5	55,4
Maksimalni rizik	5,8	6,2	6,1	4,5

Tabela 27. Odnos plaćanja po osnovu kamata i BDP na kraju 2025. godine

Scenariji	S1	S2	S3	S4
Osnovni scenario	1,7	2,2	2,1	2,0
Šok deviznog kursa (15% sve valute)	1,9	2,4	2,3	2,2
Kamatni šok (scenario 1)	2,1	2,7	2,6	2,5
Kamatni šok (scenario 2)	2,4	2,9	2,8	3,0
Kombinovani šok (15% USD i kamatni šok scenario 1)	2,2	2,9	2,6	2,6
Maksimalni rizik	0,7	0,8	0,8	1,0

Naredna tabela prikazuje kretanja osnovnih parametara javnog duga po osnovu sve četiri razmatrane strategije, što oslikava gore pomenute karakteristike svake strategije:

Tabela 28. Indikatori rizika za alternativne strategije na kraju 2025. godine

		S1	S2	S3	S4
Nominalni dug (% BDP)		53,0	53,7	53,5	53,4
Primenjena kamatna stopa (%)		3,5	4,4	4,2	4,2
Rizik refinansiranja	ATM14 spoljni portfolio (u godinama)	8,3	10,0	10,3	8,4
	ATM domaći portfolio (u godinama)	3,6	3,7	3,7	4,9
	ATM ukupan portfolio (u godinama)	7,3	9,5	9,8	6,4
Rizik kamatnih stopa	ATR15 (u godinama)	5,0	7,8	8,1	4,7
	Refiksiranje (% ukupnog duga)	30,9	15,2	15,3	18,9
	Dug po fiksnim stopama (% ukupnog duga)	77,6	90,1	90,0	90,0
Rizik deviznog kursa	Ino-valutni dug (% ukupnog duga)	81,4	91,6	91,6	42,7

_______
14 ATM (Average Time to Maturity) - engleska skraćenica za prosečno vreme do dospeća.
15 ATR (Average Time to Refixing) - engleska skraćenica za prosečno vreme do promene kamatnih stopa.

Stres-test analiza

Fiskalno pravilo, definisano Zakonom o budžetskom sistemu, propisuje obavezu da javni dug opšteg nivoa države ne može biti veći od 45% BDP. U slučaju da iznos duga pređe taj nivo, Vlada je dužna da donese program za smanjenje javnog duga u odnosu na BDP, tj. za vraćanje duga u zakonski okvir.

Na kraju 2021. godine stanje duga centralnog nivoa vlasti dostiglo je 56,5% BDP, a opšte države 57,1% BDP. Racio javni dug/BDP centralnog nivoa vlasti na kraju septembra 2022. godine iznosio je 53,7% BDP, a opšte države 54,2% BDP. Do kraja 2022. godine se očekuje blagi rast racija na nivo od oko 56,1% BDP na centralnom nivou, odnosno 56,9% BDP na nivou opšte države, pre svega usled realizacije velikih infrastrukturnih projekata koji se finansiraju iz projektnih zajmova i obezbeđivanja sredstava potrebnih za servisiranje obaveza u 2023. godini. Zbog visokog učešća duga denominovanog u stranoj valuti (74,6%), evidentno je da će devizni rizik determinisati ponašanje racija javni dug/BDP u narednom periodu i bitno uslovljavati uspeh mera fiskalne politike usmerenih na konsolidaciju javnih finansija i smanjenju učešća javnog duga u BDP.

Na osnovu planiranog makroekonomskog okvira, a u slučaju izostanka uticaja mogućih rizika, javni dug centralnog nivoa vlasti bi na kraju 2025. godine trebalo da bude na nivou od 53,0% BDP.

Osnovni faktori koji utiču na stabilizaciju racija javni dug/BDP su rast BDP, pozitivni primarni rezultat, kurs dinara prema ino-valutama i visina kamatnih stopa.

