REVIDIRANA FISKALNA STRATEGIJA ZA 2024. GODINU SA PROJEKCIJAMA ZA 2025. I 2026. GODINU ("Sl. glasnik RS", br. 86/2023)

 

I MAKROEKONOMSKI OKVIR ZA PERIOD OD 2024. DO 2026. GODINE

1. Opšti okvir i glavni ciljevi i smernice ekonomske politike

Privredna aktivnost u Srbiji pokazala je dovoljnu otpornost, imajući u vidu probleme i neizvesnosti sa kojima je suočena. U proteklih, više od godinu dana, ekonomija je pogođena visokim cenama hrane i energenata, padom u domaćoj proizvodnji električne energije, slabijim rastom najznačajnijih trgovinskih partnera i pooštravanjem uslova finansiranja. Rast bruto domaćeg proizvoda (u daljem tekstu: BDP) u 2022. godini iznosio je 2,3%, dok se u 2023. godini očekuje rast od 2,5%, imajući u vidu i dalje prisutne otežane okolnosti poslovanja. U srednjem roku, predviđa se oporavak. Projektovana stopa rasta u 2024. godini iznosi 3,5%, a zatim se očekuje povratak na putanju potencijalnog rasta od preko 4% na kraju posmatranog perioda.

Privreda Srbije, kao i drugih zemalja u okruženju i na sličnom nivou privrednog razvoja, pod uticajem je brojnih neizvesnosti. Neizvesnost ekonomskih izgleda posledica je daljeg razvoja geopolitičkih okolnosti, situacije u energetskom sektoru, izgleda za rast najznačajnijih ekonomskih partnera, inflacije i nepovoljnih uslova na međunarodnom finansijskom tržištu.

Makroekonomske politike u narednom periodu moraju biti dovoljno čvrste, u cilju obuzdavanja inflacije kao prioritetnog zadatka. Pooštravanje monetarne politike je opravdano i odgovarajuće, dok fiskalna politika daje doprinos i podršku u smanjenju inflacije. Ostvareni deficit u 2022. godini niži je od predviđenog. Prolećnom Fiskalnom strategijom planirani deficit u 2023. godini od 3% bio je konzistentan sa potrebnim zaokretom ekonomske politike u cilju obuzdavanja inflacije i stvaranja rezervi kao odgovor na visoku neizvesnost. Jesenjim ciklusom revidiranja fiskalnog okvira i rebalansom budžeta deficit sektora države je dodatno smanjen i po novoj proceni u tekućoj godini iznosiće 2,8% BDP. Fiskalne mere pomogle su u smanjenju uticaja energetske krize na potrošače i privrednike. Povoljnije okolnosti u energetskom sektoru u 2023. godini, u odnosu na prethodnu, omogućile su preraspodelu neiskorišćenih sredstava za državnu intervenciju u energetici, na druge rashode, te sa boljim ostvarenjem ukupnih prihoda čine dodatni fiskalni prostor koji se koristi za očuvanje i poboljšanje životnog standarda (vanredno povećanje penzija, plata zaposlenima u pojedinim javnim službama, pomoć roditeljima dece mlađe od 16 godina, jednokratna pomoć penzionerima). Deo fiskalnog prostora iskorišćen je i za smanjenje deficita. Fokus fiskalne politike u srednjem roku je postepena i umerena konsolidacija, dok se posebno ciljanim merama nastavlja podrška energetski ugroženim domaćinstvima i preduzećima, uz nastavak investicione aktivnosti države u infrastrukturu i jačanje kapitalnih ulaganja u sektor energetike.

Okosnicu održive fiskalne politike u srednjem roku čini novi set fiskalnih pravila koja predstavljaju dovoljnu garanciju za stabilizaciju i održivu putanju deficita i duga. Puna primena opštih fiskalnih pravila koja ograničavaju deficit sektora države, u odnosu na dostignuti nivo duga, predviđena je za 2025. godinu. Do tada, usklađenost sa potrebnim smanjenjem deficita i duga obezbeđena je Fiskalnom strategijom Vlade i podržana Aranžmanom sa Međunarodnim monetarnim fondom (u daljem tekstu: MMF).

2. Procene međunarodnog ekonomskog okruženja

Prema julskim procenama MMF, globalni ekonomski rast usporava sa 3,5% u 2022. na 3,0% u 2023. i u 2024. godini. Iako su julske procene globalnog oporavka blago revidirane naviše, ekonomska aktivnost i trgovina na globalnom nivou su usporile u ovoj godini, pod uticajem povećane neizvesnosti usled izraženih geopolitičkih tenzija i energetske krize, i dalje visoke inflacije, kao i zaoštrenih globalnih finansijskih uslova. Negativan efekat navedenih faktora delom je kompenzovan smanjenjem zastoja u globalnim lancima snabdevanja i očuvanim tržištem rada. Rast brži od očekivanog ostvaren je u zemljama u usponu (sa izuzetkom Kine) i SAD. Turbulencije u bankarskom sektoru razvijenih zemalja nisu imale većih negativnih posledica. Ograničenje zaduživanja SAD i ranije preduzete snažne mere kontrole i upravljanju rizicima u bankarskom sektoru SAD i Švajcarske umanjile su negativne implikacije po finansijski sistem. Procene rasta zemalja evrozone blago su korigovane naviše u odnosu na aprilska očekivanja zbog bržeg rasta uslužnog sektora, a u manjoj meri proizvodnog sektora, pri čemu se za Nemačku ipak projektuje blaga recesija. Povećanje kamatnih stopa od strane centralnih banaka u cilju suzbijanja inflacije uticalo je na usporavanje rasta globalne inflacije sa 8,7% u 2022. na 6,8% u 2023., uz trend sporijeg opadanja bazne inflacije. Poremećaji u lancima snabdevanja polako nestaju, dok se neravnoteže na tržištu energenata i hrane postepeno smanjuju. Inflatorni pritisci na globalnom nivou su postojaniji i jači nego što se to prethodno očekivalo. Iako rast svetskih cena polako usporava, što uglavnom odražava oštar zaokret u cenama energije i hrane, u mnogim zemljama bazna inflacija još uvek nije dostigla vrhunac. Povećanje stepena restriktivnosti monetarne politike od strane većine centralnih banaka doprinosi smanjenju inflacije i postepenom povratku u ciljane okvire. Globalnu ekonomiju karakteriše ulazak u ciklus koji odlikuje nizak ekonomski rast sa značajno višim rizicima po finansijsku stabilnost i ekonomski rast. Opreznost i koordinacija u vođenju ekonomske politike postaje glavni izazov za kreatore javnih politika. Monetarna politika treba da ostane čvrsto fokusirana na smanjenje inflacije, a restriktivnija fiskalna politika bi trebalo da joj pruži podršku. Ostvarenje monetarnog cilja, smanjenje nivoa inflacije uz pomoć povećanja kamatnih stopa, ne sme da ugrozi ekonomski rast i stabilnost finansijskog sistema. Jačanje multilateralne saradnje je od suštinskog značaja za postizanje napretka u stvaranju otpornije svetske ekonomije, uključujući jačanje globalne finansijske sigurnosti, ublažavanje troškova klimatskih promena i smanjenje štetnih efekata rastuće geopolitičke podeljenosti.

Makroekonomske procene MMF

Oporavak globalne ekonomije od negativnih posledica pandemije koronavirusa i konflikta u Ukrajini i dalje se odvija usporeno usled sve većih razlika među ekonomskim sektorima i regionima, kao i zbog dalje prisutnih izraženih inflatornih pritisaka. Prema najnovijim projekcijama MMF, globalni rast će nakon 3,5% u 2022. godini usporiti na 3,0% u 2023. godini, što predstavlja blagu reviziju naviše od 0,2% u odnosu na prethodnu, aprilsku, projekciju.

Uprkos zaoštravanju monetarnih politika vodećih centralnih banka, inflatorni pritisci opstaju uz povećanu ranjivost bankarskog sektora. Pored toga, u mnogim zemljama nivoi javnog duga su i dalje visoki što ograničava mogućnosti fiskalne politike da odgovori na nove izazove.

I pored uspostavljenog trenda pada cena na tržištu energenata, rešavanja zastoja u globalnim lancima snabdevanja i smanjenje troškova transporta koji doprinose slabljenju troškovnih pritisaka na globalnom nivou, rizici za ostvarivanje projekcija ostaju izraženi, pre svega kao posledica i dalje prisutne neizvesnosti. Glavni faktori usporavanja odnose se na zatezanje monetarnih politika centralnih banaka i nastavak konflikta u Ukrajini. Opreznost u vođenju monetarne politike ostaje prioritet, uprkos izraženim negativnim efektima po privredni rast uz visoku verovatnoću recesije u razvijenim zemljama.

Tabela 1. Međunarodno okruženje - makroekonomski pokazatelji

	2022.	2023.	2024.
Realni rast BDP1, %
Svet ukupno	3,5	3,0	3,0
Razvijene ekonomije	2,7	1,5	1,4
SAD	2,1	1,8	1,0
Evrozona	3,5	0,9	1,5
Zemlje u usponu	4,0	4,0	4,1
Kina	3,0	5,2	4,5
Rusija	-2,1	1,5	1,3
Rast svetske trgovine, %	5,2	2,0	3,7
Potrošačke cene, prosek perioda, %
Evrozona	8,4	5,2	2,8
Razvijene ekonomije	7,3	4,7	2,8
Zemlje u usponu	9,8	8,3	6,8
Cene nafte, u dolarima, godišnje promene, %	39,2	-20,7	-6,2
Cene primarnih proizvoda, osim goriva, godišnje promene, %	7,9	-4,8	-1,4

Izvor: MMF, World Economic Outlook, jul 2023.
1 Svetski BDP izračunat je prema paritetu kupovne moći.

Kod razvijenih zemalja očekuje se značajno usporavanje rasta, sa 2,7% u 2022. godini, na 1,5% u 2023. godini, uz svega nekoliko zemalja iz ove grupe koje će imati veću stopu rasta u 2023. godini u odnosu na prethodnu. Kod zemalja u usponu očekuje se stabilan rast od 4,0% u 2023. godini, ali uz velike nejednakosti u brzini oporavka unutar same grupe. Očekuje se usporavanje globalne inflacije sa 8,7% prosečno godišnje u 2022. godini na 6,8% u 2023. godini i 5,2% u 2024. godini, što je i dalje više od predpandemijskog nivoa. Pri tome, za tri četvrtine svetskih ekonomija očekuje se niža prosečna godišnja inflacija u 2023. godini u odnosu na prethodnu godinu. Pooštravanje monetarne politike će postepeno ublažiti inflaciju, ali centralni pokretač usporavanja predviđenog za 2023. godinu jeste pad međunarodnih cena dobara. Razlike u tempu smanjenja inflacije među zemljama odražavaju faktore poput različite izloženosti kretanjima cena roba i valuta, kao i stepena uticaja inflacije na privredu. Bazna inflacija opada nešto sporije i pokazala se postojanijom nego što je prethodno predviđeno, naročito u razvijenim ekonomijama.

Izvor: MMF, World Economic Outlook

Globalni ekonomski rast, p.p.

Izvor: MMF, World Economic Outlook, april i jul 2023.

Za zemlje u usponu, očekuje se da će privredni rast u proseku iznositi 4,0% u 2023. godini uz blago ubrzanje na 4,1% u 2024. godini. Nakon završetka pojave novih talasa virusa COVID-19 u Kini i ukidanja mera ograničenja u januaru ove godine, visokofrekventni ekonomski pokazatelji ukazuju da oporavak Kine može usporiti, delom zbog nerešenih problema u sektoru nekretnina, sa potencijalno negativnim efektima na globalno tržište. Rast zemalja Bliskog istoka i centralne Azije revidiran je naniže na 2,5% u 2023. godini, dok se za 2024. godinu projektuje ubrzavanje rasta na 3,2%, dok se za region Latinske Amerike predviđa brži rast od 1,9% u 2023. i 2,2% u 2024. godini. Značajnu reviziju rasta naviše od 0,8 p.p., MMF predviđa za Rusiju koja će zabeležiti rast od 1,5% u 2023. godini i 1,3% u 2024. godini, kao rezultat snažnog oporavka trgovine, građevinarstva i industrije u prvoj polovini 2023. godine vođen snažnim fiskalnim stimulusom. U zemljama sa niskim nivoom dohotka očekuje se prosečno povećanje BDP od 4,9% tokom 2023-2024. godine. Međutim, uočljiv je trend povećanja nejednakosti u dohotku i blago udaljavanje od zemalja sa srednjim nivoom dohotka.

Tokom 2022. došlo je do snažnog rasta svetskih cena primarnih proizvoda. Izbijanjem sukoba u Ukrajini, već visoke cene primarnih proizvoda dodatno su porasle. Međutim, rastom recesionih pritisaka na globalnom nivou, cene velikog broja primarnih proizvoda su opadale tokom 2023. godine. Predviđa se da će u 2023. pad cena primarnih proizvoda biti glavni pokretač za smanjivanje inflacije. U poređenju sa aprilskim procenama, očekuje se nešto brži pad cena primarnih proizvoda, osim goriva, za 4,8% u 2023. godini i 1,4% u 2024. godini. Cene sirove nafte su porasle za 39,2% u 2022. godini dok se u 2023. očekuje smanjenje za oko 20%, što je nešto manji pad nego u aprilskoj projekciji. Predviđeno je da će cene sirove nafte pasti sa 76,4 $/barelu u 2023. na 71,7 $/barelu u 2024. godini, odnosno za oko 6%.

Kretanje cena, indeksi, 2016=100

Izvor: MMF, World Economic Outlook, april 2023.

Projekcija kretanja cena, indeksi, 2019=100

Izvor: MMF, World Economic Outlook, april 2023.

Projekcija kretanja cena nafte po barelu

Izvor: MMF, World Economic Outlook, april 2023.

Američke federalne rezerve (u daljem tekstu: FED) povećale su referentne kamatne stope u julu na raspon 5,25% do 5,50%, čime je dostigla najviši nivo u poslednje dve decenije. Očekuje se dalje pooštravanje monetarne politike, ali je potrebno sačekati efekte do sada preduzetih mera imajući u vidu kašnjenje s kojim monetarna politika utiče na ekonomsku aktivnost i inflaciju, nakon čega bi trebalo da u narednim godinama usledi njeno postepeno smanjenje.

Kretanje referentne kamatne stope po izabranim zemljama, %

Izvor: Centralne banke izabranih zemalja

U većini zemalja prioritet ekonomske politike ostaje smanjenje inflacije uz obezbeđivanje finansijske stabilnosti. Stoga bi centralne banke trebalo da ostanu fokusirane na uspostavljanje stabilnosti cena kao i na jačanje finansijskog monitoringa i praćenja rizika. Kada je reč o fiskalnoj politici, neophodno je da države ponovo izgrade fiskalni prostor koji bi u slučaju materijalizacije tržišnih rizika u kratkom roku obezbedio adekvatan nivo likvidnosti. Pored toga, potrebni su odgovarajući fiskalni mehanizmi koji bi ublažili šokove i obezbedili ciljanu podršku za najugroženije.

Rizici projekcija su asimetrični naniže i ostaju povišeni kao posledica delovanja različitih faktora koji mogu biti međusobno povezani. Sporiji oporavak ekonomske aktivnosti u Kini, delom kao posledica nerešenih problema u sektoru nekretnina, imao bi negativan uticaj na trgovinske partnere u regionu i šire. Dodatni rizici uključuju oštrije negativne efekte povećanja kamatnih stopa centralnih banaka u uslovima istorijski visokih nivoa privatnog i javnog duga. Kombinacija viših troškova zaduživanja i nižeg rasta mogla bi da pogodi fiskalne pozicije većine zemalja u razvoju. Pored toga, inflacija bi se mogla pokazati postojanijom od očekivane, što bi dovelo do daljeg zaoštravanja monetarne politike. Sa druge strane, pozitivni rizici dolaze od bržeg od očekivanog smanjenja inflacije kojim bi se umanjila potreba za daljim pooštravanjem monetarne politike, a što bi dodatno moglo biti podržano i otpornijom domaćom tražnjom usled i dalje neiskorišćenih viškova štednje akumuliranih tokom pandemije.

Ekonomiju evrozone, najvažnijeg spoljnotrgovinskog partnera Srbije, prema najnovijim procenama MMF, u 2023. godini očekuje značajno usporavanje ekonomske aktivnosti na 0,9% (sa 3,5% u 2022. godini), a zatim blago ubrzanje rasta na 1,5% u 2024. godini. Zbog jačanja sektora usluga i turizma, rast pojedinih država poput Italije i Španije (1,1% i 2,5%, respektivno) revidiran je naviše u 2023. godini (za 0,4 p.p. i 1,0 p.p., respektivno), dok su izgledi za Nemačku (pad od 0,3%) blago pogoršani (za 0,2 p.p.), usled lošijih rezultata prerađivačke industrije.

Makroekonomske procene Evropske komisije za područje evrozone

Prema letnjim procenama Evropske komisije (u daljem tekstu: EK), ekonomska aktivnost evrozone je izgubila zamah te će privredni rast nakon 3,3% u 2022. godini usporiti na 0,8% u 2023. godini, što je revizija naniže u odnosu na majske procene. Nakon toga sledi blagi oporavak na 1,3% u 2024. godini, kada se očekuje obuzdavanje i normalizacija inflacije. Rizici po ostvarenje projekcije su izrazito visoki i odnose se na potencijalnu eskalaciju oružanog sukoba u Ukrajini, dalje pooštravanje monetarne politike i potencijalno jači uticaj na ekonomsku aktivnost, postojanije cenovne pritiske, kao i neizvesno eksterno okruženje.

Ekonomska aktivnost EU u prvoj polovini godine bila je pod uticajem slabe domaće tražnje, pre svega lične potrošnje, usled produženog dejstva cenovnih pritisaka kod većine dobara i usluga, što je lošiji rezultat u odnosu na očekivanja iz prolećne projekcije. Ovo je ostvareno uprkos padu cena energenata i povoljnim uslovima na tržištu rada uz rekordno nisku stopu nezaposlenosti i značajan rast plata. Ekonomski pokazatelji ukazuju na dodatno usporavanje ekonomske aktivnosti tokom leta, na šta ukazuju slabiji rezultati industrijske proizvodnje i usporavanje u uslužnom sektoru uprkos veoma dobroj turističkoj sezoni u mnogim delovima Evrope. Dinamika visokofrekventnih indikatora (PMI indeks evrozone) u avgustu 2023. godine (46,7 poena) ukazuje na pad ekonomske aktivnosti, budući da je vrednost indeksa treći mesec zaredom ispod granice od 50 poena i beleži najnižu vrednost od novembra 2020. godine. Takođe, prvi put od početka godine i uslužni sektor beleži pad.

Zbog delovanja navedenih nepovoljnih faktora, projekcija rasta evrozone za 2023. i 2024. godinu revidirana je naniže u odnosu na prethodnu projekciju za po 0,3 p.p. na 0,8% i 1,3%, respektivno. Nakon stagnacije privatne potrošnje zabeležene u prvoj polovini 2023. godine, očekuje se postepen oporavak podržan rastom realnog raspoloživog dohotka usled očekivanog rasta zarada i daljeg slabljenja inflacije. Slično, i tokom 2024. godine se očekuje da tržište rada ostane snažno, što će sa daljim padom inflacije i oporavkom realnog raspoloživog dohotka usloviti da privatna potrošnja bude glavni pokretač rasta naredne godine. Revizija projekcije rasta BDP Nemačke na -0,4% u 2023. godini (pogoršanje od 0,6 p.p. u poređenju sa prolećnim projekcijama), može se objasniti padom ukupne potrošnje i investicija u građevinarstvu. Za 2024. godinu, rast nemačke ekonomije je revidiran naniže sa 1,4% na 1,1%. Italijanska privreda će u 2023. godini zabeležiti rast od 0,9% i 0,8% u 2024. godini, što predstavlja reviziju naniže od po 0,3 p.p. u poređenju sa prethodnim projekcijama.

Tabela 2. Makroekonomske projekcije za područje evrozone, %

		Trenutna projekcija		Prethodna (prolećna) projekcija
	2022.	2023.	2024.	2023.	2024.
Realni rast BDP, %
Evrozona	3,3	0,8	1,3	1,1	1,6
Evropska unija	3,4	0,8	1,4	1,0	1,7
Nemačka	1,8	-0,4	1,1	0,2	1,4
Italija	3,7	0,9	0,8	1,2	1,1
Inflacija, prosek perioda, %
Evrozona	8,4	5,6	2,9	5,8	2,8
Evropska unija	9,2	6,5	3,2	6,7	3,1
Nemačka	8,7	6,4	2,8	6,8	2,7
Italija	8,7	5,9	2,9	6,1	2,9

Izvor: EK, letnje projekcije, septembar 2023. godine

Tržište rada EU je održalo stabilnost u prvoj polovini 2023. Zaposlenost u EU je nastavila da raste, dok je stopa nezaposlenosti u julu 2023. godine ostala nepromenjena tri meseca zaredom na rekordnom niskom nivou od 5,9% za Evropsku Uniju i 6,4% za evrozonu. Ovo su istorijski najniže stope nezaposlenosti posmatrajući period od 2000. godine za EU i period od 1998. za evrozonu. Prema letnjim projekcijama očekuje se usporavanje ekonomske aktivnosti i ekonomskog rasta u EU, što će uticati na tražnju za radnom snagom koja će, kako se prognozira, slabije reagovati na usporavanje ekonomske aktivnosti i sa izvesnim zakašnjenjem.

Silazni trend inflacije, započet tokom 2023. godine će se nastaviti i u 2024. godini vođen padom cena energenata i stabilizacijom cena hrane i industrijskih proizvoda. U prvoj polovini godine bazna inflacija je u proseku iznosila 5,5% mg. (nakon 5,2% mg. iz decembra 2022.), uz nepromenjen nivo tokom jula, dok je blago smanjena na 5,3% mg. tokom avgusta. Stopa inflacije u evrozoni i EU je zabeležila maksimum u oktobru 2022. godine na nivou od 10,6% i 11,5%, respektivno. Predviđa se da će inflacija u evrozoni i EU u 2023. pasti na 5,6% i 6,5%, respektivno, a u 2024. se očekuje dalji pad na nivo od 2,9% i 3,2%.

