PROGRAM ZA SUZBIJANJE SIVE EKONOMIJE 2023-2025. GODINE ("Sl. glasnik RS", br. 21/2023)

 

I POJMOVNIK I SKRAĆENICE

Pojedini izrazi i skraćenice koji se koriste u ovom programu imaju sledeće značenje:

1) Akcioni plan - Akcioni plan za sprovođenje Programa za suzbijanje sive ekonomije 2023-2025,

2) Akcioni plan NP 2019 - Akcioni plan za sprovođenje Nacionalnog programa za suzbijanje sive ekonomije za period 2019-2020. godine,

3) APR - Agencija za privredne registre,

4) BDV - bruto dodata vrednost,

5) BDP - bruto domaći proizvod,

6) Vlada - Vlada Republike Srbije,

7) DJP - dokument javnih politika,

8) eInspektor - Jedinstveni informacioni sistem koji koriste nadležne inspekcije,

9) EK - Evropska komisija,

10) ERP - Program ekonomskih reformi,

11) EU - Evropska unija,

12) eFaktura - elektronska faktura,

13) ITE Kancelarija - Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu pri Vladi,

14) Ministar - Ministar nadležan za poslove finansija,

15) Ministarstvo - Ministarstvo finansija,

16) MMF - Međunarodni monetarni fond,

17) MUP - Ministarstvo unutrašnjih poslova,

18) Nacionalni program 2015. - Nacionalni program za suzbijanje sive ekonomije iz 2015. godine,

19) Nacionalni program 2019. - Nacionalni program za suzbijanje sive ekonomije sa Akcionim planom za sprovođenje Nacionalnog programa za suzbijanje sive ekonomije za period 2019-2020. godine,

20) NBS - Narodna banka Srbije,

21) PDV - porez na dodatu vrednost,

22) PIB - poreski identifikacioni broj,

23) PP - pregovaračko poglavlje,

24) Program 2023-2025. - Program za suzbijanje sive ekonomije za period 2023-2025. godine,

25) RZS - Republički zavod za statistiku,

26) SDI - strane direktne investicije,

27) SIPRES - informacioni sistem Sistem Prekršajnih Sudova,

28) SSP - Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju,

29) CIE - zemlje centralne i istočne Evrope,

30) CROSO - Centralni registar obaveznog socijalnog osiguranja.

Pojedini propisi u ovom programu se pominju pod sledećim skraćenim nazivima:

1) Zakon o planskom sistemu Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 30/18) - Zakon o planskom sistemu;

2) Uredba o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika ("Službeni glasnik RS", broj 8/19) - Uredba o metodologiji upravljanja javnim politikama.

II UVOD

2.1 Pravni osnov za usvajanje programa

Program za suzbijanje sive ekonomije sa Akcionim planom za sprovođenje Programa za suzbijanje sive ekonomije za period 2023-2025. godine donosi Vlada Republike Srbije na osnovu člana 38. stav 1. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 30/18).

Program 2023-2025. će biti objavljen na internet stranici Ministarstva finansija i na Portalu eUprava u roku od sedam radnih dana od dana usvajanja.

2.2 Razlozi za donošenje Programa

Siva ekonomija predstavlja društveni izazov, koji je po svojoj prirodi izrazito kompleksan i multidimenzionalan. Posledice sive ekonomije su brojne, a među najznačajnije spadaju nelojalna konkurencija, smanjeno poverenje u institucije sistema, usporavanje privrednog rasta, manja efikasnost u naplati javnih prihoda i posledično niži kvalitet javnih usluga koje država pruža privredi i građanima. Zato, pristupanje rešavanju ovog društvenog izazova zahteva korišćenje aktivnih i sistemskih mera javnih politika.

Vlada je 2015. godine pokrenula sistemsku borbu protiv sive ekonomije donošenjem prvog Nacionalnog programa za suzbijanje sive ekonomije koji je u petogodišnjem periodu doprineo smanjenju neformalne zaposlenosti za 3,1 procentnih poena i pozitivnim opštim pomacima u smanjenju sive ekonomije. Naime, anketa o stavovima građana sprovedena početkom 2020. godine je pokazala da više od ¾ ispitanika (značajno više u odnosu na ranije istraživanja) smatra da siva ekonomija nije opravdana, dok nešto više od polovine smatra da je obim sive ekonomije smanjen. Čak 71,2% od predviđenih mera je delimično ili potpunosti realizovano, što taj program svrstava među uspešnije planske dokumente donete u tom periodu, jasno pokazujući opredeljenje Vlade u istrajnoj borbi protiv sive ekonomije.

Anketa sprovedena radi sagledavanja stavova preduzeća o uticaju krize na poslovanje je pokazala da najveći broj ispitanika misli da je u njihovoj delatnosti svaki peti privredni subjekt neregistrovan, zatim da je od 10% do 30% prometa neoporezovano, kao i da se porez i doprinosi na zarade ne plaćaju za sva radno angažovana lica.

Imajući vidu navedeno, donosi se novi Program 2023-2025, u skladu sa čl. 14. i 15. Zakona o planskom sistemu i članom 56. Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama, koji uređuju program, kao posebnu vrstu dokumenta javnih politika.

2.3 Uloga i zadatak Koordinacionog tela za suzbijanje sive ekonomije

Koordinaciono telo za suzbijanje sive ekonomije prvi put je formirano 2015. godine, a u decembru 2022. godine doneta je nova Odluka o obrazovanju Koordinacionog tela za suzbijanje sive ekonomije ("Službenom glasniku RS", broj 144/22 - u daljem tekstu: Odluka). Zadatak Koordinacionog tela je da koordinira rad organa državne uprave i usmerava aktivnosti koje se odnose na pripremu, reviziju i implementaciju Programa za suzbijanje sive ekonomije, sa pratećim akcionim planom, kao i izveštavanje o sprovedenim aktivnostima.

Odlukom je predviđeno da Koordinacionim telom predsedava ministar finansija, dok je zamenik ministar unutrašnje i spoljne trgovine, a ostali članovi su i:

- ministar privrede;

- ministar turizma i omladine;

- ministar državne uprave i lokalne samouprave;

- ministar za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja;

- ministar pravde;

- ministar građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture;

- ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede.

Odlukom je predviđeno da u radu Koordinacionog tela mogu da učestvuju, po pozivu, stručnjaci iz različitih oblasti, kao i predstavnici drugih organa, kada se raspravlja o temama iz njihovog delokruga.

U okviru Koordinacionog tela formirana je Stručna grupa, čiji je zadatak da pruži stručnu podršku Koordinacionom telu u pripremi Programa sa pratećim akcionim planom, da prati i koordinira sprovođenje mera i aktivnosti iz tog akcionog plana, da pruža tehničku i stručnu podršku u pripremi revizije tih dokumenata javnih politika ako se za tim tokom implementacije ukaže potreba, kao i da priprema izveštaje Koordinacionog tela. Radom Stručne grupe koordinira NALED, a članovi su predstavnici sledećih institucija uključenih u izradu i sprovođenje Programa i to:

- Kabinet predsednika Vlade;

- Ministarstvo pravde;

- Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave;

- Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja;

- Ministarstvo unutrašnje i spoljne trgovine - Sektor tržišne inspekcije;

- Ministarstvo unutrašnjih poslova;

- Ministarstvo finansija: Sektor za fiskalni sistem i Sektor za međunarodnu saradnju i evropske integracije;

- Ministarstvo privrede;

- Ministarstvo finansija - Poreska uprava;

- Ministarstvo finansija - Uprava carina;

- Republički sekretarijat za javne politike;

- Republički zavod za statistiku;

- Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu;

- Bezbednosno-informativna agencija;

- Fiskalni savet;

- Narodna banka Srbije;

- grad Beograd;

- NALED;

- Članovi Saveza za fer konkurenciju NALED.

2.4 Operativne faze u izradi Programa 2023-2025.

Prilikom izrade Programa 2023-2025. postupano je u rokovima iz Operativnog plana, koji je izrađen kako bi se ispoštovala procedura izrade i donošenja dokumenta javnih politika propisana čl. 29-38. Zakona o planskom sistemu, kao i Uredbom o metodologiji upravljanja javnim politikama.

Početak rada na Programu 2023-2025. objavljen je 25. maja 2021. godine, nakon inicijalnih sastanaka Koordinacionog tela i Stručne grupe.

Najvažnije faze u izradi Programa 2023-2025. su obuhvatale:

- konsultacije sa predstavnicima privrede, zainteresovanih institucija i donatora;

- finalizaciju koncepta Programa;

- predstavljanje Nacrta programa Koordinacionom telu;

- sprovođenje javne rasprave o Nacrtu programa i finalizacija Nacrta u skladu sa komentarima sa javne rasprave;

- potvrđivanje finalnog nacrta od strane Koordinacionog tela;

- prikupljanje mišljenja od svih resora u Vladi.

Nakon dobijanja mišljenja od svih resora u Vladi, Program je upućen u proceduru radi usvajanja od strane Vlade.

III PODACI O PLANSKIM DOKUMENTIMA I PRAVNOM OKVIRU RELEVANTNIM ZA IZRADU PROGRAMA 2023-2025.

3.1 Planski dokumenti relevantni za suzbijanje sive ekonomije

Siva ekonomija predstavlja složen fenomen koji ima negativan uticaj na brojne oblasti u društvu, a ispoljava se u vidu neplaćanja poreza, neprijavljivanja radnika, nepoštovanja prava intelektualne svojine, nelojalne tržišne konkurencije, itd. Uspešno suzbijanje sive ekonomije je moguće ostvariti planiranjem i sprovođenjem mera javne politike, kroz DJP kako u oblastima poreskog sistema, pravosuđa i pravnog sistema, javne uprave i zaposlenosti i socijalne zaštite, tako i u oblastima građevinarstva, saobraćaja, poljoprivrede i drugim oblastima, a u domenu mera vezanih za poslovanje. Međutim, u cilju uspostavljanja sveobuhvatnog i usklađenog pristupa u suzbijanju sive ekonomije, potrebno je doneti jedinstveni dokument javne politike, međusektorskog karaktera, koji će sadržati jasno definisane i usklađene mere, sa pokazateljima na osnovu kojih će se tokom implementacije meriti njihov učinak u svim relevantnim oblastima.

Program 2023-2025. je izrađen vodeći računa o njegovoj usaglašenosti sa drugim važećim planskim dokumentima, relevantnim za suzbijanje sive ekonomije. Prvo je sagledana veza sa planskim dokumentima koji pokrivaju šire ili povezane oblasti planiranja, predočavajući mere koje su planirane tim dokumentima, a od uticaja su na sivu ekonomiju, koji su analizirani iz razloga koordinisanog planiranja, pre svega radi izbegavanja dupliranih ili protivrečnih mera. Nakon toga je detaljnije prezentovana analiza prethodnog planskog dokumenta kojim su planirane javne politike za suzbijanje sive ekonomije (Nacionalni program 2019.), uz identifikaciju mera i aktivnosti koje se preuzimaju iz tog dokumenta, u cilju kontinuiranog planiranja javnih politika.

Program 2023-2025. je usklađen sa Planom rada Vlade, imajući u vidu da se tim dokumentom planira sprovođenje sledećih aktivnosti:

- izrada Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o prekršajima, u cilju eventualnog produžetka roka zastarelosti izvršenja kazni, odnosno zaštitnih mera, te preciziranja odredbi koje su se pokazale kao sporne u praksi prekršajnih sudova, a u cilju unapređenja sprovođenja prekršajnog postupka;

- sprovođenje Programa reforme upravljanja javnim finansijama 2021-2025;

- izrada Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata, u cilju ubrzanja i unapređenje postupka ozakonjenja;

- sprovođenje Zakona o elektronskom fakturisanju ("Službeni glasnik RS", br. 44/21, 129/20 i 138/22), gde je kao jedan od glavnih benefita istaknut doprinos borbi protiv sive ekonomije i automatizaciji procesa nadzora od strane Poreske uprave.

- sprovođenje podzakonskih akta koja su doneta u skladu sa Zakonom o fiskalizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 153/20, 96/21 i 138/22), čime je omogućena njegova potpuna primena u praksi;

- modernizacija poreske administracije i informacionog sistema Poreske uprave;

- izrada Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o pojednostavljenom radnom angažovanju na sezonskim poslovima u određenim delatnostima1;

- razvoj i praćenje sistema javnih nabavki, u cilju povećanje efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki, jačanje konkurencije, smanjenje rizika neregularnosti, promovisanje i podsticanje ekološkog i socijalnog aspekta u javnim nabavkama i inovacijama;

- usvajanje Programa za pojednostavljenje administrativnih postupaka i regulative e-Papir za period 2023-2025, kojim će se detaljnije isplanirati mere i aktivnosti usmerene na popis, pojednostavljenje i digitalizaciju administrativnih postupaka i uspostavljanje Registra administrativnih postupaka, a u cilju smanjenja administrativnog opterećenja i povećanja transparentnosti poslovnog okruženja;

- regulacija proizvodnje i prometa duvana i duvanskih proizvoda;

- nastavak sprovođenja nagradne igre Uzmi račun i pobedi, u cilju motivacije građana da uzimaju fiskalne račune i podizanja svesti građana o značaju borbe protiv sive ekonomije i poreske evazije kako za društvo, tako i za svakog pojedinca.

Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine ("Službeni glasnik RS", br. 42/21 i 9/22) je dokument javnih politika čiji je opšti cilj: "Poboljšanje rada javne uprave i kvaliteta kreiranja javnih politika u skladu sa evropskim Principima javne uprave i obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima, kao i profesionalne javne uprave koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda". Ovaj dokument javnih politika predstavlja nastavak ranije Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji iz 2014. godine, koja je i u Nacionalnom programu 2019. bila među ključnim planskim dokumentima relevantnim i za oblast suzbijanje sive ekonomije. Ovom strategijom su definisane mere usmerene na: unapređenje rada javne uprave; unapređenje poslovnog okruženja i opšteg životnog standarda građana smanjenjem administrativnih barijera i udela sive ekonomije u BDP Republike Srbije; unapređenje zakonodavnog procesa, unapređenja upravnih postupaka; reforma inspekcijskog nadzora; i slično.

Program 2023-2025. je usklađen sa sledećim posebnim ciljevima ove strategije:

- Posebnim ciljem 1. "Poboljšan kvalitet dokumenata javnih politika i propisa", koji se preuzima kao opšti cilj Nacrta programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom za period 2021-2025;

- Posebnim ciljem 5. "Javna uprava na efikasan i inovativan način pruža usluge koje odgovaraju na potrebe krajnjih korisnika i unapređuju njihovo korisničko iskustvo", a naročito sa merom:

Mera 5.1. Unapređenje razvoja usluga po meri građana kroz unapređenje procesa razvoja i optimizaciju postojećih usluga, koja podrazumeva uspostavljanje sistema za razvoj usluga usmeren ka krajnjim korisnicima (građanima, privrednim subjektima i same državne uprave) uz ostvarenje ušteda u troškovima i vremenu prilikom sprovođenja usluge.

- Posebnim ciljem 7. "Ostvarivanje održivog budžeta sa stabilnim javnim dugom u odnosu na BDP uz pomoć boljeg finansijskog upravljanja i kontrole, procesa revizije i povezivanja budžetskog planiranja sa politikama i prioritetima Vlade", koji će se realizovati kroz Program reforme upravljanja javnim finansijama 2021-2025.

Strategija razvoja pravosuđa za period 2020-2025. godine ("Službeni glasnik RS", br. 101/20 i 18/22) je dokument javnih politika čiji je osnovni cilj dalje jačanje pravne države, dostupnost pravde i pravne sigurnosti u svrhu kvalitetnog i efikasnog ostvarivanja zaštite prava i sloboda građana i podizanja nivoa poverenja u pravosudni sistem.

Jedan od ciljeva Nacionalnog programa 2019. se odnosio na uspostavljanje bolje saradnje između pravosudnih i inspekcijskih organa u cilju uspešnije borbe na suzbijanju sive ekonomije, a realizacija te strategije će svakako uticati na poboljšanje uslova za sprovođenje Programa 2023-2025. tj. borbe protiv sive ekonomije.

Revidirana fiskalna strategija za 2023. godinu sa projekcijama za 2024. i 2025. godinu je dokument javnih politika kojim Vlada definiše ciljeve i pravac ekonomske i fiskalne politike u trogodišnjem periodu. U tom smislu, mere Programa 2023-2025. su usaglašene sa Fiskalnom strategijom, kroz nastavak sprovođenja mera ekonomske i fiskalne politike koje sa svoje strane doprinose borbi protiv poreske evazije i sive ekonomije.

Strategija pametne specijalizacije u Republici Srbiji za period od 2020. do 2027. godine ("Službeni glasnik RS", broj 21/20) je dokument javnih politika kojim su planirane mere usmerene na razvoj visokokonkurentne privrede kroz istraživanje, razvoj, inovacije i preduzetničke inicijative u oblastima 4S2. U okviru ove strategije su identifikovane potencijalne četiri prioritetne oblasti (Informaciono-komunikacione tehnologije, Hrana za budućnost, Kreativne industrije i Mašine i proizvodni procesi budućnosti). Unapređenje poslovnog okruženja ima cilj da poveća konkurentnost srpske ekonomije, a taj razvoj je važan i za suzbijanje sive ekonomije.

Program transformacije Poreske uprave za period 2021-2025. godine i Akcioni plan Programa transformacije Poreske uprave za period 2018-2023. godine, su izuzetno značajni dokumenti javnih politika, od direktnog uticaja na izgradnju kapaciteta za borbu protiv sive ekonomije. Ovaj dokument predstavlja nastavak prethodnog Programa transformacije 2015-2020. godine, a sa ciljem modernizacije i povećanja efikasnosti Poreske uprave, koja je i po Programu 2023-2025. jedan od ključnih nosilaca mera i aktivnosti za suzbijanja sive ekonomije.

U Nacionalnom programu 2019. je razvoj elektronske uprave bio prepoznat kao važan uslov za unapređenje borbe protiv sive ekonomije, posebno u delu koji se odnosi na uspostavljanje i kvalitetnije vođenje evidencija, pojačan kapacitet za analitičku obradu te veću pouzdanost i ažurnost podataka, kao i na međusobnu povezanost i razmenu podataka između organa državne uprave.

Treba napomenuti da se Programom 2023-2025. planiraju mere koje su usklađene sa Programom razvoja elektronske uprave, s obzirom da se planira dalje usklađivanje propisa sa opštim propisima koji regulišu elektronsku upravu i elektronsko poslovanje.

Program razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2019-2023. godine ("Službeni glasnik RS", broj 82/19) usmeren je na dalji razvoj modernog i efikasnog sistema javnih nabavki.

Uslovi učestvovanja, vrednost nabavke, kao i kriterijum za dodelu ugovora u javnim nabavkama treba da doprinesu da se ugovori dodeljuju ponuđačima koji ispunjavaju sve uslove i zakonom propisane obaveze (poreske, profesionalne itd.) i koji imaju dobre reference u vezi sa konkretnom javnom nabavkom, a da onemoguće da ugovoru budu dodeljeni ponuđačima koji izbegavaju plaćanje poreza i doprinosa. Ukoliko je vrednost predmeta nabavke ispod zakonom definisanih pragova, ne primenjuju se odredbe Zakona o javnim nabavkama, a ako se stalno primenjuje kriterijum najniže ponuđene cene, povećavaju se šanse da se ugovor dodeli ponuđaču koji ne poštuje fer uslove poslovanja.

Značaj uređenja javnih nabavki za suzbijanje sive ekonomije je prepoznat i u prethodnom Nacionalnom programu. Ciljevi i mere Programa 2023-2025. su usklađeni sa sledećim posebnim ciljevima Programa razvoja javnih nabavki:

Posebnim ciljem 1 "Unapređenje efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki", u okviru koga se planira povećanje udela javnih nabavki sa elektronskom dostavom ponuda u ukupnom broju javnih nabavki;

Posebnim ciljem 2 "Jačanje konkurencije na tržištu javnih nabavki", u okviru koga je planirano povećanje prosečnog broja ponuda po postupku javne nabavke kroz izradu novih modula, mobilne aplikacije i omogućavanje da strani ponuđači učestvuju u postupku javne nabavke;

Posebnim ciljem 4 "Promovisanje i podsticanje ekološkog i socijalnog aspekta u javnim nabavkama i inovacijama", u okviru koga je planirana promocija partnerstva za inovacije i zelenih javnih nabavki, kako bi se povećao broj javnih nabavki sa primenom ekoloških kriterijuma odnosno kriterijuma kvaliteta.