Tabela 29. Doprinosi osnovnih makroekonomskih varijabli na promenu racija javni dug (centralnog nivoa države) - BDP, u %

	2020.	2021.	2022 p	2023 p	2024 p	2025 p
Dug centralne države/BDP	57,0	56,5	56,1	55,1	54,1	53,0
Promena u odnosu na prethodnu god. u % BDP	5,1	-0,5	-0,4	-1,0	-1,0	-1,1
Doprinos primarnog fiskalnog rezultata	6,4	2,9	2,3	1,2	0,1	-0,5
Doprinos kamata	2,0	1,7	1,6	1,8	2,0	1,9
Doprinos rasta nominalnog BDP	-0,8	-7,0	-6,5	-6,6	-4,7	-4,2
Doprinos ostalih faktora	-2,5	1,9	2,1	2,6	1,5	1,7

Na grafikonu je predstavljeno kretanje racija javnog duga centralnog nivoa države i BDP u zavisnosti od promene kursa dinara prema određenoj korpi valuta. Prikazana je osnovna projekcija sa alternativnim scenarijima u zavisnosti od aprecijacije, odnosno deprecijacije kursa dinara u rasponu od 10% aprecijacije do 10% deprecijacije dinara u odnosu na korpu valuta. Primenom navedenih scenarija može se videti da bi se racio za 2025. godinu kretao u rasponu od 49,0% do 56,9%, dok bi za osnovni scenario bio na nivou od 53,0%.

Glavni rizici za ostvarenje Strategije, pored gore navedenih faktora koji su kvantifikovani, su i stabilnost makroekonomske situacije u Republici Srbiji, potrebe za dodatnim zaduživanjem kako bi se regulisali dugovi na drugim nivoima vlasti, javnom sektoru i finansijskom sektoru Republike Srbije i aktiviranje datih garancija.

Važno je napomenuti da smanjenju javnog duga u odnosu na BDP doprinosi i adekvatna kontrola izdavanja garancija i unapređenje procesa prioritizacije investicionih projekata, koji se finansiraju iz kreditnih linija multilateralnih i bilateralnih kreditora.

Dugoročni strateški okvir za upravljanje javnim dugom

Osnovni strateški ciljevi kojima je potrebno težiti u narednom dugoročnom periodu, kako bi se minimizirali rizici povećanja zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su:

- da učešće duga denominovanog u dinarima iznosi najmanje 30% ukupnog javnog duga na srednji rok;

- da učešće duga denominovanog u evrima u javnom dugu iznosi najmanje 65% duga u ino-valuti, uključujući buduća zaduživanja i transakcije;

- da učešće duga sa varijabilnom kamatnom stopom iznosi ispod 15% u srednjoročnom intervalu;

- da prosečno vreme do promene kamatne stope (ATR) bude održavano na nivou od minimum 5,0 godina, u skladu sa gore navedenom merom postepenog smanjivanja učešća duga sa varijabilnim kamatnim stopama;

- da prosečna ponderisana kamatna stopa (WAIR) na javni dug u domaćoj valuti ne prelazi 6,00%;

- da učešće kratkoročnog duga (čije je dospeće do godinu dana) iznosi do 15% ukupnog javnog duga;

- da prosečno vreme do dospeća (ATM) unutrašnjeg duga bude na nivou od najmanje pet godina na srednji rok;

- da se prosečno vreme do dospeća (ATM) spoljnog duga održava na nivou od 8,0 ± 0,5 godina u istom vremenskom horizontu.

Mere za unapređenje tržišta dinarskih hartija od vrednosti u periodu 2023-2025. godine

Tržište državnih hartija od vrednosti, u periodu od 2012. godine do septembra 2022. godine, karakteriše ispunjavanje zacrtanih strateških ciljeva, prvenstveno u pogledu instrumenata finansiranja, kao i u razvoju i održavanju stabilnosti diversifikovane baze investitora. Prelaskom sa kratkoročnih izvora finansiranja koji se vezuju za period do 2010. godine, na srednjoročne i dugoročne instrumente finansiranja, uz konstantno smanjenje troškova zaduživanja, utiče se na smanjenje rizika refinansiranja, kao jednog od primarnih rizika u procesu upravljanja javnim dugom. Na kraju 2013. godine učešće dugoročnih dinarskih instrumenata po originalnoj ročnosti od tri i više godina iznosilo je 38,3% u stanju dinarskih hartija od vrednosti, dok je na kraju septembra 2022. godine iznosilo 87,2%.