Očekuje se blagi pad cena sirove nafte, ali sporijim tempom u poređenju sa prolećnom projekcijom, uz rizike koji su izraženi naviše. Potencijalni izvori volatilnosti cena sirove nafte u projekcijskom periodu uključuju neizvesne izglede snabdevanja iz Rusije zbog primene naftnih sankcija, i iz Saudijske Arabije i OPEK+, kao i brzine oporavka Kine i odgovarajuće potražnje za naftom. Izgledi za evropske cene gasa i električne energije su poboljšani u odnosu na prolećne projekcije. Cene metala su uglavnom ostale nepromenjene u odnosu na vrednosti s početka godine, dok će dalje kretanje između ostalog zavisiti od kretanja u kineskom sektoru građevinarstva i industrije. Cene poljoprivrednih proizvoda su nastavile da padaju, ali su izgledi sve neizvesniji. Nedavna suspenzija sporazuma o izvozu žitarica crnomorskim koridorom izaziva zabrinutost usled mogućih negativnih šokova na strani ponude i nejednakog uticaja tih šokova na ekonomije različitih zemalja. To dalje može uticati na različitosti u kretanju bazne inflacije i inflatornih očekivanja, te donošenju divergentnih monetarnih odluka.

Evrozona je, suočena sa inflatornim pritiscima, primenjivala restriktivnu monetarnu politiku u 2023. godini. Evropska centralna banka (u daljem tekstu: ECB) je od jula 2022. godine, kada je ciklus povećanja kamatnih stopa započet, u deset navrata podizala referentnu kamatnu stopu, ukupno za 450 b.p., dostigavši nivo od 4,50% u septembru. ECB će u narednom periodu nastaviti pažljivo da prati ekonomska dešavanja i u skladu sa tim donositi buduće odluke o povećanju restriktivnosti monetarne politike, kako bi se inflacija blagovremeno normalizovala na ciljanih 2,0% u srednjoročnom periodu.

Prisutni su značajni rizici i neizvesnost koji se tiču ostvarenja projekcije, uz faktore koji mogu delovati u oba smera, te ekonomski rast i inflaciju pogurati naviše ili naniže u odnosu na projektovane vrednosti. Jedan od glavnih rizika se odnosi na dalji razvoj situacije u Ukrajini, uz pretpostavku da neće doći do razrešenja sukoba u projekcijskom periodu. Takođe, postoji bojazan od daljeg geopolitičkog zaoštravanja, dok bi dalja fragmentacija globalne trgovine uslovila značajne ekonomske troškove za EU. Pored toga, izraženiji negativni rizici u Kini mogli bi negativno uticati na spoljnotrgovinske tokove EU. Nastavak restriktivnosti monetarne politike centralnih banaka mogao bi prigušiti ekonomski rast više od očekivanog, ali bi takođe mogao uticati na brže smanjenje inflacije te imati pozitivan efekat na realne prihode. Pored toga, snažniji odgovor monetarne politike moguć je u slučaju produženog dejstva cenovnih pritisaka. Takođe, materijalizacija rizika klimatskih promena, poput ekstremnih vremenskih nepogoda, imala bi negativan uticaj na privrednu aktivnost.

3. Tekuća makroekonomska kretanja u Republici Srbiji i izgledi za period 2024-2026. godine

Makroekonomska kretanja u proteklom periodu pod snažnim su uticajem izlaska iz krize izazvane pandemijom i ulaska u novu krizu usled konflikata u Ukrajini. U proteklih, više od godinu i po dana, ekonomija je pogođena visokim cenama hrane i energenata, slabijim rastom najznačajnijih trgovinskih partnera i pooštravanjem uslova finansiranja. Ipak i u takvim okolnostima privreda je pokazala dovoljnu otpornost, imajući u vidu probleme i neizvesnosti sa kojima je suočena.

Kretanja osnovnih makroekonomskih agregata tokom 2023. godine generalno su na nivou prethodno projektovanih. Uzimajući u obzir aktuelne ekonomske trendove i izglede za međunarodno okruženje Ministarstvo finansija procenjuje da će rast BDP u 2023. godini iznositi 2,5%, dok će u 2024. godini ubrzati na 3,5%, što je nepromenjeno u odnosu na prethodna očekivanja. Trend pada cena energenata uz smanjenje uvezenih količina, kao i stabilizacija u proizvodnji električne energije u velikoj meri opredeljuje značajno bolja platnobilansna kretanja, što uz solidan rast izvoza ima za rezultat manji deficit tekućeg računa od prethodno očekivanog, za 2,4 p.p. u 2023., odnosno 1,2 p.p. u 2024. godini. Međugodišnja inflacija u Srbiji se od aprila nalazi se na opadajućoj putanji i u avgustu je iznosila 11,5%. Usporavanje inflacije u najvećoj meri je rezultat usporavanja rasta cena prerađene hrane i energije, kao i cena u okviru bazne inflacije. Prema aktuelnim procenama međugodišnja inflacija će nastaviti da se kreće opadajućom putanjom, tako da bi krajem godine trebala da iznosi oko 8%, dok se njen povratak u granice cilja očekuje tokom drugog kvartala 2024. godine. Opadajućoj putanji inflacije u narednom periodu i njenom povratku u granice cilja u drugom tromesečju 2024. doprineće i efekti zaoštravanja monetarnih uslova, usporavanje uvozne inflacije, kao i očekivani dalji pad inflacionih očekivanja. Fiskalna kretanja tokom 2023. godine su značajno bolja od planiranih originalnim budžetom za 2023. Uporedo sa stabilizacijom proizvodnje električne energije, smanjena je potreba za intervencijom države u ovoj oblasti. Budžetski prihodi u prvoj polovini godine kreću se iznad očekivanih, ali sa značajnim izmenama u strukturi. Kretanja na tržištu radne snage premašila su očekivanja u pogledu rasta prosečnih zarada i zaposlenosti, što se pozitivno odražava na prihode od poreza na rad. Pojedinačno, najveći rast beleži naplata poreza na dobit zahvaljujući povećanoj profitabilnosti privrede u prethodnoj godini.

Neizvesnost prisutna kod projekcija datih u ovom dokumentu ostaje daleko veća od uobičajene zbog prirode i obima šokova na globalnom nivou. Rizici makroekonomskog okvira u najvećoj meri potiču od neizvesnosti u pogledu razvoja situacije u Ukrajini i uticaja novih međunarodnih ekonomskih i političkih odnosa, kao i od stabilnosti globalnog finansijskog sistema. Vlada kontinuirano donosi mere koje imaju za cilj ublažavanje posledica izuzetno nepovoljnog uticaja međunarodnog okruženja na privredu i stanovništvo i očuvanje energetske stabilnosti. Ovakva orijentacija ostaće u fokusu kreatora ekonomske politike i u narednom periodu, a zadržavanje javnog duga ispod 60% biće i dalje osnovno sidro za vođenje fiskalne politike. Planirana značajna ulaganja u energetsku infrastrukturu u velikoj meri će doprineti stabilnosti, a prepoznata je neophodnost pronalaženja novih izvora rasta, pa su inovacije, istraživanje i razvoj i kreativne industrije u stalnom fokusu prilikom definisanja budućih politika.

Revizija kretanja osnovnih makroekonomskih agregata u odnosu na prethodnu Fiskalnu strategiju

Realni rast BDP, %

Saldo tekućeg računa, % BDP

Inflacija, prosek perioda, %

Fiskalni rezultat, % BDP

Javni dug sektora države, % BDP

Tekuća kretanja realnog sektora

Prema podacima RZS, rast BDP u prvom kvartalu 2023. godine iznosio je 0,9% mg., dok je u drugom tromesečju rast privrede ubrzao na 1,7%. Posmatrano sa proizvodne strane, ekonomski rast u prvoj polovini godine bio je vođen uslužnim sektorom, koji je ostvario rast od 1,2%. Povećanje ekonomske aktivnosti zabeleženo je kod većine uslužnih delatnosti, a najznačajniji doprinos došao je od IKT sektora, kao i od stručno-tehničkih usluga. Najznačajniji negativan doprinos imao je sektor trgovine, delom i zbog visoke baze u istom periodu prethodne godine usled impulsivnih kupovina stanovništva nakon izbijanja konflikta u Ukrajini, ali i usled nešto više međugodišnje stope inflacije u prvoj polovini ove godine koja se odrazila na niži realni promet u trgovini na malo. Snažan rast građevinarstva u drugom kvartalu u potpunosti je neutralisao pad iz prvog tromesečja, što je rezultiralo rastom ovog sektora od 7,4% u prvoj polovini godine. U prvih šest meseci 2023. godine industrijska proizvodnja je ostvarila rast bruto dodate vrednosti (u daljem tekstu: BDV) od 1,7%, pre svega kao rezultat povećanja proizvodnje u elektro-energetskom sektoru, dok je prerađivačka industrija zabeležila pad fizičkog obima od 1,0% usled nešto niže spoljne tražnje, ali i baznog efekta. Pozitivan doprinos rastu BDP došao je i od poljoprivrede koja je prema prvim procenama ostvarila prinose u 2023. godini iznad višegodišnjeg proseka i zabeležila rast od oko 10% u odnosu na prethodnu, sušnu, godinu.

Doprinosi stopi realnog rasta BDP, proizvodni pristup, p.p.

Izvor: RZS, preračun Ministarstvo finansija

Doprinosi stopi realnog rasta BDP, rashodni pristup, p.p.

Izvor: RZS, preračun Ministarstvo finansija

Posmatrano po agregatima upotrebe, rast BDP u prvoj polovini 2023. godine u potpunosti je bio vođen neto izvozom, dok je domaća tražnja imala negativan doprinos, pre svega usled uticaja promena u zalihama. Aktiviranje novih proizvodnih kapaciteta rezultiralo je realnim rastom izvozne aktivnosti koji je iznosio 5,1% uprkos nešto manjoj spoljnoj tražnji. S druge strane, pad uvoza energenata i manji uvoz repromaterijala imali su za posledicu smanjenje realne uvozne aktivnosti od 3,8%. Privatna potrošnja pod uticajem visoke baze usled impulsivnih kupovina stanovništva nakon izbijanja konflikta u Ukrajini, ali i usled nešto više inflacije je zabeležila realni pad od 0,4%. Istovremeno, investicije u osnovne fondove ostvarile su rast od 3,1% zahvaljujući pre svega rastu građevinskih radova. Pod uticajem potrošnje zaliha u zimskim mesecima i visoke baze, doprinos promena u zalihama bio je negativan.

Visokofrekventni indikatori uglavnom ukazuju na postepeno ubrzanje ekonomske aktivnosti tokom 2023. godine. To potvrđuje i Indikator privredne aktivnosti (IPAS)1 koji Ministarstvo finansija izrađuje za potrebe sagledavanja mesečne dinamike ukupne ekonomske aktivnosti. Nakon nešto nižih stopa rasta početkom 2023. godine, od maja dolazi do postepenog ubrzanja ekonomske aktivnosti tako da vrednost ovog indikatora u junu i julu ukazuju na međugodišnji rast BDP od 2,1% i 2,5%, respektivno.

______
1Metodologija obračuna indikatora data je u radu "Model za procenu mesečnog BDP primenom tehnika temporalne dezagregacije" koji je objavljen na veb stranici Ministarstva finansija: https://www.mfin.gov.rs//upload/media/ZzkTpV_601696edb3a9a.pdf

Indikator privredne aktivnosti Srbije (IPAS) po sektorima (doprinosi rastu, p.p.)

Indikator privredne aktivnosti Srbije (IPAS), mil. RSD, ulančane mere obima

Izvor: Ministarstvo finansija

U prvih sedam meseci fizički obim industrijske proizvodnje beleži rast od 1,9% mg. i vođen je povećanjem proizvodnje elektro-energetskog sektora. Sa stabilizacijom proizvodnje električne energije, ali i pod uticajem nešto niže baze iz istog perioda prethodne godine, ostvaren je dvocifreni rast ove delatnosti koji je u prvih sedam meseci iznosio 16,3% mg. U istom periodu, ostvaren je pozitivan saldo u razmeni električne energije, što je još jedna potvrda uspostavljene energetske stabilnosti. Tokom sedam meseci sektor rudarstva zabeležio je gotovo stagnativna kretanja (pad od svega 0,5% mg.), a manja eksploatacija uglja u ovome periodu uticala je na izostanak boljih rezultata ovog sektora. Međutim, treba istaći da je u julu došlo do značajnog oporavka u eksploataciji uglja koja je u ovom mesecu zabeležila smanjenje od 5,9% mg., što je značajno bolje nego tokom drugog kvartala kada je pad iznosio oko 20%.

Indeks fizičkog obima snabdevanja električnom energijom, gasom i parom, 2022=100

Indeks fizičkog obima rudarstva, 2022=100

Izvor: Ministarstvo finansija

U periodu januar-jul prerađivačka industrija je zabeležila blago smanjenje proizvodnje od 0,7%, pre svega kao posledica manje proizvodnje pojedinih izvozno orijentisanih delatnosti usled nešto manje spoljne tražnje. Posmatrano po oblastima prerađivačke industrije, najznačajniji negativan doprinos u prvih sedam meseci potiče od proizvodnje metalnih proizvoda i naftne industrije koje su zabeležile smanjenje od 8,9% mg. i 6,7% mg., respektivno. Istovremeno i energetski intenzivne delatnosti poput proizvodnje osnovnih metala i hemijske industrije, koje su značajno bile pogođene negativnim globalnim dešavanjima, ostvaruju smanjenje proizvodnje od 7,4% i 8,7% mg. respektivno. Međutim, i pored toga u ovim oblastima je primetan oporavak. Tako proizvodnja osnovnih metala u maju ulazi u pozitivnu zonu prvi put nakon godinu dana, nakon čega, delom i pod uticajem baznog efekta, ostvaruje snažan dvocifreni rast (tokom maja, juna i jula zabeležen je rast od 27,8%, 41,7% i 51,7% mg. respektivno). Slično i hemijska industrija tokom prethodna tri meseca beleži solidna kretanja ostvarivši rast od 1,7% prosečno mesečno. Najznačajniji pozitivan doprinos kretanju prerađivačke industrije u prvih sedam meseci 2023. godine potekao je od mašinske industrije koja je zabeležila povećanje proizvodnje od 16,6% mg. Pored toga, obim proizvodnje računarske i farmaceutske industrije je međugodišnje povećan za 58,7% i 9,7% mg. respektivno. Uprkos slaboj spoljnoj tražnji efekat na strani ponude kao rezultat stranih direktnih investicija (u daljem tekstu: SDI) iz prethodnog perioda rezultirao je rastom automobilske i elektronske industrije od 15,9% i 2,9% mg., respektivno. Proizvodnja prehrambenih proizvoda kao najznačajnije delatnosti prerađivačke industrije je u ovom periodu zabeležila gotovo stagnativna kretanja.

Prilikom ocene tekuće dinamike prerađivačke industrije treba imati u vidu i činjenicu da je proizvodnja ovog sektora tokom juna izašla iz negativne zone i u julu sa rastom od 1,0% mg. pozitivno doprinela rastu ukupne industrije. Imajući u vidu aktuelna kretanja u prerađivačkoj industriji, ali i uticaj nešto niže baze u drugoj polovini prethodne godine, očekuje se nastavak pozitivnih stopa rasta ovog sektora u ostatku 2023. godine, međugodišnje posmatrano.

Indeks fizičkog obima prerađivačke industrije, 2022=100

Izvor: Ministarstvo finansija

Povećana neizvesnost u međunarodnom okruženju usled geopolitičkih tenzija i dalje opredeljuje značajne negativne rizike. Međutim, i pored toga u drugom delu godine očekuje se stabilan međugodišnji rast industrijske proizvodnje, kao rezultat postepenog oporavka privreda naših najznačajnijih spoljnotrgovinskih partnera, ali i pod uticajem niže baze iz prethodne godine, pogotovu u prerađivačkoj industriji. Pored toga, rekordni prilivi SDI iz prethodnog perioda usloviće pozitivne efekte na strani ponude.

Indeksi fizičkog obima vodećih delatnosti prerađivačke industrije, 2022=100

Izvor: Ministarstvo finansija

Nakon prošlogodišnjih nepovoljnih kretanja u građevinarstvu usled rastuće globalne neizvesnosti, manjeg obima privatnih investicija, ali i snažnog rasta cena inputa, u 2023. godini beleži se oporavak građevinske aktivnosti. U prvoj polovini 2023. godine vrednost izvedenih građevinskih radova bila je realno veća za 9,4% mg. vođena rastom vrednosti izvedenih radova u niskogradnji od 17,4%. U istom periodu vrednost ugovorenih radova je realno povećana za 25,4% mg., što ukazuje na očekivani nastavak pozitivnih kretanja u ovom sektoru. Pored toga, broj izdatih građevinskih dozvola nakon majskog povećanja od 2,3% mg., tokom juna i jula raste za 17,9% i 14,2% mg., čime je prekinut trend pada s početka godine i ostvaren blagi rast u prvih sedam meseci.

Indeksi vrednosti izvedenih građevinskih radova (2022=100)

Izvor: RZS

Uslužni sektor nastavlja da raste uz zabeležena divergentna kretanja pojedinih delatnosti. Sporiji rast realnog raspoloživog dohotka odrazio se na usporavanje ovog sektora, ali sa postepenim popuštanjem inflatornih pritisaka očekuje se značajnije ubrzanje aktivnosti.

U prvih sedam meseci nastavljena su dobra kretanja u turizmu i ugostiteljstvu, pri čemu je broj dolazaka i noćenja turista međugodišnje uvećan za 13,1% i 9,8%, respektivno, praćen rastom aktivnosti domaćih i stranih turista. Istovremeno, devizni priliv od turizma u prvih sedam meseci je međugodišnje uvećan za 10,3%. Pored toga, nastavljen je rast prometa u ugostiteljstvu, pri čemu je u prvih šest meseci realno veći za 12,0% mg.

Sektor informaciono komunikacionih tehnologija kontinuirano raste uz sve značajniju ulogu ovog sektora, pri čemu je kumulativni rast u prethodne tri godine iznosio skoro 22%. Slična dinamika zabeležena je u prvih šest meseci 2023. godine, uz realni rast BDV ovog sektora od 10,0%. Ovo je praćeno i snažnim rastom izvoza IKT sektora tokom 2023. godine, pri čemu je u prvih sedam meseci izvoz ovog sektora vredeo 1,9 mlrd evra, odnosno međugodišnje je povećan za 35,7%, opredeljujući nešto više od trećine ukupnog izvoza uslužnih delatnosti.

Saobraćajna aktivnost merena indeksom fizičkog obima u prvoj polovini 2023. godine međugodišnje je veća za 26,9%, kao rezultat rasta putničkog saobraćaja od 53,6% mg. U prvih sedam meseci izvoz transportnih usluga je iznosio 1,3 milijardi evra i uvećan je za 28,0% u odnosu na isti period prethodne godine. Rast izvoza transportnih usluga najvećim delom je rezultat većih priliva po osnovu usluga transporta putnika, a u nešto manjem iznosu ostalih transportnih usluga i robe.

Indeks fizičkog obima saobraćaja (2022=100)

Izvor: RZS

U prvih sedam meseci 2023. godine maloprodajni promet je bio realno manji za 4,7% pre svega kao posledica nešto višeg nivoa cena, ali i visoke baze iz istog perioda prethodne godine usled impulsivne kupovine stanovništva po samom izbijanju sukoba u Ukrajini. Međutim, sa popuštanjem inflacije i rastom realnog raspoloživog dohotka, očekuje se nešto povoljnija situacija i postepeno ubrzanje aktivnosti u realnim iznosima. To je već vidljivo tokom jula, kada je pad u stalnim cenama prepolovljen u odnosu na prethodni mesec, odnosno iznosio je 3,2% mg. Pored toga, po isključenju uticaja sezone promet u trgovini na malo nakon višemesečnog pada u julu ulazi u pozitivnu zonu i beleži rast od 2,9% u odnosu na jun, praćeno rastom prometa sve tri kategorije proizvoda (prehrambenih i neprehrambenih proizvoda za po 2,3%, a motornih goriva za 6,1%).

Visokofrekventni indikatori najznačajnijih uslužnih delatnosti, 2022=100

Izvor: Ministarstvo finansija

Polazeći od tekućih trendova u pogledu kretanja privredne aktivnosti, uzimajući u obzir dinamiku visokofrekventnih indikatora, ekonomske izglede najvažnijih spoljnotrgovinskih partnera kao i globalne ekonomske trendove, Ministarstvo finansija zadržava procenu privrednog rasta u 2023. godini od 2,5%, uz nešto izmenjenu strukturu izvora rasta u odnosu na inicijalna očekivanja i matricu rizika koju ocenjujemo kao blago asimetričnu naniže. Očekuje se da popuštanje inflacije dovede do ubrzanja realnog rasta u drugoj polovini godine, naročito u sektoru usluga posmatrano sa proizvodne strane, odnosno privatne potrošnje stanovništva posmatrano sa rashodne strane.