_____________
1 U međuvremenu je objavljen Nacrt zakona o radnom angažovanju zbog povećanog obima posla u određenim delatnostima koji treba da zameni postojeći Zakon o pojednostavljenom radnom angažovanju na sezonskim i povremenim poslovima.
2 Smart Specialisation Strategy Serbia

3.2 Pravni okvir relevantan za suzbijanje sive ekonomije

Suzbijanje sive ekonomije zavisi od zakonskih rešenja i primene brojnih propisa iz različitih oblasti, uključujući propise koji uređuju osnivanje i poslovanje privrednih subjekata, radne odnose, inspekcijski nadzor, poreski sistem itd. Imajući u vidu da su u prethodnom Nacionalnom programu za suzbijanje sive ekonomije već identifikovani propisi koji utiču na suzbijanje sive ekonomije, kao i da su u međuvremenu uvojeni novi propisi koji takođe imaju takav uticaj, za potrebe izrade ovog programa izvršena je analiza sledećih propisa:

- Zakon o inspekcijskom nadzoru;

- Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji;

- Zakon o platnom prometu;

- Zakon o platnim uslugama;

- Zakon o međubankarskim naknadama i posebnim pravilima poslovanja kod platnih transakcija na osnovu platnih kartica;

- Zakon o elektronskom fakturisanju;

- Zakon o privrednim društvima;

- Zakon o postupku registracije u Agenciji za privredne registre;

- Zakon o pojednostavljenom radnom angažovanju na sezonskim poslovima u određenim delatnostima;

- Zakon o javnim nabavkama.

U daljem tekstu predstavljen je pregled ključnih rešenja u pomenutim propisima, koja imaju uticaj na suzbijanje sive ekonomije, kao i preporuke za izmene i dopune tih propisa u cilju povećanja efikasnosti tih rešenja.

3.2.1 Zakon o inspekcijskom nadzoru

Zakon o inspekcijskom nadzoru ("Službeni glasnik RS", br. 36/15, 44/18 - dr. zakon i 95/18) uređuje sadržinu, vrste i oblike i postupak inspekcijskog nadzora, ovlašćenja i obaveze učesnika u inspekcijskom nadzoru i druga pitanja od značaja za inspekcijski nadzor. Svrha inspekcijskog nadzora je u tome da se preventivnim delovanjem, odnosno nalaganjem mera za otklanjanje nepravilnosti u poslovanju, kao i izricanjem sankcija za protivpravno ponašanje, obezbedi zakonitost poslovanja nadziranih subjekata i spreče ili otklone štetne posledice, između ostalog i u domenu suzbijanje sive ekonomije.

Kvalitet i efikasnost rada inspekcijskih službi je od velikog značaja u borbi protiv sive ekonomije. S tim u vezi, kao dodatna mera radi efikasnijeg rada inspekcija u borbi protiv sive ekonomije Zakon je članom 46. stav 3. propisao da je inspektor dužan da u svom radu koristi "funkcionalni jedinstveni informacioni sistem", odnosno sistem e-Inspektor. Ovaj sistem omogućava digitalizaciju rada inspekcija i automatizovanu procenu rizika, kao i planiranje inspekcijskog nadzora. Sistem omogućava prelazak na ePisarnicu i eArhiviranje, efikasno izveštavanje i koordinaciju inspekcija, u cilju izbegavanja preklapanja nadzora, dostupnosti svih registara inspekcijama i bolje inspekcijsko-sudske prakse.

3.2.2 Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji

Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji ("Službeni glasnik RS", br. 80/02, 84/02 - ispravka, 23/03 - ispravka, 70/03, 55 /04, 61/05, 85/05 - dr. zakonik, 62/06 - dr. zakon, 61/07, 20/09, 72/09 - dr. zakon, 53/10, 101/11, 2/12 - ispravka, 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14, 91/15 - autentično tumačenje, 112/15, 15/26, 108/26, 30/18, 95/18, 86/19, 144/20, 96/21 i 138/22) uređuje postupak utvrđivanja, naplate i kontrole javnih prihoda po ovom osnovu (u daljem tekstu: poreski postupak), prava i obaveze poreskih obveznika, registraciju poreskih obveznika, kao i poreska krivična dela i prekršaji. Predvidiv i efikasan poreski postupak je jedan od ključnih komponenti u suzbijanju sive ekonomije. Konkretno, njegov značaj za razvoj ekonomije se ogleda u smanjivanje administrativnog opterećenja, pospešivanje legalnog poslovanja i time razvoj preduzetničkog mentaliteta.

3.2.3 Zakon o platnom prometu

Zakon o platnom prometu ("Službeni list SRJ", br. 3/02 i 5/03 i "Službeni glasnik RS", br. 43/04, 62/06, 111/09 - dr. zakon, 31/11, 139/14 - dr. zakon) uređuje prinudnu naplatu sa računa klijenta.

Zakon o platnom prometu je pretrpeo brojne izmene jer su pojedine oblasti postale predmet uređenja drugih zakona, te trenutno važeći Zakon o platnom prometu uređuje prinudnu naplatu sa računa klijenta.

Određene odredbe iz Zakona o platnom prometu, kojima je bila regulisana obaveza otvaranja poslovnog računa i obavljanja platnih transakcija preko tog računa, sistematizovane su u Zakonu o obavljanju plaćanja pravnih lica, preduzetnika i fizičkih lica koja ne obavljaju delatnost ("Službeni glasnik RS", broj 68/15). U narednom periodu bi trebalo pojačati kontrolu primene navedenog propisa s obzirom na to da se neretko u praksi može uočiti i pojava društava koja posluju i obavljaju transakcije mimo računa, naročito ako su ti računi blokirani.

3.2.4 Zakon o platnim uslugama

Zakon o platnim uslugama ("Službeni glasnik RS", br. 139/14 i 44/18) uređuje uslove i način pružanja platnih usluga, elektronski novac, platne sisteme i nadzor nad primenom odredaba ovog zakona. U smislu navedenog ovaj zakon propisuje pravni okvir za vršenje bezgotovinskih plaćanja, pa je u tom smislu od izuzetnog značaja za suzbijanje sive ekonomije.

Zakon o platnom prometu stvorio je 2002. godine temelje za razvoj platnog prometa u Republici Srbiji, a u skladu s načelima efikasnosti, pouzdanosti i ekonomičnosti, kao i standardima koji su u to vreme razvijene države prihvatile u ovoj oblasti.

Imajući u vidu brz razvoj i napredak tehnologije, pojavu novih platnih instrumenata, usluga i učesnika na tržištu, te opštu tendenciju unapređenja pružanja platnih usluga u celom svetu, u jednom momentu se javila potreba za unapređenjem pravnog okvira stvorenog donošenjem Zakona o platnom prometu, a prvenstveno u cilju daljeg razvoja konkurencije na tržištu platnih usluga, veće i sveobuhvatnije zaštite korisnika platnih usluga i adekvatnog podsticaja realnoj ekonomiji.

Tako je 2014. godine započeta reforma pravnog okvira koji uređuje pružanje platnih usluga. Te godine je u Narodnoj skupštini, na predlog Narodne banke Srbije, usvojen Zakon o platnim uslugama ("Službeni glasnik RS", broj 139/14), nov zakon koji je na sveobuhvatan način uredio tržište platnih usluga i platni sistem Republike Srbije i to prvenstveno tri važne celine: pružanje platnih usluga, elektronski novac i platne sisteme.

Zakonom o platnim uslugama je uspostavljen detaljan i celovit pravni okvir za pružanje platnih usluga i jasno su definisana prava i obaveze korisnika i pružalaca platnih usluga, a stvorene su i odgovarajuće pravne pretpostavke za izvršavanje bezgotovinskih plaćanja, čime se daje podsticaj i podrška njihovoj upotrebi nasuprot plaćanjima u gotovini. Takođe, ovim zakonom su izvršena usklađivanja pravnog okvira iz oblasti platnog sistema s relevantnim propisima Evropske unije, na primer sa direktivama 2007/64/EC (on payment services in the internal market), 98/26/EC (on settlement finality in payment and securities settlement systems) i 2009/110/EC (on the taking up, pursuit and prudential supervision of the business of electronic money institutions).

Zakonom se između ostalog po prvi put u domaći pravni okvir uvodi pojam elektronskog novca koji predstavlja elektronski (uključujući magnetno) pohranjenu novčanu vrednost koja čini novčano potraživanje prema izdavaocu tog novca, a izdata je nakon prijema novčanih sredstava radi izvršavanja platnih transakcija i prihvata je fizičko i/ili pravno lice koje nije izdavalac tog novca.

Za tržište platnih usluga u Republici Srbiji svakako jedna od najznačajnijih novina koje je uveo Zakon o platnim uslugama jeste omogućavanje da pored banaka i platne institucije i institucije elektronskog novca pružaju platne usluge korisnicima. Zahvaljujući ovim novinama koje je doneo Zakon o platnim uslugama, u Republici Srbiji je danas registrovano 13 platnih institucija i 4 institucije elektronskog novca, čime je dat doprinos stvaranju veće konkurencije na tržištu platnih usluga Republike Srbije, a sve u interesu korisnika platnih usluga koji danas mogu da biraju između velikog broja pružalaca platnih usluga i plaćaju niže naknade za te usluge nego što je to slučaj na tržištima na kojima nije prisutna konkurencija.

Tehnološka neutralnost Zakona o platnim uslugama omogućava pojavu različitih vrsta platnih instrumenata i tehničkih rešenja za prihvatanje bezgotovinskih plaćanja na prodajnim mestima.

Dalji regulatorni koraci u pogledu usklađivanja domaćeg pravnog okvira sa EU okvirom kako bi se dodatno unapredio platni sistem u Republici Srbiji, odnosili su se na donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o platnim uslugama ("Službeni glasnik RS", broj 144/18), juna 2018. godine i seta podzakonskih akata donetih decembra 2018. godine, sa ciljem daljeg unapređenja okvira za pružanje platnih usluga u skladu sa principima i pravilima propisanim u Direktivi 2014/92/EU o uporedivosti naknada za platne usluge u vezi s platnim računom, promeni platnog računa i pravu na platni račun sa osnovnim uslugama (tzv. Payment Accounts Directive - PAD). Ove izmene i dopune Zakona o platnim uslugama doprinose većoj i boljoj transparentnosti i uporedivosti naknada koje se naplaćuju korisnicima platnih usluga u vezi sa uslugama povezanim sa njihovim platnim računima i pravima korisnika platnih usluga u vezi sa promenom platnih računa. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o platnim uslugama povećava transparentnost na tržištu, propisujući koje sve informacije pružalac platnih usluga mora da pruži korisniku platnih usluga. Štaviše, ovo zakonsko rešenje podstiče upotrebu bezgotovinskih plaćanja i doprinosi pravnoj sigurnosti jasnim definisanjem prava i obaveza različitih strana u pogledu platnih transakcija.

Kako bi na jednom mestu korisnici mogli da vide pregled naknada pružalaca platnih usluga za određene usluge povezane s platnim računom, na internet prezentaciji Narodne banke Srbije objavljuju se i uporedivi podaci o naknadama koje pružaoci platnih usluga naplaćuju korisnicima platnih usluga, i to po platnim računima (paketima) za usluge navedene u listi reprezentativnih usluga, i za uslugu uplate gotovog novca na tuđi platni račun.

3.2.5 Zakon o međubankarskim naknadama i posebnim pravilima poslovanja kod platnih transakcija na osnovu platnih kartica

Zakon o međubankarskim naknadama i posebnim pravilima poslovanja kod platnih transakcija na osnovu platnih kartica ("Službeni glasnik RS", broj 44/18 - u daljem tekstu: Zakon) usvojila je Narodna skupština, na predlog Narodne banke Srbije, u junu 2018. godine.

Zakon je donet u cilju obezbeđenja transparentnosti i fer praksi u kartičnom poslovanju i smanjenja troškova prihvatanja platnih kartica na prodajnim mestima. Zakonom su limitirane i višestruko smanjene međubankarske naknade za plaćanja platnim karticama na prodajnim mestima i obezbeđeno je da trgovcima budu pružene detaljne i jasne informacije u vezi sa troškovima kartičnih plaćanja koje imaju prema banci sa kojom su ugovorili prihvatanje ovog bezgotovinskog načina plaćanja na prodajnom mestu. Time je značajno ojačana pregovaračka pozicija malih trgovaca i zanatlija u odnosu sa bankom i stvoreni su uslovi da rast prihvatne mreže za bezgotovinska plaćanja u zemlji bude značajniji u narednom periodu.

Međubankarska naknada (eng. multilateral interchange fee) označava naknadu, uključujući neto naknadu i bilo koji drugi ugovoreni iznos novčanih sredstava, koja se neposredno ili posredno (npr. preko trećih lica) plaća za platnu transakciju na osnovu platne kartice između izdavaoca i prihvatioca koji učestvuju u izvršenju te transakcije.

Međubankarska naknada je sastavni deo trgovačke naknade (eng. merchant service charge) koja predstavlja naknadu koju prihvatiocu plaća trgovac u vezi s platnom transakcijom na osnovu platne kartice.

Zakonom je propisano da međubankarska naknada kod transakcije debitnom karticom ne može biti viša od 0,2% vrednosti izvršene transakcije, dok međubankarska naknada kod transakcije kreditnom karticom ne može biti viša od 0,3% vrednosti izvršene transakcije.

Zahvaljujući primeni Zakona i snižavanju međubankarske naknade sa prosečnih preko 1% na 0,2% vrednosti izvršene transakcije za debitne, odnosno 0,3% za kreditne kartice u prethodnom periodu je došlo do značajnog smanjenja trgovačke naknade. Naime, prema raspoloživim podacima, od donošenja Zakona naplaćena trgovačka naknada je praktično prepolovljena, odnosno za prihvatanje platnih kartica na fizičkim prodajnim mestima je snižena sa prosečnih preko 2%, na oko 1% od iznosa transakcije, a za internet prodajna mesta sa prosečnih preko 2,3% na 1,15%.

Sve ovo se odrazilo i na porast broja plaćanja platnim karticama, kao i na rast prihvatne mreže (fizičkih i internet prodajnih mesta koja prihvataju bezgotovinska plaćanja) o čemu najbolje svedoče statistički podaci koje Narodna banka Srbije prikuplja od pružalaca platnih usluga (videti grafikone ispod). Za dalji razvoj bezgotovinskih plaćanja u Republici Srbiji ključno je da se, nakon sniženja međubankarskih naknada, kao posledice regulatornih mera Narodne banke Srbije, i drugi akteri na tržištu uključe u aktivnosti koje će doprineti porastu broja bezgotovinskih plaćanja u zemlji, prvenstveno kroz aktivnosti usmerene ka daljem smanjenju troškova bezgotovinskih plaćanja. 

Grafikon 1. Prihvatna mreža

Grafikon 2. Transakcije platnim karticama u RS i van RS

3.2.6 Zakon o elektronskom fakturisanju

Zakon o elektronskom fakturisanju ("Službeni glasnik RS", br. 44/21, 129/21 i 138/22) uređuje se izdavanje, slanje, prijem, obrada, čuvanje, sadržina i elementi elektronskih faktura, u transakcijama između subjekata javnog sektora, između subjekata privatnog sektora, odnosno između subjekta javnog i subjekta privatnog sektora i druga pitanja koja su od značaja za elektronsko fakturisanje.

Ovim zakonom se uspostavlja vidljivosti u pogledu širokog kruga transakcija između subjekata javnog sektora, subjekata privatnog i javnog sektora, kao i subjekata privatnog sektora u sistemu elektronskih faktura, kao i unapređenje pravne sigurnosti i konzistentnosti nacionalnog pravnog okvira. Uspostavljanje vidljivosti biće postignuto faznim uvođenjem obaveznog, a u pojedinim slučajevima fakultativnog režima izdavanja elektronskih faktura, kao i uvođenjem obaveznog režima elektronskog evidentiranja obračuna poreza na dodatu vrednost u sistemu elektronskog fakturisanja.

Kroz propisivanje obaveze elektronskog evidentiranja u sistemu elektronskih faktura postaće vidljiva svaka obaveza obračunavanja poreza na dodatu vrednost, što omogućava kontrolu i uvid u one transakcije u pogledu kojih ne postoji obaveza elektronskog fakturisanja. Na taj način, značajno će se doprineti umanjenju jaza kod poreza na dodatu vrednost i umanjenju rizika od poreske evazije, kao i povećanju uspešnosti naplate poreza.

Uvođenje elektronskih faktura u zakonodavni okvir je izvršeno, između ostalog, radi harmonizacije propisa Republike Srbije sa pravnim tekovinama Evropske unije, što predstavlja obavezu Republike Srbije prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. Takođe, uvođenjem elektronskih faktura doprinosi se borbi protiv sive ekonomije, smanjenju poreskog jaza, olakšava se rad Poreske uprave, unapređuje se zaštita životne sredine kroz smanjenje korišćenja papirnih faktura, doprinosi se ubrzanju poslovnih procesa, kao i većoj transparentnosti i operativnosti korisnika.

3.2.7 Zakon o privrednim društvima

Zakon o privrednim društvima ("Službeni glasnik RS", br. 36/11, 99/11, 83/14 - dr. zakon, 5/15, 44/18, 95/18, 91/19 i 109/21) uređuje pravni položaj privrednih društava i drugih oblika organizovanja u skladu sa ovim zakonom, a naročito njihovo osnivanje, upravljanje, statusne promene, promene pravne forme, prestanak i druga pitanja od značaja za njihov položaj, kao i pravni položaj preduzetnika.

Značaj ovog zakona se ogleda u tome što jednostavnost osnivanja, odjave preduzetnika, promene pravne forme i gašenje poslovanja presudno utiču na prelazak poslovanja iz sive ekonomije u legalne tokove.

Zakon o privrednim društvima je u naš pravni sistem uneo izuzetno bitne tekovine tržišne ekonomije, koje su pozitivno uticale na razvoj ekonomije i smanjenje sive ekonomije. Pre svega je pojednostavio osnivanje privrednih društava, ali i njihovo gašenje, što su ključni momenti za promociju preduzetništva.

3.2.8 Zakon o postupku registracije u Agenciji za privredne registre

Zakonom o postupku registracije u Agenciji za privredne registre ("Službeni glasnik RS", br. 99/11, 83/14, 31/19 i 105/21) se uređuje postupak registracije, evidentiranja i objavljivanja podataka i dokumenata koji su, u skladu sa posebnim zakonom, predmet registracije, evidencije i objavljivanja u registrima i evidencijama koje vodi Agencija za privredne registre (u daljem tekstu: APR), uključujući i registraciju osnivanja privrednih subjekata i podataka o tim subjektima.

Značaj ovog zakona se ogleda u postupku osnivanja privrednih subjekata, a pogotovo prijava i odjava preduzetnika. Konkretno, jednostavnost i efikasnost postupka osnivanja privrednih subjekata, prijava i odjava preduzetnika doprinosi smanjivanju broja lica koji posluju izvan leganih tokova.

3.2.9 Zakon o pojednostavljenom radnom angažovanju na sezonskim poslovima u određenim delatnostima

Zakon o pojednostavljenom radnom angažovanju na sezonskim poslovima u određenim delatnostima ("Službeni glasnik RS", broj 50/18) zbog posebnih karakteristika i uslova sezonskog rada u određenim delatnostima, uređuje pojednostavljen način radnog angažovanja lica i plaćanja poreza i doprinosa za rad na poslovima koji su sezonskog karaktera u pojedinim delatnostima određenim u skladu sa ovim zakonom u sektoru poljoprivrede, šumarstva i ribarstva.

Značaj ovog zakona za suzbijanje sive ekonomije se ogleda u tome što se olakšava angažovanje sezonskih radnika u sektorima poljoprivrede, šumarstva i ribarstva u legalne tokove, kao i plaćanje poreza i doprinosa za ta lica, čime se smanjuje negativan uticaj sive ekonomije.

3.2.10. Zakon o javnim nabavkama

Zakonom o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", broj 91/19) uređuju se pravila postupaka javnih nabavki koje sprovode naručioci ili drugi subjekti u slučajevima određenim ovim zakonom, radi zaključenja ugovora o javnoj nabavci dobara, usluga ili radova, okvirnog sporazuma, kao i sprovođenja konkursa za dizajn.