Transparentnost u radu i izveštavanju, kao i prisutnost na međunarodnom tržištu kapitala, utiču na informisanost, a time i na zainteresovanost nerezidenata da investiraju kapital u dužničke instrumente, prvenstveno u državne dinarske dugoročne hartije od vrednosti, čime se ostvaruje rast stabilne baze investitora. Usled uspešne realizacije "benčmark" emisija tokom 2014. i 2015. godine, sa istom praksom je nastavljeno tokom 2016. godine. U februaru i julu 2016. godine emitovane su "benčmark" trogodišnja i sedmogodišnja obveznica obima emisije po 110,0 mlrd dinara. U aprilu 2017. godine emitovana je trogodišnja "benčmark" obveznica obima emisije u iznosu od 110,0 mlrd dinara. U januaru i februaru 2018. godine emitovane su "benčmark" petogodišnja i desetogodišnja obveznica obima emisije po 110,0 mlrd dinara. U januaru 2019. godine emitovane su "benčmark" trogodišnja i sedmogodišnja obveznica obima emisije 100,0 i 150,0 mlrd dinara. U januaru i februaru 2020. godine po prvi put su emitovane petoipogodišnje i dvanaestoipogodišnje obveznice sa polugodišnjim kuponom. Izmenama Uredbe o opštim uslovima za emisiju i prodaju državnih hartija od vrednosti na primarnom tržištu ("Službeni glasnik RS", br. 100/14, 78/17, 66/18, 78/18 i 140/20), omogućeno je povećanje obima ranije emitovanih obveznica, pa je kod petoipogodišnje i dvanaestoipogodišnje obveznice, 2021. godine povećan obim emisije za po 50 milijardi dinara. Takođe, povećanje obima emisije, u iznosu od 10 milijardi dinara, izvršeno je i kod desetogodišnje obveznice prvobitno emitovane 6. februara 2018. godine.

Ovim emisijama znatno je povećan obim sekundarnog trgovanja ovim instrumentima, što je doprinelo i padu izvršnih stopa prinosa na reotvaranjima pomenutih emisija. Učešće stranih investitora u dinarskim hartijama od vrednosti, na kraju septembra 2022. godine iznosilo je 14,7%.

30. juna 2021. godine tri dinarske benčmark obveznice uključene su u J.P. Morgan indeks državnih obveznica zemalja u razvoju (GBI-EM Global Diversified Index), sa datumom dospeća 11. januar 2026. godine (RSMFRSD89592), 8. februar 2028. godine (RSMFRSD55940) i 20. avgust 2032. godine (RSMFRSD86176).

U 2022. godini od dinarskih hartija emitovane su jednogodišnje i dvogodišnje dinarske obveznice, dok je desetogodišnjim dinarskim obveznicama povećan obim emisije za 25 mlrd RSD. Od evro denominovanih hartija emitovane su: dvogodišnje, dvoipogodišnje (sa polugodišnjim kuponom) i dvadesetpetogodišnje obveznice.

U periodu za koji se donosi ova Strategija očekuje se unapređenje efikasnosti primarnog tržišta putem pristupa Euroclear platformi i kroz koncept primarnih dilera, kao mehanizma prodaje državnih hartija od vrednosti koji direktno, u dužem roku, doprinosi smanjenju troškova zaduživanja, kao i smanjenju rizika refinansiranja. Uvođenje sistema prodaje državnih hartija od vrednosti na domaćem finansijskom tržištu preko primarnih dilera, pružiće dobru osnovu za unapređenje tržišne efikasnosti sekundarnog tržišta državnih hartija od vrednosti. Razvojem sekundarnog tržišta, vremenom će se uspostaviti koncept tržišne efikasnosti u procesu vrednovanja državnih hartija od vrednosti. Uvođenjem "benčmark" emisija obveznica ostvaren je pozitivan efekat na obim i kontinuitet sekundarnog trgovanja, kao i na unapređenje tržišne efikasnosti u postupku prodaje državnih hartija na primarnom tržištu.