Kvartalna dinamika rasta potrebna za dostizanje godišnje projekcije rasta BDP od 2,5%

Izvor: RZS

* Procene Ministarstva finansija

Posmatrano po agregatima upotrebe, rast BDP u 2023. godini će u potpunosti biti vođen neto izvozom, dok će domaća tražnja imati negativan doprinos pre svega usled uticaja promena u zalihama. Aktiviranje novih proizvodnih kapaciteta rezultiraće realnim rastom izvozne aktivnosti od 3,0% uprkos smanjenoj spoljnoj tražnji. S druge strane, pad uvoza energenata i manji uvoz repromaterijala imaće za posledicu pad realne uvozne aktivnosti od 1,4%. Očekivano povećanje zarada, veća zaposlenost i stabilan rast penzija uz davanja pojedinim kategorijama stanovništva rezultiraće nastavkom rasta realne lične potrošnje, mada sporijim tempom od prethodno očekivanog. Investiciona aktivnost će zabeležiti umeren rast kao rezultat povećanja proizvodnih kapaciteta privrede, a biće dodatno podržana nastavkom radova na realizaciji infrastrukturnih projekata u oblasti putne i železničke infrastrukture, kao i značajnih ulaganja u energetiku.

Posmatrano sa proizvodne strane, povećanje kreirane BDV očekuje se kod svih privrednih sektora. Uslužni sektor i u novoj projekciji zadržava ulogu dominantnog izvora ekonomskog rasta, pre svega kao rezultat nastavka dobrih kretanja u IKT sektoru, turizmu, finansijskim i stručno-tehničkim uslugama. Industrijska proizvodnja nastavlja sa solidnim kretanjima uprkos smanjenoj spoljnoj tražnji i očekuje sa da ostvari povećanje od 2,0% u 2023. godini. Rast u sektoru građevine je revidiran naviše usled boljih kretanja u prvoj polovini godine i ubrzanja u realizaciji infrastrukturnih projekata. Poljoprivredna sezona će zahvaljujući većem prinosu pšenice i očekivanom rodu kukuruza i industrijskog bilja biti bolja od višegodišnjeg proseka, pa je rast ekonomske aktivnosti u ovom sektoru revidiran sa 6,9% na 10,1%. Neto porezi će zbog manje od očekivane realne privatne potrošnje rasti sporije nego što je prethodno procenjeno.

Tabela 3. BDP, stope realnog rasta, %

	2022*	Q1 2023	Q2 2023	2023** (procena iz Fiskalne strategije)	2023** (revidirana procena)
BDP	2,3	0,9	1,7	2,5	2,5
Privatna potrošnja	3,7	-0,2	-0,5	2,2	1,0
Državna potrošnja	0,2	-4,8	-1,1	-1,5	-1,3
Investicije u osnovna sredstva	-0,6	2,2	3,9	2,6	3,1
Izvoz robe i usluga	17,6	8,3	2,1	5,1	3,0
Uvoz robe i usluga	17,8	-1,6	-5,8	3,8	-1,4
Poljoprivreda	-8,3	10,5	9,3	6,9	10,1
Industrija	1,8	2,5	0,8	2,2	2,0
Građevinarstvo	-9,8	-1,4	15,1	1,1	8,6
Usluge	4,5	1,1	1,2	2,3	2,0
Neto porezi	4,1	-1,3	-1,2	2,0	0,4

Izvor: RZS
* Podaci o BDP za 2022. godinu dobijeni su na bazi kvartalnih obračuna. RZS će preliminarni podatak za 2022. godinu na bazi godišnjih obračuna objaviti 3. oktobra 2023. godine, te su moguće izvesna odstupanja u odnosu na rezultate kvartalnih obračuna.
** Ministarstvo finansija

Projekcije kretanja realnog sektora u periodu 2024-2026. godine

Očekivana srednjoročna kretanja realnog sektora uzimaju u obzir aktuelne ekonomske trendove i izglede za Srbiju i međunarodno okruženje. Vlada će i u narednom periodu voditi odgovornu i predvidivu fiskalnu politiku, sinhronizovanu sa monetarnom politikom i fokusiranu na minimiziranje negativnih ekonomskih posledica povećanih geopolitičkih tenzija, ali i na lociranju novih izvora rasta.

I u revidiranom makroekonomskom okviru zadržana je pretpostavka da neće doći do dalje eskalacije vojnih sukoba i dodatnog zaoštravanja međunarodnih ekonomskih i političkih odnosa, da će cene energenata postepeno opadati u srednjem roku uz očuvanu sigurnost snabdevanja domaćih proizvođača i potrošača, kao i da neće doći do značajnijih poremećaja na strani spoljne tražnje, pre svega u pogledu oštrog pada ekonomije EU kao našeg najvažnijeg spoljnotrgovinskog partnera. Takođe, očekuje se nastavak stabilnog priliva SDI koje će obezbediti transfer znanja i tehnologija, kao i nove prodajne kanale domaćim proizvođačima. Neizvesnost prisutna kod projekcija ostaje zbog prirode i obima šokova na globalnom nivou. Kanali preko kojih oni mogu potencijalno delovati na domaću privredu su brojni, često lančano povezani, a sama jačina potencijalnih šokova je takva da u velikoj meri može uticati na srednjoročna kretanja.

Tabela 4. Projekcija osnovnih makroekonomskih pokazatelja Republike Srbije

	Procena	Projekcije
	2023.	2024.	2025.	2026.
BDP, mlrd dinara (tekuće cene)	8.103,5	8.773,7	9.461,1	10.148,4
Realni rast BDP, %	2,5	3,5	4,0	4,3
Deflator BDP, %	11,5	4,6	3,6	2,9
Lična potrošnja	1,0	4,3	3,4	3,3
Državna potrošnja	-1,3	1,5	1,1	1,8
Bruto investicije u osnovna sredstva	3,1	5,2	6,0	6,9
Izvoz robe i usluga	3,0	8,1	10,5	11,5
Uvoz robe i usluga	-1,4	8,4	9,2	10,2
Saldo robe i usluga, u EUR, % BDP	-6,3	-6,6	-6,1	-5,6
Saldo tekućeg računa, u EUR, % BDP	-2,9	-4,0	-4,1	-4,1
Inflacija, prosek perioda, %	12,5	4,9	3,5	3,0

Izvor: Ministarstvo finansija

Posmatrano po agregatima upotrebe rast BDP u 2024. godini biće u potpunosti opredeljen domaćom tražnjom. Očekivano povećanje zarada, kako u privatnom tako i u javnom sektoru uz rast minimalne zarade od 17,8%, veća zaposlenost i dalji rast penzija rezultiraće rastom realne lične potrošnje od 4,3%, što je blaga revizija naviše, za 0,8 p.p. u odnosu na inicijalnu projekciju. Blagi pozitivan doprinos rastu BDP u 2024. godini doći će od državne potrošnje, za koju se nakon pada u 2023. godini od 1,3% očekuje rast od 1,5% u 2024. godini. Visoka profitabilnost domaće privrede, nastavak stabilnog priliva SDI uz očekivani oporavak spoljne tražnje, dodatno podržano ubrzanjem realizacije kapitalnih infrastrukturnih projekata rezultiraće većim rastom investicija od prethodno očekivanog za 2,0 p.p., uprkos efektima zaoštravanja finansijskih uslova. Postepeni oporavak spoljne tražnje uz aktiviranje novih izvozno orijentisanih kapaciteta kao rezultat efektuiranja SDI, obezbediće stabilan rast realnog izvoza od 8,1%, što je gotovo nepromenjeno u odnosu na originalnu projekciju. S druge strane, snažniji rast domaće tražnje od prethodno očekivanog, ali i niža baza iz prethodne godine usloviće brži rast uvoza za 1,2 p.p. u odnosu na inicijalnu projekciju. Ovakva kretanja spoljnotrgovinskih tokova imaće za posledicu negativan doprinos neto izvoza rastu BDP od 1,0 p.p.

Doprinosi stopi realnog rasta BDP, rashodni pristup, p.p.

Izvor: Ministarstvo finansija

Posmatrano sa proizvodne strane, u 2024. godini očekuje se povećanje kreirane BDV kod svih privrednih sektora, osim kod poljoprivrede. Uslužni sektor će u 2024. godini i u revidiranoj projekciji imati ulogu dominantnog nosioca rasta ekonomske aktivnosti. Rast bi trebalo da bude diversifikovan i ostvaren u gotovo svim uslužnim delatnostima, a posebno snažan u trgovini i saobraćaju, turizmu i ugostiteljstvu, uz nastavak dobrih rezultata u IKT sektoru i stručno tehničkim uslugama. Industrija će nastaviti sa rastom i tokom 2024. godine uz povećanje od 3,3%, pre svega usled aktiviranja novih proizvodnih kapaciteta, ali i očekivanog oporavka spoljne tražnje, uz očuvanu stabilnost proizvodnje u elektro-energetskom sektoru. Procenjuje se da će rast zabeležiti i građevinarstvo usled nastavka izvođenja radova na izgradnji putne i železničke infrastrukture, kao i većeg obima privatnih investicija. Za sektor poljoprivrede, imajući u vidu veću proizvodnju u 2023. godini od očekivane, a pod pretpostavkom prosečnih agrometeoroloških uslova u 2024. godini, projektovan je pad od 3,1%, što je revizija naniže za oko 4 p.p. u odnosu na inicijalnu procenu. Snažniji rast privatne potrošnje od prethodno očekivanog odrazio se i na reviziju naviše neto poreza za koje se projektuje rast od 3,5%.

Doprinosi stopi realnog rasta BDP, proizvodni pristup, p.p.

Izvor: Ministarstvo finansija

Prema srednjoročnoj makroekonomskoj projekciji kumulativna stopa rasta u periodu 2024-2026. godine iznosiće 12,2% i biće opredeljena rastom domaće tražnje, uz gotovo neutralan doprinos neto izvoza. Ovaj izvor rasta determinisan je kako permanentnim povećanjem investicija, tako i rastom privatne potrošnje domaćinstava usled rasta realnog raspoloživog dohotka. Prosečno godišnje, srpska privreda će rasti po stopi od 3,9%, što je nepromenjeno u odnosu na prethodna očekivanja. Povećanje realne potrošnje stanovništva će pratiti rast ekonomske aktivnosti i u proseku će iznositi 3,7%. Očekuje se stabilan rast fiksnih investicija koji će u proseku iznositi 6,1% godišnje. Sa aktiviranjem novih proizvodnih kapaciteta i oporavkom spoljne tražnje povećavaće se i obim spoljnotrgovinske razmene. Pored toga, efektuiranje SDI iz prethodnog perioda doprineće povećanju konkurencije i uticati na efikasnost domaćih proizvođača, dok će sa druge strane biti aktivirani novi kanali prodaje i otvorene nove tržišne niše. Izvoz će u proseku godišnje rasti po stopi od 10,0%, što je brže od očekivanog godišnjeg rasta uvoza koji će u proseku iznositi 9,3%. Posmatrano na strani ponude, uslužni sektor i industrija će zadržati ulogu dominantnih izvora rasta i povećavati kreiranu BDV sa prosečnim godišnjim rastom od 4,1% i 4,3%, respektivno. Pozitivan doprinos će doći i od povećanja građevinske aktivnosti koji će u proseku iznositi 6,3%. Dostizanje evropskih standarda i podizanje konkurentnosti u poljoprivredi, smanjiće varijabilnost proizvodnje ovog sektora izazvanu agrometeorološkim uslovima, ali je i u revidiranoj projekciji zadržana pretpostavka prosečne poljoprivredne sezone.

Vlada i ovim trogodišnjim scenariom ostaje posvećena očuvanju modela privrednog rasta koji se zasniva na investicijama i izvozu, a koji je podržan rastom privatne potrošnje. Ubrzanje svih administrativnih procedura, poresko rasterećenje privrede sa ciljem podizanja njene konkurentnosti, potpisivanje sporazuma kojima se obezbeđuje očuvanje postojećih i otvaranje novih ino tržišta, intenzivnije i efikasnije izvođenje infrastrukturnih radova, očuvanje energetske stabilnosti uz realizaciju projekata iz zelene agende samo su neke od mera koje treba da obezbede zdrave fundamente za rast BDP u uslovima rastućih geopolitičkih tenzija. Digitalna transformacija i izgradnja digitalnog ekosistema ostaje strateška orijentacija Vlade. Efikasniji rad državne administracije, skraćivanje procedura stanovništvu i privredi sa fokusom na digitalizaciju ubrzaće konvergenciju naše privrede ka razvijenim zemljama. Novi sistem fiskalizacije i izmene carinskih propisa, smanjuje učešće sive ekonomije u ukupnim privrednim tokovima obezbeđujući povoljan privredni ambijent. Mehanizam podsticaja SDI i dalje će imati za cilj njihovu sektorsku i regionalnu disperziju kako bi bile obezbeđene pretpostavke ravnomernog razvoja i pune iskorišćenosti komparativnih prednosti.

Srednjoročni scenario kretanja privredne aktivnosti Republike Srbije je i dalje pod uticajem brojnih rizika, pre svega iz međunarodnog okruženja. Rizici makroekonomskog okvira u najvećoj meri potiču od neizvesnosti u pogledu razvoja međunarodnih ekonomskih i političkih odnosa. Kretanja cena energenata, globalna ograničenja trgovine, kao i veća neizvesnost u odnosu na trenutna očekivanja mogu imati značajno veći uticaj na domaću ekonomiju. Pored toga, smanjenje inflacije sporijim tempom od onog predviđenog u osnovnom scenariju odrazilo bi se negativno na agregatnu tražnju. U skladu sa tim kreiran je i alternativni scenario koji podrazumeva materijalizaciju ovih rizika i posledično manje stope privrednog rasta, posebno u 2024. godini. U tom scenariju pošlo se od pretpostavke sporijeg oporavka spoljne tražnje, usled manje proizvodne aktivnosti kao posledice eventualno novih šokova na tržištu energenata naročito u zimskom periodu. Pored toga, geopolitičke napetosti bile bi oštrije nego u osnovnom scenariju, što bi dovelo do dodatnih finansijskih poremećaja i produbljivanja neizvesnosti. Takođe, alternativni scenario uzima u obzir i veću stopu inflacije od očekivane. Materijalizacija ovih rizika imala bi za posledicu manju stopu rasta BDP za 1,75 p.p. u 2024. godini od one u osnovnom scenariju, budući da bi se navedeni faktori u najvećoj meri odrazili na manju izvoznu aktivnost i investicije, kao i na sporiji rast privatne potrošnje. U 2025. i 2026. godini razlike u odnosu na prvobitna očekivanja bile bi manje zbog postepenog prilagođavanja ekonomske aktivnosti na nove okolnosti i niže baze.

Projekcija kretanja BDP, stope rasta, %

Izvor: Ministarstvo finansija

Prema centralnom scenariju, u srednjoročnom periodu očekuje se nastavak rasta potencijalnog BDP, a sa postepenim iščezavanjem negativnih efekata međunarodnih ekonomskih odnosa i povratak na putanju rasta od 4,0%. Potencijalni BDP u periodu 2024-2026. godina će se postepeno povećavati po prosečnoj stopi od 3,8%. Realizacije kapitalnih projekata i nastavak započetog investicionog ciklusa podržani, kako stabilnim prilivom SDI, tako i domaćim inovativnim aktivnostima, obezbediće sve snažniji doprinos kapitala i faktorske produktivnosti rastu potencijalnog BDP. Digitalizacija će značajno ubrzati ove procese i dodatno podići efikasnost iskorišćenosti raspoloživih kapaciteta. Vlada će kroz značajna planirana ulaganja u energetsku infrastrukturu dodatno uticati na podizanje potencijala privrede. Adekvatna i kredibilna monetarna politika, uz dalja unapređenja finansijskog sistema i povoljniji investicioni ambijent, transfer znanja i tehnologija iz najrazvijenijih zemalja treba da obezbede pozitivan uticaj na oba faktora proizvodnje. Sa druge strane, jačanje vladavine zakona, reforma zakonodavstva iz oblasti privrede i poslovanja, ubrzanje procedura i podizanje efikasnosti administracije treba da obezbede maksimizaciju faktorske produktivnosti u srednjem roku. Povoljna kretanja na tržištu rada će takođe doprineti rastu potencijalnog BDP.

Doprinosi faktora proizvodnje potencijalnoj stopi rasta BDP, p.p.

Izvor: Ministarstvo finansija

Tržište rada

Zahvaljujući očuvanoj makroekonomskoj stabilnosti, kao i privrednom rastu, tržište rada u velikoj meri ostaje otporno na izrazito negativan uticaj geopolitičkih događanja. Pored toga stabilna kretanja na tržištu rada rezultat su kontinuiranog rada na poboljšanju uslova rada, unapređivanju institucija tržišta rada, podsticanju zapošljavanja i uključivanja na tržište rada teže zapošljivih lica, kao i podrške regionalnoj i lokalnoj politici zapošljavanja.

U 2023. godini nastavljena su pozitivna kretanja na tržištu rada koja se pre svega odražavaju kroz rast zaposlenosti i zarada u privatnom sektoru. Prema podacima Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja (CROSO), u periodu januar-jul 2023. godine prosečan broj zaposlenih bio je veći za 2,8% u poređenju sa istim periodom prethodne godine, čemu je pre svega doprineo rast zaposlenosti u privatnom sektoru od 3,6%, odnosno za oko 60 hiljada lica, dok je u javnom sektoru rast iznosio 0,7%, odnosno oko 4 hiljade lica. U ovom periodu, najsnažniji sektorski doprinos rastu zaposlenosti dolazi od IKT, naučno-tehničkih delatnosti i prerađivačke industrije. Prema podacima Nacionalne službe za zapošljavanje, u istom periodu, broj lica koja aktivno traže zaposlenje smanjen je za 9,9%.

Kretanje formalne zaposlenosti

Izvor: CROSO

U prvom polugodištu prosečna neto zarada je iznosila 84.204 dinara i bila je blago realno veća za 0,1% u poređenju sa istim periodom prethodne godine, uprkos nešto višoj međugodišnjoj inflaciji u ovom periodu. Rast zarada bio je u potpunosti opredeljen realnim rastom zarada u privatnom sektoru, koji je iznosio 1,4% vođen povećanjem zarada u prerađivačkoj industriji i trgovini. Istovremeno, uprkos povećanju zarada u javnom sektoru od 12,5% odlukom Vlade s početka godine, u realnim vrednostima zabeleženo je njihovo smanjenje, što je pre svega posledica obračunskog efekta usled nešto više inflacije u ovom periodu. Međutim, sa usporavanjem inflacije očekuje se postepeni realni rast tokom druge polovine godine, dodatno podržan i povećanjem zarada u prosveti i delu zdravstvenog sektora od septembra 2023. godine. Ovakva dinamika realnih zarada u javnom sektoru imaće za rezultat da se posmatrano na nivou cele 2023. godine očekuje njihov neutralan doprinos realnom rastu ukupnih zarada. Povoljnoj dinamici zarada doprinelo je i povećanje minimalne cene rada koja je od 2023. godine uvećana za 14,3%, dok će u 2024. godini biti veća za 17,8%.

Pozitivna kretanja na tržištu rada potvrđeni su i podacima Ankete o radnoj snazi. Nakon stope nezaposlenosti od 10,1% u prvom kvartalu 2023. godine, došlo je do njenog smanjenja na 9,6%, koliko je iznosila u drugom kvartalu. U odnosu na drugi kvartal 2022. godine došlo je do povećanja stope zaposlenosti sa 50,0% na 50,4%, kao i smanjenja stope stanovništva van radne snage za 1,0 p.p. Takođe u tom periodu zabeleženo je i povećanje broja aktivnog stanovništva za 20 hiljada lica. U ukupnoj zaposlenosti povećan je broj formalno zaposlenih za 33,3 hiljade i smanjenja broja neformalno zaposlenih za 38,8 hiljada. Pored navedenog, zabeležena su određena strukturna poboljšanja na tržištu rada. Tako je poboljšan položaj kod ženskog dela stanovništva, odnosno povećan je broj zaposlenih žena za 20,7 hiljada. Takođe, smanjena je stopa neformalne zaposlenosti za 1,3 p.p. i iznosila je 12,3%. U istom periodu došlo je i do blagog porasta stope dugoročne nezaposlenosti za 0,3 p.p. na 4,8%.

Kretanje osnovnih pokazatelja tržišta rada

Izvor: RZS

Očekuje se da će tržište rada ostati na pozitivnoj putanji rasta i u narednom periodu. Kreatori javnih politika kontinuirano donose mere usmerene na unapređivanje radne snage u pogledu kvaliteta, kao i na ulaganje u ljudski kapital, sve u cilju lakšeg opšteg zapošljavanja, a naročito u onom delu privrede koji ima veću dodatu vrednost. Dosadašnju uspešnost ovih mera potvrđuju podaci o porastu broja zaposlenih u periodu od 2014. do zaključno sa periodom januar-jul 2023. godine u sektoru IKT za 54.748 i naučno-tehničkim delatnostima za 42.249 lica. Nastaviće se sa politikama koje imaju za cilj smanjivanje broja zaposlenih u sivoj zoni i njihovo prevođenje u kontingent formalno zaposlenih, čime bi njihovi uslovi rada bili poboljšani, a pozitivan efekat bi se odrazio i na prihode budžeta. U srednjoročnom periodu očekuju se pozitivni rezultati sprovođenja mera aktivne politike zapošljavanja, prekvalifikacija i podrške socijalnom preduzetništvu, čime će se olakšati dostupnost radnih mesta socijalno ranjivim kategorijama društva i time dodatno obezbediti inkluzivnost privrednog rasta. Takođe povoljnim kretanjima na tržištu rada doprineće i nastavak politike poreskog rasterećenja zarada koje je praćeno i povećanjem minimalne cene rada u cilju unapređenja životnog standarda lica sa najnižim primanjima. U skladu s tim u srednjem roku projektuje se smanjivanje stope nezaposlenosti i nastavak realnog rasta zarada. U privatnom sektoru očekuje se da rast zarada prati rast produktivnosti, dok će zarade u javnom sektoru rasti u skladu sa fiskalnim pravilima.