Značaj ovog zakona za suzbijanje sive ekonomije se ogleda u tome što su odredbama Zakona propisane procedure javnih nabavki, koje su u obavezi da primenjuju svi korisnici javnih sredstava, a koje su ujedno transparentne i pojednostavljene primenom Portala javnih nabavki. Takođe, Zakonom je propisan obavezan uslov za učešće u postupcima javnih nabavki, koji svi učesnici u postupku moraju da ispune, a koji se odnosi na ispunjenost obaveze plaćanja svih dospelih poreza i doprinosa. Iz navedenog proizilazi da svi privredni subjekti koji posluju sa državom, odnosno kojima se dodeljuju ugovori o javnim nabavkama, moraju poštovati obaveze predviđene poreskim propisima.

3.3 Usklađivanje sa pravnim okvirom EU

Program 2023-2025. kao osnovni cilj definiše "Dalje smanjenje obima sive ekonomije", koje će biti konkretizovan kroz četiri posebna cilja, u okviru kojih se planiraju konkretne mere i aktivnosti. Direktna veza sa odgovarajućim pregovaračkim poglavljima i relevantnim EU direktivama i dokumentima na nivou opšteg ili pojedinačnog cilja, odnosno aktivnosti se ne može jasno identifikovati.

Tako na primer, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) uređuje brojna pitanja ne samo u oblasti trgovine već i pitanja koja se tiču usklađivanja i primene zakona, javnih nabavki, slobodnog kretanja kapitala, standardizacije, itd. u cilju stvaranja povoljnog privrednog ambijenta, stimulisanja legalnog poslovanja i jačanja konkurentnosti domaće privrede.

Sa druge strane, sve aktivnosti u okviru posebnih ciljeva definisane su tako da se njima unapređuje i jača zakonodavni, institucionalni i administrativni okvir, čime se doprinosi i samom procesu evropskih integracija.

U okviru pregovaračkog poglavlja 16 ocenjuje se usklađenost našeg pravnog sistema sa EU direktivama, koje uređuje indirektno oporezivanje, odnosno poreze na potrošnju kao što su porez na dodatu vrednost3 i akcize4. Direktivama je regulisan oporezivi promet, obveznici, momenat nastanka poreske obaveze, minimalne stope ili iznosi (u slučaju pojedinih akciznih proizvoda), oslobođenja, refundacije i refakcije. Harmonizacija oporezivanja u EU, pored usaglašavanja zakonodavnog okvira sa direktivama, podrazumeva i ispunjenost administrativno-tehničkih kapaciteta za implementaciju te regulative, tj. uspostavljanje odgovarajućih kapaciteta za razmenu informacija i podataka, koordinaciju aktivnosti, itd.

Poreski organi svih zemalja članica EU moraju biti povezani na odgovarajuće elektronske sisteme za praćenje i kontrolu podataka, u cilju otkrivanja i smanjenja poreskih utaja i prevara, a posledično i smanjenja obima sive ekonomije. Danom pristupanja EU biće neophodna omogućiti i kompletnu integracija srpskog poreskog sistema u elektronski sistem razmene PDV podataka između država članica5. Istovremeno, na nivou EU postoji jedinstven elektronski sistem za praćenje kretanja akcizne robe u realnom vremenu6, sa ciljem da se olakša borba protiv poreske evazije, i to tako što se obezbeđuje bezbedno kretanje dobara na koje akciza tek treba da se plati, pojednostavljuje procedura za prodavce akcizne robe, kreiraju relevantni dokumenti u elektronskom obliku. Sve navedene aktivnosti sa svoje strane zahtevaju dalje organizaciono i administrativno jačanje kapaciteta Poreske uprave, što je i planirano posebnim merama definisanim u Programu 2023-2025.

Mera koja se odnosi na unapređenje kvaliteta izvršenja ugovora i veću transparentnost postupaka u sistemu javnih nabavki može se dovesti u vezu sa pregovaračkim poglavljem 5, koje obuhvata pravni režim javnih nabavki i implementaciju u skladu sa standardima EU.

Mere i aktivnosti koje se odnose na jačanje kapaciteta inspekcija i prekršajnih sudova su u direktnoj vezi sa jačanjem vladavine prava, pa se mogu dovesti u vezu sa pregovaračkim poglavljima u oblasti političkih kriterijuma, kao što su Pravosuđe i osnovna prava (PP 23) i Pravda, sloboda, bezbednost (PP 24).

Merama Programa 2023-2025. se utiče i na oblast zapošljavanja, pa se mogu povezati sa socijalnom politikom i zapošljavanjem (PP 19).

Pored toga sve aktivnosti, odnosno mere usmerene u pravcu jačanja procesa digitalizacije, uvezivanja različitih informacionih sistema, baza podataka i registara i evidencija državne i javne uprave doprinose unapređenju procesa kontrole. Sa druge strane, značaj digitalizacije i automatizacije procesa za nesmetano obavljanje kako privrednih aktivnosti tako i usluga koje javni sektor pruža građanima i privredi prepoznata je i od strane Evropske komisije.

U smernicama koje Evropska komisija daje zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za pripremu strukturnih reformi, koje su sastavni deo strateškog dokumenta "Program ekonomskih reformi (ERP) za trogodišnji period", posebno se prepoznaje značaj strukturnih mera koje uključuju i aktivnosti usmerene na digitalizaciju i automatizaciju postupaka i procedura u određenoj oblasti. U tom smislu, važno je napomenuti da se značajan broj mera u okviru Programa 2023-2025. odnosi na ove oblasti.

Pored toga, od momenta otvaranja pregovaračkih poglavlja (2014. godine) Evropska komisija u svojim ocenama stanja, kao i u godišnjim izveštajima, isticala važnost nastavka reformi i aktivnosti koje su usmerene na borbu protiv sive ekonomije. Pored toga, u ocenama ERP-a, posebno je naglašen značaj nastavka transformacije Poreske uprave, naime prepoznato je da transformacija Poreske uprave može dovesti do poboljšanja poreskih inspekcija, sa pozitivnim uticajem na sivu ekonomiju.

________________
3 https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2006/112/oj
4 Council Directive 2008/118/EC
5 https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/vat/eu-vat-rules-topic/vies-vat-information-exchange-system-enquiries_en
6 Excise Movement and Control System - EMCS

IV ANALIZA POSTOJEĆEG STANJA

4.1 Šta je siva ekonomija?

Siva ekonomija predstavlja višedimenzionalan fenomen, koji neizbežno prati i postoji pored formalne ekonomije u svakoj zemlji na svetu. Uprkos tome što je svuda prisutna i neizbežna, njen obim i struktura znatno variraju - od relativno benignih do izrazito negativnih, velikih i štetnih oblika, prisutnih u pojedinim privredama. Njeno uvećanje i pogoršavanje strukture bez sumnje ukazuje na duboke, strukturne izazove u jednoj privredi.

Odnos formalne i neformalne, sive, ekonomije je, takođe, kompleksan. Sa jedne strane, prelazak određenog dela privrede i građana na poslovanje unutar sive zone podrazumeva slabljenje u naplati poreskih prihoda, na taj način pogoršavajući fiskalnu stabilnost, odnosno produbljujući fiskalne deficite.

U tim uslovima, rastuće potrebe države za finansiranjem fiskalnog deficita mogu proizvesti povećanja fiskalnog opterećenja građana i privrede, što dovodi do daljeg širenja fiskalnog deficita. To može dovesti i do slabljenja i količine i kvaliteta javnih usluga, pa po tom osnovu i niže stope privrednog rasta. Na taj način se formira ovaj oblik negativne spirale, u kome se bruto domaći proizvod i formalna zaposlenost kontinuirano smanjuju, a resursi neefikasno alociraju.

Kako se radi o kompleksnom fenomenu, u literaturi postoji širok krug definicija koje opisuju sivu ekonomiju. Neke definicije se koncentrišu na skrivanje obima proizvodnje privrede (Gerxhani, 2004), a druge na skrivanje obima zaposlenosti, (Hussmanns, 2004; Perry, 2007). Smith (1994) je definiše kao tržišnu vrednost dobara i usluga, legalnih i nelegalnih, koji nisu detektovani i evidentirani prilikom zvanične procene BDP-a. Del’Anno (2003) smatra da se radi o ekonomskim aktivnostima i prihodima koji iz njih proizilaze, a koji zaobilaze državnu regulaciju, naplatu i evidenciju.

Jedna od potpunijih definicija, na koju se ovaj Program oslanja je ona koju su ponudili Schneider et al (2010) i koji smatraju da:

"Siva ekonomija predstavlja skup svih tržišnih i legalnih proizvodnih i uslužnih aktivnosti, koje su namerno skrivene od državnih organa iz jednog ili više razloga: da bi se izbegla naplata poreza na prihod, dodatu vrednost, ili po nekom drugom osnovu; da bi se izbegli određeni zahtevi koji proističu iz radnog zakonodavstva; kao i da se izbegnu određene administrativne procedure."

Tabela 1. Pregled različitih oblika neformalnih ekonomskih aktivnosti prema legalnosti i obliku neformalnosti

Vrsta aktivnosti	Monetarne transakcije		Nemonetarne transakcije
Ilegalne aktivnosti (crno tržište)	Trgovina kradenom robom, promet i proizvodnja nelegalnih opojnih sredstava, prostitucija, ilegalno kockanje, šverc ljudi, oružja, ili droge, i slično		Trampa nelegalnim dobrima i uslugama, proizvodnja opojnih sredstava za sopstvenu upotrebu, krađa
Legalne aktivnosti (siva ekonomija)	Poreska evazija (tax evasion)	Izbegavanje plaćanja punih poreskih obaveza (tax avoidance)	Poreska evazija (tax evasion)	Izbegavanje plaćanja punih poreskih obaveza (tax avoidance)
	Neprijavljivanje prihoda iz samozapošljavanja, zarade i honorari iz neprijavljenih aktivnosti	Prijavljivanje radnika na minimalnu zaradu, i sl.	Trampa legalnom robom i uslugama	Pružanje neregistrovanih usluga

Izvor: Lippert i Walker (1997)

Siva ekonomija - u najširem teoretskom obuhvatu - uključuje sav neregistrovani prihod od proizvodnje legalnih dobara i usluga, i to bilo da je nastao iz monetarnih ili nemonetarnih transakcija. Kao takva, ona obuhvata sve produktivne i legalne ekonomske aktivnosti iz kojih bi proizilazili poreski prihodi, u slučaju da su bile ispravno i u celosti prijavljene državnim organima.

Budući veoma kompleksna, obim i struktura sive ekonomije uzrokovani su velikim brojem faktora, a u teorijskoj literaturi, postoji veliki broj pokušaja da se ovi uzroci evidentiraju i sistematizuju. Tako, primera radi Schneider et al (2010) skreće pažnju na sledeće determinante sive ekonomije:

- povećanje opterećenja po osnovu poreza i doprinosa;

- kvalitet državnih institucija;

- fiskalni transferi;

- specifična regulativa u oblasti radnog zakonodavstva;

- kvalitet i dostupnost javnih usluga i

- poreski moral.

Relativno slična grupa faktora navedena je i u istraživanju Arsića et al (2014), koji navodi da oni obuhvataju:

- veličinu poreskog opterećenja;

- fiskalno opterećenje rada;

- sistem socijalne zaštite;

- efikasnost Poreske uprave u naplati poreza;

- kazne za poresku evaziju;

- verovatnoću izricanja sankcija;

- strukturu poreskog sistema;

- kompleksnost poreskog sistema;

- pravičnost poreskog sistema;

- troškove usklađenosti sa poreskim obavezama i

- institucije u vezi sa tržištem rada.

Sarac i Basar (2014) u smislu uzroka sive ekonomije ukazuju na sledeće faktore:

- ekonomski uzroci - nepravična distribucija prihoda, inflacija, nezaposlenost;

- fiskalni uzroci - visoke poreske stope, propusti u nadzoru;

- regulativni uzroci - komplikovanost zakonskog okvira, česte izmene u regulativi;

- administrativni uzroci - organizacija i tehnička struktura Poreske uprave i ostalih nadzornih organa;

- društveni uzroci - poreski moral, bihejvioralni obrasci ponašanja obveznika, istorijski kontekst i

- politički uzroci.

Kao rezultat, siva ekonomija proizvodi brojne, raznovrsne i često veoma duboke i negativne posledice po privredu i društvo. Nelojalna konkurencija koju uzrokuju subjekti koji posluju u zoni sive ekonomije dovodi do zatvaranja privrednih subjekata koji poštuju propise ili njihovog prelaska u sive tokove, otpuštanja radnika i smanjenja investicija.

Manji budžetski prihodi smanjuju kvalitet javnih usluga kao što su obrazovanje, zdravstvena zaštita, bezbednost, socijalna zaštita, komunalne usluge, itd. Sa druge strane, narušavaju se prava radno angažovanih lica, bezbednost i zdravlje (izostanak uplate doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti, osiguranje u slučaju povrede na radu za studente angažovane preko studentske ili omladinske zadruge), ugrožen je kvalitet i zdravstvena ispravnost proizvoda.

Siva ekonomija je, tako, prepreka za razvoj preduzeća, time i za nove investicije i ekonomski rast i posledično za izgradnju kvalitetnijeg života svakog pojedinca. Iako predstavlja "sigurnosnu mrežu" za mnoge pojedince i domaćinstva u Srbiji, ona znači mnogo više od nenaplaćenog poreza jer dovodi do gubitka radnih mesta, zatvaranja preduzeća, manjeg budžeta za zdravstvo, obrazovanje, kulturu, socijalna davanja i sve druge usluge koje građanima pruža država, a koje se finansiraju iz poreza.

4.2 Pregled makroekonomskih trendova u prethodnom periodu

Period koji je prethodio donošenju prvog Nacionalnog programa u 2015. godini obeležen je značajnim makroekonomskim neravnotežama. Stopa privrednog rasta bila je relativno niska čak i negativna. Naime, u periodu od 2010. do 2014. godine realan BDP je rastao po prosečnoj godišnjoj stopi od 0,7%, dok je u zemljama centralne i istočne Evrope (CIE) BDP rastao po prosečnoj stopi od 1,7% godišnje7. Pored toga, ovaj period obeležen je, velikim eksternim i fiskalnim deficitima i izuzetno nepovoljnim kretanjima na tržištu rada, sa stopom nezaposlenosti od preko 20%.

Fiskalni deficit na kraju 2014. godine iznosio je 6,2% BDP, a javni dug čak 67,5% BDP što je predstavljalo teško održivu i rizičnu situaciju i, moguće, pretilo dužničkom krizom. Ozdravljenju javnih finansija doprinelo je sprovođenje Programa fiskalne konsolidacije, u periodu od 2015. do 2017. godine, koji je predstavljao okosnicu tadašnjeg Stand-by Aranžmana sa Međunarodnim monetarnim fondom (MMF)8. Ključne mere Programa su bile usmerene na smanjenje najvećih stavki javne potrošnje, odnosno penzija i plata u javnom sektoru. Na prihodnoj strani, kao prioritet fiskalne politike postavljena je borba protiv sive ekonomije i poreske evazije. Ovaj cilj je operacionalizovan upravo donošenjem prvog Nacionalnog programa i postavljanjem opšteg, pet posebnih ciljeva i pratećih mera i aktivnosti usmerenih na smanjenje obima sive ekonomije u petogodišnjem periodu.

Sprovođenje mera i aktivnosti predviđenih Nacionalnim programom 2015. i Programom fiskalne konsolidacije doprinelo je unapređenju privrednog ambijenta, jačanju međunarodne investicione pozicije zemlje, uspostavljanju makroekonomske stabilnosti i vraćanju javnih finansija na održiv put. Polovinom 2018. godine Vlada potpisala je novi aranžman sa MMF9 kojim je predviđen nastavak borbe protiv sive ekonomije putem daljeg jačanja kapaciteta Poreske uprave, što je kao poseban cilj predstavljeno u revidiranoj verziji Nacionalnog programa i Akcionog plana za 2019. i 2020. godinu. S tim u vezi, realizacija predviđenih aktivnosti doprinela je nastavku povoljnih kretanja osnovnih makroekonomskih pokazatelja.

____________
7 Eurostat i podaci Svetske banke za stope privrednog rasta u Albaniji
8 https://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2015/cr1550.pdf
9 https://www.imf.org/en/News/Articles/2018/07/18/pr18299-serbia-imf-executive-board-approves-30-month-policy-coordination-instrument

Tabela 2. Makroekonomski i fiskalni pokazatelji u periodu 2015-2022. godine10

_____________
10 Zbog promena u trendovima makroekonomskih pokazatelja tokom 2020. godine, izazvanih pandemijom COVID-19, posebno je analiziran period 2015-2019, 2020. i 2021. godina.

	2015.	2016.	2017.	2018.	2019.	2020.	2021.	2022.
Realna privreda
Stopa rasta BDP, u %	1,8	3,3	2,1	4,5	4,3	-0,9	7,5	2,31
Bruto domaći proizvod, per capita, u EUR	5.037	5.211	5.588	6.143	6.624	6.786	7.803	-
Saldo bilansa tekućih transakcija (u % BDP)	-3,5	-2,9	-5,2	-4,8	-6,9	-4,1	-4,3	-6,92
Monetarni pokazatelji
Inflacija (prosek perioda), u %	1,9	1,2	3,0	2,0	1,7	1,6	4,0	11,9
Referentna kamatna stopa NBS (kraj perioda), u %	4,5	4,0	3,5	3,0	2,25	1,0	1,0	5,0
Prosečan kurs dinara u odnosu na evro	120,73	123,12	121,34	118,27	117,85	117,58	117,57	117,46
Fiskalni pokazatelji
Konsolidovani fiskalni rezultat (u % BDP)	-3,5	-1,2	1,1	0,6	-0,2	-8,0	-4,1	-3,13
Javni dug opšte države (u % BDP)	71,2	68,7	58,6	54,4	52,8	57,8	57,1	55,73
Pokazatelji tržišta rada*
Broj formalno zaposlenih (u 000)	2.050,2	2.120,2	2.215,4	2.279,1	2.371,8	2.421,1	2.473,3	2.515,94
Broj neformalno zaposlenih (u 000)	523,9	599,2	579,2	553,8	529,2	473,7	375,5	405,94
Stopa nezaposlenosti (u %)	18,9	16,4	14,5	13,7	11,2	9,7	11,0	9,54

Izvor podataka: internet stranice Ministarstva finansija, NBS i RZS.

1 Procena RZS.
2 Izvor: Revidirana Fiskalna strategija za 2023. godinu sa projekcijama za 2024. i 2025. godinu.
3 Procena MFIN.
4 Podatak se odnosi na period januar-septembar.
* Izvor: RZS, Anketa o radnoj snazi; Od početka 2021. godine promenjena je metodologija za obračun statističkih podataka na tržištu rada. Pored jezičke korekcije (termin Neaktivno stanovništvo je zamenjen terminom Van radne snage) najvažnija suštinska promena je u obuhvatu. Naime, iz zaposlenih isključuju se lica (poljoprivrednici) koji proizvode robe i usluge za sopstvene potrebe, što ima za rezultat povećanje broja nezaposlenih (u manjoj meri) i povećanje (u većoj meri) broja lica van radne snage (uzrasta od 15 do 89 godina), odnosno neaktivnog stanovništva, kako se ranije nazivala ova kategorija. U skladu sa novom metodologijom revidirani su podaci unazad, zaključno sa 2016. godinom.

Kumulativni rast BDP u periodu od 2015. do 2019. godine iznosio je 17%, odnosno realni BDP je rastao po stopi od 3,2% u proseku godišnje. U ovom petogodišnjem periodu, BDP po glavi stanovnika je povećan sa 5.037 evra na 6.624 evra, tj. za više od 30%.

Na rast standarda stanovništva i unapređenje kvaliteta života, ukazuje i poređenje sa EU. Posmatrano u odnosu na iznos BDP po glavi stanovnika na nivou proseka EU (28) zemalja, ostvaren je izvestan napredak. Naime, u 2015. godini BDP po glavi stanovnika je činio 39% EU proseka, a do 2019. godine je dostigao nivo od 41% proseka EU zemalja11.

_____________
11 Eurostat

Grafikon 3. Stope rasta BDP-a u periodu od 2015. do 2019. godine

Izvor: Ministarstvo finansija

U posmatranom periodu, sa proizvodne strane, najveći doprinos rastu BDP dali su sektor usluga i građevinarstva, dok je sa rashodne strane pozitivan doprinos rastu BDP potekao pre svega od investicija i lične potrošnje.