Kao vodeće faktore koji utiču na krivu prinosa državnih hartija od vrednosti potrebno je izdvojiti fiskalni rezultat, očekivanu stopu inflacije i devizni kurs. Kao posebnu grupu faktora potrebno je izdvojiti makroekonomska kretanja i očekivanja, kao i promene na međunarodnom finansijskom tržištu, koje se reflektuju na premiju rizika zemlje.

Na kraju 2012. godine prosečna ročnost dinarskih hartija od vrednosti iznosila je 394 dana (1,1 godinu), na kraju 2013. godine 469 dana (1,3 godine), na kraju 2014. godine 645 dana (1,8 godinu), na kraju 2015. godine 749 dana (2,1 godinu), na kraju 2016. godine 789 dana (2,2 godine), na kraju 2017. godine 864 dana (2,4 godine), na kraju 2018. godine 1.188 dana (3,3 godine), na kraju 2019. godine 1.403 dana (3,8 godina), na kraju 2020. godine 1.429 dana (3,9 godina), na kraju 2021. godine 1.377 dana (3,8 godine), a na kraju septembra 2022. godine 1.273 dana (3,5 godine).

Razvoj domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti od strane Republike Srbije potpomognut je sledećim merama:

- Obveznice Republike Srbije uključene su u J.P. Morgan globalni indeks državnih obveznica u lokalnim valutama zemalja u razvoju (GBI-EMGlobal Diversified Index) što bi trebalo značajno da poveća bazu investitora i dodatno pospeši sekundarno trgovanje, što će dalje doprineti smanjenju troškova zaduživanja putem emisija dinarskih državnih hartija od vrednosti;

- U cilju kreiranja što veće baze investitora i razvoja sekundarnog tržišta hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu, kreiran je jednak poreski tretman domaćih i stranih investitora krajem 2011. godine, i u narednom periodu težiće se uklanjanju svih eventualnih prepreka za slobodan protok kapitala;

- Preduzete su aktivnosti na omogućavanju saldiranja državnih hartija od vrednosti na inostranom tržištu. Izmenama i dopunama Zakona o javnom dugu iz decembra 2019. godine, omogućeno je da kliring i saldiranje državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu, pored Centralnog registra vrši i drugo strano pravno lice koje obavlja poslove kliringa i saldiranja.

- Tokom 2022. godine aktivno se radilo na usaglašavanju zakonske regulative i IT infrastrukture za uspostavljanje međunarodnog linka (i-Link) između Centralnog registra, depoa i kliringa hartija od vrednosti i Euroclear banke, kako bi se početkom 2023. godine olakšale transakcije saldiranja državnih benčmark obveznica preko Euroclear provajdera post trgovinskih transakcija. Osnovne prednosti pristupanja Euroclear sistemu su širenje baze investitora kroz lakšu dostupnost domaćih hartija od vrednosti stranim investitorima, što dalje smanjuje troškove u redukovanom lancu učesnika kupovine hartija od vrednosti, a time i pad prinosa na hartije i niže troškove zaduživanja emitenta. Takođe, povećava se likvidnost sekundarnog tržišta širenjem baze investitora.

IV ZAVRŠNE ODREDBE

Sastavni deo ove revidirane Fiskalne strategije čine Prilog 1 - Projekcija osnovnih makroekonomskih indikatora i Prilog 2 - Fiskalni okvir opšte države u 2023. godini, koji su odštampani uz ovu revidiranu Fiskalnu strategiju.