Monetarna kretanja

Usled nastavka prenosa visokih troškovnih pritisaka iz prethodnog perioda, međugodišnja inflacija je tokom prvog kvartala 2023. godine ostala povišena i kretala se na nivou od oko 16%. Ovakvu dinamiku potrošačkih cena opredelili su povećani doprinosi cena hrane i korekcije regulisanih cena, dok je u suprotnom smeru delovao niži doprinos cena naftnih derivata. Međutim, od aprila 2023. godine, u skladu sa očekivanjima, međugodišnja inflacija je na opadajućoj putanji i u avgustu je iznosila 11,5%. Kao i u prethodnom periodu, bazna inflacija (merena promenom indeksa potrošačkih cena po isključenju hrane, energije, alkohola i cigareta), je istovremeno iznosila 9,1% i bila je ispod ukupne inflacije, čemu je nastavila da doprinosi očuvana relativna stabilnost kursa dinara prema evru.

Na postepeno popuštanje inflatornih pritisaka ukazuje i dinamika mesečne inflacije. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku nakon prosečnog mesečnog rasta od 1,0% u prvoj polovini godine, u julu je izostao mesečni rast cena, prvi put od septembra 2020. godine, pošto su potrošačke cene u proseku snižene za 0,1%, vođene nižim cenama povrća i u manjoj meri pojedinih osnovnih životnih namirnica (ulje, hleb, meso). U avgustu 2023. godine mesečna inflacija iznosila je 0,4%, što je znatno manje od prosečne mesečne inflacije u prvoj polovini godine, a blag mesečni rast inflacije posledica je pre svega viših cena naftnih derivata. Cene hrane i bezalkoholnih pića u padu su drugi mesec zaredom. U avgustu su, u odnosu na jul, cene hrane i bezalkoholnih pića u proseku bile niže za 0,5%. U okviru toga, cene neprerađene hrane, vođene pre svega nižim cenama svežeg povrća, zabeležile su mesečni pad od 1,9%. Rast cena prerađene hrane u avgustu imao je istu dinamiku kao i u julu (0,2%), uz niže cene mleka i mlečnih prerađevina, kao i ulja i masti. Usporavanje rasta cena prerađene hrane poslednja dva meseca ukazuje na činjenicu da su se smanjili troškovni pritisci na tržištu osnovnih životnih namirnica. U prilog tome govori i kretanje cena proizvođača prehrambenih proizvoda, koje su od početka godine zaključno sa avgustom smanjene za 1,4%. Cene energenata su, pod uticajem pomenutog poskupljenja naftnih derivata, u proseku porasle za 2,3%. Međugodišnje posmatrano, rast cena energenata u avgustu našao se na nivou od 9,0%, pri čemu cene naftnih derivata i dalje doprinose usporavanju ukupne međugodišnje inflacije, ali u manjoj meri nego prethodnih meseci.

Mesečna i međugodišnja inflacija, %

Izvor: RZS i NBS

Kako bi se zaustavio rast cena i smanjila inflaciona očekivanja NBS je počev od oktobra 2021. godine postepeno povećavala prosečne ponderisane kamatne stope na jednonedeljnim reverznim repo aukcijama na kojima se povlače viškovi dinarske likvidnosti iz bankarskog sistema, a od aprila 2022. godine počela je da povećava i referentnu kamatnu stopu. Referentna kamatna stopa povećana je za ukupno 5,5 procentnih poena, sa 1,0% na 6,50% koliko je iznosila u julu i na tom nivou je zadržana i u septembru 2023. godine. Značajan doprinos ublažavanju inflatornih pritisaka imala je relativna stabilnost kursa dinara prema evru, koja je očuvana u periodu izbijanja sukoba u Ukrajini zahvaljujući pravovremenim deviznim intervencijama NBS i dobro vođenom makroekonomskom politikom. Od maja 2022. godine prisutni su pretežno aprecijacijski pritisci na domaćem deviznom tržištu, uz intervencije Narodne banke Srbije u najvećoj meri na strani kupovine deviza radi očuvanja relativne stabilnosti deviznog kursa, što je doprinelo uvećanju deviznih rezervi zemlje koje su dostigle rekordno visoke nivoe.

Inflacija i referentna kamatna stopa, %

Izvor: RZS i NBS

Sa ciljem smirivanja inflacije i negativnih socijalnih i ekonomskih efekata rasta svetskih cena hrane i energenata, Vlada je preduzela niz mera administrativnog ograničavanja cena. Ograničene su cene osnovnih životnih namirnica (brašno tip 400 i 500, oba u pakovanjima do pet kilograma, uključujući i pet kilograma). Uredba je poslednji put produžena krajem avgusta 2023. godine i važi 120 dana. Uredbom o privremenoj meri ograničenja cena gasa utvrđuje se cena gasa za dalju prodaju i pravo na nadoknadu razlike u ceni gasa nabavljenog iz uvoza ili proizvedenog u zemlji. Uredbom o ograničenju visine cena naftnih derivata propisuje se način obračuna najviših cena naftnih derivata u maloprodaji, evrodizela i evropremijuma BMB 95. Posebno je ograničena cena derivata za poljoprivrednike. Ova uredba je poslednji put produžena krajem avgusta i važi do 30 septembra 2023. godine. Cilj ovih mera je smanjenje inflatornih pritisaka i inflacionih očekivanja, kao i redovno i nesmetano snabdevanje tržišta hranom i energentima.

I pored postepenog rasta kamatnih stopa, kako na domaćem tako i na međunarodnom tržištu, a koje je posledica zaoštravanja monetarne politike ECB i Narodne banke Srbije, kreditna aktivnost nastavlja da beleži rast u 2023. godini, ali usporenije nego prethodne godine. Na sporiji rast kreditne aktivnosti pored rasta kamatnih stopa, uticali su i efekti visoke baze i dospeće kredita iz garantne šeme. Pozitivan doprinos rastu kredita na kraju jula 2023. godine dolazi od kredita stanovništvu, dok krediti privredi počev od drugog kvartala beleže pad. Kod kredita privredi najznačajniji rast beleže devizni i devizno indeksirani krediti za obrtna sredstva i investicije, ali s obzirom na značajan negativan doprinos dinarskih kredita za likvidnost u totalu beleže pad. Kod kredita stanovništvu najznačajniji rast je kod deviznih i devizno indeksiranih stambenih kredita i dinarskih gotovinskih kredita. Krajem jula 2023. godine registrovan je nominalni rast ukupnih kredita za 0,2% mg., pri čemu su krediti privredi zabeležili smanjenje od 1,6%, dok su krediti stanovništvu bili veći za 2,3%. Stabilnost bankarskog sektora je očuvana i dodatno ojačana i održano je učešće problematičnih kredita na nivou od oko 3,00% krajem jula 2023. godine. Radi očuvanja stabilnosti finansijskog sektora, prevencije nastanka novih problematičnih kredita i zaštite građana u neizvesnim okolnostima promenljivih kamatnih stopa, NBS je u septembru donela odluku o privremenom ograničenju kamatne stope na stambene kredite. Eventualni nastavak zaoštravanja monetarnih uslova uticao bi na dalji rast kamatnih stopa, što bi se moglo odraziti i na dalje usporavanje rasta kreditne aktivnosti.

Problematični krediti, mlrd RSD

Izvor: NBS

Period januar-jul 2023. godine obeležila su relativno stabilna kretanja na deviznom tržištu. Počev od februara 2023. godine bilo je prisutno jačanje aprecijacijskih pritisaka. Ovo je pored stabilnosti na domaćem deviznom tržištu, rezultat veće ponude od tražnje za devizama na međubankarskom deviznom tržištu, zahvaljujući pre svega minimalnom ostvarenom deficitu tekućeg računa platnog bilansa i visokom prilivu SDI. S obzirom na veću ponudu deviza od tražnje, NBS je u ovom periodu bila neto kupac deviza u iznosu od 2,5 mlrd evra. U julu 2023. godine dinar je na međugodišnjem nivou u proseku zabeležio nominalnu aprecijaciju od 0,1%, dok je realna aprecijacija iznosila 7,0%.

Devizni kurs i intervencije NBS na deviznom tržištu

Izvor: NBS

Bruto devizne rezerve su zadržane na visokom nivou i u avgustu 2023. godine iznosile su 23,6 mlrd evra, što je najviši nivo od kada se prate na ovaj način (od 2000. godine). To je bilo dovoljno za pokrivenost novčane mase M1 od 183,9% i 6,3 meseca uvoza robe i usluga. Povećanje deviznih rezervi u avgustu prvenstveno je rezultat neto kupovine deviza Narodne banke Srbije na domaćem deviznom tržištu i korišćenja kredita Republike Srbije.

Devizne rezerve i devizna štednja, mlrd evra

Izvor: NBS

Prema aktuelnoj projekciji međugodišnja inflacija će nastaviti da se kreće opadajućom putanjom, smanjujući se prosečno mesečno za oko 1 procentni poen, tako da bi krajem 2023. godine trebalo da iznosi oko 8%, što je nepromenjeno u odnosu na prethodna očekivanja. Na takvo kretanje inflacije uticaće i slabljenje globalnih troškovnih pritisaka, kao i izlazak iz međugodišnjeg obračuna inflacije poskupljenja hrane i energenata iz druge polovine 2022. godine. Opadajućoj putanji inflacije u narednom periodu i njenom povratku u granice cilja u drugom tromesečju 2024. doprineće i efekti zaoštravanja monetarnih uslova, usporavanje uvozne inflacije, kao i očekivani dalji pad inflacionih očekivanja.

Projekcija inflacije, %

Izvor: Ministarstvo finansija

Eksterni sektor

Nakon snažnog rasta spoljnotrgovinske robne razmene u 2022. godini usled oporavka ekonomija najznačajnijih trgovinskih partnera Srbije i povećane eksterne tražnje, ukupan obim spoljnotrgovinske robne razmene u prvih sedam meseci 2023. godine povećan je za 0,3% zahvaljujući nastavku rasta izvozne aktivnosti, uprkos padu cena energenata i repromaterijala i manjem uvozu.

Tokom prvih sedam meseci tekuće godine, izvezeno je robe u ukupnoj vrednosti od 16,9 mlrd evra, što predstavlja povećanje u odnosu na isti period u prethodne godine od 8,2%. Visok rast izvoza rezultat je pre svega aktiviranja novih izvozno orijentisanih kapaciteta, usled visokog priliva SDI iz prethodnog perioda, koje su u značajnom obimu bile usmerene u razmenljive sektore. Izvoz prerađivačke industrije, koja je i glavni generator rasta izvoza, veći je za 1,2 mlrd evra ili 8,7% u odnosu na prvih sedam meseci 2022. godine uz diversifikovan rast koji je ostvaren u 17 od 23 oblasti. Većem izvozu prerađivačke industrije najviše je doprineo rast izvoza u elektronskoj, automobilskoj i mašinskoj industriji. Pored prerađivačke industrije, značajan doprinos rastu izvoza dolazi i od izvoza električne energije čija je vrednost 2,6 puta veća u odnosu na isti period prethodne godine. Poljoprivreda je, sa druge strane, zabeležila pad od 34,7%, usled slabije poljoprivredne sezone u prethodnoj godini i pada cena poljoprivrednih proizvoda na svetskom tržištu.

Doprinosi stopi rasta uvoza, ekonomska namena, p.p.

Izvor: RZS

U prvih sedam meseci 2023. godine, uvoz robe smanjen je za 5,1% u odnosu na isti period prethodne godine i iznosio je 21,4 milijarde evra. Pad uvoza izražen u evrima posledica je pre svega manjeg uvoza najvažnijih energenata, (nafte, električne energije i prirodnog gasa) za skoro 1,2 milijardi evra, usled pada cena energenata na svetskom tržištu ali i manjih uvezenih količina i visokog baznog efekta. Posmatrano po nameni uvoz repromaterijala i opreme zabeležio je pad od 11,2% i 10,6%, respektivno (smanjenje od 1,5 mlrd evra i 292,1 mil. evra). Sa druge strane, rast uvoza zabeležen je kod potrošne robe koja je zabeležila stopu rasta od 7,8% mg. (prirast od 296,3 mil. evra).

Ovakva kretanja u spoljnotrgovinskoj razmeni imala su za rezultat smanjenje spoljnotrgovinskog deficita koji je iznosio 4,6 mlrd evra u posmatranom periodu, i manji je za 2,4 mlrd evra u odnosu na isti period prethodne godine, od čega oko 60% potiče od smanjenja deficita u razmeni energenata. Istovremeno, povećana je pokrivenost uvoza izvozom koja iznosi 78,7% u tekućoj, u odnosu na 69,1% u istom periodu u prethodnoj godini.

Robna razmena, mil. EUR

Izvor: RZS

Najvažniji spoljnotrgovinski partneri tokom prvih sedam meseci 2023. godine su zemlje EU, na koje se odnosilo 63,6% ukupnog izvoza i 57,1% ukupnog uvoza. Najveći deo ukupnog izvoza (38,9%) u tom periodu bio je usmeren na tržište pet zemalja: Nemačka, BiH, Italija, Mađarska i Rumunija. Uvoz iz Nemačke, Kine, Italije, Rusije i Turske činio je 42,2% ukupnog uvoza. Spoljnotrgovinski suficit u ovom periodu ostvaren je sa Crnom Gorom, BiH, Severnom Makedonijom, Rumunijom, Slovačkom, Hrvatskom, Švedskom, Velikom Britanijom, Češkom, Bugarskom, Mađarskom i u nešto manjoj meri sa Moldavijom. Suficit sa ovim zemljama u posmatranom periodu iznosio je 2,3 mlrd evra. Najveći deficit javlja se u trgovini sa Kinom, Turskom, Irakom, Italijom i Rusijom.

Platnobilansna kretanja tokom 2022. godine karakterisao je produbljivanje deficita tekućeg računa platnog bilansa na 6,9% BDP, usled izbijanja sukoba u Ukrajini i energetska krize koja je usledila, što je za posledicu imalo pogoršanje odnosa razmene za zemlje neto uvoznice energenata među kojima je i Srbija. Na poboljšanje eksterne pozicije Srbije u 2023. godini ukazuje tekući račun platnog bilansa, gde je deficit u prvih šest meseci smanjen na svega 1,7% BDP sa 10,4% BDP u istom periodu 2022. godine. Nekoliko faktora je doprinelo ovakvom rezultatu - niži uvoz energenata usled manje uvezene količine energenata po značajno nižim cenama, zatim nastavak rasta izvoza robe, rast suficita u razmeni usluga, kao i rast priliva doznaka. U prvih sedam meseci 2023. godine na tekućem računu platnog bilansa zabeležen je deficit u iznosu od 597,6 mil. evra, što je za 2,3 mlrd evra manji deficit nego u istom periodu prethodne godine. Na računu roba i usluga deficit je iznosio 2,0 mlrd evra i međugodišnje je manji za 2,8 milijardi evra, najvećim delom usled smanjenja deficita robne razmene za 2,3 milijarde evra, dok je suficit na računu usluga veći za oko 500 miliona evra. Nakon stabilizacije svetskog tržišta posle inicijalnog visokog rasta cena energenata usled izbijanja sukoba u Ukrajini, značajno je smanjen uvoz energenata izražen u evrima. Takođe, prevazilaženjem problema u domaćoj elektro industriji, u Srbiji je proizvodnja električne energije u prvih sedam meseci 2023. godine na nivou koja prevazilazi sopstvene potrebe, što omogućava plasiranje viška na inostrana tržišta. Pozitivan neto izvoz usluga u najvećoj meri rezultat je većeg izvoza IKT u posmatranom periodu. Neto priliv po osnovu IKT usluga povećan je za 40,7% međugodišnje i iznosio je 1,5 milijardi evra. Deficit primarnog dohotka povećan je za 606,9 mil. evra, odnosno za 44,2%, dok je suficit sekundarnog dohotka bio međugodišnje viši za 3,5% i iznosio je 3,4 mlrd evra, prvenstveno usled povećanog neto priliva doznaka iz inostranstva (rast od 11,7%).

Neto priliv SDI u prvih sedam meseci 2023. godine iznosio je 2,3 mlrd evra, dok je ukupan priliv po osnovu SDI iznosio 2,5 mlrd evra. Posmatrano prema delatnostima, najveći neto priliv SDI u prvom kvartalu 2023. godine ostvaren je u prerađivačkoj industriji, sektoru koji tradicionalno privlači najviše SDI, sa ostvarenih 307,5 mil. evra. Visok priliv SDI u ovom periodu ostvaren je i u stručnim, naučnim, inovacionim i tehničkim delatnostima u iznosu od 100,4 mil. evra, kao i u građevinarstvu (92,1 mil. evra), nekretninama (88,3 mil. evra), kao i u trgovini na veliko i malo (73,4 mil. evra). Osim proizvodne raznovrsnosti, SDI su i geografski diversifikovane. Posmatrano prema geografskom poreklu najveći deo SDI dolazi sa evropskog kontinenta. Ukupan priliv investicija iz Evropske unije u prvom kvartalu 2023. godine iznosio je 530,0 mil. evra, odnosno 63,0% od ukupnog priliva SDI. Posmatrano po zemljama, najveći neto priliv stranih direktnih ulaganja dolazi iz Holandije, Kine2, Velike Britanije, Austrije i Kipra, koje zbirno čine 85% ukupnih neto SDI. U prvih sedam meseci zabeležen je neto priliv portfolio investicija u iznosu od 1,2 mlrd evra. U januaru 2023. godine izdate su evroobveznice ročnosti pet i deset godina u ukupnom iznosu od 1,75 milijardi dolara (750 miliona dolara na pet godina i 1 milijarda dolara na deset godina). Evroobveznica ročnosti pet godina emitovana je uz kuponsku stopu od 6,25%, dok je evroobveznica ročnosti deset godina emitovana uz kuponsku stopu od 6,50%. U cilju efikasnog upravljanja javnim dugom istovremeno su zaključene i hedžing transakcije, tj. obaveze po osnovu emisije dolarskih evroobveznica odmah su konvertovane u obaveze u evrima. Time je, pored smanjenja izloženosti deviznom riziku kretanja dolara prema evru, smanjen i trošak zaduživanja Republike Srbije.

Eksternu poziciju Srbije tokom 2023. godine karakterisala je otpornost na finansijske šokove iz međunarodnog okruženja. Na kraju prvog kvartala 2023. godine, povećan je racio deviznih rezervi i kratkoročnog duga u odnosu na kraj 2022. godine, usled istovremenog rasta deviznih rezervi i smanjenja kratkoročnog duga. Učešće spoljnog duga u BDP u istom periodu blago je povećano sa 69,4% na 69,9%, dok su udeo kratkoročnog duga u BDP i racio spoljnog duga i izvoza robe i usluga smanjeni. Učešće spoljnog duga u izvozu roba i usluga na kraju prvog kvartala 2023. godine iznosilo je 109,7%, što je značajno ispod kriterijuma Svetske banke od 220% i garant je održivosti njegovog servisiranja. Devizne rezerve na kraju avgusta tekuće godine povećane su za 4,2 mlrd evra od početka godine i iznosile su 23,6 mlrd evra što je novi rekordni nivo, koji je viši od referentnih vrednosti svih mera koje se koriste za ocenu njihove adekvatnosti, čime je dodatno ojačana otpornost Srbije na eventualne potrese iz okruženja.

_____
2Podaci se odnose zbirno za Narodnu Republiku Kinu, Makao, Hong Kong i Kinesku Provinciju Tajvan.

Očekuje se da će ukupan deficit tekućeg računa u 2023. godini iznositi 2,9% BDP, dok se za 2024. godinu očekuje povećanje na 4% BDP a potom i njegova stabilizacija u srednjem roku. Rast deficita tekućeg računa u 2024 godini očekuje se kao rezultat povećanog uvoza usled intenziviranje investicione aktivnosti, ali i kao posledica rasta privatne potrošnje i povećanog uvoza po tom osnovu. I pored očekivanih visokih stopa rasta izvoza u srednjoročnom periodu, mogućnost ponovnog rasta cena energenata na svetskom tržištu izazvanog rastućim geopolitičkim tenzijama, može dovesti do rasta deficita u spoljnotrgovinskoj robnoj razmeni, i posledično, većeg deficita tekućeg računa.

Struktura tekućeg računa, % BDP

Izvor: Ministarstvo finansija, NBS, RZS
* Procena MFIN.

Rast robnog izvoza u evrima po prosečnoj stopi od 11,6% i uvoza od 10,5% u projektovanom trogodišnjem periodu smanjiće spoljnotrgovinski deficit roba na 10,2% BDP u 2026. godini, sa ovogodišnjih 10,7%. Predviđa se nastavak povoljnih kretanja na računu usluga, gde će suficit u projektovanom trogodišnjem periodu iznositi u proseku 3,6 mlrd evra. Priliv po osnovu tekućih transfera iznosiće u proseku 7,8% BDP godišnje, pri čemu će prihodi od doznaka zadržati ulogu dominantne komponente. Neto efekat tekućih transfera i neto faktorskih plaćanja u narednom trogodišnjem periodu biće pozitivan i iznosiće oko 1,6 mlrd evra prosečno godišnje, što će značajno ublažiti deficit spoljnotrgovinskog bilansa roba i usluga. Ovakva kretanja uz projektovanu dinamiku ekonomske aktivnosti imaće za rezultat smanjenje učešća deficita tekućeg računa platnog bilansa na 4,1% BDP na kraju projektovanog perioda.

Deficit tekućeg računa i SDI, % BDP

Izvor: NBS i Ministarstvo finansija
* Procena MFIN.

U strukturi finansijskog računa dominiraće udeo SDI sa učešćem u BDP od 5,5% prosečno godišnje. Ovaj priliv će ujedno biti glavni izvor finansiranja deficita tekućeg računa. Zadržana povoljna investiciona perspektiva naše zemlje i očekivan nastavak visokog priliva SDI, kao i njihova dalja diversifikacija ka sektoru razmenljivih dobara, doprineće nastavku rasta izvoza i jačanju spoljne i unutrašnje makroekonomske ravnoteže.