U periodu od 2015. do 2019. godine inflacija u Srbiji je stabilna na nivou od oko 2%. Zahvaljujući usidrenosti inflacionih očekivanja, kao i očekivanim efektima fiskalne konsolidacije na smanjenje eksterne izloženosti naše ekonomije, Narodna banka Srbije je u ovom periodu nastavila sa smanjenjem referentne kamatne stope, sa 8% koliko je iznosila početkom 2015. na 2,25% krajem 2019. godine. Zahvaljujući tome, kao i smanjenju premije rizika zemlje i povećanju izgleda rasta domaće ekonomije, smanjeni su troškovi kamata za korisnike kredita, a kreditna aktivnost je beležila dvocifreni rast, uz ublažavanje kreditnih standarda.

Kurs dinara je u ovom periodu ostao relativno stabilan, zahvaljujući pravovremenim i odmerenim intervencijama Narodne banke Srbije na međubankarskom deviznom tržištu radi ublažavanja prekomernih kratkoročnih oscilacija kursa dinara prema evru. Narodna banka Srbije je u ovom periodu intervenisala neto kupovinom deviza i po tom osnovu značajno uvećala devizne rezerve. Nivo deviznih rezervi NBS je adekvatan jačajući na taj način otpornost ekonomije na eksterne šokove.

U svim godinama posmatranog perioda tekući deficit platnog bilansa je bio više nego u punoj meri pokriven neto prilivima po osnovu stranih direktnih investicija. Rast uvoza je pre svega bio motivisan ulaganjima u proširenje i modernizaciju kapaciteta i obezbeđenjem neophodnih repromaterijala i energenata za prošireni obim proizvodnje, što se odrazilo i na znatno povećanje učešća izvoza u BDP Srbije.

Ovaj period obeležila su i pozitivna kretanja na tržištu rada. Ukupan broj zaposlenih povećan je za preko 10%, kao rezultat povećanja broja formalno zaposlenih i smanjenja broja neformalno zaposlenih lica. Sa druge strane, prisutan je trend višegodišnjeg smanjenja broja nezaposlenih lica što je uslovilo i pad stope nezaposlenosti za 9,4 procentnih poena (sa 20,6% u 2014. na 11,2% u 2019. godini).

Povoljniji makroekonomski ambijent, kontinuirani rast broja zaposlenih i sprovođenje mera Nacionalnog programa rezultirali su rastom ukupnih poreskih prihoda od 36,2% i ukupnih javnih prihoda od 34,4%. Najznačajniji (prema visini naplaćenog iznosa) poreski prihodi poput doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, PDV, akciza i poreza na dohodak građana povećani su za više od trećine u petogodišnjem periodu.

Grafikon 4. Stope rasta poreskih prihoda u periodu od 2015. do 2019. godine

Izvor: Ministarstvo finansija

Rast poreskih prihoda zajedno sa sprovedenim merama fiskalne konsolidacije, pre svega sa rashodne strane budžeta, doveli su do značajnog smanjenja fiskalnog deficita i javnog duga. U odnosu na period pre donošenja Nacionalnog programa fiskalni deficit je gotovo prepolovljen, a tokom 2017. i 2018. godine ostvaren je fiskalni suficit i gotovo izbalansiran budžet u 2019. godini.

Istovremeno trend rasta javnog duga je preokrenut i počev od 2016. godine dug, meren učešćem u BDP, se konstantno smanjivao, kumulativno za više od 18 procentnih poena BDP, te je na kraju 2019. godine iznosio 52,8% BDP. Time su javne finansije vraćene na održiv nivo i stvoren je odgovarajući fiskalni prostor koji je omogućio ne samo relaksaciju fiskalne politike, već i adekvatan odgovor Vlade na krizu koja je nastupila početkom 2020. godine.

Grafikon 5. Pokazatelji fiskalne pozicije u periodu od 2015. do 2019. (u % BDP)

Izvor: Ministarstvo finansija

Zdravstvena kriza izazvana pandemijom virusa COVID-19 dovela je do recesije domaće i svetske privrede. EK je početkom marta 2020. godine suspendovala fiskalna pravila vezana za dug i deficit, kako bi zemljama članicama EU omogućila pravovremeno donošenje i primenu finansijskih paketa namenjenih pre svega privredi za očuvanje zaposlenosti i likvidnosti. Donošenju sličnog paketa mera pribegle su gotovo sve evropske zemlje, uključujući i Srbiju12. Na globalnu zdravstvenu krizu Vlada je blagovremeno reagovala donošenjem adekvatnog i veoma izdašnog paketa mera za pomoć privredi što se pozitivno odrazilo pre svega na relativno blag pad privredne aktivnosti i očuvanje zaposlenosti.

Naime, realizovana vrednost celokupnog paketa mera pomoći privredi i stanovništvu tokom 2020. 2021. godine13 iznosi 880,1 mlrd dinara, odnosno 15,6% BDP, od čega se najveći deo odnosi na mere fiskalne politike - 528,8 mlrd dinara tj. 9,3% BDP i to:

- mere poreske politike - odloženo plaćanje poreza na zarade i doprinosa kao i akontacije za porez na dobit pravnih lica za drugi kvartal 2020. godine - 2,4% BDP;

- direktna podrška privatnom sektoru - isplata cele ili 60% neto minimalne zarade, kao i targetirane mere za podršku hotelijereskom sektoru, ugostiteljima, turističkim agencijama, sportskim klubovima, itd. - 3,5% BDP;

- finansijska podrška preduzećima preko Fonda za razvoj Republike Srbije - 0,3% BDP;

- povećanje zarada i bonus za zdravstvene radnike, direktna novčana pomoć penzionerima, poljoprivrednicima, nezaposlenim licima, pomoć licima na KiM, svim punoletnim građanima Republike Srbije - 3,0% BDP.

Zahvaljujući kredibilnim i primerenim fiskalnim i monetarnim politikama, te ostvarenoj makroekonomskoj stabilnosti iz pretkriznog perioda, kao i realizaciji paketa mera za podršku privredi i stanovništvu, recesija u domaćoj privredi je bila relativno blaga u odnosu na druge privrede u Evropi. Tako je srpski BDP ostvario pad od svega 0,9% u 2020. godini, naspram pada od blizu 6% na nivou EU-2714.

Posmatrano sa proizvodne strane, najveći negativan doprinos stopi rasta BDP-a potekao je od sektora usluga, prvenstveno turizma i saobraćaja, dok je najveći pozitivan doprinos dala poljoprivreda. Sa rashodne strane, najveći negativan doprinos imala je lična potrošnja i investicije, dok je najveći pozitivan doprinos potekao od državne potrošnje.

Zbog niskih inflatornih pritisaka, i usidrenih inflacionih očekivanja, kao i pružanja podrške ubrzanom oporavku ekonomske aktivnosti od negativnih posledica pandemije, NBS je tokom 2020. godine četiri puta snižavala referentnu kamatnu stopu, ukupno za 1,25 procentnih poena, tako da je ona krajem godine iznosila 1%, čime je pružena podrška privrednom oporavku. Cene su tokom 2020. godine u proseku rasle za 1,6%, što je u okvirima koridora ciljane inflacije (3%± 1,5%). Kreditna aktivnost je povećana za gotovo 10%, podržana ublažavanjem monetarne politike Narodne banke Srbije, odobravanjem kredita iz garantne šeme mikropreduzećima, malim i srednjim preduzećima i preduzetnicima, efektima mera kojima se stimuliše kreditiranje stanovništva na održivim osnovama, kao i zadržanim niskim kamatnim stopama na tržištu novca u zoni evra.

Uzimajući u obzir povoljna kretanja u 2021. godini, uz stabilna inflaciona očekivanja i nisku inflaciju u većem delu godine, nije bilo potrebe za povećanjem referentne kamatne stope koja je i na kraju 2021. godine iznosila 1,00%, ali su monetarni uslovi blago pooštravani od oktobra povećanjem repo stope na aukcijama koje organizuje NBS. Uzimajući u obzir rast cena tokom prva tri tromesečja 2022. godine, Narodna banka Srbije je počev od aprila započela ciklus pooštravanja monetarnih uslova povećanjem referentne kamatne stope, te je u periodu april-decembar referentna kamatna stopa povećana za 400 b.p. na nivo od 5,00%. Prenošenje efekata dosadašnjeg zaoštravanja monetarne politike na kamatne stope na tržištu novca, kredita i štednje ukazuje na efikasnost transmisionog mehanizma putem kanala kamatne stope. Istovremeno, održavanjem relativne stabilnosti kursa dinara prema evru, Narodna banka Srbije u znatnoj meri doprinosi i ograničavanju efekata prelivanja rasta uvoznih cena na domaće cene, kao i makroekonomskoj stabilnosti u uslovima povećane globalne neizvesnosti.

Kurs dinara prema evru gotovo je nepromenjen u 2020. u odnosu na 2019. godinu, uprkos negativnim efektima krize. Radi ublažavanja prekomernih kratkoročnih oscilacija kursa dinara prema evru, NBS je intervenisala na deviznom tržištu neto prodajom deviza. Devizne rezerve su blago povećane i očuvane na adekvatnom nivou.

U 2020. godini deficit tekućeg računa platnog bilansa smanjen je za 1,2 mlrd evra i iznosio je oko 2 mlrd evra, odnosno 4,1% BDP, što predstavlja smanjenje od 2,8 procentnih poena BDP u odnosu na 2019. godinu. Niži deficit prvenstveno je rezultat nižeg deficita primarnog dohotka, ali i usporavanja spoljnotrgovinskih aktivnosti i većeg pada uvoza (5,7%) od izvoza roba i usluga (4,6%). Sa druge strane, u 2020. godini ostvaren je niži neto priliv SDI (6,3% BDP) u odnosu na 2019. godinu, iako i dalje u dovoljnom obimu za pokriće tekućeg deficita.

U 2021. godini ostvaren je deficit od 2,3 milijardi evra (-4,3% BDP). Viši tekući deficit u poređenju sa ostvarenjem iz 2020. godine posledica je većeg deficita robne razmene delimično usled pogoršanja odnosa razmene, kao i većeg deficita na računu primarnog dohotka zbog više isplaćenih dividendi.

U 2021. godini bruto priliv SDI iznosio je 3,9 mlrd evra (7,3% BDP), dok je neto priliv iznosio 3,7 mlrd evra. Neto priliv SDI bio je viši za 24,4% u odnosu na 2020. godinu i premašio je prepandemijski nivo, kao i do tada rekordan neto priliv iz 2019. godine.

Zahvaljujući paketu mera koje je Vlada donela i to prvenstveno direktnoj podršci u vidu (dela) minimalne zarade uz uslov da pravna lica ne smeju otpuštati više od 10% ukupnog broja radnika, kriza izazvana korona virusom nije uticala, ili barem ne u većoj meri na broj zaposlenih. Prema Anketi o radnoj snazi na kraju 2020. godine broj formalno zaposlenih povećan je za 49.300 dok je istovremeno broj neformalno zaposlenih smanjen za 55.500. Stopa nezaposlenosti je smanjena u odnosu na 2019. godinu za 1,5 procentnih poena i iznosila je 9,7%.

_____________
12 Više detalja u Uporednoj analizi mera za podršku privredi i očuvanje radnih mesta - NALED - Nacionalna Alijansa za Lokalni Ekonomski Razvoj | COVID-19: Odgovor Evrope - Uporedna analiza mera za podršku privredi i očuvanje radnih mesta
13 https://www.mfin.gov.rs/dokumenti2/fiskalna-strategija-za-2023-godinu-sa-projekcijama-za-2024-i-2025-godinu
14 https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tec00115/default/table?lang=en

Grafikon 6. Stopa nezaposlenosti (stanovništvo 15 i više godina) u periodu 2015-2022. godine

Izvor: RZS, Anketa o radnoj snazi

Osnovni pokazatelji fiskalne pozicije države, deficit i dug, su znatno pogoršani tokom 2020. godine kao rezultat reakcije ekonomske politike na pandemiju COVID-19 virusa. Ukupno naplaćeni javni prihodi niži su za 1%, a poreski prihodi bili su na nivou 2019. godine (pad od 0,1%). Sa druge strane, ukupni javni rashodi povećani su za 17,8% u odnosu na 2019. godinu, prvenstveno zbog većih sredstava isplaćenih privredi i i stanovništvu (kroz subvencije) kao i većih ulaganja u sektor zdravstva. Rezultat ovakvih fiskalnih kretanja je deficit od gotovo 443 mlrd dinara, odnosno 8% BDP. Posledično došlo je rasta duga države za 5 procentnih poena BDP-a, odnosno krajem 2020. godine dug je iznosio 57,8% BDP.

U 2021. godini rast BDP iznosio je 7,5%. Ključan doprinos rastu BDP bio je od sektora usluga, koji je i najviše bio pogođen krizom tokom 2020. godine. Pored toga, pozitivan doprinos rastu potekao je i od industrije, zbog oporavka spoljne tražnje kao i sektora građevinarstva usled daljeg ubrzanja u sprovođenju infrastrukturnih projekata.

Nastavak sprovođenja kredibilnih makroekonomskih politika kao i planiranih strukturnih reformi naročito u svetlu pandemijskog uticaja krize na privrednu aktivnost je podržan aranžmanom koji su Vlada i NBS potpisale sa MMF15. Aranžman je odobren u junu 2021. godine, a kao i prethodni trajao je 30 meseci, odnosno do kraja 2022. godine.

Ekonomska aktivnost je početkom 2022. godine beležila solidnu dinamiku, ali je pod uticajem dešavanja u međunarodnom okruženju, kao posledica novog globalnog šoka izazvanog sukobom u Ukrajini, počela da usporava u drugoj polovini godine. Prema proceni RZS, ovakva ekonomska kretanja rezultirala su realnim rastom BDP od 2,3% u 2022. godini.

Inflacija je tokom prve polovine 2021. godine bila niska i relativno stabilna, u okviru predviđenog koridora NBS. Zbog i dalje niskih inflatornih pritisaka stopa rasta cena u periodu januar-jun iznosila je 2,3%. Ipak, tokom godine, došlo je do pojačavanja inflatornih pritisaka, i to pretežno iz eksternog okruženja, odnosno u vezi sa globalnim rastom cena energenata i drugih roba, tako da je rast potrošačkih cena u 2021. iznosio u proseku 4,0%. Tokom 2022. godine znatno su intenzivirani inflatorni pritisci koji su pretežno poticali iz međunarodnog okruženja i odnosili su se na snažan rast cena energenata i primarnih poljoprivrednih proizvoda koji su se dalje prelili na više cene energije i hrane. Dodatno, suša tokom letnjih meseci uticala je na izostanak sezonski uobičajenog pada cena neprerađene hrane, tako da je inflacija, u 2022. u proseku iznosila 11,9%.

Deficit tekućeg računa u 2022. godini iznosio je 4,1 mlrd evra (-6,9% BDP). Viši deficit u poređenju sa prethodnim godinama posledica je pre svega većeg energetskog deficita, odnosno značajno većeg nominalnog uvoza energenata koji se dominantno ispoljio u prvoj polovini godine. Povoljnija spoljnotrgovinska kretanja u drugoj polovini godine doprinela su da ostvareni deficit tekućeg računa bude znatno bolji od očekivanog, koji je projektovan na nivou od oko 9% BDP. Dodatno, treba uzeti u obzir da je na povećanje deficita u velikoj meri uticalo usporavanje globalnog rasta i posledično niža eksterna tražnja, kao i problemi u globalnim lancima snabdevanja tokom 2022. godine. Bez obzira na nepovoljnu geopolitičku situaciju, priliv SDI ostao je snažan, uz blago usporavanje samo neposredno nakon izbijanja konflikta u Ukrajini. U 2022. godini, priliv SDI je nadmašio rekord iz 2021. godine i iznosio je 4,4 mlrd evra (7,3% BDP-a), dok je neto priliv iznosio 4,3 mlrd evra i pokrivao deficit tekućeg računa sa 104%.

Na tržištu rada u prvoj polovini 2021. godine povećan je broj formalno zaposlenih i smanjen broj neformalno zaposlenih, ali je zbog povećanja broja nezaposlenih povećana stopa nezaposlenosti na 12%, dok je pod uticajem povoljnijih trećeg i četvrtog kvartala u celoj godini bila manja i iznosila je 11%.

Prema Anketi o radnoj snazi sprovedenoj u prvom, drugom i trećem kvartalu 2022. godine prosečna stopa nezaposlenosti je smanjena u periodu januar-septembar za 2,0 procentna poena u poređenju sa istim periodom 2021. godine i iznosila je 9,5%.

Na kraju 2021. godine, ostvaren je fiskalni deficit u iznosu od 259,4 mlrd dinara, odnosno 4,1% BDP (3,9% p.p. niže negu u 2020. godini), pri čemu dolazi do pada učešća javnog duga na 57,1% BPD. Ovu godinu u fiskalnoj sferi karakteriše nastavak mera usmerenih ka oporavku od krize izazvan pandemijom COVID-19. U poređenju sa prethodnom godinom beleži se izuzetno snažan rast javnih prihoda od 20,2%, dok se na strani rashoda beleži duplo niži rast od 10,1%. Sa druge strane znatan deo sredstava preusmeren je u kapitalne rashode koji beleže eksplozivan rast od 59,1%. Ulagalo se u putnu, železničku i komunalnu infrastrukturu, što je imalo značajan uticaj na privredni rast i u nove zdravstvene kapacitete i opremu.

Na kraju 2022. godine ostvaren je fiskalni deficit od 3,1% BDP što je neznatno više od originalno planiranog, a za 1 p.p. niže nego 2021. godine, dok je javni dug opšte države zabeležio dalji pad na 55,7% BDP. Međutim tokom godine došlo je do znatnih izmena kako u visini tako i u strukturi prihodne i rashodne strane. Fiskalni okvir za 2022. godinu originalno je planiran pod pretpostavkama postepenog izlaska iz zdravstveno-ekonomske krize izazvane pandemijom koronavirusa, ipak političko i ekonomsko okruženje značajno je izmenjeno već početkom godine. Osnovni cilj promena fiskalnog okvira za 2022. godinu bilo je prilagođavanje novonastalim negativnim globalnim ekonomskim tokovima, u poslednjih nekoliko decenija nezabeleženom svetskom energetskom krizom i posledično znatno većim rastom cena.

Uprkos usporavanju ekonomske aktivnosti, na tržištu radne snage nije došlo do izraženih negativnih tendencija što je rezultiralo stabilnom naplatom poreza na rad. Inflacija je imala trenutne efekte na kretanje nominalnog iznosa poreza na potrošnju u smislu njihovog bržeg rasta. Istovremeno, na rast naplate prihoda uticao je i znatno brži rast dohotka stanovništva, što je potvrđeno realnim rastom potrošnje. Prihodi budžeta u 2022. godini stoga su bili iznad očekivanih, a višak prihoda iskorišćen je za nabavku energenata i obuzdavanje rasta cena uz minimalan uticaj na standard stanovništva, kao i na mere smanjenja akciznog opterećenja naftnih derivata. Istovremeno, operacionalizovane su mere populacione politike donete početkom 2022. godine, povećane su subvencije u poljoprivredi, kao isplaćena pomoć određenim kategorijama stanovništva

_______________
15 https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2021/06/21/Republic-of-Serbia-2021-Article-IV-Consultation-and-Request-for-a-30-Month-Policy-461077

Tabela 3. Prihodi, rashodi i fiskalni rezultat opšte države u 2022. godini

	budžet 2022.	izvršenje 2022.	2022% BDP
JAVNI PRIHODI	2.804,1	3.075,8	43,4
Poreski prihodi	2.526,7	2.759,7	39,0
Porez na dohodak građana	274,5	302,4	4,3
Porez na dobit pravnih lica	145,0	209,3	3,0
PDV	684,1	779,4	11,0
Akcize	337,6	337,8	4,8
Carine	63,3	79,0	1,1
Ostali poreski prihodi	96,4	99,6	1,4
Doprinosi	925,8	952,2	13,4
Neporeski prihodi	251,5	300,4	4,2
Donacije	25,9	15,7	0,2
JAVNI RASHODI	3.004,3	3.311,7	46,6
Rashodi za zaposlene	673,1	683,5	9,7
Kupovina robe i usluga	511,2	540,2	7,6
Otplata kamata	118,6	107,0	1,5
Subvencije	165,6	160,5	2,3
Socijalna pomoć i transferi	914,7	929,0	13,1
od čega penzije	645,7	637,8	9,0
Ostali tekući rashodi	106,7	145,3	2,1
Kapitalni rashodi	485,8	508,2	7,2
Neto budžetske pozajmice	13,4	205,6	2,9
Aktivirane garancije	15,2	17,7	0,3
Rezultat	-200,2	-221,2	-3,1
Rezultat u % BDP	-3,0	-3,1

U decembru 2022. godine MMF je odobrio Republici Srbiji standbaj aranžman u iznosu od 290 odsto kvote zemlje u toj instituciji, što predstavlja vrednost oko 2,4 mlrd evra, u trajanju od 24 meseca kao podršku dogovorenom ekonomskom programu. Deo sredstava biće usmeren za ublažavanje posledica krize, a deo će služiti kao mera predostrožnosti, u slučaju daljih ekonomskih poremećaja.