Ovu revidiranu Fiskalnu strategiju dostaviti odboru Narodne skupštine nadležnom za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava i Ministarstvu finansija.

Ovu revidiranu Fiskalnu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije" i na internet stranici Vlade i Ministarstva finansija.

 

Prilog 1

PROJEKCIJA OSNOVNIH MAKROEKONOMSKIH INDIKATORA

 

	2022.	2023.	2024.	2025.
Stopa realnog rasta BDP, %	2,5	2,5	3,5	4,0
BDP u tekućim tržišnim cenama (u mlrd dinara)	7.082,5	8.025,1	8.776,3	9.519,4
Izvori rasta: procentne promene u stalnim cenama
Lična potrošnja	3,9	2,5	2,9	3,6
Državna potrošnja	0,4	-2,0	0,8	0,8
Investicije u osnovna sredstva	0,0	2,4	5,2	5,8
Izvoz robe i usluga	12,3	4,9	8,8	10,6
Uvoz robe i usluga	12,8	4,0	6,8	8,8
Doprinos rastu BDP, procentni poeni
Domaća tražnja	4,2	2,4	3,1	3,8
Lična potrošnja	2,7	1,8	2,0	2,5
Državna potrošnja	0,1	-0,3	0,1	0,1
Investicije u osnovna sredstva	0,0	0,6	1,2	1,4
Promena u zalihama	1,5	0,3	-0,3	-0,2
Neto izvoz robe i usluga	-1,7	0,1	0,5	0,3
Rast BDV po sektorima i neto poreza, %
Poljoprivreda	-8,0	6,9	0,9	0,0
Industrija	1,3	1,1	3,6	5,4
Građevinarstvo	-8,7	0,9	5,2	5,9
Usluge	4,8	2,6	3,8	4,0
Neto porezi	4,6	3,0	3,0	3,0
Doprinos rastu BDP, procentni poeni
Poljoprivreda	-0,5	0,4	0,1	0,0
Industrija	0,3	0,2	0,7	1,1
Građevinarstvo	-0,5	0,0	0,3	0,3
Usluge	2,4	1,3	1,9	2,0
Neto porezi	0,8	0,5	0,5	0,5
Kretanje cena, %
BDP deflator	10,2	10,6	5,6	4,3
Potrošačke cene (godišnji prosek)	11,6	11,1	5,0	3,5
Kretanja u spoljnom sektoru, % BDP
Saldo roba i usluga	-12,2	-10,9	-9,4	-8,4
Saldo tekućeg računa	-9,0	-8,5	-6,7	-6,0
Fiskalni indikatori, % BDP
Fiskalni rezultat opšte države	-3,8	-3,3	-2,2	-1,4
Konsolidovani prihodi	43,0	40,8	40,3	39,6
Konsolidovani rashodi	46,8	44,1	42,5	41,0
Bruto dug sektora opšte države	56,9	56,1	55,1	54,0

 

Prilog 2

FISKALNI OKVIR OPŠTE DRŽAVE U 2023. GODINI

 