II FISKALNI OKVIR ZA PERIOD OD 2024. DO 2026. GODINE

1. Srednjoročni ciljevi fiskalne politike

Smirivanje pandemije koronavirusa, visoka inflacija izazvana krizom na međunarodnim tržištima energije i sirovina i sukob u Ukrajini obeležili su poslednje dve godine u svetu, uz opasnost da neizvesnost i kriza potraju duži vremenski period. U takvoj situaciji zadatak ekonomske i fiskalne politike je da obezbedi stabilnost privrednih tokova i očuva standard građana.

Kraj 2022. godine, u javnim finansijama, obeležio je niži deficit sektora države i niži nivo javnog duga od planiranog. Povoljni fiskalni trendovi su nastavljeni tokom ove godine, nešto boljom naplatom prihoda od očekivane i uštedama na sredstvima koja su namenjena prevazilaženju energetske krize. Ovakav razvoj događaja omogućava bolju fiskalnu sliku u srednjoročnom periodu, brže snižavanje nivoa javnog duga i veći fiskalni prostor.

Planiranje ekonomske i, posebno, fiskalne politike, u narednom periodu, prvenstveno će zavisiti od procene efekata ukrajinske krize na međunarodno okruženje i domaće prilike. Opredeljenje je da se i pored visoke neizvesnosti u pogledu globalnih ekonomskih tokova, fiskalna politika usmeri na uravnoteženje i stabilizaciju javnih finansija, kako bi se nastavio trend smanjenja učešća javnog duga u BDP i osnažili fundamenti koji podržavaju privredni rast. Paralelno sa tim potrebno je obezbediti prostor za pravovremenu reakciju fiskalne politike na ekonomske šokove. Eventualna fiskalna intervencija države u cilju minimiziranja efekata krize svakako će biti kombinovana sa nastojanjima da se ne zaustave razvojni programi i infrastrukturni projekti finansirani iz budžeta.

Srednjoročni fiskalni okvir predviđa umereno napuštanje ekspanzivne fiskalne politike koja je bila prisutna tokom pandemije, s tim da će i u narednom periodu deo budžetskih sredstava biti opredeljen za ublažavanje efekata krize i povećanje investicija. S obzirom na neizvesnu ekonomsku situaciju, budžet će svakako predstavljati "sigurnosnu mrežu" u slučaju eskalacije nepovoljnih kretanja. Sa jedne strane obezbediće se kontinuitet razvojnih i socijalnih programa, a sa druge strane održivost javnih finansija i nastavak smanjenja nivoa javnog duga u smislu učešća u BDP. Imajući u vidu očekivana makroekonomska kretanja, predviđeni godišnji fiskalni deficiti omogućavaju smanjenje učešća duga sektora države u BDP i u narednom periodu.

Fiskalna politika će u narednom periodu biti fokusirana, u skladu sa raspoloživim fiskalnim prostorom, na dalje smanjenje ukupnog poreskog opterećenja rada čime se dodatno rasterećuje privreda, odnosno povećava konkurentnost privatnog sektora. Na rashodnoj strani, prioritet će imati infrastrukturni i kapitalni projekti, te politika penzija i plata. Pri tome će se voditi računa da se povećanjem ovih, najvećih, kategorija rashoda ne izađe iz planiranog održivog okvira.

Stabilnosti javnih finansija i održivom fiskalnom okviru doprineće izmene Zakona o budžetskom sistemu, kojima je, između ostalog, redizajniran skup fiskalnih pravila, opštih i posebnih, te definisane posebne mere u slučaju njihovog nepoštovanja. Poseban akcenat je stavljen na izmenu opštih pravila koja se odnose na javni dug i deficit sektora države, te posebnih pravila vezanih za održivi nivo rashoda za plate i penzije.

2. Tekuća fiskalna kretanja i izgledi za 2023. godinu

Fiskalni okvir za 2023. godinu planiran je u okolnostima produžene nepovoljne geopolitičke situacije, visoke neizvesnosti na tržištu energije i negativnih inflatornih trendova, posebno na tržištu hrane. Prethodnu godinu, na fiskalnom planu, obeležila su neophodna i intenzivna prilagođavanja nastalim negativnim okolnostima u energetskom sektoru, kroz značajna budžetska izdvajanja u cilju obezbeđenja energetske sigurnosti. Deo fiskalnog napora bio je usmeren i na očuvanje životnog standarda građana. Sa jedne strane je to sprovedeno kroz povećana izdvajanja usmerena ka vulnerabilnim kategorijama stanovništva, dok su sa druge strane realizovane mere kontrole cena osnovnih životnih namirnica i amortizacije rasta cena naftnih derivata kroz smanjenje akciznog opterećenja. Povećanu neizvesnost unosila je i moguća neredovnost u snabdevanju energentima, što je dodatno uticalo na kretanje cena.

Ublažavanje negativnih efekata energetske krize, rastuća inflacija, potreba održanja životnog standarda stanovništva uticale su na kreiranje fiskalnog okvira za 2023. godinu. Na rashodnoj strani budžeta bio je obezbeđen visok nivo sredstava za dalju sanaciju energetske krize. Kako bi se poboljšao ekonomski položaj i standard penzionera, u okviru izmene fiskalnih pravila, promenjen je i način indeksacije penzija. Primanja penzionera su tokom 2022. i 2023. godine značajno uvećana, ali je uveden i mehanizam zaštite od prekomernog povećanja učešća rashoda za penzije u BDP. Kako bi se zaštitio standard zaposlenih u javnom sektoru realizovano je povećanje zarada od 12,5%, dok su za vojna lica obezbeđena sredstva za povećanje zarada od 25%. Zadržan je visok nivo učešća javnih investicija u BDP, kao podrška oporavku ekonomskog rasta. Na prihodnoj strani predviđeni nastavak smanjenja akciznog opterećenja derivata nafte je važio do kraja aprila uz nepromenjeni iznos akciza za ostale proizvode, kako bi se ublažili inflatorni trendovi. Višegodišnja politika smanjenja poreskog opterećenja rada nastavljena je i tokom 2023. godine. Procenjeni efekat gubitka prihoda po osnovu povećanja neoporezivog cenzusa i smanjenja stope doprinosa za 1 p.p., iznosio je 41 mlrd dinara u 2023. godini.

Rizici koji su uzeti u obzir prilikom planiranja fiskalnog okvira za ovu godinu su i dalje prisutni, ali sa nešto izmenjenim intenzitetom. Tokom prve polovine godine privredna aktivnost je uglavnom ostala u okviru planiranog nivoa. Inflatorna kretanja su nešto iznad očekivanih, dok je na međunarodnom tržištu došlo do određenog pada cena energenata. Uporedo sa stabilizacijom proizvodnje električne energije, smanjena je potreba za intervencijom države u ovoj oblasti. Javni prihodi u prvoj polovini godine kreću se iznad očekivanih, ali sa značajnim izmenama u strukturi. Kretanja na tržištu radne snage premašila su očekivanja u pogledu rasta prosečnih zarada i zaposlenosti, što se pozitivno odražava na prihode od poreza na rad. Pojedinačno, najveći rast beleži naplata poreza na dobit. Veći iznos od planiranog ostvaren je po osnovu prihoda od akciza, delom i zbog promena akcizne politike u toku godine. Uobičajeno, neplanirani vanredni neporeski prihodi, naplaćeni u toku godine, uključeni su u revidirani iznos neporeskih prihoda. Sa druge strane, beleži se niža od očekivane naplata dela poreza na potrošnju, pre svega, poreza na dodatu vrednost.

Septembarskim rebalansom budžeta Republike predviđena su sredstva za primenu novih mera koje utiču na dohodak stanovništva, izmene u politici poljoprivrednih subvencija i preraspodelu neutrošenih sredstava za državnu intervenciju u energetici. Rebalansom utvrđen fiskalni okvir za 2023. godinu predviđa deficit sektora države od 2,8%, što predstavlja smanjenje od 0,5% BDP u odnosu na originalni plan. Učešće javnog duga na kraju 2023. godine iznosiće 53,3% BDP, što je za 2,8% BDP niže u odnosu na prethodnu procenu. Procena prihoda povećana je za 132,5 mlrd dinara, dok je procena na strani rashoda revidirana za 96 mlrd dinara naviše, čime je procena fiskalnog deficita smanjena za 36,5 mlrd dinara. Veći prihodi, kao i uštede na strani rashoda, te preraspodela sredstava za nabavku energenata, obezbedili su fiskalni prostor za sprovođenje novih mera za poboljšanje ekonomskog položaja pojedinih kategorija stanovništva. Ove mere odnose se na vanrednu indeksaciju penzija od 5,5%, povećanje plata, u istom procentu, za zaposlene u prosveti i određene kategorije zaposlenih u zdravstvu i jednokratnu pomoć za majke ili očeve sa decom do 16 godina. Takođe predviđena je i isplata jednokratne pomoći penzionerima od 20.000 dinara. Vanredna povećanja penzija i plata u javnom sektoru imaju strukturnu prirodu, pri čemu će naredno, redovno, usklađivanje penzija početkom 2024. godini iznositi 14,8%.

Fiskalni rezultat sektora države u periodu od 2015. do 2023. godine, % BDP

Izvor: Ministarstvo finansija

Tabela 5. Prihodi, rashodi i rezultat sektora države u 2023. godini, u mlrd dinara

	budžet 2023*	procena maj 2023	procena septembar 2023*	Razlika procena septembar/budžet	% promena	2023 nova pr.% BDP
JAVNI PRIHODI	3.312,9	3.389,5	3.445,5	132,5	4,0	42,5
Tekući prihodi	3.259,5	3.336,1	3.395,9	136,4	4,2	41,9
Poreski prihodi	2.936,1	3.001,7	3.044,3	108,2	3,7	37,6
Porez na dohodak građana	325,3	333,0	339,4	14,1	4,3	4,2
Porez na dobit pravnih lica	212,2	219,2	275,0	62,8	29,6	3,4
PDV	865,0	865,0	823,7	-41,3	-4,8	10,2
Akcize	332,1	348,1	362,0	29,9	9,0	4,5
Carine	86,0	82,6	83,0	-3,0	-3,5	1,0
Ostali poreski prihodi	106,8	107,3	107,6	0,8	0,8	1,3
Doprinosi	1.008,7	1.046,5	1.053,6	44,9	4,4	13,0
Neporeski prihodi	323,3	334,3	351,5	28,2	8,7	4,3
Donacije	53,5	53,5	49,6	-3,9	-7,2	0,6
JAVNI RASHODI	3.577,0	3.634,5	3.673,0	96,0	2,7	45,3
Tekući rashodi	2.872,7	2.903,4	3.002,9	130,2	4,5	37,1
Rashodi za zaposlene	779,4	779,4	785,0	5,6	0,7	9,7
Kupovina robe i usluga	591,2	605,3	627,0	35,8	6,1	7,7
Otplata kamata	146,1	146,1	151,1	5,0	3,4	1,9
Subvencije	220,1	234,6	221,9	1,9	0,9	2,7
Socijalna pomoć i transferi	1.038,2	1.040,3	1.093,5	55,3	5,3	13,5
od čega penzije	770,0	770,0	776,5	6,5	0,8	9,6
Ostali tekući rashodi	97,7	97,8	124,2	26,5	27,1	1,5
Kapitalni rashodi	561,5	588,4	584,6	23,1	4,1	7,2
Neto budžetske pozajmice	117,3	117,3	61,0	-56,3	-48,0	0,8
Aktivirane garancije	25,5	25,5	24,5	-1,0	-3,9	0,3
Rezultat	-264,0	-245,0	-227,5	36,5		-2,8
Rezultat u % BDP	-3,3	-3,0	-2,8	0,5

Izvor: Ministarstvo finansija
* Originalni budžet za 2023. godinu je, u svrhe uporedivosti sa novom procenom za tekuću godinu, korigovan za iznose nastale proširenjem obuhvata sektora države koji se odnosi na uključivanje i izveštavanje o sopstvenim sredstvima (prihodi i rashodi) zdravstvenih ustanova. Ukupan obim tih sredstava iznosi 29,5 mlrd i na prihodnoj i rashodnoj strani.

Predviđen fiskalni rezultat omogućava sprovođenje interventnih politika u cilju ublažavanja krize, uz zadržavanje trenda smanjenja učešća javnog duga u BDP, uz usklađenost sa fiskalnim pravilima, čija puna primena počinje 2025. godine. Analizom strukturnog fiskalnog rezultata u 2023. godini identifikovano je da se oko 1,1% BDP odnosi na jednokratne i privremene mere.

Projekcija prihoda sektora države ovim fiskalnim okvirom povećana je za 132,5 mlrd dinara (4%) u odnosu na originalnu. Najvažniji faktori koji su doveli do izmene u visini i strukturi prihoda sektora države su:

- bazni efekat (bolje ostvarenje na kraju prethodne i u prvih sedam meseci tekuće godine);

- snažan rast korporativne profitabilnosti tokom 2022. godine;

- postojanje nestrukturnog (privremenog) dela u naplati PDV tokom 2022. godine;

- ukidanje mere smanjenja akciznog opterećenja derivata nafte i predviđene izmene akcizne politike;

- veća potrošnja određenih akciznih proizvoda, pre svega derivata nafte;

- snažniji rast naplate redovnih neporeskih prihoda;

- povoljnija kretanja na tržištu rada od predviđenih;

- niži rast uvozne aktivnosti od originalno projektovane, prvenstveno zbog manjeg uvoza energenata.

Povoljnija kretanja na tržištu rada pozitivno su uticala na ostvarenje prihoda po osnovu poreza na zarade i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje. Projekcija prihoda od poreza na dohodak građana povećana je za 14,1 mlrd dinara u odnosu na originalni iznos. Prilikom originalne projekcije prihoda od poreza na zarade uzete su u obzir projekcije kretanja prosečnih zarada i zaposlenosti, kao i procene efekata smanjenja poreskog opterećenja zarada u 2023. godini. Iste pretpostavke se koriste i za projekciju prihoda od socijalnih doprinosa koji čine najveći pojedinačni prihod na nivou sektora države. Naplata ovog poreskog oblika krajem 2022. godine bila je nešto iznad planirane, međutim ključni razlog za reviziju projekcije naviše je snažan rast zarada, pre svega u privatnom sektoru, zabeležen tokom prva dva kvartala 2023. godine. Procene prihoda od poreza na zarade i socijalnih doprinosa su revidirane naviše u ukupnom iznosu od 55,3 mlrd dinara. Ostatak poreza na dohodak čine ostali oblici kao što su porez na dividende, porez na prihode od kamata, godišnji porez na dohodak, porez na prihode od zakupa nepokretnosti i dr. Procena prihoda od ovih grupa poreza povećana je za 3,8 mlrd dinara, prvenstveno zbog bolje naplate na kraju prethodne godine.

Prihodi od poreza na dobit su najviše revidirani u odnosu na originalnu projekciju i to za 49,6 mlrd dinara. Ostvarena profitabilnost privrede u 2022. godini znatno je veća od prvobitno očekivane. Pri projekciji ove poreske kategorije, postoji neizvesnost, jer konačni podaci o profitabilnosti nisu poznati u trenutku izrade budžeta. Visok iznos naplate poreza na dobit, koji je ostvaren u 2022. godini, doveo je do povećanja učešća ovog poreza u BDP (3%) iznad prosečnih vrednosti zabeleženih u prethodnom periodu. Vodeći se principom opreznosti, prilikom originalne projekcije bilo je predviđeno postepeno smanjenje učešća ovog poreskog oblika u BDP, tj. vraćanje na prosečan nivo prethodnog perioda. Nakon uplate poreza na dobit po konačnom obračunu za 2022. godinu (kraj juna 2023. godine), revidirana je i godišnja procena ovog poreza. Neto dobit privrede u 2022. godini, prema objavljenim podacima APR, iznosila je 1.239 mlrd dinara i veća je za 28,3% u odnosu na 2021. godinu.

Prihodi od poreza na dodatu vrednost su revidirani naniže, i to u apsolutnom iznosu za 41,3 mlrd dinara, procentualno za 4,8%. Pored prihoda od carina, PDV je prihodna kategorija koja tokom 2023. godine beleži slabiju naplatu od planirane. Primetno je da naplata PDV-a tokom prve polovine 2023. godine odstupa od obrasca viđenog u prethodnim godinama. Uzrok ovakvog trenda je incidentno visoka prošlogodišnja baza. Tokom prethodne godine došlo je do rasta potrošnje koji nije poticao samo od uobičajenog prihoda stanovništva, već je, dobrim delom, proistekao iz potrošnje lica koja su privremeno boravila u zemlji, većeg priliva od turizma i značajnog rasta doznaka, kao i fiskalnog stimulusa. Pored toga, tokom 2022. godine došlo je do značajnog porasta takozvane "panične" potrošnje tokom prvih meseci sukoba u Ukrajini. Ova dva faktora su doprinela nestrukturnom povećanju prihoda od PDV-a u prethodnoj godini, odnosno povećanju očekivanja za 2023. godinu, kroz tzv. bazni efekat. U strukturi naplate PDV, uvozna komponenta raste sporije nego što je očekivano, posledično, beleži se i nešto sporiji rast PDV povraćaja po osnovu spoljnotrgovinske razmene.

Niži rast uvozne tražnje, pre svega energenata, uslovio je reviziju procene prihoda od carina naniže za 3 mlrd dinara u odnosu na originalnu projekciju. Prihodi od carina u najvećoj meri, iako ne u potpunosti, prate dinamiku PDV iz uvoza, pa je u skladu sa izmenom strukture PDV, obima spoljnotrgovinske razmene i kretanja carina u prvom delu godine, izvršena revizija projekcije ovog prihodnog oblika. Kao i u slučaju efekata na PDV, niži rast uvozne tražnje posledica je pre svega slabijeg uvoza energenata od prvobitno očekivanog. Ovo je delom posledica manjih količinskih potreba, ali takođe i pada cena na međunarodnom tržištu u odnosu na prvu polovinu prethodne godine.

Projekcija prihoda od akciza povećana je za 29,9 mlrd dinara u odnosu na originalnu projekciju, u najvećoj meri usled povećanja prihoda od akciza na derivate nafte. Kako bi se sprečio preterani rast cena naftnih derivata u prethodnoj godini i tokom 2023. godine, odložena je redovna indeksacija akciznih stopa sa inflacijom iz prethodne godine. Takođe, iskorišćena je zakonska mogućnost privremenog smanjenja iznosa akciza i to u rasponu od 5% do 20% koliki je i zakonski maksimum. Tako su prihodi od akciza na derivate nafte za 2023. godinu, originalno planirani uzimajući u obzir umanjenje akciza za 10%. Usled stagnacije i pada cena sirove nafte na međunarodnom tržištu, tokom prvog kvartala doneta je odluka da se primeni umanjenje od 5%, a nakon toga i da se potpuno ukine, bez većeg uticaja na maloprodajnu cenu. Beleži se i nešto veći rast potrošnje u prvoj polovini tekuće godine. Takođe, uzet je u obzir i efekat izmena akcizne politike, kojim se predviđa uvećanje visine iznosa akciza, u poslednjem kvartalu ove godine.

Povećanje prihoda od akciza na duvan posledica je bolje naplate u prvoj polovini godine od očekivane, kao i predviđenog povećanja iznosa akciza. Prilikom izrade originalne budžetske projekcije, pretpostavljen je pad potrošnje koji je prisutan već duži niz godina. Međutim, kretanja na tržištu pokazuju da je pad potrošnje duvanskih proizvoda ove godine nešto manji od očekivanog. Na kraju prethodne godine zabeležena je i bolja naplata od planirane prilikom izrade originalnog budžeta. Projekcija prihoda od ostalih akciznih proizvoda (električna energija, alkohol i kafa) povećana je usled nešto boljeg ostvarenja akciznih prihoda kod sve tri kategorije proizvoda u odnosu na plan.

Sprovođenje pomenutih mera kojima je tokom ove i prethodne godine, u apsolutnom i u relativnom smislu smanjeno akcizno opterećenje, imalo je značajne efekte na visinu javnih prihoda. Tako je procenjen gubitak prihoda u 2022. godini iznosio 37,5 mlrd, a za 2023. godinu on se procenjuje u iznosu od 63 mlrd dinara. Ukupno za obe godine procenjeni gubitak iznosi 100,5 mlrd dinara odnosno 1,3% BDP. Oko 80 procenata ovog gubitka odnosi se umanjenje i izostanak indeksacije akciza na derivate nafte.

Neporeski prihodi revidirani su naviše za 28,2 mlrd dinara, u skladu sa dosadašnjim kretanjem kako redovnih, tako i vanrednih neporeskih prihoda. U redovne neporeske prihode spadaju različite takse, naknade (uključujući i putarine), kazne, prihodi organa i organizacija i svi ostali prihodi koji se ostvaruju ustaljenom dinamikom tokom godine, uz određene sezonske varijacije. Značajan deo ovog povećanja odnosi na prihode od putarina, jer korekcija njihove visine inicijalno nije planirana. Ostatak se odnosi na redovne neporeske prihode budžeta Republike kao što su naknade za korišćenje mineralnih sirovina, priređivanje igara na sreću i dr. Povećanje projektovanog iznosa ovih prihoda rezultat je boljeg ostvarenja na kraju prethodne godine, te više ostvarenje u odnosu na plan, tokom proteklog dela tekuće godine. Vanredne neporeske prihode čine uplate dobiti javnih preduzeća i agencija, dividende budžeta, prihodi po osnovu naplaćenih potraživanja Agencije za osiguranje depozita, emisione premije, itd. Plan vanrednih neporeskih prihoda takođe korigovan nakon realizacije i najave uplata po ovom osnovu. Ovo se prevashodno odnosi na prihode po osnovu dividendi budžeta i primljenih kamata.