4.3 Prethodni Nacionalni program za suzbijanje sive ekonomije (ex post analiza Nacionalnog programa 2019.)

Program 2023-2025. predstavlja nastavak sistemskih napora na suzbijanju sive ekonomije koje je Vlada započela još 2015. godine, donošenjem prvog Nacionalnog programa 2015.

U trogodišnjem periodu realizacije Nacionalnog programa 2015. ostvareni su značajni rezultati, a između ostalih:

- unapređenje efikasnosti rada inspekcija kroz: formiranje Jedinice za podršku Koordinacionoj komisiji za inspekcijski nadzor, u cilju bolje koordinacije rada inspekcija; razvoj sistema e-Inspektor; uključivanje četiri inspekcije u rad u okviru tog sistema (pilot projekti); razvoj i objavljivanje 812 kontrolnih listi; i unapređenje 33 pravilnika o posebnim elementima za procenu rizika;

- podsticanje legalnog poslovanja kroz: reviziju sistema prijave zaposlenih pre stupanja na rad; uvođenje poreskog oslobođenja za početnike u poslovanju; otpočinjanje rada na reformi paušalnog oporezivanja; i reformi angažovanja sezonske radne snage u poljoprivredi;

- smanjenje administrativnog opterećenja privrede, kroz popis preko 2.500 administrativnih postupaka, sa ciljem formiranja Registra administrativnih postupaka i njihove optimizacije.

Nacionalni program 2015. formulisan je tako da ostavlja mogućnost revizije u 2018. godini, što je i urađeno usled značajnih promena u makroekonomskom kontekstu, ali i novih saznanja o sivoj ekonomiji, na osnovu naknadno urađenih analiza. U 2019. godini usvojen je Nacionalni program 2019. koji je redefinisao opšti i posebne ciljeve, kao i aktivnosti koje je potrebno sprovesti radi ostvarenja tih ciljeva. Iako nije bilo moguće oceniti stepen realizacije postavljenog opšteg cilja "smanjenja sive ekonomije", usled nepostojanja adekvatnih podataka, predstavljeni su rezultati istraživanja sa privredom i građanima iz kojih se može uočiti trend kretanja postavljenih pokazatelja. Naime, najveći broj privrednika smatra da u njihovoj delatnosti oko 20% privrednih subjekata radi neregistrovano, da se od 10% do 30% prometa ne prijavljuje, kao i da se za oko trećinu zaposlenih ne plaćaju puni iznosi poreza i doprinosa.

U odnosu na sve aktivnosti planirane Nacionalnim programom 2019. u potpunosti je ili delimično realizovano pa 71,2%16, te se može konstatovati da je program u tom pogledu pretežno realizovan.

_____________
16 Analiza efekata Nacionalnog programa za suzbijanje sive ekonomije 2019-2020, NALED, str. 5 (https://naled.rs/htdocs/Files/06644/01-Analiza-efekata-Nacionalnog-programa.pdf, 31. avgust 2021.)

Grafikon 7. Realizacija Akcionog plana 2019-2020.

Izvor: Analiza efekata Nacionalnog programa za suzbijanje sive ekonomije 2019-2020, NALED

U okviru Nacionalnog programa 2019. definisano je pet posebnih ciljeva, a realizacija aktivnosti po tim ciljevima je sledeća:

- Prvi poseban cilj je definisan kao: "Efikasniji nadzor nad tokovima sive ekonomije", a u okviru njega je bilo definisano ukupno 14 mera i 49 aktivnosti, od čega je 55,1% aktivnosti u potpunosti realizovano, 12,2% aktivnosti je delimično realizovano ili je realizacija u toku, dok 32,7% aktivnosti nije realizovano17, pa se može zaključiti da je ovaj cilj delimično realizovan;

- Drugi poseban cilj je definisan kao: "Unapređenje rada Poreske uprave u cilju efikasnijeg razreza i bolje naplate poreza", a u okviru njega je definisano ukupno 3 mere i 18 aktivnosti, od čega je 27,8% aktivnosti realizovano, 33,3% je delimično realizovano ili je realizacija u toku, dok 38,9% aktivnosti nije realizovano, pa se može zaključiti da je ovaj cilj delimično realizovan;

- Treći poseban cilj je definisan kao: "Podsticajne mere za fer konkurenciju, legalno preduzetništvo i zapošljavanje", a u okviru njega je definisano 6 mera i 19 aktivnosti, od čega je 47,4% realizovano, 31,6% je delimično realizovano ili je realizacija u toku, dok 21,1% aktivnosti nije realizovano18, pa se može zaključiti da je ovaj cilj delimično realizovan;

- Četvrti cilj je definisan kao: "Smanjenje administrativnog i parafiskalnog opterećenja", a u okviru njega je definisano 4 mere i 13 aktivnosti, od čega je 23,1% je realizovano, 46,2% je delimično realizovano ili je realizacija u toku, dok 30,8% aktivnosti nije realizovano19, pa se može zaključiti da je ovaj cilj delimično realizovan;

- Peti cilj je definisan kao: "Podizanje svesti građana i privrede o značaju suzbijanja sive ekonomije", a u okviru njega je definisano 9 mera i 21 aktivnost, od čega je 63,6%, realizovano u potpunosti, 15,2% je delimično realizovano ili je realizacija u toku, dok 21,2% aktivnosti nije realizovano20, zbog čega je ovaj cilj ocenjen kao delimično realizovan.

Posmatrajući po posebnim ciljevima, najveće stepene realizacije imaju aktivnosti planirane u okviru posebnog cilja 3, tj. u okviru podsticajnih mera za unapređenje fer konkurencije, legalnog preduzetništva i zapošljavanja, u okviru koga je u potpunosti ili delimično realizovano 78,9% planiranih aktivnosti, kao i aktivnosti u okviru posebnog cilja 5, usmerenog na podizanje svesti građana i privrede o značaju suzbijanja sive ekonomije, u okviru koga je u potpunosti ili delimično realizovano 78,8% planiranih aktivnosti. Najmanji stepen realizacije sa ukupno 61,1% realizovanih ili delimično realizovanih aktivnosti zabeležen je kod posebnog cilja 2 usmerenog na reformu Poreske uprave.

Najznačajniji rezultati koji se mogu izdvojiti u realizaciji posebnog cilja 1 su:

- Završena je prva faza razvoja eInspektora i u rad u tom sistemu je uključeno 36 inspekcija (32 aktivne);

- Izrađena je analiza kapaciteta republičkih i lokalnih inspekcija, usvojen je Akcioni plan za angažovanje 1.272 novih republičkih inspektora i započeto je njihovo zapošljavanje;

- Omogućeno je da inspektori koji zadovoljavaju uslove steknu zvanje samostalnih savetnika, što im donosi veći koeficijent, pa samim tim i veću platu;

- Uspostavljen je Kontakt centar republičkih inspekcija, preko koga je omogućeno da građani podnesu predstavke, putem online formulara ili telefonskim putem. Samo tokom prvih 8 meseci rada, podneto je ukupno 14.015 predstavki, od kojih je postupljeno po 98%;

- Izmenama Zakona o poštanskim uslugama omogućeno je da se vrši identifikacija pošiljaoca od strane poštanskih operatera, što onemogućava prodaju robe preko interneta od strane neregistrovanih subjekata.

Najznačajniji rezultati koji se mogu izdvojiti u realizaciji posebnog cilja 2 su:

- Usvajanje Zakona o fiskalizaciji u decembru 2020. godine, pri čemu je njegova implementacija, tj. početak primene, izmenama ovog zakona u oktobru 2021. godine, predviđena od 1. novembra 2021. godine;

- Automatizovan je obračun poreza i doprinosa preduzetnika paušalaca, što je omogućeno izmenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak građana i donošenjem nove Uredbe o bližim uslovima, kriterijumima i elementima za paušalno oporezivanje obveznika poreza na prihode od samostalne delatnosti ("Službeni glasnik RS", br. 94/19, 96/19 - ispravka, 156/20 i 141/22);

- Izrađena je analiza i studija opravdanosti uvođenja centralizovane platforme za razmenu eFaktura i nabavljen je odgovarajući testni hardver za prvu fazu reforme, odnosno uspostavljanje procesa izdavanja eFaktura između privrede i javnog sektora.

Najznačajniji rezultati koji se mogu izdvojiti u realizaciji posebnog cilja 3 su:

- Nakon uspešnih rezultata pojednostavljenog radnog angažovanja sezonske radne snage u poljoprivredi, formirana je Radna grupa za proširenje obuhvata Zakona o pojednostavljenom radnom angažovanju na sezonskim poslovima u određenim delatnostima i na druge delatnosti, pre svega kućne i pomoćne poslove, turizam, ugostiteljstvo i građevinarstvo;

- Instalirani su POS terminali na šalterima 104 lokalne samouprave, kao i šalterima MUP i Uprave saobraćajne policije;

- Izrađena je Analiza fleksibilnih oblika angažovanja, koja u narednom periodu treba da služi kao osnov za bolje uređenje ovog oblika rada;

Najznačajniji rezultati koji se mogu izdvojiti u realizaciji posebnog cilja 4 su:

- Usvojen je novi Zakon o javnim nabavkama, kojim se uvode elektronske javne nabavke, izrađen je novi portal javnih nabavki i obučeni su službenici za korišćenje tog portala;

- U toku je izrada analiza koje se odnose na uspostavljanje jedinstvene baze službenih mišljenja, uspostavljanje javnog registra neporeskih nameta, kao i optimizacija administrativnih postupaka vezanih za subjekte u poslovanju hranom.

Najznačajniji rezultati koji se mogu izdvojiti u realizaciji posebnog cilja 5 su:

- Uspešno je realizovano pet od planiranih devet kampanja poput: kampanja o rušenju nelegalnih objekata; kampanja o podsticajima za legalno poslovanje; kampanja o podsticaju bezgotovinskog plaćanja; kampanja o značaju profesije inspektora; kampanja za promociju elektronske prijave sezonskih radnika.

- Iako su sprovedene brojne aktivnosti u okviru kampanja o transparentnosti izvršenja budžeta i važnosti borbe protiv sive ekonomije, neke aktivnosti još nisu realizovane na način kako je to definisano Nacionalnim programom 2019.

____________
17 Ibid, str. 18.
18 Ibid, str. 23.
19 Ibid, str. 24.
20 Ibid, str. 24.

V VIZIJA

Vizija u ovoj oblasti, koja predstavlja poželjni društveno-ekonomski okvir dostižan u srednjem i dugom roku, glasi:

Podsticajno i predvidivo poslovno okruženje u kojem je poslovanje u sivoj zoni neprihvatljivo i neisplativo.

Ovako postavljena vizija implicira da je nastojanje društva i države takvo da se privrednici i građani odvraćaju od aktivnosti u sivoj zoni. To se u ovom okviru može postići kako kroz pojačavanje kapaciteta nadzornih organa da detektuju aktivnosti iz sive zone, ali i kroz takvo jačanje svesti celokupnog društva, u okviru čega aktivnosti iz sive zone postaju opšte društveno neprihvatljive.

Kako bi se ova vizija dostigla, definisana je i misija, odnosno krovni princip u pristupu rešavanju pitanja suzbijanja sive ekonomije, odnosno u cilju ostvarenja gore navedene vizije:

Ostvarenje ovakve vizije planira se kroz jačanje kapaciteta državnih institucija za efikasno suzbijanje sive ekonomije, podizanje svesti građana i privrede o posledicama sive ekonomije i unapređenje poslovnog okruženja za legalno poslovanje.

Ovako definisana misija implicira da su aktivnosti koje iz nje proizilaze takve da se fokusiraju na tri osnovna pravca: 1) dalje unapređenje kapaciteta za nadzor i procesiranje poslovanja u sivoj zoni, 2) dalje unapređenje stimulativnosti legalnog poslovanja i 3) dalje jačanje svesti građana o značaju borbe protiv sive ekonomije.

VI CILJEVI PROGRAMA 2023-2025.

U skladu sa prethodnim, opšti cilj Programa 2023-2025. je definisan na sledeći način:

Smanjenje udela sive ekonomije u ukupnoj privrednoj aktivnosti u Republici Srbiji

Ovako definisani opšti cilj podrazumeva nastojanje da se učešće neformalnosti u privredi i na tržištu rada svede na najniži mogući nivo, a što bi se reflektovalo i u smanjivanju njenog udela u BDP, smanjenom učešću neregistrovanih privrednih subjekata u privredi, smanjenom učešću neformalno zaposlenih lica i slično.

Siva ekonomija kao kompleksan fenomen, zahteva uspostavljanje takođe multidimenzionalnog seta pokazatelja koji bi poslužili za merenje dostignutosti opšteg cilja. Ovakav pristup omogućava da se ova multidimenzionalna pojava analizira i rasvetli iz više uglova, pružajući tako potpuniju sliku.

U tom smislu, za praćenje obima i ocenu smanjenja sive ekonomije koristiće se sledeći pokazatelji, pored kojih navodimo i institucije zadužene za prikupljanje ovih podataka, kao i početne ciljane vrednosti - ukoliko postoje u trenutku izrade Programa:

Tabela 4. Pregled pokazatelja opšteg cilja korišćenih u Programu

R. B.	Naziv pokazatelja	Institucije zadužene za prikupljanje i praćenje	Početna i ciljana vrednost
1.	Percepcija formalno registrovanih poslovnih subjekata o obimu sive ekonomije na osnovu anketnog metoda	Ministarstvo finansija (nosilac), NALED (partner)	PV: 11,7% BDP (2022) CV: 10,0% BDP (2025)
2.	Procena obima sive ekonomije po monetarnom metodu	Ministarstvo finansija (nosilac), NALED (partner)	PV: 20,1% BDV (2021) CV: 18,0% BDV (2025)
3.	Efikasnost u naplati PDV - PDV jaz	Ministarstvo finansija	Pokazatelj je u postupku izrade i očekuje se da bude gotov tokom 2023. godine
4.	Procena obima neobuhvaćene ekonomije	Republički zavod za statistiku	PV: 5,9% BDV (2021) CV: 5% BDV (2025)

Sa jedne strane, a radi konzistentbosti i sa prethodnim Nacionalnim programom iz 2019. godine pratiće se pokazatelj utvrđen anketnim metodom, a koji se odnosi na percepciju formalno registrovanih poslovnih subjekata o obimu sive ekonomije. Ovaj pokazatelj je veoma ilustrativan, budući da se zasniva na anketi sa reprezentativnim uzorkom domaće privrede, i da tako verno oslika percepciju registrovanih privrednika o razmerama i oblicima sive ekonomije. Taj metod može pružiti brojne korisne uvide sa terena, a pored toga dati i način da se siva ekonomija posmatra relativno granularno, odnosno pružiti informacije o geografskoj ili sektorskoj strukturi sive ekonomije u Srbiji. Konačno, budući da je za potrebe ovog Programa izrađena nova procena obima ovim pristupom, postoji mogućnost i za dinamičku analizu, odnosno ocenu efekata sprovođenja ranije donetih mera i aktivnosti.

Ipak, ovaj metod posmatra samo jedan deo ukupnog obima sive ekonomije, odnosno onaj koji je generisan u formalno registrovanim poslovnim subjektima. Kako bi obogatio celokupni sistem merenja obima sive ekonomije, ovaj Program pratiće i dodatne pokazatelje.

Oni, pre svega, nastoje da adresiraju činjenicu da značajan deo sive ekonomije u Srbiji nastaje van okvira formalne ekonomije - što je nametnulo potrebu za uključivanjem pokazatelja koji bi aproksimirali razmere sive ekonomije u celokupnoj srpskoj privredi i društvu.

U tom smislu, ovaj Program uključuje i procenu obima sive ekonomije po tzv. monetarnom metodu, koji nastoji da uzme u obzir sve transakcije nastale po osnovu sive ekonomije u celoj privredi. Ovaj pristup određivanja obima sive ekonomije je tokom poslednjih oko 40 godina našao široku primenu u većem broju zemalja, posebno članica OECD. Ovaj model se zasniva na ekonometrijskoj, obradi javno dostupnih podataka, poput nacionalnog dohotka, kamatnih stopa, statistike osnovnih monetarnih agregata, a sve u cilju određivanja ukupnog nivoa mase gotovine koja je angažovana u neregistrovanim, tj. neformalnim ekonomskim aktivnostima. Ovako procenjena masa gotovine angažovane u neregistrovanim, tj. neformalnim ekonomskim aktivnostima, se potom množi brzinom opticaja novca, čime se utvrđuje ukupan obim neformalne aktivnosti.

Ovaj pristup do sada nije upotrebljen za slučaj Srbije, te bi konstrukcija ovog pokazatelja doprinela dodatnim uvidima i saznanjima o obimu i dinamici sive ekonomije u Srbiji. Dodatan kvalitet ovog metoda je taj što se on zasniva na upotrebi javno dostupnih podataka, sa visokom frekvencijom objava - mesečnim ili kvartalnim. Zato je moguće reprodukovati ovaj model sa mesečnom ili kvartalnom frekvencijom, i tako omogućiti procenu efekata javnih politika u veoma kratkom roku, i to sa relativno visokom pouzdanošću. Pored toga Program 2023-2025. uzeće u obzir i pokazatelj koji se odnosi na PDV jaz. Ovaj pokazatelj nastoji da aproksimira efikasnost u naplati PDV, s obzirom da se ovim poreskim oblikom oporezuje najveći deo lične potrošnje. U tome se reflektuje kako efikasnost nadzora i naplate, tako i stepen poreskog morala i odgovornosti građana i učesnika na tržištu.

Pored toga, Program uzeće u obzir i stepen obima neobuhvaćene ekonomije. Ovaj pokazatelj izrađuje Republički zavod za statistiku, i predstavlja procenu ekonomskih efekata onih produktivnih aktivnosti koje nisu ili ne mogu biti obuhvaćene regularnim statističkim i administrativnim izvorima podataka a odnose se na tzv. "podzemne", neformalne, ilegalne i sl. ekonomske aktivnosti koje se uključuju u kompilaciju nacionalnih računa prema relevantnim međunarodnim standardima (ESA 2010/SNA 2008), kako bi se obezbedila njihova iscrpnost.

Na ovaj način će merenje napretka i rezultata tokom trajanja Programa i sprovođenja Akcionog plana biti utemeljeno na zvaničnim podacima i obračunima javnih institucija, poput Ministarstva finansija, Poreske uprave, Republičkog zavoda za statistiku (RZS), Narodne banke Srbije (NBS), Nacionalne službe za zapošljavanje (NSZ), Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja (CROSO), itd., kao i međunarodnih institucija (Eurostat, Međunarodni monetarni fond, itd.). Sa druge strane, sagledavanje rezultata i njihovo međusobno poređenje, u meri u kojoj to bude bilo moguće, trebalo bi da doprinese objektivnosti i transparentnosti ocene obima sive ekonomije.