	Opšta država*	Budžet Republike	Jedinice lokalne samouprave	Gradovi i opštine	AP Vojvodina	JP "Putevi Srbije" i Koridori Srbije d.o.o.	OOSO	Fond PIO	RFZO	NSZ	Fond SOVO
	1=2+3+6+7	2	3=4+5	4	5	6	7=8+9+10+11	8	9	10	11
Javni prihodi	3.283,4	1.793,6	423,9	382,7	41,2	43,7	1.022,2	699,1	296,4	22,7	4,0
Tekući prihodi	3.230,4	1.743,1	421,9	380,7	41,2	43,7	1.021,7	699,1	296,4	22,2	4,0
Poreski prihodi	2.936,1	1.592,8	334,6	300,1	34,5		1.008,7	698,0	286,4	21,0	3,3
Porez na dohodak	325,3	107,8	217,4	206,8	10,7
Doprinosi	1.008,7						1.008,7	698,0	286,4	21,0	3,3
Porez na dobit	212,2	188,4	23,8		23,8
PDV	865,0	865,0
Akcize	332,1	332,1
Carine	86,0	86,0
Ostali poreski prihodi	106,8	13,5	93,3	93,3
Neporeski prihodi	294,3	150,3	87,3	80,6	6,7	43,7	13,0	1,1	10,0	1,2	0,7
Donacije	53,0	50,5	2,0	2,0			0,5			0,5
Javni rashodi	3.547,4	1.637,0	551,2	460,7	90,5	62,4	1.296,8	812,1	454,1	23,0	7,6
Tekući rashodi	2.864,8	1.076,4	441,7	357,8	83,9	53,1	1.293,5	811,4	452,1	22,6	7,4
Rashodi za zaposlene	674,5	350,7	117,1	74,8	42,4	3,5	203,3	3,7	197,5	2,0
Doprinosi na teret poslodavca	99,3	52,3	17,9	10,3	7,6	0,5	28,5	0,7	27,4	0,4
Kupovina roba i usluga	575,9	149,3	165,0	159,1	5,9	45,7	215,9	2,6	207,4	1,1	4,8
Otplata kamata	145,9	143,5	2,3	2,0	0,3	0,1
Subvencije	213,9	168,1	45,8	31,7	14,1
Socijalna pomoć i transferi	1.042,0	147,4	52,4	52,2	0,3		842,2	803,3	17,8	18,6	2,5
od čega penzije	770,0						770,0	770,0
Ostali tekući rashodi	113,3	65,1	41,2	27,8	13,4	3,4	3,7	1,1	2,0	0,5	0,1
Kapitalni rashodi	540,8	418,9	109,4	102,9	6,5	9,2	3,2	0,7	2,0	0,4	0,1
Neto budžetske pozajmice	116,3	116,2
Aktivirane garancije	25,5	25,5
Fiskalni rezultat isklj. transfere	-264,0	156,6	-127,3	-78,0	-49,3	-18,6	-274,6	-113,0	-157,7	-0,3	-3,5
Transferi od drugih nivoa vlasti	531,8	7,4	142,4	85,4	57,0	18,7	363,4	193,1	161,8	5,0	3,5
Budžet Republike	435,2	7,4	134,7	77,7	57,0	18,7	274,6	185,7	83,4	5,0	0,5
Gradovi i opštine
AP Vojvodina	7,7		7,7	7,7
Fond PIO	80,1						80,1		77,0		3,0
RFZO	4,1						4,1	4,1
NSZ	4,7						4,7	3,3	1,4
Fond SOVO
Ostali nivoi
Transferi drugim nivoima vlasti	531,8	427,9	15,1	7,4	7,7	0,0	88,9	80,1	4,1	4,7
Budžet Republike	7,4		7,4	7,4
Gradovi i opštine	85,4	77,7	7,7		7,7
AP Vojvodina	57,0	57,0
Fond PIO	193,1	185,7					7,4	0,0	4,1	3,3
RFZO	161,8	83,4					78,4	77,0		1,4
NSZ	5,0	5,0
Fond SOVO	3,5	0,5					3,0	3,0
Ostali nivoi	18,7	18,7
Neto transferi drugim nivoima vlasti	0,0	-420,5	127,3	78,1	49,3	18,7	274,6	113,0	157,7	0,3	3,5
Fiskalni rezultat	-264,0	-264,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

U tabeli je prikazan okvirni iznos prihoda i rashoda u 2023. godini koji je u većoj meri zasnovan na statističkoj metodologiji računa javnih finansija nego na računovodstvenoj. Budući da tokom budžetskog procesa može doći do izmena u visini i strukturi pojedinih kategorija, ovi iznosi nisu zakonski obavezujući.

* Budžet je prikazan bez dela sopstvenih prihoda indirektnih budžetskih korisnika i iz njih finansiranih rashoda, koji nisu obuhvaćeni informacionim sistemom izvršenja budžeta.