Proširenje obuhvata sektora države, uključivanjem svih izvora finansiranja zdravstvenih ustanova u 2023. godini, na prihodnoj strani dovelo je do povećanja neporeskih prihoda za 29 mlrd i obuhvata sopstvene prihode zdravstvenih ustanova. Manji deo prihoda zdravstvenih ustanova odnosi se na donacije, te je došlo i do povećanja ovih prihoda. Zbog uporedivosti, za isti iznos korigovan je i originalni plan neporeskih prihoda, imajući u vidu da se ovde ne radi o višem ostvarenju od planiranog iznosa, već proširenom obuhvatu prihoda koje ostvaruju zdravstvene ustanove. Uključivanjem prihodne i rashodne strane svih izvora finansiranja zdravstvenih ustanova, prema planiranoj dinamici usklađivanja obuhvata sektora države sa međunarodnim standardima, povećalo je prihodnu i rashodnu stranu sektora države i dalo tačniji prikaz ekonomskih klasifikacija potrošnje kod krajnjeg korisnika, samih zdravstvenih ustanova. Pojedine kategorije rashoda sada su obuhvaćene na ekonomskim klasifikacijama na kojima su izvršene u zdravstvenim ustanovama (plate, robe i usluge, kapitalni izdaci i sl.). Ovi rashodi su i do sada bili uključeni ali kao konačan rashod budžeta Republike, APV ili lokalne samouprave.

Doprinos pojedinih faktora korekciji fisk. rezultata u odnosu na plan za 2023. god, % BDP

Procena rashoda sektora države ovim fiskalnim okvirom povećana je za 96 mlrd dinara u odnosu na originalni plan. Pri tome najveće povećanje beleže rashodi za nabavku roba i usluga, dok se najveće smanjenje odnosi na budžetske pozajmice, prevashodno zbog znatno manjih potreba za nabavkom energenata.

Procena rashoda za zaposlene u 2023. godini revidirana je naviše za 5,6 mlrd dinara. Ovo je u najvećoj meri rezultat predviđenog povećanja zarada zaposlenih u prosveti i delu zdravstva od 5,5%, počevši od zarade za septembar tekuće godine. U ovu procenu (kao i u originalni plan) uključeni su rashodi za zarade koji se finansiraju iz sopstvenih sredstava zdravstvenih ustanova, u iznosu od 12,9 mlrd dinara. Ova promena će u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu i novim setom fiskalnih pravila, dovesti i do pomeranja gornje dozvoljene granice učešća rashoda za zarade u BDP.

Rashodi za robe i usluge su povećani za 35,8 mlrd dinara. Deo povećanja u okviru rashoda za robe i usluge odnosi se na tekuće održavanje puteva od strane JP "Putevi Srbije". Takođe predviđa se i veće izdvajanje za ove potrebe u sistemu zdravstva. Preostalo povećanje se odnosi na rashode budžeta Republike i lokalnog nivoa vlasti. Kao i kod rashoda za zaposlene, i kod rashoda za robe i usluge izvršeno je uključivanje rashoda finansiranih iz sopstvenih prihoda zdravstvenih ustanova, u iznosu od oko 17 mlrd dinara.

Rashodi za kamate povećani su za 5 mlrd dinara, usled promena uslova na tržištu kapitala.

Povećanje poljoprivrednih subvencija ključno je uticalo na povećanje ukupnih rashoda po osnovu budžetskih subvencija. Rashodi za subvencije su povećani u odnosu na originalni plan za 16,9 mlrd dinara. Došlo je do značajnih promena u strukturi subvencija u odnosnu na originalni plan predviđen budžetom. Povećane su poljoprivredne subvencije za 32 mlrd dinara, dok su subvencije u energetici smanjene za oko 26 mlrd dinara. Povećanje subvencija za poljoprivredu odnosi se na oblast stočarstva (premija za mleko i podsticaji po grlu), kao i na direktna davanja po hektaru poljoprivredne površine.

Rashodi za subvencije na ostalim nivoima vlasti, prema novoj proceni smanjeni su za 4 mlrd dinara. Rashodi za socijalnu zaštitu revidirani su naviše za 24,3 mlrd dinara u odnosu na originalni plan. Deo povećanja odnosi se na planirano trajno povećanje penzija od 5,5%, od oktobra 2023. godine. Po tom osnovu predviđa se povećanje rashoda za penzije od 6,6 mlrd dinara. Takođe kao jednokratna mera biće realizovana isplata pomoći penzionerima u ukupnom iznosu od oko 33 mlrd dinara. Na nivou budžeta Republike predviđeno je povećanje od 6,7 mlrd dinara, najviše za dodatne mere brige o porodici. Na nivou zdravstvenog sistema povećanje rashoda po ovom osnovu iznosi 7,5 mlrd. Proširenje obuhvata sektora države svim izvorima finansiranja zdravstvenih ustanova, dovelo je i do ispravnije klasifikacije određenih rashoda. Tako je jedan deo rashoda za socijalnu zaštitu na lokalnom nivou, sada bilo moguće klasifikovati kao transfer zdravstvenim ustanovama od strane lokalne vlasti. Smanjenje ove kategorije rashoda po tom osnovu iznosi 3,4 mlrd.

Procena ostalih tekućih rashoda u 2023. godini u odnosu na originalni plan, ovim okvirom povećana je za 26,5 mlrd dinara. Na nivou budžeta Republike ukupno povećanje iznosi 14,5 mlrd dinara, od čega se 12 mlrd dinara odnosi na jednokratnu pomoć majkama i samohranim očevima dece do 16 godina. I kod ove grupacije rashoda došlo je do reklasifikacije njihove namene, usled promene obuhvata sektora države. Deo rashoda, u iznosu od 13,2 mlrd dinara na nivou budžeta Republike i AP Vojvodine, prethodno prikazan u okviru ove kategorije, sada je reklasifikovan kao transfer zdravstvenim ustanovama gde se i realizuje krajnja potrošnja.

Procenjuje se da će realizacija javnih investicija biti veća za 23,1 mlrd dinara od prvobitnog plana. Od toga se većina odnosi na infrastrukturne projekte, odnosno izgradnju putne i železničke infrastrukture, kao i izgradnju zdravstvene mreže. U odnosu na originalni plan, rebalansom budžeta Republike, izmenjena je struktura kapitalnih rashoda, pre svega u skladu sa dinamikom potrošnje u proteklom periodu. Kapitalni rashodi tako dostižu nivo od 7,2% BDP u 2023. godini. Uključivanje kapitalnih rashoda zdravstvenih ustanova dovelo je do povećanja i originalnog i revidiranog plana za 16 mlrd dinara.

Planirani iznos budžetskih pozajmica, u okviru kojih su predviđena sredstava za nabavku energenata, značajno je revidiran naniže, usled pozitivnih kretanja na tržištu i oporavka proizvodnje električne energije.

Tabela 6. Prihodi, rashodi i rezultat sektora države, januar-jun* 2022. i 2023. godine, u mlrd dinara

	H1 2022**	H1 2023**	H1 2023/2022 stopa rasta u %	2023 plan/2022 stopa rasta u %
JAVNI PRIHODI	1.494,0	1.677,1	12,3	9,2
Tekući prihodi	1.488,9	1.652,1	11,0	8,1
Poreski prihodi	1.351,2	1.503,9	11,3	8,8
Porez na dohodak građana	148,2	171,2	15,5	10,1
Porez na dobit pravnih lica	123,3	167,9	36,3	4,7
PDV	382,7	396,3	3,6	11,0
Akcize	164,3	172,4	4,9	3,1
Carine	37,5	39,0	12,0	4,6
Ostali poreski prihodi	47,1	54,1	14,7	7,8
Doprinosi	448,1	503,0	12,3	9,9
Neporeski prihodi	137,7	148,2	7,6	2,1
Donacije	5,1	25,0	389,0	229,9
JAVNI RASHODI	1.515,1	1.632,1	7,7	9,2
Tekući rashodi	1.291,4	1.380,4	6,9	12,6
Rashodi za zaposlene	347,9	379,4	9,1	12,2
Kupovina robe i usluga	251,9	264,7	5,1	8,7
Otplata kamata	74,3	86,7	16,7	36,2
Subvencije	70,0	77,3	10,3	46,2
Socijalna pomoć i transferi	471,0	519,1	10,2	12,3
od čega penzije	315,8	380,4	20,4	20,7
Ostali tekući rashodi	76,3	53,2	-30,3	-26,4
Kapitalni rashodi	206,4	192,9	-6,5	11,8
Neto budžetske pozajmice	12,7	47,6	275,9	-43,0
Aktivirane garancije	4,6	11,2	143,3	43,7
Fiskalni rezultat	-21,1	45,0

Izvor: Ministarstvo finansija
* Konsolidovani izveštaj RFZO se izrađuje na kvartalnom nivou, pa su zbog uporedivosti u tabeli dati podaci za prva dva kvartala.
** Podaci za obe godine sada obuhvataju sopstvene prihode zdravstvenih ustanova i rashode nastale po tom osnovu.

Stanje docnji (preko 60 dana kašnjenja)* budžetskih korisnika i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja poslednjeg dana juna 2023. godine iznosilo je 4,1 mlrd dinara (oko 0,04% BDP), i smanjeno je u odnosu na kraj 2022. godine.

Korisnici budžeta i JP "Putevi Srbije" kreirali su docnje u plaćanju od 1,6 mlrd dinara, dok je stanje docnji organizacija obaveznog socijalnog osiguranja 1,4 mlrd dinara.

Tabela 7. Stanje docnji budžetskih korisnika i OOSO, kraj 2022. godine i jun 2023. godine, u mlrd dinara

	31.12.2022.	30.6.2023.
Budžetski korisnici i JP "Putevi Srbije"	2,1	1,6
OOSO	1,3	1,4
UKUPNO	3,5	3,0

Izvor: Ministarstvo finansija; * U skladu sa definicijom koja se koristila za potrebe praćenja sprovođenja aranžmana sa MMF.

S0 indikator kratkoročne fiskalne održivosti

Evropska komisija je za ocenu kratkoročne fiskalne održivosti dizajnirala kompozitni indikator S0 kojim se kroz identifikaciju potencijalnih kratkoročnih rizika u tekućoj godini nastoji da anticipira fiskalni stres u narednoj godini. Ukoliko vrednost S0 indikatora prelazi definisani prag smatra se da je zemlja u kratkoročnom riziku od fiskalnog stresa. Pored vrednosti za celokupan indikator, radi lociranja izvora iz kog rizik potiče, razmatraju se i vrednosti podindeksa i njihovih komponenti. S0 kompozitni indikator se sastoji od dva podindeksa, koji u sebi sadrže niz varijabli fiskalne i makro-finansijske održivosti. Vrednosti ovih podindeksa ispod definisanog praga ukazuju na odsustvo kratkoročnog fiskalnog rizika.

U 2022. godini vrednosti fiskalnog (0,22) i finansijskog podindeksa (0,27) su unutar za njih definisanog praga, kao i vrednost celokupnog S0 indikatora za Republiku Srbiju (0,25), što načelno ukazuje da ne postoji opasnost od pojave makroekonomske nestabilnosti u narednom srednjoročnom periodu. Uspešno očuvana makroekonomska i fiskalna stabilnost uspostavljena u prethodnom periodu obezbedila je prostor za brze i značajne mere podrške fiskalne i monetarne politike.

Obračun S0 indikatora za Republiku Srbiju, urađen je od strane Ministarstva finansija, i bazira se na metodologiji EK.

Na osnovu podataka Evropske komisije za zemlje EU za 2022. godinu i obračuna Ministarstva finansija za Republiku Srbiju, zaključujemo da većina posmatranih zemalja, kao i Srbija, nije bila izložena kratkoročnom riziku realizacije fiskalnog stresa, budući da vrednost S0 nigde ne premašuje definisani prag. Minimiziranje potencijalnih rizika za nastanak fiskalnog stresa u posmatranim zemljama doprinelo je stvaranju prostora za donošenje mera ekonomske politike bez presedana po svom obimu, a kao odgovor na zdravstvenu i energetsku krizu koje su se prelile u sve sfere ekonomije.

3. Fiskalne projekcije u periodu 2024-2026. godine

Ciljevi fiskalne politike su usmereni na održanje fiskalne stabilnosti i smanjenje učešća javnog duga u BDP. Srednjoročni fiskalni okvir predviđa postepeno smanjenje deficita sektora države na nivo od 1,5% BDP do 2026. godine i pad učešća javnog duga na 50% BDP. Projekcije fiskalnih agregata u periodu od 2023. do 2026. godine zasnivaju se na projekcijama makroekonomskih pokazatelja za navedeni period, planiranoj poreskoj politici koja podrazumeva dalje usaglašavanje sa zakonima i direktivama EU i fiskalnim i strukturnim merama, uključujući i dalju reformu velikih javnih preduzeća.

Zahvaljujući merama fiskalne konsolidacije u prethodnom periodu stvoren je fiskalni prostor koji je omogućio bogate pakete mera u sklopu borbe protiv efekata krize izazvane pandemijom tokom 2020. i 2021. godine, a u 2022. godini su obezbeđena sredstva za ublažavanje efekata energetske krize, izazvane sukobom u Ukrajini. Reakcija fiskalne politike u narednom periodu, kreirane mere i njihove fiskalne implikacije biće određeni tako da ne ugroze stabilnost javnih finansija i tempo smanjenja javnog duga, da održe životni standard stanovništva i pomognu privredni razvoj, ali i da osiguraju fleksibilnost u slučaju snažnijeg udara krize.

Tabela 8. Fiskalni agregati u periodu 2022-2026. godine, % BDP

Opis	Izvršenje	Procena	Projekcija
	2022	2023	2024	2025	2026
Javni prihodi	43,8	42,5	42,6	42,5	42,3
Javni rashodi	46,9	45,3	44,8	44,0	43,8
Konsolidovani fiskalni rezultat	-3,2	-2,8	-2,2	-1,5	-1,5
Primarni konsolidovani rezultat	-1,7	-1,0	-0,1	0,6	0,8
Dug sektora države	55,6	53,3	51,7	50,7	50,0
Realna stopa rasta BDP	2,3%	2,5%	3,5%	4,0%	4,3%

Izvor: Ministarstvo finansija

Ciljevi fiskalne politike u narednom srednjoročnom periodu biće obezbeđenje stabilne pozicije javnih finansija i opadajuća putanja javnog duga. Smanjenje učešća duga je usko vezano za snižavanje deficita kao glavnog faktora zaduživanja, tako da dinamika spuštanja deficita opredeljuje i promenu kretanja duga. Rastući troškovi zaduživanja na međunarodnom finansijskom tržištu takođe zahtevaju oprez i restriktivnost fiskalne politike.

Fiskalni rezultat i dug sektora države, % BDP

Ekspanzivna fiskalna politika tokom 2020. i 2021. godine umanjila je negativne ekonomske posledice pandemije. U 2022. godini fokus je prebačen na zaštitu privrede i stanovništva od energetske krize. U narednom srednjoročnom periodu predviđeno je umereno smanjenje deficita sektora države kako bi se fiskalnom politikom obezbedila fleksibilnost nacionalne ekonomije, te pravovremeni i efikasan odgovor na eventualne eksterne šokove. To se, pre svega, odnosi na rashodnu stranu. Na prihodnoj strani prioritet će ostati dalje smanjenje poreskog opterećenja zarada i nastavak borbe protiv poreske evazije i sive ekonomije.

Projekcija prihoda u periodu od 2023. do 2026. godine izrađena je na osnovu:

- projekcije kretanja najvažnijih makroekonomskih pokazatelja: BDP i njegovih komponenti, inflacije, deviznog kursa, spoljnotrgovinske razmene, zaposlenosti i zarada;

- važeće i planirane izmene poreske politike;

- procenjenih efekata fiskalnih i strukturnih mera u narednom periodu.

Tabela 9. Ukupni prihodi i donacije u periodu 2022-2026. godine, % BDP

Opis	Izvršenje	Procena	Projekcija
	2022.	2023.	2024.	2025.	2026.
JAVNI PRIHODI	43,8	42,5	42,6	42,5	42,3
Tekući prihodi	43,5	41,9	42,1	42,1	41,9
Poreski prihodi	38,9	37,6	38,0	38,0	38,0
Porez na dohodak građana	4,3	4,2	4,3	4,4	4,5
Porez na dobit pravnih lica	3,0	3,4	2,9	2,9	2,8
PDV	11,0	10,2	10,3	10,4	10,3
Akcize	4,8	4,5	4,5	4,3	4,1
Carine	1,1	1,0	1,0	1,0	1,1
Ostali poreski prihodi	1,4	1,3	1,3	1,3	1,2
Doprinosi	13,4	13,0	13,6	13,8	14,1
Neporeski prihodi	4,6	4,3	4,2	4,0	3,8
Donacije	0,2	0,6	0,4	0,4	0,4

Izvor: Ministarstvo finansija

Blago opadajući trend prihoda u smislu učešća u BDP je očekivan s obzirom na projektovanu strukturu srednjoročnog rasta srpske privrede. Naplata odloženih obaveza iz 2020. godine je povećala nivo prihoda iznad trendnog u 2021. i 2022. godini, ali, takođe, pojačava efekat pada učešća prihoda u BDP u 2023. godini. Projekcija poreskih prihoda podrazumeva održavanje postojećeg stepena naplate.

U 2024. godini predviđen je nastavak politike smanjenja opterećenja poreza na zarade i doprinosa. U 2023. godini smanjeni su doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje na teret poslodavca za 1 p.p. i povećan je neoporezivi iznos zarade na 21.712 RSD, a u 2024. godini predviđa se povećanja neoprezivog dela zarade na 25.000 RSD. Efekat ove mere je procenjen na oko 14 mlrd dinara, od čega je oko 10 mlrd efekat smanjenja prihoda po osnovu poreza na zarade.

Preovlađujući oblik poreza na dohodak je porez na zarade, tako da su kretanje mase zarada i zaposlenosti glavni faktori koji utiču na kretanje ovog poreskog oblika. S obzirom da se očekuje brži rast ove dve komponente od nominalnog rasta BDP očekuje se blagi rast učešća poreza na dohodak u BDP. Viši nivo ovih prihoda u 2022. godini (kao i u 2021. godini) rezultat je naplate dela odloženog poreza na zarade iz 2020. godine u sklopu paketa mera u borbi protiv pandemije.

Ostali oblici poreza na dohodak (porez na dividende, porez na prihode od kamata, godišnji porez na dohodak, itd.) će rasti sporije, to jest u skladu sa kretanjem opšte ekonomske aktivnosti.

Kod poreza na zarade ključna je borba protiv sive ekonomije, s obzirom na znatan broj neprijavljenih radnika i isplate zarada "na ruke". U poslednjim godinama intenzivirane su kontrole i pojačane sankcije što je dalo rezultate u suzbijanju sive ekonomije u oblasti rada i zapošljavanja, ali je značajno da se na ovom polju nastavi sa kontinuiranim angažmanom i u narednom periodu.

Kretanje učešća doprinosa u BDP ima sličnu putanju kao i kretanje učešća poreza na zarade, s obzirom da su za njihovu projekciju korišćene iste pretpostavke o kretanju zarada i zaposlenosti. Nakon smanjenja u 2023. godini, u odnosu na period 2021-2022. godina u kome su naplaćivane zaostale obaveze po osnovu odloženih doprinosa iz 2020. godine, predviđa se rast nivoa doprinosa u odnosu na BDP. U projekcije je uračunat negativan efekat povećanja neoporezivog cenzusa na prihode od doprinosa u 2024. godini koji iznosi oko 4 mlrd dinara.

Prihodi od poreza na dobit pravnih lica u periodu 2023-2026. godine zavisiće od putanje privrednog rasta, relativne stabilnosti kursa dinara i opšte profitabilnosti privrede. Procena prihoda po ovom osnovu je neizvesna kako zbog ekonomskih faktora, tako i zbog mogućnosti korišćenja poreskog kredita ili povraćaja, kao i razlika između računovodstvenih i poreskih bilansa. Rast profitabilnosti privrede u 2022. godini doprineo je značajnom skoku poreza na dobit u 2023. godini s obzirom da se porez na dobit po konačnom obračunu uplaćuje u narednoj godini. Očekuje se da se u periodu do 2026. godine naplata poreza na dobit stabilizuje u skladu sa kretanjem BDP.

Glavna determinanta kretanja PDV je domaća tražnja vođena raspoloživim dohotkom stanovništva. Raspoloživi dohodak kao najveća determinanta potrošnje zavisi od kretanja zarada, penzija, socijalne pomoći i ostalih oblika dohodaka, uključujući i doznake, kao i od dinamike kreditne aktivnosti banaka prema stanovništvu.

Kao i kod poreza na dohodak građana, rizici za ostvarenje projekcije PDV u narednom periodu, pored opšte neizvesnosti međunarodnog ekonomskog okruženja, odnose se i na kretanje zarada u privatnom sektoru, rast privredne aktivnosti, kao i na stepen sive ekonomije, odnosno efikasnost u njenom smanjenju.

Podizanje efikasnosti naplate i kontrole poreskih obveznika će biti nastavljeno u narednom periodu, s tim što efekti borbe protiv sive ekonomije nisu eksplicitno uključeni u srednjoročnu projekciju javnih prihoda. U ovom segmentu prostor za dalja poboljšanja stvoriće se jačanjem i modernizacijom poreske administracije.

Projekcija prihoda od akciza sačinjena je na osnovu važeće akcizne politike i projektovane potrošnje akciznih proizvoda. Vanredno povećanje akciza od 8% predviđeno je u oktobru ove godine, a u januaru će biti primenjeno usklađivanje sa rastom potrošačkih cena, prvi put nakon 2020. godine.

U prethodnom periodu od marta 2022. godine do 30. aprila 2023. godine, Vlada je zbog povećanja proizvođačkih cena derivata nafte usled rasta cene sirove nafte na svetskom tržištu, a u cilju očuvanja stabilnosti i standarda građana i neometanog snabdevanja tržišta derivatima nafte, u više navrata vršila privremeno smanjenje iznosa akcize na derivate nafte (bezolovni i olovni benzin i gasna ulja - dizel gorivo) tako što je poslednje važeće usklađene iznose akcize na navedene derivate nafte smanjivala od 20% do 5%, u zavisnosti od perioda primene. Istovremeno, tokom 2023. godine akcize nisu indeksirane rastom potrošačkih cena u 2022. godini, a umanjenje akciza na derivate nafte važilo je do 30. aprila 2023. godine. U narednim godinama, usled opreznosti, nije pretpostavljen rast potrošnje naftnih derivata.