U skladu sa navedenim opštim ciljem Programa 2023-2025. i rezultatima ex ante analiza stanja i pravnog okvira koji uređuje ovu oblast, odgovorom na pitanje: Šta se želi postići ovom promenom?, definisani su sledeći posebni ciljevi:

Tabela 5. Pregled posebnih ciljeva i pokazatelja korišćenih u Programu

Poseban cilj	Naziv pokazatelja	Institucije zadužene za prikupljanje i praćenje	Početna i ciljana vrednost
Jačanje kapaciteta inspekcija i prekršajnih sudova	Ukupni stepen izvršenja planova inspekcijskog nadzora	Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave - Koordinaciona komisija za inspekcijski nadzor	PV: 60% (2021) CV: 70% (2024)
	Udeo pravnosnažnih osuđujućih presuda u odnosu na broj podnetih zahteva za pokretanje prekršajnog postupka od strane inspekcija u oblasti sive ekonomije u jednoj kalendarskoj godini	Ministarstvo pravde	PV: 40% (2021) CV: 60% (2024)
	Broj predmeta (prijava) poslatih u elektronskoj formi iz eInspektora u SIPRES	Republičke inspekcije kroz sistem eInspektor	PV: 0 (2021) CV: 100 (2024)
Unapređenje postupaka poreskog nadzora i prijave	Udeo broja nadzora koje je Poreska uprava izvršila na osnovu podataka iz fiskalnih uređaja u odnosu na ukupno sprovedene nadzore	Poreska uprava	PV: 39% (2021) CV: 30% (2024)
	Broj otkrivenih neregularnosti u odnosu na broj sprovedenih nadzora	Poreska uprava	PV: 48% (2021) CV: 35% (2024)
Fiskalno i administrativno rasterećenje legalnog poslovanja	Povećanje broja zaposlenih - radno angažovanih i poslodavaca	CROSO	PV: CV:
	Povećanje broja registrovanih subjekata	APR	PV: 43.652 (2021) (9.447 privrednih društava i 34.205 preduzetnika) CV: 48.017 (2022) i 50.200 (2023)
	Smanjenje broja preduzetnika koji zatvaraju radnje na godišnjem nivou	APR	PV: 21.511 (2021) CV: 21.239 (2022) i 20.927 (2023)
	Udeo neformalno zaposlenih na tržištu rada	RZS	PV: 12,96% (Q1-Q3 2021) CV: 10,5%

 

VII ANALIZA OPCIJA ZA OSTVARIVANJE CILJEVA

U okviru izrade Programa 2022-2025. održano je nekoliko sastanka i dve dvodnevne radionice sa ciljem definisanja mera, aktivnosti, pokazatelja za ostvarenje posebnih ciljeva i mera, kao i prioritizacije mera u okviru Akcionog plana 2023-2025. Ovim radionicama prisustvovali su članovi Stručne grupe, odnosno predstavnici državnih institucija, privrede, organizacija civilnog društva.

U smislu prioritizacije mera u okviru Akcionog plana, članovi Stručne grupe su prvo kroz zajedničko razmatranje sastavili širi skup mera i aktivnosti, tj. ukupno 35 mera i 134 pripadajuće aktivnosti. Nakon razmatranja šireg skupa, članovi Stručne grupe su postupkom prioritizacije suzili ovu grupu mera i aktivnosti na skup koji bi bio optimalno dostižan i učinkovit.

Postupak prioritizacije je rađen na način da su članovi Stručne grupe ocenjivali većinu predloženih mera iz šireg kruga kroz pet aspekata i to:

1. Koliko je konkretna mera sprovodljiva? (1 - teško sprovodljiva, 5 - lako sprovodljiva),

2. Koliko je realizacija konkretne mere preduslov za realizaciju neke druge mere? (1 - nije preduslov, 5 - važan preduslov),

3. Koliki je direktni uticaj ove mere za suzbijanje sive ekonomije? (1 - slab uticaj, 5 - značajan uticaj),

4. Koliko je sprovođenje konkretne mere značajno za privredu? (1 - slab značaj, 5 - veliki značaj),

5. Koliko je sprovođenje konkretne mere značajno za državu? (1 - slab značaj, 5 - veliki značaj).

Prvi kriterijum, koliko je konkretna mera sprovodljiva, je postavljen sa stanovništva upravljačkih efekata. Na osnovu toga, ocenjivanje opcija (mera) po ovom kriterijumu se vršilo razmatranjem kapaciteta državne uprave da sprovede određene aktivnosti.

Drugi kriterijum, koliko je realizacija konkretne mere preduslov za realizaciju neke druge mere, je postavljen sa stanovništva upravljačkih efekata. Na osnovu toga, ocenjivanje opcija (mera) po ovom kriterijumu se vršilo razmatranjem povezanosti sa drugim opcijama (merama) i stim u vezi da li je potrebno izvršiti restruktuiranje odnosno neke dodatne mere za njeno sprovođenje.

Treći kriterijum, "koliki je direktni uticaj ove mere za suzbijanje sive ekonomije", je postavljen sa stanovništva finansijskih efekata. Na osnovu toga, ocenjivanje opcija (mera) po ovom kriterijumu se vršilo razmatranjem efekata na javne prihode i rashode.

Četvrti kriterijum, koliko je sprovođenje konkretne mere značajno za privredu, je postavljen sa stanovništva ekonomskih efekata. Na osnovu toga, ocenjivanje opcija (mera) po ovom kriterijumu se vršilo razmatranjem da doprinosi smanjenju troškova poslovanja, povećanju konkurentnosti itd.

Peti kriterijum, koliko je sprovođenje konkretne mere značajno za državu, je postavljen sa stanovništva upravljačkih efekata. Na osnovu toga, ocenjivanje opcija (mera) po ovom kriterijumu se vršilo razmatranje da li utiče na vladavinu prava, odgovornost i transparentnost rada javne uprave.

Za svaku posmatranu meru je, koncenzusom prisutnih, data ocena za svaki od navedenih 5 pokazatelja. Maksimalan broj poena za određenu meru je bio 25. Nakon završetka ocenjivanja, napravljena je lista mera prema pripadajućim zbirnim ocenama.

Cilj	1	JAČANJE KAPACITETA INSPEKCIJA I PREKRŠAJNIH SUDOVA	Kriterijum 1 1 - teško sprovodljiva, 5 - lako sprovodljiva	Kriterijum 2 1 - nije preduslov 5 - važan preduslov ostvarenja druge mere	Kriterijum 3 1 - slab uticaj, 5 - značajan uticaj	Kriterijum 4 1 - slab značaj, 5 - veliki značaj	Kriterijum 5 1 - slab značaj, 5 - veliki značaj	Ukupno
Mera	1.1	Uspostavljanje potpune funkcionalnosti sistema eInspektor i jedinstvenog Kontakt centra za republičke inspekcije	5	5	5	5	5	25
Mera	1.2	Unapređenje efikasnosti rada inspekcija	5	3	3	4	5	20
Mera	1.3	Unapređenje položaja inspektora	3	5	4	4	4	20
Mera	1.4	Unapređenje inspekcijske prakse	5	4	3	5	5	22
Mera	1.5	Razvoj i nadzor nad sprovođenjem hodograma za koordinaciju inspekcijskog nadzora	5	3	5	5	5	23
Mera	1.6	Sprečavanje slučajeva prevara u vezi za prehrambenim proizvodima	4	2	4	4	5	19
Mera	1.7	Unapređenje efikasnosti sprovođenja prekršajnog postupka	3	5	5	5	5	23
Cilj	2	UNAPREĐENJE PORESKOG NADZORA I PRIJAVE	Kriterijum 1 1 - nije realno da se desi 5 - u potpunosti sprovodivo	Kriterijum 2 1 - nije preduslov 5 - važan preduslov ostvarenja druge mere	Kriterijum 3 1 - slab uticaj 5 - značajan uticaj	Kriterijum 4 1 - nema velikog značaja 5 - izuzetno značajna	Kriterijum 5 1 - nema velikog značaja 5 - izuzetno značajna	Ukupno
Mera	2.1	Unapređenje kapaciteta za sprovođenje Zakona o fiskalizaciji	5	3	5	5	5	23
Mera	2.2	Implementacija sistema elektronske razmene faktura	5	3	5	5	5	23
Mera	2.3	Jačanje IT sektora i analitičkih kapaciteta Poreske uprave	3	4	4	5	5	21
Mera	2.4	Uspostavljanje jedinstvenog upravnog mesta za izdavanje uverenja o plaćenim porezima (na nivou republike i lokala)	3	3	3	5	5	19
Mera	2.5	Stimulisanje naplate poreza na prihode od zakupa nepokretnosti	2	2	2	3	2	11
Cilj	3	FISKALNO I ADMINISTRATIVNO RASTEREĆENJE LEGALNOG POSLOVANJA	Kriterijum 1 1 - nije realno da se desi 5 - u potpunosti sprovodivo	Kriterijum 2 1 - nije preduslov 5 - važan preduslov ostvarenja druge mere	Kriterijum 3 1 - slab uticaj 5 - značajan uticaj	Kriterijum 4 1 - nema velikog značaja 5 - izuzetno značajna	Kriterijum 5 1 - nema velikog značaja 5 - izuzetno značajna	Ukupno
Mera	3.1	Fiskalno rasterećenje rada	3	3	5	5	5	21
Mera	3.2	Uspostavljanje javnog registra neporeskih nameta i reforma parafiskala	3	3	5	5	5	21
Mera	3.3	Stimulisanje bezgotovinskog plaćanja za javne usluge	5	4	5	5	5	24
Mera	3.4	Stimulisanje bezgotovinskog plaćanja za ostala dobra i usluge	5	5	5	5	5	25
Mera	3.5	Regulisanje novih oblika radnog angažovanja i njihovog poreskog tretmana i proširivanje obuhvata pojednostavljenog radnog angažovanja na nove delatnosti	3	5	5	5	5	23
Mera	3.6	Razvoj i unapređeno sprovođenje obuhvata mera za početnike u poslovanju	4	5	4	5	4	22
Mera	3.7	Unapređenje kvaliteta usluge/dobara i izvršenja ugovora u sistemu javnih nabavki	3	3	2	5	5	18
Mera	3.8	Uspostavljanje jedinstvene baze službenih mišljenja ministarstava izdatih na zahtev privrednih subjekata	2	3	3	5	5	18
Mera	3.9	Regulisanje oblasti zanatstva	3	2	2	5	2	14
Mera	3.10	Suzbijanje sive ekonomije u posredovanju u prometu i zakupu nepokretnosti	3	3	5	5	5	21
Mera	3.11	Unapređenje postupka ozakonjenja objekata	2	2	5	5	5	19

Sedam mera je imalo zbir ocena ispod 20. Dogovoreno je da mere koje imaju najmanji zbir ocena budu izostavljene iz Akcionog plana za 2023-2025. godinu, ali imajući njihov značaj u srednjem i dugom roku, da budu uključene u budući Akcioni plan, a te mere uključuju:

- Unapređenje postupka ozakonjenja objekata,

- Sprečavanje slučajeva prevara u vezi za prehrambenim proizvodima,

- Uspostavljanje jedinstvenog upravnog mesta za izdavanje uverenja o plaćenim porezima (na nivou republike i lokala), 

- Uspostavljanje jedinstvene baze službenih mišljenja ministarstava izdatih na zahtev privrednih subjekata,

- Unapređenje kvaliteta usluge/dobara i izvršenja ugovora u sistemu javnih nabavki,

- Regulisanje oblasti zanatstva,

- Stimulisanje naplate poreza na prihode od zakupa nepokretnosti.

U međuvremenu deo aktivnosti je realizovan ili je dogovoreno da ne treba da bude deo Programa. U nastavku su navedene aktivnosti:

- Omogućavanje objedinjene naplate poreza na preduzetnike

- Pojednostavljivanje obračuna poreza na imovinu

Definisano je da mere 3.5 i 3.6 budu objedinjene, a da se doda nova mera 3.5 Kampanja za podsticanje bezgotovinskih plaćanja.

VIII MERE ZA OSTVARIVANJE CILJEVA

Posebni ciljevi su definisani na ovakav način kako bi se mere i aktivnosti grupisale oko osnovnih pravaca. Tako, posebni ciljevi 1 i 2 grupišu one mere i aktivnosti koje se odnose na jačanje kapaciteta institucija da blagovremeno uoče i adekvatno sankcionišu slučajeve stupanja u aktivnosti iz okvira sive ekonomije. Sa druge strane, poseban cilj 3 grupiše one mere i aktivnosti koje za cilj imaju da podstaknu privredu i građane da stupaju u legalne tokove.

Sve mere su definisane odgovorom na pitanje: Kako će se željena promena postići?, a razvrstane su unutar posebnih ciljeva na čije postizanje utiču. U ovom odeljku se daje opis tih mera, radi lakšeg razumevanja njihove sadržine, i to grupisane po svakom od pojedinačnih ciljeva.

8.1 Poseban cilj 1: Jačanje kapaciteta inspekcija i prekršajnih sudova

Mere u okviru ovog posebnog cilja usmerene su na jačanje kapaciteta i koordinacije inspekcija u cilju efikasnijeg i efektivnijeg nadzora nad sivom ekonomijom, ali i na procesuiranje prijava iz oblasti sive ekonomije od strane prekršajnih sudova, kako bi se oni koji posluju u sivoj zoni odvratili od ponavljanja prekršajnih radnji.

Jačanje nadzornog sistema, te kapaciteta prekršajnih sudova, predstavlja jedan od temelja svake strategije za suzbijanje sive ekonomije. Veća efikasnost u radu i adekvatni resursi usmereni u inspekcijsku praksu mogu značajno doprineti suzbijanju sive ekonomije, no oni moraju biti i dopunjeni i merama koji se odnose na kapacitet i učinkovitost prekršajnih sudova.

Inspekcije predstavljaju veoma važnu i neizostavnu kariku u borbi protiv sive ekonomije. Donošenjem krovnog Zakona o inspekcijskom nadzoru 2015. godine ("Službeni glasnik RS", br. 36/15, 44/18 - dr. zakon i 95/18) i njegovom primenom je značajno unapređeno planiranje i sprovođenje nadzora. Planiranje nadzora i izveštavanje je sada transparentno i javno dostupno za svaku inspekciju. Kroz uvođenje sistema eInspektor, koji je trenutno u primeni u 36 inspekcija, u velikoj meri je olakšan rad inspektora i unapređena je efikasnost rada inspekcija. Kontrolne liste za svaku inspekciju su javno dostupne, te sada, svaki privredni subjekt zna šta koja inspekcija kontroliše i šta može očekivati tokom nadzora. Od marta 2020. godine počeo je sa radom Kontakt centar republičkih inspekcija, kao jedinstvena tačka za prijem predstavki građana i privrede koje se odnose na sve inspekcije.

Kako bi se dodatno unapredila efikasnost inspekcija, planira se sprovođenje analize radi eventualnog ukrupnjavanja srodnih inspekcija u inspektorate. Pored toga, planira se uspostavljanje osnove za kontinuiran dijalog između inspekcija, predlagača zakona i privrede, sa druge strane, u cilju što boljeg razumevanja odredbi zakona i njihovog sprovođenja. Propisi po kojima inspekcije postupaju se često menjaju, te bi se na ovaj način osiguralo razumevanje propisa od strane samih inspektora (kako bi svaki inspektor na istovetni način tumačio i postupao po određenom propisu), ali i od strane privrede koja taj propis treba da razume i poštuje.

Unapređenje položaja inspektora i inspekcijske prakse započeto je prethodnim Nacionalnim programom, kada je doneta Uredba o razvrstavanju radnih mesta i merilima za opis radnih mesta državnih službenika ("Službeni glasnik RS", br. 117/05, 108/08, 109/09, 95/10, 117/12, 84/14, 132/14, 28/15, 102/15, 113/15, 16/18, 2/19, 4/19, 26/19, 42/19 i 56/21), po kojoj su inspektori koji su ispunjavali uslove mogli da pređu u zvanje samostalnog savetnika, čime su im primanja uvećana za 10-20%. Aktivnosti na unapređenju položaja inspektora u Programu 2023-2015. obuhvataju prepoznavanje inspektora pod tim imenom u službeničkom sistemu, kao i praćenje sprovođenja Akcionog plana za zapošljavanje državnih službenika koji obavljaju poslove inspekcijskog nadzora, koji je Vlada donela 2019. godine, a čije je sprovođenje tokom 2020, 2021. i 2022. godine bilo otežano usled pandemije i energetske krize, kao i dalje ojačavanje materijalnog položaja inspektora.

U okviru sprovođenja prethodnog Nacionalnog programa izrađeno je i krenulo se sa sprovođenjem planova aktivnosti inspekcijskog nadzora (hodograma) za suzbijanje nedozvoljene trgovine robama koje su najčešće prodavane u sivoj zoni (akcizni proizvodi - duvan, kafa, bazna ulja, nafta, tekstil, polovni automobili i dr.). U narednom periodu će se raditi na izradi novih i analiziranju učinka postojećih hodograma uz uspostavljanje sistema izveštavanja o sprovedenim hodogramima.

Kako bi se pratio celokupan proces nadzora i procesuiranja prekršajnih prijava iz oblasti sive ekonomije, planira se i rad na unapređenju sprovođenja prekršajnog postupka kroz obuke prekršajnih sudija za prekršajne postupke iz oblasti sive ekonomije. U cilju potpune digitalizacije slanja prekršajnih prijava od strane inspektora ka prekršajnim sudovima, u prethodnom periodu je izvršeno povezivanje sistema eInspektor sa sistemom prekršajnih sudova SIPRES, a kako bi bilo i zakonski omogućeno slanje predmeta u elektronskoj formi, planirana je i izmena Zakona o prekršajnom postupku. Kako su u prethodnom periodu donete smernice za primenu sporazuma o priznanju prekršaja za niz oblasti inspekcijskog nadzora, predstoji i rad na daljoj primeni ovih sporazuma u praksi. Pored toga, radi sprovođenja posebnog cilja jedan, kroz saradnju Ministarstva pravde, nadležnih inspekcija i prekršajnih sudova biće popisana lista prekršaja koji spadaju u sivu ekonomiju, a u cilju vođenja evidencija o predmetima sive ekonomije i pretraživanja relevantnih podataka za statističke izveštaje.