U okviru akcizne politike kod duvanskih proizvoda očekuje se dalje postepeno usklađivanje sa direktivama EU u skladu sa srednjoročnim planom postupnog povećavanja akciznog opterećenja. Kod cigareta ono će biti usmereno kroz postepeno povećanje akciza, kako bi se u prihvatljivom vremenskom roku dostigao EU minimum od 1,8 evra po paklici u dinarskoj protivvrednosti preračunato po zvaničnom srednjem kursu NBS. U narednom periodu je za potrebe projekcije prihoda od akciza, usled opreznosti, predviđen dalji očekivani pad tržišta duvanskih proizvoda.

Prihodi od akciza na alkoholna pića, kafu i električnu energiju su projektovani u skladu sa postojećom strukturom potrošnje i aktuelnom akciznom politikom, a od 2025. godine predviđeno je uvođenje akcize na prirodni gas koji se koristi za grejanje i pogon motornih vozila.

Prihodi od carina će se stabilizovati na nivou od oko 1% BDP u narednom periodu. Prihodi od carina projektovani su na u skladu sa očekivanim kretanjem uvoza, deviznog kursa i potrošnje.

Projektuje se stabilizacija učešća u BDP ostalih poreskih prihoda. Najznačajniji poreski prihod u ovoj kategoriji je porez na imovinu čije učešće iznosi oko 70%. Nominalno povećanje ovog prihoda može se očekivati po osnovu proširenja osnovice. Povećanje stepena naplate, kroz povećanje obuhvata nepokretnosti na koje se porez plaća (to jest po osnovu proširenja poreske baze), nije uključeno u projekcije u srednjem roku i predstavlja pozitivan rizik. Pored poreza na imovinu, u ostale poreske prihode uključuju se i porezi na upotrebu, držanje i nošenje dobara, te drugi oblici poreza na lokalnom nivou. Oni su projektovani u skladu sa kretanjem inflacije, budući da je inflatorna komponenta ugrađena u značajan deo ovih poreskih oblika.

Predviđeno je smanjenje učešća neporeskih prihoda u BDP, sa 4,6% koliko je prihodovano u 2022. godini na 3,8% koliko se očekuje da će iznositi u 2026. godini. Razlog za smanjenje projektovanog učešća neporeskih prihoda u BDP je isključivanje iz bazne 2022. godine, kao i iz 2023. godine, svih onih prihoda koji se ne smatraju strukturnim tj. trajnim, prvenstveno vanrednih neporeskih prihoda. Vanredni neporeski prihodi su uglavnom jednokratni, u određenoj meri neizvesni, kako po pitanju iznosa, tako i po pitanju trenutka uplate. Najveći deo ovih prihoda predstavljaju vanredne uplate dobiti javnih preduzeća i agencija, dividende budžeta, prihodi po osnovu naplaćenih potraživanja AOD, emisione premije, itd. Redovni neporeski prihodi obuhvataju različite takse, naknade, kazne, prihode organa i organizacija i sve ostale prihode koji se ostvaruju ustaljenom dinamikom tokom godine. Ovaj tip neporeskih prihoda indeksira se sa ostvarenom inflacijom u prethodnoj godini, ili pak prati promenu u vrednosti osnovice na koju se primenjuju, i usled toga se koriguje projektovanom inflacijom.

Procesom približavanja države članstvu u EU povećavaju se raspoloživa sredstva iz IPA i IPARD fondova koja čine preovlađujući deo prihoda od donacija. U projektovane iznose po osnovu donacija uključena su i sredstva po osnovu sektorske budžetske podrške EU. U 2023. godini, izuzetno, ukupan priliv donacija po osnovu pomoći za ublažavanje energetske krize od EU iznosiće 18,4 mlrd dinara. Prihodi po osnovu donacija su neutralni u odnosu na rezultat, s obzirom da su jednaki rashodima po ovom osnovu.

Odgovornom fiskalnom politikom u kombinaciji sa dobrim makroekonomskim performansama u proteklom periodu obezbeđeno je relaksiranje politike plata i penzija i značajno povećanje kapitalnih investicija kao bitne komponente razvoja privrede. Posebna pažnja je posvećena unapređenju efikasnosti realizacije kapitalnih investicija države. Socijalna komponenta budžeta je poboljšana boljim targetiranjem programa socijalne pomoći i većim izdvajanjem za funkcije zdravstva i obrazovanja. Plate i penzije zajedno čine preko 40% rashoda na nivou sektora države i njihova stabilizacija je od presudnog značaja za održivost javnih finansija.

Tabela 10. Ukupni rashodi u periodu 2022-2026. godine, % BDP

Opis	Izvršenje	Procena	Projekcija
	2022.	2023.	2024.	2025.	2026.
JAVNI RASHODI	46,9	45,3	44,8	44,0	43,8
Tekući rashodi	36,4	37,1	37,1	36,9	36,7
Rashodi za zaposlene	9,8	9,7	10,0	10,0	10,0
Kupovina robe i usluga	7,9	7,7	7,6	7,5	7,4
Otplata kamata	1,5	1,9	2,1	2,2	2,3
Subvencije	2,3	2,7	2,4	2,2	2,2
Socijalna pomoć i transferi	13,1	13,5	13,8	14,0	13,6
od čega penzije	9,0	9,6	10,6	10,8	10,4
Ostali tekući rashodi	1,9	1,5	1,2	1,1	1,1
Kapitalni rashodi	7,4	7,2	6,8	6,6	6,7
Neto budžetske pozajmice	2,9	0,8	0,5	0,2	0,2
Otplata po osnovu garancija	0,3	0,3	0,3	0,3	0,2

Izvor: Ministarstvo finansija

U 2020. i 2021. godini došlo je do promene trenda u javnim rashodima s obzirom na razmere krize izazvane pandemijom. Realizovane mere pomoći dovele su do privremenog povećanja učešća rashodne strane budžeta u BDP. U 2022. godini smanjena je ekspanzivnost fiskalne politike, ali su obezbeđena značajna sredstva za ublažavanje posledica energetske krize, kao i u 2023. godini.

S obzirom na ograničen fiskalni prostor u narednom periodu zarade će se povećavati umereno i kontrolisano, vodeći računa o njihovom učešću u BDP.

Članom 27e Zakona o budžetskom sistemu predviđeno je ograničenje rashoda za zaposlene sektora države od 10% BDP. Usklađivanje plata u svim institucijama (entitetima) koje čine sektor države, ograničeno je definisanim učešćem ovih rashoda u BDP. Nadalje, ovo ograničenje koriguje se naviše u slučaju povećanja obuhvata sektora države, odnosno uključivanjem novih entiteta u sektor države, odnosno naniže u slučaju isključivanja entiteta iz sektora države3.

Kako je fiskalni okvir sektora države proširen za sopstvena sredstva zdravstvenih ustanova i srednjih škola, procenjeni nivo rashoda za zaposlene iz tih sredstava je 0,2% BDP. Proširivanje obuhvata sektora države, po ovom osnovu, implicira korekciju maksimalnog limita za rashode zaposlenih u sektoru države na 10,2% BDP.

Izdaci za robe i usluge će se smanjivati u srednjoročnom periodu u smislu učešća u BDP, s obzirom da je predviđeno da nominalno rastu sporije od rasta nominalnog BDP. Visok nivo u 2022. godini u najvećoj meri je rezultat većih rashoda u sektoru zdravstva.

Imajući u vidu rastuće troškove zaduživanja na međunarodnom finansijskom tržištu i potrebe za finansiranjem deficita projektovano je da će u narednom periodu nivo rashoda za kamate blago rasti.

Socijalna pomoć i transferi stanovništvu predstavljaju najveću rashodnu kategoriju budžeta države. Najveća pojedinačna stavka ove grupe rashoda, a ujedno i najveća stavka svih rashoda, su penzije. Od 2020. godine zaključno sa 2022. godinom, penzije su se usklađivale korišćenjem "švajcarske formule", kako bi se istovremeno obezbedio rast životnog standarda penzionera i održivost penzionog, i sistema javnih finansija. "Švajcarska formula" podrazumeva indeksaciju, odnosno uvećanje penzija jednako zbiru polovine stope rasta prosečne zarade i polovine stope rasta potrošačkih cena.

Od 2023. godine primenjuje se drugačiji način indeksacije penzija, odnosno, usklađivanje penzija uzima u obzir i učešće penzija u BDP, kako bi se dodatno zaštitio životni standard penzionera. Indeksacija penzija, te njihovo kretanje, opredeljuje i putanju kretanja ukupnih rashoda za transfere stanovništvu i socijalnu zaštitu kad je reč o učešću u BDP. S obzirom na trenutnu procenu nivoa mase penzija u BDP, za narednu godinu predviđena je indeksacija penzija rastom prosečne zarade. Pored toga, penzije će se vanredno povećati za 5,5% do kraja 2023. godine. Ostali oblici socijalnih davanja i transfera stanovništvu u narednom periodu usklađivaće se primenom propisane indeksacije, tekućih i planiranih izmena politika u ovoj oblasti i projektovanim brojem korisnika.

Smanjenje subvencija koje služe kao pomoć neefikasnim segmentima javnog sektora omogućilo je povećanje onog dela subvencija koje predstavljaju prave podsticaje privredi, pre svega poljoprivredi i malim i srednjim preduzećima, i koje dovode do ubrzanja privredne aktivnosti. Tokom 2023. godine beleži se privremeni rast subvencija u smislu učešća u BDP, uzrokovan većim rashodima namenjenim prevazilaženju negativnih efekata rastućih cena energenata, a koji će biti finansiran iz donacije Evropske unije, te dodatnim subvencijama namenjenih poljoprivredi i saobraćajnoj infrastrukturi.

Kategorije ostalih tekućih rashoda čine različiti izdaci, kao što su dotacije udruženjima, političkim strankama, verskim i sportskim organizacijama, kazne, naknada štete itd. Kao i kod subvencija jednokratni rast je uzrokovan fiskalnom reakcijom na krizu, s obzirom da su se sa ove pozicije isplaćivali fiskalni stimulusi stanovništvu.

Tokom prethodnih godina značajno je poboljšana efikasnost izvršenja javnih investicija. Kapitalni rashodi su u 2022. godini dostigli čak 7,4% BDP, uprkos problemima koje je prouzrokovala pandemija i energetska kriza. U narednom srednjoročnom periodu očekuje se očuvanje visokog nivoa ulaganja u javnu infrastrukturu, pogotovo nakon odluke da se izložba Ekspo održi 2027. godine u Beogradu. Najznačajniji radovi su na putnoj, železničkoj, komunalnoj i vodnoj infrastrukturi koji se uglavnom finansiraju iz međunarodnih kredita. Pored saobraćajne infrastrukture obezbeđena su sredstva za dodatna kapitalna ulaganja u zdravstvu, energetici, zaštiti životne sredine, prosveti, kulturi, odbrani i drugim oblastima koje predstavljaju najvažnije funkcije države. Ovo je sve deo novog investicionog ciklusa na nacionalnom nivou koji je omogućen stvaranjem fiskalnog prostora i podržan povoljnim uslovima za zaduživanje na međunarodnom finansijskom tržištu u prethodnom periodu.

_____
3 Novi entititi mogu se uključiti ili isključiti iz obuhvata sektora države u skladu sa statističkim kriterijumima i međunarodnim standardima koji ih određuju.

Opšte opredeljenje fiskalne politike u srednjem roku jeste povećanje ulaganja u infrastrukturu na svim nivoima vlasti. Kad je reč o lokalnom nivou vlasti to se pre svega odnosi na ulaganja u vodovodnu i kanalizacionu infrastrukturu, upravljanje otpadom, lokalnu putnu infrastrukturu i drugo. Grad Beograd je tokom ove godine krenuo u projekat izgradnje metroa, uz pomoć države.

U srednjoročnom fiskalnom okviru, do kraja 2026. godine, projektovana je izbalansirana ukupna fiskalna pozicija lokalne samouprave. To znači da u zbiru svi gradovi i opštine imaju približno izbalansiran budžet. Projekcija je rađena na osnovu kretanja u prethodnom periodu, u kome su zbirno JLS najčešće bile u suficitu. Ovakvo stanje na nivou svih lokalnih samouprava je posledica razduživanja u prethodnom periodu. To ne znači da pojedinačne JLS ne mogu zabeležiti deficit (u skladu sa fiskalnim pravilom), što zavisi od fiskalne pozicije svake pojedinačne opštine i grada.

Na kretanje kategorije budžetskih pozajmica najviše su uticala sredstva namenjena prevazilaženju negativnih posledica energetske krize. U 2022. godini za ove potrebe su isplaćena sredstva u iznosu od 2,7% BDP, a u 2023. godini je procenjeno da će izvršenje biti oko 0,5% BDP. U narednom periodu očekuje se snižavanje učešća ove rashodne kategorije na 0,2% BDP.

Otplata po osnovu izdatih garancija i plaćanje garancija po komercijalnim transakcijama predstavljaju obaveze po osnovu duga javnih preduzeća koje je republički budžet preuzeo na sebe, s obzirom da ta preduzeća nisu mogla samostalno da ih izvršavaju. Ovi rashodi su predstavljali veliki teret za budžet s obzirom na dugogodišnje neefikasno poslovanje velikog broja državnih preduzeća i privrednih društava. U prethodnom periodu ovi rashodi su značajno smanjeni, a planom otplate predviđeno je da će do 2026. godine ovi rashodi iznositi 0,2% BDP na godišnjem nivou.

Poređenje sa prethodnim programom

Srednjoročni fiskalni okvir nije značajno promenjen u odnosu na prethodni dokument4, osim što su bolji prihodi doprineli smanjenju očekivanog deficita u tekućoj godini. Srednjoročni ciljevi se nisu promenili, od 2025. godine planirani deficiti su u skladu sa fiskalnim pravilima, što omogućava dalje smanjivanje učešća javnog duga u BDP.

Tabela 11. Poređenje fiskalnih pokazatelja dva programa, u % BDP

	2022.	2023.	2024.	2025.	2026.
Fiskalna strategija za period 2024-2026. godine
Prihodi	43,8	41,8	41,5	41,5	41,4
Rashodi	46,9	44,9	43,8	43,0	42,9
Fiskalni rezultat	-3,2	-3,0	-2,2	-1,5	-1,5
Revidirana Fiskalna strategija za period 2024-2026. godine
Prihodi	43,8	42,5	42,6	42,5	42,3
Rashodi	46,9	45,3	44,8	44,0	43,8
Fiskalni rezultat	-3,2	-2,8	-2,2	-1,5	-1,5
Razlika dva programa
Prihodi	0,0	0,7	1,0	1,0	0,9
Rashodi	0,0	0,5	1,0	1,0	0,9
Fiskalni rezultat	0,0	0,2	0,0	0,0	0,0

Izvor: Ministarstvo finansija

Strukturne mere za unapređenje stabilnosti i održivosti javnih finansija5

Kriza u Ukrajini je unela neizvesnost u sve ekonomske tokove, žestoko pogađajući lance snabdevanja i stvarajući dodatne inflatorne pritiske na tržištima hrane, energije, sirovina i drugih dobara. Smanjenje domaće proizvodnje električne energije u 2022. godini povećalo je potrebe za njenim uvozom po značajno višim cenama, dok su značajna dodatna sredstva bila potrebna i za nabavku gasa uz pogoršavanje uslova na finansijskim tržištima. U ovakvim vanrednim okolnostima Republika Srbija je u decembru 2022. godine sklopila novi standbaj aranžman sa MMF-om u trajanju od dve godine. Program ima za cilj: 1) očuvanje makroekonomske i finansijske stabilnosti prilagođavanjem politika na nastale ekonomske šokove; 2) jačanje otpornosti privrede na energetske šokove sprovođenjem odgovarajućih energetskih politika i reformi za suočavanje sa izazovima domaćeg energetskog sektora, istovremeno štiteći najugroženije; 3) davanje podsticaja bržem, zelenom i inkluzivnom održivom rastu u srednjem roku sprovođenjem sveobuhvatnih strukturnih reformi. Ciljevi programa su kompatibilni s težnjama Republike Srbije da se pridruži EU.

______
4 Fiskalna strategija za 2024. godinu sa projekcijama za 2025. i 2026. godinu.
5 Detaljniji prikaz strukturnih reformi po prioritetnim oblastima je sastavni deo Programa ekonomskih reformi u periodu 2023-2025.

Kako bi se obezbedila stabilnost i održivost javnih finansija na duži rok potrebno je imati funkcionalan sistem fiskalnih pravila. Fiskalna pravila po prvi put su uvedena Zakonom o budžetskom sistemu 2010. godine. Republika Srbija je bila jedna od prvih zemalja koja je zakonom utvrdila nacionalna fiskalna pravila i oformila nezavisnu instituciju Fiskalni savet koji ocenjuje Vladinu ekonomsku i fiskalnu politiku, kao i poštovanje pravila. Kako su pravila postala važeća u toku svetske ekonomske krize, numeričko pravilo za dug prekršeno je već u prvoj godini primene. U međuvremenu fiskalna pravila uvodilo je sve više zemalja, pored nacionalnih fiskalnih pravila zemlje članice EU primenjuju i pravila definisana na nivou EU i EMU. Evropska fiskalna pravila su u nekoliko navrata menjana i redefinisana imajući u vidu primenu i efekte do kojih je primena pravila dovodila. Imajući u vidu da je od uvođenja fiskalnih pravila u Republici Srbiji proteklo dvanaest godina, stvorili su se uslovi za njihovu izmenu, uzimajući u obzir iskustva drugih zemalja, pravaca u kojima su se menjala fiskalna pravila EU, posledice i reagovanja fiskalne politike na veliku ekonomsku krizu iz 2008. godine, ali i iskustvo poslednje, pre svega zdravstvene, ali i ekonomske krize koju je izazvala pandemija koronavirusa, a nakon toga i kriza izazvana konfliktom u Ukrajini.

Novi set fiskalnih pravila sastavni je deo Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu, usvojenog u decembru 2022. godine. Odstupanje od ovih pravila je moguće samo izuzetno i privremeno, i to u slučajevima prirodnih katastrofa i eksternih šokova koji utiču na ugrožavanje zdravlja ljudi, nacionalne bezbednosti i značajan pad privredne aktivnosti.

Novi set fiskalnih pravila: Opšta fiskalna pravila*: - dug sektora države, uključujući obaveze po osnovu restitucije, neće biti veći od 60% BDP. - ciljani srednjoročni deficit je 0,5% BDP. Ukoliko je dug sektora države iznad 60% BDP, fiskalna pozicija sektora države mora biti uravnotežena, tako da deficit iznosi najviše 0% BDP. Ukoliko je dug sektora države između 55% i 60% BDP, deficit iznosi najviše 0,5% BDP. Ukoliko je dug sektora države između 45% i 55% BDP, deficit iznosi najviše 1,5% BDP. Ukoliko je dug sektora države ispod 45% BDP, deficit neće preći iznos od 3% BDP. Posebna fiskalna pravila**: - učešće plata sektora države u BDP do 10%. - indeksiranje penzija zavisno od njihovog učešća u BDP. Ukoliko su ukupni rashodi za penzije i novčani iznos kao uvećanje za penziju manji od 10% BDP, penzija će se uskladiti prema promeni prosečne zarade bez poreza i doprinosa, na način definisan zakonom koji uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje. Ukoliko su ukupni rashodi za penzije i novčani iznos kao uvećanje za penziju 10% ili veći od 10%, a manji od 10,5% BDP, penzija će se uskladiti sa zbirom polovine procenta promene prosečne zarade bez poreza i doprinosa i polovine procenta promene potrošačkih cena, na način definisan zakonom koji uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje. Ukoliko su ukupni rashodi za penzije i novčani iznos kao uvećanje za penziju jednaki ili veći od 10,5% BDP, penzija će se uskladiti prema promeni potrošačkih cena, na način definisan zakonom koji uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje. * primenjivaće se od donošenja Zakona o budžetu Republike Srbije za 2025. godinu, do tada će se primenjivati fiskalni ciljevi utvrđeni u Fiskalnoj strategiji ** primenjuje se od donošenja Zakona o budžetu Republike Srbije za 2023. godinu, uz postepeno širenje obuhvata sektora države, u skladu sa zakonom

U narednom periodu očekuje se nastavak reformi u oblasti zapošljavanja, upravljanja kadrovima i sistema plata u sektoru države. Cilj fiskalne politike u srednjem roku je zadržavanje rashoda za zaposlene na održivom nivou, uz adekvatnu strukturu zaposlenih, kako bi se obezbedio veći kvalitet pruženih usluga. U narednom srednjoročnom periodu akcenat će biti na strukturnim merama, koje bi preko planiranja broja zaposlenih s jedne strane, i uspostavljanja novog sistema plata u sektoru države s druge strane, doprinele povećanju efikasnosti i kvalitetu pruženih javnih usluga. Uporedo s tim planira se prelazak na novi okvir kojim će se na nivou sektora države, na osnovu nove metodologije upravljati zapošljavanjem u sektoru države.