Broj mere	MERE U OKVIRU POSEBNOG CILJA 1	Institucija odgovorna za sprovođenje	Pokazatelj
1.	Uspostavljanje potpune funkcionalnosti sistema eInspektor i jedinstvenog Kontakt centra za republičke inspekcije	Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave	Broj republičkih inspekcija koriste sistem eInspektor PV(2021): 36 CV(2024): 38
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera je usmerena na povećanje funkcionalnosti eInspektor i podrazumeva: - izmenu Zakona o inspekcijskom nadzoru u cilju propisivanja obaveznosti rada u tom sistemu za konkretne republičke inspekcije; - povezivanje tog sistema sa informacionim sistemima Poreske uprave i Uprave carina radi omogućavanja jednostavne razmene informacija u cilju efikasnijeg rada svakog od tih organa pojedinačno, kao i omogućenja njihovog sinergijskog delovanja; obezbeđenje mehanizama za efikasnu komunikaciju sa strankama u postupku i njihove blagovremene informisanosti o praksi, uključujući i: uspostavljanje automatske komunikacije preko kontakt centra inspekcija; dostavu poziva i akata privrednim subjektima u jedinstveni elektronski sandučić. Efekti ove mere se ogledaju u kvalitetnijem i kompletnijem funkcionisanju sistema eInspektor, a naročito kroz povezivanje sistema Poreske uprave i Uprave carina što će imati direktan uticaj za suzbijanje sive ekonomije. Osim toga, kroz promociju Kontakt centra za republičke inspekcije kao jedinstvenog mesta gde privreda može da prijavi nelegalno poslovanje, ali i dobije odgovor na pitanja iz nadležnosti inspekcija, kao i dalje održavanje portala www.inspektor.gov.rs, biće povećana pravna sigurnost kroz mehanizam prijave nelegalnog poslovanja i dobijanje neophodnih informacija, što je važno za suzbijanje sive ekonomije. Rok za sprovođenje mere: 2023. i 2024. godina.
2.	Unapređenje efikasnosti rada inspekcija i inspekcijske prakse	Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave	Broj održanih sastanaka Koordinacione komisije u toku jedne godine: PV (2021): 8 sednica CV (2024): 8 sednica
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera je usmerena na izbor optimalnog organizacionog oblika za koordinaciju rada inspekcija, kao i na sagledavanje mogućnosti spajanja određenih inspekcija u inspektorate, u cilju povećavanja rada efikasnosti inspekcija. Efekti ove mere se se ogledaju u tome da se omogući inspekcijama da uspešno sprovode sve aktivnosti u okviru svojih nadležnosti, a time sprečavaju negativan uticaj sive ekonomije. Osim toga, mera je usmerena na ujednačavanje inspekcijske prakse i stavljanje akcenta na modernu ulogu inspekcija kao promotera i zaštitnika legalnog poslovanja. Efekti ove mere se ogledaju u tome da inspekcije postupaju jedinstveno u svim oblastima delovanja što doprinosi pravnoj sigurnosti, kao i da se poveća učešće inspekcija kroz savetodavne aktivnosti čime se smanjuje šanse za prelazak u sivu ekonomiju. Rok sprovođenja mere: 2023. i 2024. godina.
3.	Unapređenje položaja inspektora	Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave	Udeo usklađenih sistematizacija u ukupnom broju sistematizacija koje je potrebno izmeniti po Akcionom planu: PV: 30% (2021) CV: 100% (2024) Broj novozaposlenih inspektora po Akcionom planu PV: 300 (2021) CV: 1272 (2024)
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera je usmerena na poboljšanje pravnog i materijalnog statusa inspektora i povećanje njihovog broja i stručnosti. Osim toga, radiće se na uspostavljanju institucionalnog okvira za rad poverenika za samostalnost i integritet inspektora, kao posebne funkcije koja će inspektorima pružati zaštitu u nezavisnom vršenju njihove funkcije, odnosno sprečavati nedozvoljene uticaje u vršenju inspekcijskog nadzora. Efekti ove mere se ogledaju u tome da se obezbedi dovoljan broj inspektora koji je potreban kako bi sve nadležne inspekcije mogle da obavljaju svoje aktivnosti nesmetano. Rok za sprovođenje mere: 2023-2024. godina.
4.	Razvoj i nadzor nad sprovođenjem hodograma za koordinaciju inspekcijskog nadzora	Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave	Broj dostavljenih izveštaja o realizovanim hodogramima odnosno koordiniranih inspekcijskih nadzora gde učestvuje više inspekcija u toku jedne godine PV: 30 (2021) CV: 50 (2024)
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera je usmerena na unapređenje mehanizama za praćenje, evaluaciju i koordinaciju rada inspekcija u oblastima koje su najviše izložene nelegalnoj trgovini, kao i na podizanje kapaciteta konkretnih inspekcija za kontrolu određenim modelima trgovine i usluga (trgovina na daljinu; trgovina preko interneta; trgovina na zelenim pijacima nesopstvenom robom; nezakonit prevoz lica). Efekti ove mere doprineće efikasnijem korišćenju resursa inspekcija, unaprediće se sprovođenje i izveštavanje po hodogramima, čime će efekti sprovođenja hodograma biti merljiviji. Rok za sprovođenje ove mere je 2024. godina.
5.	Unapređenje efikasnosti sprovođenja prekršajnog postupka	Ministarstvo pravde	Broj obučenih prekršajnih sudija o prekršajnim postupcima iz oblasti sive ekonomije PV: 0 (2021) CV: 10 (2024) Udeo pravosnažnih osuđujućih presuda u odnosu na broj podnetih zahteva za pokretanje prekršajnog postupka od strane inspekcija u oblasti sive ekonomije u jednoj godini PV: 40% (2021) CV: 60% (2024) Vremenski period za odlučivanje po predmetu (broj dana) PV: 420 dana (2021) CV: 300 dana (2024)
	Vrsta mere: regulatorna. Ova mera je usmerena na sprovođenje regulatornih aktivnosti koje će obezbediti pravni okvir za elektronsko sprovođenje prekršajnog postupka po prijavama inspektora, kao i na obuke prekršajnih sudija u materiji suzbijanja sive ekonomije i praćenje rada prekršajnih sudova u tim postupcima. Efekti ove mere će doprineti bržem procesuiranju prekršajnih prijava, čime se povećava pravna zaštita odnosno pravna sigurnost, a time će se smanjiti potreba subjekata da prelaze u nelegalno poslovanje. Rok za sprovođenje mere: 2023-2024. godina
6.	Sprečavanje slučajeva prevara u vezi sa prehrambenim proizvodima	Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede	Broj sprovedenih nadzora u sprečavanju slučajeva prevara u hrani PV: 70 (2021) CV: 100 (2024)
	Vrsta mere: regulatorna. Ova mera je usmerena na analiziranje zakonodavnog okvira koji uređuje oblast prehrambenih proizvoda sa preporukama za unapređenje, kao i sprovođenje regulatornih aktivnosti i podizanje kapaciteta inspekcija i tužilaštva radi sprečavanje slučajeva prevara u vezi sa prehrambenim artiklima. Efekti ove mere će se ogledati u tome da se efikasnije spreče prevare sa prehrambenim artiklima, kako bi se smanjio broj subjekata koji nelegalno posluju u ovoj delatnosti. Rok za sprovođenje mere: 2024-2025. godina.

8.2 Poseban cilj 2: Unapređenje postupka poreskog nadzora i prijave

Ovaj poseban cilj usmeren je na uspostavljanje efikasnijeg poreskog nadzora kroz automatizaciju procesa i unapređenje analize rizika, uz istovremeno administrativno rasterećenje zaposlenih u Poreskoj upravi, ali i građana i privrede.

Sivoj ekonomiji doprinosi i poresko opterećenje, ali i komplikovana procedura za popunjavanje i podnošenje poreske prijave. Zato je uloga Poreske uprave u suzbijanju sive ekonomije ključna, i daleko šira od kontrole sprovođenja propisa. Zato je u tom cilju potrebno i, sa jedne strane administrativno rasteretiti rad Poreske uprave gde god je to moguće, a sa druge strane omogućiti i dalje jačanje administrativnih, tehničko-tehnoloških i drugih kapaciteta Poreske uprave kako bi se unapredila njena efikasnost.

Kroz uspostavljanje jedinstvenog upravnog mesta za izdavanje objedinjenog uverenja o plaćenim porezima na nivou Republike i jedinica lokalnih samouprava će se u značajnoj meri skratiti vreme dobijanja ovih uverenja.

U prethodnom periodu je Poreska uprava omogućila podnošenje zahteva za izdavanje pojedinih vrsta poreskih uverenja, kao i preuzimanje istih preko portala ePorezi, bez odlaska na šalter Poreske uprave. Takođe, izrađen je i stavljen u upotrebu softver koji poreskim obveznicima omogućava podnošenje zahteva za povraćaj/preknjižavanje više ili pogrešno plaćenih javnih prihoda elektronskim putem, kao i dostavljanje donetih rešenja po navedenim zahtevima u elektronskom obliku, kako poreskom obvezniku, tako i Upravi za trezor na realizaciju, a sve u cilju smanjenja troškova, odlaska poreskih obveznika na šalter Poreske uprave i rasterećenja zaposlenih u Poreskoj upravi.

U okviru prethodnog Nacionalnog programa, u decembru 2020. godine, donet je Zakon o fiskalizaciji ("Službeni glasnik RS", broj 153/20), koji je stvorio uslove za uvođenje i prelazak na novi sistem fiskalizacije, u kome će biti moguće praćenje prometa u realnom vremenu. Izmenom i dopunom Zakona ("Službeni glasnik RS", broj 96/21), uveden je prelazni period od 1. novembra 2021. godine do 30. aprila 2022. godine, u kojem su obveznici bili dužni da pređu na novi način fiskalizacije. Program obuhvata inkorporiranje modula za analizu rizika za neevidentiranje prometa, kao i razvoj naprednih analitičkih metoda za korišćenje podataka dobijenih iz fiskalizacije, kako bi i nadzori od strane poreskih inspektora bili bolje targetirani. Donošenjem Uredbe o određivanju delatnosti kod kojih ne postoji obaveza evidentiranja prometa na malo preko elektronskog fiskalnog uređaja ("Službeni glasnik RS", br. 32/21, 117/21, 51/22 i 141/22), procenjeno je da broj novoobuhvaćenih obveznika fiskalizacije iznosi oko 100.000, od čega je preko polovina preduzetnika. Kako bi se sagledao efekat nove fiskalizacije na mala i mikro preduzeća, predviđeno je i sprovođenje ex-post analize.

Početkom 2021. godine donet je Zakon o elektronskom fakturisanju ("Službeni glasnik RS", br. 44/21 i 129/21), čija je primena počela 1. maja 2022. godine, odnosno 1. januara 2023. godine. Posebna mera je posvećena implementaciji ovog sistema.

Planira se i jačanje IT sektora i analitičkih kapaciteta Poreske uprave u prikupljanju i obrađivanju podataka relevantnih za efikasnije sprovođenje inspekcijskog nadzora, sve uz jačanje savetodavne funkcije. To podrazumeva, između ostalog, uspostavljanje minimalnog standarda u razmeni podataka sa drugim registrima (CROSO, NBS, APR, MUP, Katastar), kako bi podaci bili upotrebljivi u Poreskoj upravi, kao i jačanje Jedinice za upravljanje rizicima u okviru Poreske uprave.

U prethodnom periodu omogućeno je dostavljanje poreskih rešenja preduzetnicima u elektronskom obliku i izrađen je i stavljen u upotrebu softver za paušalno oporezivanje - Kalkulator paušala, čime je u velikoj meri smanjeno administrativno opterećenje i povećana predvidivost poslovanja za nešto više od 110.000 preduzetnika paušalaca. S druge strane, za izdavanje uverenjima o plaćenim porezima na republici i lokalu, građani i privreda i dalje obilaze više šaltera - što u filijalama Poreske uprave, što u lokalnim poreskim administracijama. Kako bi se dodatno rasteretili ne samo preduzetnici, već i ostali privrednici i građani, potrebno je obezbediti da se na jednom mestu dobije uverenje o plaćenim porezima i na republičkom i lokalnom nivou, kao i da se omogući plaćanje poreza instant plaćanjem i platnim karticama.

Administrativnom rasterećenju građana doprinela je i mogućnost prijave ostvarivanja prihoda od nepokretnosti preko portala ePorezi. Iako je postupak prijave značajno olakšan, stopa prijave ali i naplate poreza na prihode od nepokretnosti je i dalje na niskom nivou. U cilju postizanja veće naplate ovih prihoda, predlaže se sprovođenje analize stepena poštovanja propisa prilikom prijave i naplate poreza na nepokretnosti, kao i obima potencijalnih prihoda i načina da se stimuliše njihova naplata.

Broj mere	MERE U OKVIRU POSEBNOG CILJA 2	Institucija zadužena za realizaciju	Pokazatelj
1.	Unapređenje kapaciteta Poreske uprave i privrednih društava za sprovođenje Zakona o fiskalizaciji	Poreska uprava	Broj obučenih službenika Poreske uprave za korišćenje alata za kontrolu evidentiranja prometa preko elektronskih fiskalnih uređaja: PV: 0 (2022) CV: 150 (2023)
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera podrazumeva obuku službenika Poreske uprave za korišćenje novog sistema fiskalizacije, kao i razvoj naprednih analitičkih metoda za korišćenje podataka dobijenih iz e-fiskalizacije. Efekti ove mere ogledaju se u jačanju kapaciteta Poreske uprave za kvalitetniju i bolju analizu rizika prilikom targetiranja subjekata nadzora, kao i u pripremi privrede i službenika Poreske uprave da pređu na novi sistem fiskalizacije. Rok za sprovođenje mere: 2023. godina.
2.	Unapređenje sistema elektronske razmene faktura	Ministarstvo finansija	Broj polaznika obuka za javni sektor za korišćenje sistema PV: 0 (2022) CV: 200 (2023)
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera podrazumeva unapređenje sistema elektronske razmene faktura. Sprovođenje analize koja popisuje izvore podataka iz svih dostupnih registara radi automatizacije popunjavanja poreske prijave i relevantnog zakonodavnog okvira je takođe jedna od aktivnosti koja će doprineti ostvarivanju efikasnijeg prelaska na novi sistem elektronskog fakturisanja i omogućiti značajno bolji pregled transakcija između državnih organa međusobno, državnih organa i kompanija i samih kompanija, a posledično i efektivnijeg nadzora. Efekti ove mere se ogledaju u tome da će sprovođenje obuka doprineti kvalitetnijoj primeni novog sistema i time povećati transparentnost i efikasnost elektronskoj razmeni faktura, a time istovremeno značajno smanjiti stepen sive ekonomije. Rok za sprovođenje mere: 2023. godina.
3.	Kampanja za promociju fiskalne odgovornosti i discipline i promocija borbe protiv sive ekonomije	Poreska uprava	Broj računa koji su poslati za nagradu igru "Uzmi račun i pobedi" PV: 130.190.100 (2021.) CV: 131.000.000 (2023) Broj organizovanih godišnjih konferencija o sprovođenju Programa PV: 0 (2021) CV: 1 (2024) Broj pres konferencija i brifinga na temu sive ekonomije: PV: 0 (2021) CV: 3 (2024)
	Vrsta mere: informativno edukativna. Ova mera je usmerena na promociju značaja borbe protiv sive ekonomije kroz organizaciju novog ciklusa nagradne igre "Uzmi račun i pobedi", promociju novih sistema za elektronsko fakturisanje i fiskalizaciju i kampanju najavljenih akcija kontrole Poreske uprave, ali i na podizanje svesti građana i privrede o važnosti borbe protiv sive ekonomije kroz organizaciju godišnjih konferencija o sprovođenju Programa, ažuriranja sajta www.uzmiracun.rs, ali i edukaciju novinara kroz sprovođenje novinarskih konkursa, pres konferencija i brifinga na temu sive ekonomije. Osim toga, kroz sprovođenje godišnjeg istraživanja građana i privrede o sivoj ekonomiji bi se merili efekti kampanja i edukacije o važnosti suzbijanja sive ekonomije. Efekti ove mere se ogledaju u povećanju broja građana koji kroz veću fiskalnu odgovornost doprinose smanjenju sive ekonomije, kao i u unapređenju izveštavanja na temu sive ekonomije, što će doprineti boljem razumevanju ovog fenomena od strane šire javnosti i time većeg učešća građana u borbi protiv sive ekonomije. Rok za sprovođenje mere: 2023-2025. godina.
4.	Jačanje IT sektora i analitičkih kapaciteta Poreske uprave	Poreska uprava	Broj povezanih registara sa Poreskom upravom PV: 75%(2021) CV: 85% (2024) Broj obučenih službenika Poreske uprave za analizu rizika i korišćenje novih IT sistema PV: 10 (2021) CV: 15 (2024)
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera je usmerena na sprovođenje analize radi definisanja minimalnog tehničkog standarda u razmeni podataka između registara (CROSO, NBS, Vlada, APR, MUP, i dr.) u smislu da PU ima ovlašćenje za preuzimanje podataka neophodnih za oporezivanje iz registara u nadležnosti drugih organa ili organizacija. Merom je obuhvaćen i razvoj i sprovođenje programa obuke zaposlenih u cilju sticanja naprednih analitičkih i ostalih relevantnih veština - obuka za analizu rizika, korišćenje novih IT sistema. Efekti ove mere se ogledaju automatizovanoj razmeni podataka između Poreske uprave i drugih registara i unapređenju analiza rizika prilikom targetiranja nadzora. Ova mera spada u institucionalno upravljačko organizacione. Rok za sprovođenje mere: 2023-2024. godina
5.	Finansijska i fiskalna edukacija mladih	Ministarstvo prosvete	Broj obučenih nastavnika PV: 0 (2021) CV: 300 (2023) Broj edukovanih učenika PV: 0 (2022) CV: 1000 (2024) Broj održanih časova o finansijskoj i fiskalnoj pismenosti PV: 0 (2021) CV: 5000 (2024)
	Vrsta mere: informativno-edukativna. Ova mera je usmerena na analiziranje mogućnosti uvođenja programa edukacije za učenike osnovnih i srednjih škola o finansijskoj i fiskalnoj pismenosti, ali i organizaciju predavanja i takmičenja na temu sive ekonomije na fakultetima. Efekti ove mere se ogledaju u tome da se u ključnim fazama obrazovanja ukaže na značaj plaćanja poreza, uzimanja računa i uopšte važnosti poreza iz kojih se finansiraju osnovne funkcije države, čime bi se dodatno doprinelo suzbijanju sive ekonomije. Rok za sprovođenje mere: 2023. 2024. i 2025. godina.
6.	Uspostavljanje jedinstvenog upravnog mesta za izdavanje uverenja o plaćenim porezima (na nivou republike i lokala)	Poreska uprava	Broj izdatih uverenja o plaćenim porezima na republici i lokalu kroz jedinstveno upravno mesto: definisati posebno za republiku i posebno za lokal PV: 0 (2021) CV: 100 (2025) Udeo jedinica lokalnih samouprava povezanih sa ePorezi u ukupnom broju JLS PV: 0 (2021) CV: 30% (2025)
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera je usmerena na pojednostavljenje procesa dobijanja uverenja o plaćenim porezima na nivou republike i lokala, građanima i privredi kroz dve aktivnosti i to: povezivanje sistema Poreske uprave sa sistemom lokalne samouprave kako bi poreske obaveze bilo moguće izmiriti instant plaćanjem i platnim karticama i uspostavljanje jedinstvenog upravnog mesta za izdavanje uverenja o plaćenim porezima. Efekti ove mere se ogledaju u značajnom administrativnom rasterećenju službenika u Poreskoj upravi i lokalnoj poreskoj administraciji, ali i građana i privrede, kao i smanjivanju broja privrednih subjekata koji prelaze u nelegalne tokove. Rok za sprovođenje mere: 2025. godina i dalje.
7.	Stimulisanje naplate poreza na prihode od zakupa nepokretnosti	Poreska uprava	Usvojena analiza sa preporukama o naplati poreza na prihode od zakupa nepokretnosti PV: Ne (2022) CV: Da (2025)
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera je usmerena na povećanje stepena poštovanja propisa kod prijavljivanja i naplate poreza na prihode od nepokretnosti i obima potencijalnih prihoda. Efekti ove mere se ogledaju u povećanju stepena naplate poreza na prihode od nepokretnosti, koji je sada na jako niskom nivou. Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Rok za sprovođenje mere: 2025. godina.

8.3 Poseban cilj 3: Fiskalno i administrativno rasterećenje legalnog poslovanja

Ove mere usmerene su na podsticanje privrednih subjekata da posluju u legalnim tokovima.

Jačanje nadzornih i sudskih kapaciteta je, u opštem smislu, neophodan, ali ne i dovoljan uslov za osetno smanjenje obima sive ekonomije. Zato je potrebno da se ovim kapacitetima dodaju i oni koji se odnose na stimulisanje privrednika i građana da delaju u okvirima legalne ekonomije.

U Republici Srbiji je fiskalno opterećenje rada, mereno učešćem poreza na zarade i doprinosa za socijalno osiguranje u ukupnim troškovima rada, do sada smanjeno, ali i dalje postoji prostor za rasterećenje. Veće poresko opterećenje rada pogoduje porastu neformalne zaposlenosti i poslovanju u sivoj zoni. Takođe, ukoliko se prelazak u legalne tokove dogodi, pri velikom poreskom opterećenju rada, većina radnika bude prijavljena na minimalnu zaradu, što u velikoj meri smanjuje javne prihode.

Fiskalno i administrativno rasterećenje legalnog poslovanja je prepoznato kao jedan od prioriteta Nacionalnog programa, još od njegovog prvog donošenja krajem 2015. godine. Do sada je sprovedeno niz mera i aktivnosti koje su doprinele podsticanju legalnog preduzetništva i zapošljavanja, poput omogućavanja elektronske prijave sezonskih radnika preko portala Sezonski radnici, u par klikova. Do 2019. godine procedura prijave po radniku je trajala i do 5 sati, a 95% sezonskih radnika u poljoprivredi je radilo "na crno", dok sada ta procedura traje 5 minuta, a samo tokom 2019. i 2020. godine preko 40.000 sezonskih radnika je prijavljeno preko ovog portala. U narednom periodu preostaje proširenje obuhvata pojednostavljenog radnog angažovanja i na radnike angažovane na poslovima pomoći u kući, građevinarstva, ugostiteljstva i turizma. Republici

Osim toga, imajući u vidu da je Republika Srbija, prema rezultatima Ankete o radnoj snazi, među vodećim zemljama u svetu prema broju digitalnih radnika (3.52 digitalna radnika na 1.000 stanovnika - od toga je svega 8% lica legalno radno angažovano na nepuno radno vreme, dok je taj procenat kod neregistrovanih subjekata čak 57%), normativno uređenje nestandardnih oblika rada zavređuje posebnu pažnju u okviru ovog Programa, kako bi se išlo u korak sa tehnološkim promenama (frilenseri, rad preko platformi, samozapošljavanje).

Fiskalnom rasterećenju doprinelo je i povećanje neoporezivog dela zarade sa 15.000 u 2018. godini na 21.712 dinara u 2023. godini, smanjenje zbirne stope doprinosa za PIO sa 26% na 24%, kao i smanjenje stope doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti sa 1,5% na 0,75% što je u poslednjih pet godina ukupno smanjilo opterećenje neto prosečne zarade za oko 3,1 procentna poena. Kako bi se dodatno rasteretilo legalno poslovanje, potrebni su, po svemu sudeći, dalji napori u pravcu fiskalnog rasterećenja zarada.

Daljem rasterećenju i legalnom poslovanju bi doprinelo i uspostavljanje jedinstvenog elektronskog registra neporeskih dažbina, pre svega taksi i naknada za korišćenje javnih dobara koje se naplaćuju na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou. Naime, prema podacima iz analiza koje je izradio NALED u saradnji sa KPMG21, na republičkom nivou postoji oko 500 zakona i podzakonskih akata kojima je obuhvaćeno preko 1.200 neporeskih dažbina, dok su na lokalu neporeske dažbine uređene sa preko 400 odluka jedinica lokalnih samouprava. S obzirom na to da je za istu uslugu, sproveden postupak ili radnju državnog / lokalnog organa propisan različiti iznos taksi, te da se one značajno razlikuju između jedinica lokalne samouprave neophodno je da se uspostavi javni, elektronski Registar neporeskih dažbina. Istovremeno, trebalo bi izmeniti i važeći Pravilnik o metodologiji za obračun troškova pružanja usluge, odnosno visine takse, tako da način obračuna bude jasan i uniforman, za organe na svim nivoima vlasti. Većoj transparentnosti postojećeg sistema lokalnih dažbina, posebno za privredu i potencijalne investitore, doprinelo bi ujednačavanje Odluke o lokalnim administrativnim taksama koju bi svih 145 jedinica lokalne samouprave donosile prema istom modelu. Administrativno i finansijsko rasterećenje bi se ostvarilo i smanjenjem broja neporeskih dažbina i u pojedinim slučajevima njihovim objedinjavanjem, kao i dodeljivanjem naziva dažbini u skladu sa njenom stvarnom fiskalnom prirodom (taksa, naknada za korišćenje javnih dobara ili porez).

Dalje jačanje prisustva i raširenosti bezgotovinskih plaćanja je ključno, budući da je gotovina sredstvo plaćanja sive ekonomije. Takođe, sva bezgotovinska plaćanja ujedno su i fiskalizovana, čime se postiže direktan i snažan efekat u pravcu suzbijanja sive ekonomije i veće naplate fiskalnih prihoda. U tom pogledu, ovaj program identifikuje dve povezane mere, koje se tiču, sa jedne strane, intenziviranja bezgotovinskih plaćanja u javnom sektoru i sa druge strane u privatnom sektoru.

U prethodnom periodu sprovedeno je niz aktivnosti za stimulisanje bezgotovinskog plaćanja. Instalirani su POS terminali na šalterima 104 lokalne samouprave, šalterima MUP i Uprave saobraćajne policije, čime je omogućeno bezgotovinsko plaćanje za javne usluge na licu mesta. Potrebno je omogućiti i instant plaćanja i svaki drugi vid bezgotovinskih plaćanja javnih usluga, i to bez dostavljanja dokaza o uplati (izvoda iz banke, elektronske priznanice), kroz uparivanje i razvrstavanje uplata prema broju predmeta, odnosno uplatiocu - stranci u postupku (npr. sistem e-Plati koji je implementiran za postupke koje vodi MUP - izdavanje ličnih dokumenata).

Povezano sa tim, trend povećanja prisustva i oblika bezgotovinskih plaćanja prisutan je u toku poslednjih nekoliko godina, po svemu sudeći, kako zbog odgovarajućih mera NBS (donošenje modernog pravnog okvira za platne usluge u skladu sa najboljom evropskom praksom i implementacija platnog sistema za instant plaćanja - IPS NBS sistem), tako i zbog opšteg trenda digitalizacije, i drugih faktora. Zahvaljujući uvođenju sistema za instant plaćanja omogućeno je da trgovci imaju znatno veći izbor rešenja za prihvatanje bezgotovinskih plaćanja na prodajnim mestima (mobilne aplikacije, tehnička rešenja integrisana sa fiskalnim kasama i dr.) koja su znatno povoljnija u odnosu na POS terminale za koje trgovci imaju visoke troškove zakupa i održavanja. U odnosu na platne kartice instant plaćanja omogućavaju trgovcima da novac na računu dobiju u svega nekoliko sekundi što im omogućava da brže isplaćuju svoje poreske i druge obaveze odnosno ubrzaju novčane tokove. Svakako da i pored navedenih novina postoji određeni prostor za dalja unapređenja, i ovaj program identifikuje set aktivnosti koje imaju za cilj da obezbede snažan rast bezgotovinskih plaćanja i to na sistematičan i održiv način.

Te aktivnosti bi mogle uključiti uvođenje dugoročno održivih podsticajnih mera za prihvatanje bezgotovinskih plaćanja u mikro i malim preduzećima i druge olakšice za sve vidove bezgotovinskih plaćanja. Pri tome, fokus aktivnosti ne treba da bude na širenju infrastrukture za prihvatanje bezgotovinskih plaćanja po svaku cenu, jer samo postojanje prihvatnih uređaja neće imati velikog efekta ukoliko bezgotovinska plaćanja budu trgovcima troškovno neprihvatljiva nakon isteka važenja podsticajnih mera, već fokus treba da bude pre svega na preduzimanju aktivnosti koje će doprineti većem korišćenju i prihvatu bezgotovinskih plaćanja (što se najbolje vidi kroz broj transakcija, a ne broj prihvatnih uređaja), a čemu bi posebno doprinelo smanjenje troškova koje pojedini platni instrumenti nose.

Pre donošenja odluka o podsticajnim merama za bezgotovinska plaćanja (a prvenstveno odluka o onim merama koje bi se finansirale iz budžeta Republike Srbije) potrebno je sprovesti detaljnu analizu koristi i troškova (upoređivanje visine naknada različitih bezgotovinskih načina plaćanja, troškova instaliranja POS uređaja i drugih tehničkih rešenja za bezgotovinska plaćanja, održivost ovog programa na dugi rok i dr.). Navedene analize će sprovesti NALED u saradnji sa NBS kao regulatorom u oblasti platnog sistema i pružanja platnih usluga, Ministarstvom i ITE Kancelarijom.

Privreda koja posluje legalno često se suočava sa promenama propisa, ali i propisima koji su teže razumljivi. Jednako tumačenje propisa i što jasnije razumevanje od strane privrednih subjekata je izuzetno važno za suzbijanje nelojalne konkurencije. Često se na izdavanje mišljenja čeka i mesecima, pa privredni subjekti, nekada i neznajući, krše zakon. Kako bi se proces optimizovao, potrebno je za početak omogućiti elektronsko podnošenje zahteva za izdavanje mišljenja, kako bi privreda što manje vremena trošila na administriranje. Pored toga, razumevanje propisa bi u značajnoj meri bilo unapređeno ukoliko bi se izmenili propisi koji najčešće stvaraju zabunu kod privrednih subjekata - na osnovu analize o propisima za koje se najčešće tražilo mišljenje u prethodnom periodu, a u slučaju opravdanosti izmena i u cilju unapređenja propisa.

Ni promet nepokretnosti nije izostao kada je u pitanju rad u sivoj zoni. Naime, trenutno jedini radnopravni oblik angažovanja agenata za nekretnine je kroz zaključivanje ugovora o radu što dovodi do rasta troškova poslovanja posrednika (zbog prevelikog opterećenja porezima i doprinosima na zarade) i poslovanja u sivoj zoni. Kako bi se agenti koji trenutno rade u sivoj zoni preveli u legalne tokove, potrebno je propisati formu ugovora o zastupanju, čime bi se povećala i pravna sigurnost ugovornih strana.

Ozakonjenje objekata je dugotrajan proces koji je administrativno zahtevan za javnu upravu ali i za građane. U okviru Programa 2023-2025. predviđena je digitalizacija i centralizacija postupka ozakonjenja. U tom smislu će se raditi na razdvajanju postupka upisa samih objekata od upisa prava svojine na objektima i uspostavljanju automatizacije po službenoj dužnosti upisa infrastrukturnih objekata (objekata elektroenergetskog sistema, puteva, mostova, itd.).

______________
21 https://jpd.rs/mesec-parafiskala

Broj mere	MERE U OKVIRU POSEBNOG CILJA 3	Institucija zadužena za realizaciju	Pokazatelj
1.	Fiskalno rasterećenje rada	Ministarstvo finansija	Povećan broj formalno zaposlenih: PV: 2.326,2 hiljada (Q4 2020) CV (2023): 2.400 hiljada
	Vrsta mere: podsticajna. Ova mera je usmerena na analiziranje postojećeg opterećenja prihoda po osnovu rada porezima i doprinosima i poreskog klina sa predlogom unapređenja uz prateće regulatorne aktivnosti koje će doprineti fiskalnom rasterećenju rada. Efekti ove mere se ogledaju u poboljšanju poslovnog ambijenta i time smanjenje potrebe za prelazak u nelegalne tokove. Rok za sprovođenje mere: 2023-2025. godina.
2.	Uspostavljanje javnog, elektronskog registra neporeskih dažbina i reforma parafiskala	Ministarstvo finansija	Uspostavljen javni registar neporeskih dažbina
	Vrsta mere: regulatorna. Ova mera je usmerena na povećanje transparentnosti i predvidivosti neporeskih dažbina za privredu i građane, kroz izmenu postojećeg regulatornog okvira radi uspostavljanja elektronskog registra sa svim elementima neporeskih dažbina. Većoj transparentnosti lokalnih neporeskih dažbina doprineće i primena jedinstvenog modela Odluke o lokalnim administrativnim taksama za sve jedinice lokalne samouprave. Efekti ove mere se ogledaju u većoj transparentnosti poslovanja, jedinstvenom pregledu svih neporeskih dažbina i time planiranju postepenog eliminisanja istih. Rok za sprovođenje mere: 2025. godina.
3.	Stimulisanje bezgotovinskog plaćanja za javne usluge	Ministarstvo finansija	Pokazatelj će biti naknadno definisan nakon izrađene analize mogućnosti proširenja i unapređenja bezgotovinskog plaćanja za postupke javne uprave
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera podrazumeva analizu mogućnosti proširenja i unapređenja bezgotovinskog plaćanja za postupke javne uprave na šalterima javne uprave, uparivanje i razvrstavanje uplata prema broju predmeta, odnosno uplatiocu - stranci u postupku i osnovu naplate, kao i omogućavanje pružanja javnih usluga bez dostavljanja dokaza o uplati, čime bi se administrativno rasteretili i zaposleni u javnoj upravi, ali i građani i privreda. Efekti ove mere se ogledaju u pojednostavljenju poslovanja čime se smanjuje potreba za prelazak u nelegalne tokove. Rok za sprovođenje mere: 2023-2025. godina.
4.	Stimulisanje bezgotovinskog plaćanja za ostala dobra i usluge	Narodna banka Srbije	Pokazatelji i ciljane vrednosti će biti naknadno definisani nakon izrađene analize Broj malih i mikro preduzeća koja su obuhvaćena podsticajnim merama za bezgotovinsko plaćanje: PV: 0 (2022) CV: (2025) Broj mikro i malih preduzeća obuhvaćenih podsticajnim merama koja su omogućila elektronsko plaćanje PV: 0 CV: Broj transakcija bezgotovinskog plaćanja realizovanih kod mikro i malih preduzeća koja su obuhvaćena podsticajnim merama (npr. koja su primila subvenciju) i omogućila elektronsko plaćanje - u toku jedne godine PV: 0 CV:
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera je komplementarna prethodnoj i podrazumeva podsticanje bezgotovinskog plaćanja van javnog sektora. Usmerena je na povećanje obima bezgotovinskog plaćanja na osnovu uspešnih primera iz međunarodne prakse uz uvažavanje specifičnosti domaćeg tržišta i nalaženja načina kako bi se građani i trgovci stimulisali za masovniju upotrebu bezgotovinskog plaćanja, npr. subvencionisanje malih i srednjih preduzeća kako bi omogućila bezgotovinsko plaćanje u trgovinskim objektima, ukoliko analize pokažu opravdanost ovakvog modela stimulisanja bezgotovinskih plaćanja. Efekti ove mere se ogledaju u tome što veće korišćenje bezgotovinskog plaćanja se doprinosi boljem nadzoru nad novčanim tokovima i time posledično smanjenju sive ekonomije. Rok za sprovođenje mere: 2023-2025. godina.
5.	Kampanja za podsticanje bezgotovinskog plaćanja	Narodna banka Srbije	Organizovana godišnja konferencija o bezgotovinskom plaćanju Broj polaznika obuka o bezgotovinskom plaćanju i etrgovini PV: 0 (2021) CV: 100 (2024)
	Vrsta mere: informativno-edukativna. Ova mera je usmerena na promociju bezgotovinskog plaćanja i za javne i za ostala dobra i usluge kroz kampanje i organizaciju obuka za mala i mikro preduzeća i bezgotovinskim plaćanjima i e-trgovini i organizaciju godišnjih konferencija o bezgotovinskom plaćanju. Efekti ove mere se ogledaju u većoj upotrebi bezgotovinskih vidova plaćanja, čime bi se smanjio prostor za sivu ekonomiju kroz plaćanje u gotovini i neevidentiranje uplata. Rok za sprovođenje mere: 2023-2024. godina.
6.	Regulisanje novih oblika radnog angažovanja i njihovog poreskog tretmana i proširivanje obuhvata pojednostavljenog radnog angažovanja na nove delatnosti	Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja	Povećanje formalne zaposlenosti: PV: 82,66% (2020 Q3) CV: 85% (2024) Povećanje broja dana radno angažovanih lica preko platforme Poreske uprave PV: 1.103.982 dana (2021.) CV: 1.160.500 dana (2025.)
	Vrsta mere: regulatorna. Ova mera je usmerena na sistematično regulisanje novih, nestandardnih oblika angažovanja (frilenseri, rad na platformi, samozapošljavanje) kroz sprovođenje analize nestandardnih oblika, mapiranje sektora i prilagođavanje regulatornog okvira. Efekti ove mere se ogledaju u olakšanom prelasku zaposlenih koji trenutno rade u sivoj zoni u legalne tokove i time smanjenju potrebe za prelazak u nelegalne tokove. Osim toga, ova mera podrazumeva regulatorne aktivnosti koje bi doprinele proširenju obuhvata pojednostavljenog radnog angažovanja na radnike angažovane u poslovima pomoći u kući, građevinarstva, turizma i ugostiteljstva, kao i prilagođavanje aplikativnog softvera za prijem i obradu prijave radnika na nove sektore. Efekti ove mere se ogledaju u smanjenju broja radnika u sivoj zoni i poboljšanju njihovog položaja, kroz prijavu i plaćanje poreza i doprinosa. U okviru ove mere planirano je promovisanje nove regulative o nestandardnim oblicima rada i izradu edukativnih i promo materijala, brošura i vodiča koji bi pokrivali temu radnog angažovanja. Rok za sprovođenje mere: 2023-2025. godina.
7.	Razvoj i unapređeno sprovođenje obuhvata mera za početnike u poslovanju i promocija preduzetničkog mentaliteta i inovacija	Ministarstvo finansija	Pokazatelj će biti naknadno određen na osnovu sprovedene analize svrsishodnosti uvođenja poreskih olakšica za početnike Broj novoosnovanih preduzetnika PV: 34.205 (2021) CV: 39.156 (2023)
	Vrsta mere: podsticajna. Ova mera podrazumeva sprovođenje sveobuhvatne analize svrsishodnosti davanja poreskih olakšica, kao i regulatorne aktivnosti koje bi doprinele uvođenju poreskog oslobođenja za prioritetne kategorije. Osim toga, merom je obuhvaćeno i sprovođenje analize sa preporukama za unapređenje regulatornog okvira za legalno poslovanje, kao i praćenje sprovođenja preporuka. Efekti ove mere se ogledaju u smanjenju broja početnika u poslovanju koji odlaze iz legalnih tokova, samim tim i poboljšanju poslovnog okruženja. U okviru ove mere planira se i sprovođenje kampanje za promociju inovacija i preduzetništva i programa podrške za mala i mikro preduzeća. Rok za sprovođenje mere: 2024-2025. godina.
8.	Suzbijanje sive ekonomije u posredovanju u prometu i zakupu nepokretnosti	Ministarstvo unutrašnje i spoljne trgovine	Pokazatelj će biti naknadno definisan, na osnovu sprovedene analize pravnog okvira koji reguliše angažovanje posrednika u prometu i zakupu nepokretnosti
	Vrsta mere: regulatorna. Ova mera podrazumeva regulatorne aktivnosti radi propisivanja forme ugovora o zastupanju u posredovanju u prometu i zakupu nepokretnosti, uz unapređenje Registra posrednika u prometu i zakupu nepokretnosti. Efekti ove mere se ogledaju u smanjenju broja agenata koji trenutno rade u sivoj zoni i njihovog prelaska u legalne tokove. Rok za sprovođenje mere: 2023. i 2024. godina.
9.	Unapređenje postupka ozakonjenja objekata	Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture	Pokazatelj će biti određen na osnovu usvojenog predloga rešenja
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera je usmerena na pojednostavljenje i ubrzanje postupka ozakonjenja kroz razdvajanje postupka upisa nepokretnosti u katastar i pojednostavljenje postupka utvrđivanja vlasništva na upisanim objektima koji su predmet ozakonjenja. Efekti ove mere se ogledaju u povećanom broju ozakonjenih objekata i time smanjivanju potrebe za prelazak u nelegalne tokove. Rok za sprovođenje mere: 2025. godina.
10.	Uspostavljanje jedinstvene baze mišljenja ministarstava izdatih na zahtev privrednih subjekata	Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu	Pokazatelj će biti određen na osnovu rezultata sprovedene analize
	Vrsta mere: institucionalno upravljačko organizaciona. Ova mera podrazumeva izradu analize trenutnog stanja u oblasti izdavanja službenih mišljenja na zahtev privrednih subjekata i optimizaciju podnošenja zahteva za njihovo izdavanje onlajn preko jedinstvene kontakt tačke kao nove elektronske usluge. Efekti ove mere se ogledaju u ubrzanju procesa dobijanja mišljenja, diigitalizaciju i unapređenju pravne sigurnosti. Rok za sprovođenje mere: 2023. i 2024. godina

 

MEHANIZAM ZA SPROVOĐENJE I PRAĆENJE SPROVOĐENJA PROGRAMA I IZVEŠTAVANJE O REZULTATIMA

Definisanje načina ocene postignutih rezultata, odnosno efikasnosti sprovođenja dokumenta javne politike, zahteva identifikaciju ključnih pokazatelja učinaka na nivou opšteg i posebnih ciljeva i mera, kojima se meri efikasnost i efektivnost sprovođenja javnih politika koje su tim dokumentom utvrđene i način verifikacije tih rezultata (izvor informacije).

Podršku Koordinacionom telu pri izveštavanju pruža Stručna grupa, koja prati sprovođenje Programa 2023-2025., a čiji je zadatak da priprema izveštaje Koordinacionog tela.

Svaka institucija je dužna da prati sprovođenje mera i aktivnosti za koje je zadužena i da izveštava Stručnu grupu o rezultatima njihovog sprovođenja.

Koordinaciono telo za suzbijanje sive ekonomije je zaduženo da koordinira rad organa državne uprave i usmerava aktivnosti koje se odnose na pripremu, reviziju i implementaciju Programa za suzbijanje sive ekonomije, sa pratećim akcionim planom, kao i izveštavanje o sprovedenim aktivnostima.

Koordinaciono telo o svom radu izveštava Vladu na svakih 90 dana. Izveštavanje se vrši i pružanjem, odnosno dostavljanjem potrebnih podataka i informacija implementacionoj grupi Ministarske grupe 3 - "Pružanje boljih javnih usluga" Koordinacionog tela za pripremu i praćenje realizacije Akcionog plana za sprovođenje Programa Vlade, koje je obrazovano Odlukom o obrazovanju Koordinacionog tela za pripremu i praćenje realizacije Akcionog plana za sprovođenje Programa Vlade ("Službeni glasnik RS", broj 88/17).

Dinamika ostvarivanja mera iz Programa će se definisati kroz akcione planove za njegovo sprovođenje. Akcioni plan će biti donet za period 2023-2025. u roku od 90 dana od usvajanja Programa 2023-2025.

Koordinaciono telo o sprovođenju Akcionog plana izveštava Vladu najkasnije u roku od 120 dana po isteku svake kalendarske godine od dana usvajanja Akcionog plana.

Finalni izveštaj o rezultatima sprovođenja programa donosi se šest meseci nakon isteka perioda sprovođenja Programa.

IX AKCIONI PLAN

Akcioni plan za sprovođenje Programa 2023-2025. biće donet u roku od 90 dana od usvajanja Programa 2023-2025.

X ZAVRŠNE ODREDBE

Program 2023-2025. će biti objavljen na internet stranici Vlade, na portalu eUprava i na internet stranici Ministarstva finansija, u roku od sedam radnih dana od dana usvajanja.

Program 2023-2025. objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".