Postojeći sistem zapošljavanja, kojim rukovodi Vladina Komisija za davanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava nastaviće da funkcioniše u prelaznom periodu, odnosno sve dok novi sistem ne bude u potpunosti operativan. Krajem 2020. godine usvojene su izmene Zakona o budžetskom sistemu kako bi bilo omogućeno da u prelaznom periodu institucije mogu da angažuju nova lica do nivoa od 70% onih koji napuštaju instituciju ili odlaze u penziju, dok je dozvola Komisije potrebna ukoliko broj novozaposlenih pređe 70%. Smisao ove mere je da se obezbedi veća fleksibilnost u zapošljavanju na nivou samih institucija, u skladu s njihovim potrebama za novim kadrovima. Takođe, postavljen je i limit od 1% za povećanje ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme u odnosu na nivo s kraja 2020. godine. Centralni informacioni sistem za obračun primanja zaposlenih u javnom sektoru "Iskra" trenutno obuhvata sve direktne korisnike budžeta, institucije iz oblasti kulture, pravosuđa, rada i socijalne zaštite i prosvete (osim ustanova višeg i visokog obrazovanja), a u sledećoj fazi biće uključene institucije iz oblasti zdravstva i jedinice lokalne samouprave sa indirektnim korisnicima (predškolske ustanove, ustanove kulture, sporta i socijalne zaštite). Suština ovog sistema je bolje planiranje, izvršenje i kontrola rashoda za plate zaposlenih, veća transparentnost i bolje upravljanje ljudskim resursima u uslovima sve jače konkurencije iz privatnog sektora, što ima negativan uticaj na privlačenje i zadržavanje zaposlenih u javnom sektoru, pogotovo imajući u vidu atraktivnost zarada u privatnom sektoru, što može dovesti do značajnog odliva kadrova ukoliko se ove reforme ne sprovedu. Sistemom će biti obuhvaćeno preko 450.000 zaposlenih u javnom sektoru, a van sistema u ovoj fazi će ostati samo zaposleni u sektoru odbrane, bezbednosti i unutrašnjih poslova i institucije višeg i visokog obrazovanja.

Kriza u Ukrajini je kroz negativan uticaj na tržištu energenata naročito istakla sve izazove i probleme s kojima se suočava energetski sektor u Srbiji koji se mogu rešiti samo sprovođenjem sveobuhvatnog seta preko potrebnih reformi, koje su kritične kako za obezbeđivanje energetske bezbednosti tako i za fiskalnu i eksternu održivost. Fazno podizanje cena energenata (gasa i električne energije) su nužna mera kako bi se nadomestili egzogeno uslovljeni visoki troškovi njihove nabavke. Daleko veći problemi se tiču strukturnih duboko ukorenjenih slabosti energetskog sektora koji zahtevaju urgentne i sveobuhvatne reforme. Prioritet ima restrukturiranje velikih energetskih kompanija u vlasništvu države, kako bi se povećala njihova efikasnost i smanjila budžetska podrška i fiskalni rizici. Statusna promena EPS iz javnog preduzeća u akcionarsko društvo izvršena u aprilu ove godine ima za cilj jačanje ove kompanije na dugi rok kroz profesionalizaciju menadžmenta. Ovu promenu prati i usvajanje novog statuta društva u skladu s novim Zakonom o upravljanju privrednim društvima u vlasništvu Republike Srbije, čije se usvajanje očekuje u narednom periodu. Do kraja godine bi trebalo da bude izrađen detaljan strateški plan restrukturiranja ove kompanije, kojim treba da budu rešeni brojni problemi u poslovanju i koji će definisati korake u transformaciji kompanije, obezbeđujući njenu stabilizaciju i precizirajući reformske prioritete u upravljanju i organizacionoj strukturi. U skladu s načelom transparentnosti biće objavljeni svi strateški i finansijski planovi za EPS a.d. i JP "Srbijagas", za koje se očekuje završetak posla razdvajanja osnovnih od sporednih delatnosti do kraja 2024. godine. Takođe, nastaviće se s praksom objavljivanja 20 najvećih dužnika ovim dvema kompanijama na mesečnom nivou. Sledeći prioritet predstavlja usvajanje Integrisanog nacionalnog energetskog i klimatskog plana Republike Srbije, što se očekuje do kraja godine i čiji je cilj smanjenje emisija gasova staklene bašte, povećanje udela obnovljivih izvora energije i povećanje energetske efikasnosti. Implementacija investicionog plana za energetski sektor se očekuje u narednih 2-5 godina čime će biti obezbeđena sigurnost u snabdevanju energentima i stabilizovana proizvodnja električne energije, uz definisanje subjekata i izvora finansiranja za ove projekte. U skladu sa ovim investicionim planom i Integrisanim nacionalnim energetskim i klimatskim planom Republike Srbije biće doneta izmenjena Strategija razvoja energetike Republike Srbije s projekcijama do 2050. godine, dok će sredstva za ove investicije biti sastavni deo kapitalnih rashoda u budžetu Republike. Istovremeno, potrebno je obezbediti povoljnije okruženje i unaprediti postojeću zakonsku regulativu kako bi se omogućilo veće učešće privatnog sektora u oblasti obnovljivih izvora energije.

Vlada je, uz podršku Evropske banke za obnovu i razvoj (u daljem tekstu: EBRD), usvojila Strategiju državnog vlasništva i upravljanja privrednim subjektima koji su u vlasništvu Republike Srbije za period od 2021. do 2027. godine kao jedinstveni akt koji pruža stratešku viziju i uputstva u vezi sa ciljevima vlasničkog upravljanja, ciljevima finansijskih i javnih politika, kao i principima korporativnog upravljanja i praksama nadzora u skladu sa međunarodnim standardima i najboljom praksom.

Nastavlja se striktno ograničavanje izdavanja državnih garancija. U 2023. godini izdate su nove državne garancije za komercijalne kredite za JP "Srbijagas" i nova državna garancija za kredite EPS a.d. Neće biti izdavane nikakve nove državne garancije za podršku likvidnosti državnim preduzećima osim za JP "Srbijagas" i EPS a.d, ili državne garancije za bilo koje preduzeće u portfoliju bivše Agencije za privatizaciju. Nastaviće se sa izdavanjem garancija za projektne zajmove koje daju multilateralne finansijske organizacije kao podršku investicionoj i reformskoj agendi.

Za preduzeća koja čine strateške kompanije iz portfolija bivše Agencije za privatizaciju, rešenje se nalazi ili kroz privatizacione tendere, ili kroz stečaj. Za saobraćajno preduzeće "Lasta" AD Beograd tražiće se kompanije zainteresovane za privatizaciju ili strateško partnerstvo. Ministarstvo rudarstva i energetike radi na izradi planova za JP PEU "Resavica", čije sprovođenje uključuje pronalaženje rešenja za ekonomski neodržive rudnike koji su pred iscrpljenjem preostalih rezervi uglja, kao i plan racionalizacije proizvodnje i poslovanja u delovima sistema u kojima analiza pokaže da mogu da budu ekonomski održivi. Za HIP - Petrohemija sporazum o privatizaciji je postignut u decembru 2021. godine s kompanijom NIS, a EK je odobrila ovo preuzimanje u septembru 2022. godine.

Poboljšanje upravljanja javnim finansijama je nužno, ne samo kao podrška merama fiskalne stabilizacije i strukturnim reformama, već kao proces koji podiže kvalitet državne uprave i osigurava privlačan ambijent za investitore. Novi Program reforme upravljanja javnim finansijama za period od 2021-2025. godine usvojen je u junu 2021. godine.

Sistem za pripremu, izvršenje, računovodstvo i izveštavanje - SPIRI je informacioni sistem koji na jedinstven način podržava sve aktivnosti Ministarstva finansija i Uprave za trezor u vezi sa budžetom Republike Srbije, čime se pojednostavljuje način rada korisnika i omogućava efikasniji način upravljanja sistemom javnih finansija. U sistem su uključeni direktni korisnici javnih sredstava, pravosudni organi i indirektni korisnici Ministarstva kulture, Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja i Uprave za izvršenje krivičnih sankcija, kao i indirektni korisnici Ministarstva sporta, Ministarstva privrede, Ministarstva unutrašnjih poslova i Ministarstva prosvete koji nisu bili deo prethodnog sistema (ISIB), kojeg je SPIRI zamenio početkom 2023. godine. Sistem će postepeno uključivati druge korisnike, a krajnji cilj je uključivanje svih institucija koje pripadaju sektoru države.

Oblast upravljanja javnim finansijama kojoj je ozbiljno posvećena pažnja i na čijem se unapređenju radi je upravljanje javnim investicijama. Jačanjem okvira upravljanja javnim investicijama intenziviraju se novi infrastrukturni projekti i podiže kvalitet postojeće infrastrukture. U aprilu 2018. godine usvojen je Zakon o planskom sistemu Republike Srbije, kojim je uspostavljen nacionalni okvir za planiranje i kojim su definisani Plan razvoja i Investicioni plan. Sistem upravljanja javnim investicijama, koji se razvija uz pomoć Svetske banke, uključuje integrisanu bazu podataka o investicionim projektima, koja je trenutno u razvoju, kao i jedinstvenu listu prioritetnih projekata (Single Project Pipeline). Novousvojenom Uredbom o kapitalnim projektima predviđen je unapređen mehanizam usvajanja jedinstvene liste kapitalnih projekata, bez obzira na izvor finansiranja, u saradnji sa Ministarstvom za evropske integracije i precizirana je uloga svih učesnika u projektnom ciklusu. Revidirana je klasifikacija kapitalnih projekata i opseg njene primene, prilagođen je sastav Republičke komisije za kapitalne investicije kao i njene nadležnosti, uvedena je i Potkomisija kao pomoćno telo koje će se baviti projektnim idejama odnosno projektima koji se predlažu za finansiranje ili sufinansiranje iz sredstava EU ili sredstava neke druge države ili međunarodne institucije. Novom Uredbom biće omogućena efikasnija alokacija budžetskih sredstava za pojedine projekte. Puštanjem u produkciju informacionog sistema - PIMIS (Public Investment Management Information System) u 2023. godini, kreirana je centralizovana, informaciona baza koja služi kao podrška upravljanju kapitalnim projektima. U narednom periodu PIMIS će biti nadograđen kako bi njegove funkcionalnosti u potpunosti odražavale revidiran pravni okvir, uključujući i primenu na lokalnom nivou.

Javno-privatna partnerstva (Public-Private Partnerships - PPP), kao specifičan vid saradnje države i privatnog sektora zahtevaju posebnu pažnju i oprez, stoga će Ministarstvo finansija i dalje pratiti projekte od posebnog značaja tokom njihove implementacije i o tome obaveštavati Vladu.

Reforme u oblasti upravljanja javnim nabavkama su takođe veoma važne s obzirom na veliki značaj i vrednost javnih investicija. Važeći Zakon o javnim nabavkama, pripremljen uz podršku EU, usklađen je sa pravnim tekovinama EU i ima za cilj da unapredi konkurentnost i transparentnost u postupcima. S tim u vezi potrebno je obezbediti redovno javno izveštavanje preko Uprave za javne nabavke o svim nabavkama koje su izuzete iz režima redovnih nabavki prema ovom zakonu, kao i navođenje po kom osnovu su ta izuzeća učinjena. Ubuduće je potrebno obezbediti kontinuirano usklađivanje celokupnog okvira javnih nabavki s pravnim tekovinama EU. Takođe, potrebno je obezbediti da se sve transakcije nabavki u javnom sektoru odvijaju putem portala e-nabavki uz nastojanje da se stvore uslovi za povećanje broja ponuda po postupku. Imajući to u vidu, radi se na unapređenju funkcionalnosti Portala javnih nabavki kako bi bila olakšana primena odredbi Zakona o javnim nabavkama. Takođe, sprovode se obuke za službenike javnih nabavki, kao i za policijske službenike u vezi praćenja javnih nabavki i najčešćih nepravilnosti u oblasti javnih nabavki u Srbiji.

Uspešno se sprovodi novi Akcioni plan transformacije Poreske uprave za period 2021-2025. godine, koji je usvojen u maju 2021. godine i koji definiše strateške smernice i vremenske rokove u kojim će biti sprovedene aktivnosti potrebne za stvaranje moderne poreske administracije, koja će, uz korišćenje savremenih elektronskih procesa, pružiti bolju i sveobuhvatniju uslugu poreskim obveznicima i bolju kontrolu i naplatu prihoda, odnosno pospešiti borbu protiv sive ekonomije, zajedno sa reformom i modernizacijom inspekcijskog nadzora. U maju prošle godine uveden je novi model fiskalizacije (e-fiskalizacija), na osnovu kojeg je izvršen prvi krug revizija. Očekuje se da će sistem doprineti smanjenju neusklađenosti kod poreskih obveznika i manjem broju negativnih mišljenja revizije. Sistem za elektronsku razmenu faktura (e-faktura) je bio sledeći korak koji je implementiran početkom 2023. godine. Uskoro se, putem tendera, očekuje nabavka informacionog sistema od komercijalnog provajdera, koji će, zajedno sa redizajniranim biznis modelom čije se usvajanje uskoro očekuje, omogućiti implementaciju modernih poslovnih procesa. U toku je projekat koji se bavi analizom PDV jaza gde se trenutno vrši analiza nedostataka u podacima i prilagođavanje analitičkih alata. Preliminarni rezultati sugerišu da je PDV jaz znatno smanjen u odnosu na 2018. godinu. Usvajanjem Zakona o utvrđivanju porekla imovine i posebnom porezu i obrazovanjem posebne organizacione jedinice Poreske uprave, stvorili su se uslovi za unakrsnu analizu imovine i prihoda lica, a prve revizije bi trebalo da počnu polovinom ove godine. Razvoj nove strategije ljudskih resursa za Poresku upravu i ubrzanje procedura zapošljavanja ostaju prioritet kako bi se osigurao adekvatan broj zaposlenih. Broj zaposlenih u Poreskoj upravi je značajno opao tokom poslednjih godina. Sa predstojećim talasom penzionisanja velikog broja zaposlenih i uzimajući u obzir plan transformacije koja podrazumeva prelazak na rad sa višim kvalifikacijama, imperativ je da se na vreme zaposli adekvatan broj visokokvalifikovanog osoblja, što podrazumeva i adekvatne zarade.

Poboljšanje kvaliteta i transparentnosti statistike državnih finansija se vrši kroz unapređenje sveobuhvatne, pravovremene i automatske razmene podataka između nadležnih institucija - Republičkog zavoda za statistiku, Narodne banke Srbije i Ministarstva finansija, a u skladu sa Sporazumom o saradnji u oblasti statistike nacionalnih računa sektora države i s njom povezanih statistika. U aprilu 2018. godine Republički zavod je objavio listu institucija koje čine sektor države, kao i ostale sektore, u skladu sa Evropskim sistemom nacionalnih i regionalnih računa (ESA) 2010, Sistemom nacionalnih računa (SNA 2008) i Priručnikom o deficitu i dugu sektora države, koja je urađena u saradnji sa Narodnom bankom Srbije i Ministarstvom finansija. Uprava za javni dug od sredine 2021. tromesečno objavljuje podatke o mastriškom dugu, koji izrađuje Narodna banka Srbije u skladu sa ESA 2010. U toku je projekat u saradnji sa MMF koji ima za cilj da se u okviru Uprave za trezor, kao centralnog informacionog sistema i sveobuhvatne baze podataka izgradi sistem koji će omogućiti prikupljanje i konsolidaciju podataka za sektor države kako po nacionalnoj metodologiji tako i po metodologiji GFSM 2014, kroz postepeno uvođenje institucija u njegov obuhvat.

4. Fiskalni rizici

Fiskalni rizici predstavljaju izloženost javnih finansija određenim okolnostima koje mogu prouzrokovati odstupanja od projektovanog fiskalnog okvira. Do odstupanja može doći u prihodima, rashodima, fiskalnom rezultatu, kao i u imovini i obavezama države, u odnosu na ono što je planirano i očekivano. Na spoljašnje rizike, poput prirodnih katastrofa ili globalnih finansijskih kriza, Vlada ne može da utiče, ali moguće je definisati izlazne strategije koje bi ublažile njihovo dejstvo (očuvanje stabilnosti u dobrim vremenima kako bi u uslovima recesije ili krize fiskalna politika imala prostora za adekvatan odgovor, osiguranje u slučaju prirodnih katastrofa i sl.). Unutrašnji rizici, odnosno njihova materijalizacija posledica su aktivnosti u javnom sektoru, te se na verovatnoću njihove realizacije može uticati odlukama i politikama Vlade.

Identifikacija najvećih fiskalnih rizika koji mogu uticati na državne finansije u srednjem roku polazna je tačka u boljem upravljanju fiskalnim rizicima. O određenim fiskalnim rizicima postoje detaljni podaci i lako se može identifikovati da li će i sa kolikom verovatnoćom uticati na fiskalne agregate u srednjem roku. Za druge, pak, ne postoje dovoljno detaljni podaci, ali i samo njihovo identifikovanje podiže svest o mogućnosti da u narednom periodu dovedu do odstupanja od planiranog fiskalnog okvira.

Ministarstvo finansija ima vodeću ulogu u upravljanju fiskalnim rizicima. Kao ključna institucija za srednjoročno makroekonomsko i fiskalno planiranje, formulaciju i upravljanje budžetom, Ministarstvo finansija mora imati i vodeću ulogu u uspostavljanju institucionalne i zakonske strukture, te izgradnji kapaciteta neophodnih za upravljanje fiskalnim rizicima. Sektor za praćenje fiskalnih rizika, organizaciona jedinica za upravljanje fiskalnim rizicima u Ministarstvu finansija, osnovan je sa ciljem da radi na jačanju zakonske regulative i metodološkog okvira, izgradnji kapaciteta, te razvijanju tehničkih alata i modela neophodnih za praćenje i procenu fiskalnih rizika. Namera je da rezultat ovih aktivnosti bude identifikacija i procena rizika i predlaganje izlaznih strategija, kao pomoć Vladi u očuvanju stabilnosti javnih finansija, što je ključni cilj fiskalne politike i jedan od osnovnih preduslova za dinamičniji privredni rast.

U cilju sprovođenja navedenog procesa praćenja fiskalnih rizika, u oktobru 2021. godine, usvojena je Jedinstvena metodologija, koja je pripremljena uz pomoć Svetske banke, koja obuhvata četiri osnovne metodologije i to:

1) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika koji proizlaze iz poslovanja javnih preduzeća;

2) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika po budžet Republike Srbije koji proizlaze iz vršenja nadležnosti jedinica lokalne samouprave;

3) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika po osnovu sudskih postupaka;

4) Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda.

Tokom jeseni 2021. godine desili su se poremećaji na energetskom tržištu u svetu. Kriza u energetskom sektoru se samo nadovezala na već postojeću krizu izazvanu pandemijom COVID-19. Zbog povećane tražnje uzrokovane postpandemijskim razvojem ekonomije i problema u snabdevanju, odnosno nedovoljne ponude i nedovoljnih zaliha, cene prirodnog gasa su dostigle istorijske maksimume. Ovo je podstaklo tražnju za ostalim energentima, čije su cene izuzetno porasle. Visoke cene ostalih energenata, a u Evropi i smanjena proizvodnja iz elektrana na vetar i visoke cene dozvola za emisiju CO 2 dovele su do rasta cena električne energije, takođe do istorijskih maksimuma. U takvim uslovima, porasla je proizvodnja električne energije iz uglja, jer je ona bila povoljnija od proizvodnje iz gasa.

Do sada se više puta pokazalo, da rast nekog od osnovnih energenata, poput nafte i gasa, dovodi do rasta ostalih cena na tržištu, a na celu ovu već tešku situaciju se nadovezala i kriza u Ukrajini, te se kao jedan od ključnih problema nametnulo pitanje energetske sigurnosti i evropske zavisnosti od ruskih fosilnih goriva. Ovaj sled događaja uticao je da cene električne energije i prirodnog gasa u svetu dostignu cene znatno veće od uobičajenih u poslednjih nekoliko godina. Energetska kriza neizbežno se prelila i na Srbiju, a najviše su pogođena energetska preduzeća, pretežno AD "Elektroprivreda Srbije" i JP "Srbijagas".

Zbog viših cena električne energije, koje bi ugrozile poslovanje privrednih subjekata u Republici Srbiji, kao i energetskih subjekata koji obavljaju delatnost prenosa, odnosno distribucije električne energije (u vezi nabavke električne energije za gubitke), preporučeno je da AD EPS te subjekte snabdeva po cenama znatno nižim od tržišnih, čime je AD EPS izložen finansijskom riziku, odnosno rizik rasta cena u potpunosti je prebačen na AD EPS.

Tokom cele prethodne 2022. godine, a što je nastavljeno i u prvoj polovini 2023. godine, Republika Srbija se borila da finansijskim i strateškim merama obezbedi i osigura snabdevanje ključnim energentima. Pored navedenog, uložen je dodatni napor da se nastavi sa transformacijom preduzeća iz energetskog sektora, tako je 6. aprila 2023. godine promenjena forma "Elektroprivrede Srbije" iz javnog preduzeća u nejavno akcionarsko društvo. Povećanje cena električne energije od 1. septembra 2022. godine, racionalnim planiranjem resursa, kretanje cene energenata i pozitivni hidrološki trendovi uticali su da u prvoj polovini 2023. godine AD EPS ostvari rezultate daleko bolje od planiranih za ovaj period. Tokom 2023. godine nastavljeno je sa realizacijom planiranih aktivnosti te je od 1. maja 2023. godine došlo do novog povećanja cene električne energije od 8%, čiji će se efekti pozitivno odraziti u narednom periodu.

Što se tiče JP "Srbijagas", nepovoljna tržišna kretanja i finansijska pozicija distributera prirodnog gasa uticali su da Republika Srbija u prethodnom periodu učestvuje u finansiranju nabavki rezervnih količina gasa kao i sufinansiranju redovnih nabavki. Proaktivnim režimom rada tokom 2022. godine obezbeđeni su dodatni skladišni kapaciteti za prirodni gas u Mađarskoj, odakle su se uskladištene količine povremeno povlačile u zimskoj sezoni 2022/2023. godine, a preostale količine omogućiće dodatnu sigurnost snabdevanja tržišta tokom zimske sezone 2023/2024. godine. Kretanja cena energenata na svetskom tržištu uticalo je da i JP "Srbijagas" izvrši i korekciju prodajnih cena gasa. Prema tome od 1. januara 2023. godine JP "Srbijagas" primenjuje nove cene prirodnog gasa u delatnosti javnog snabdevanja koje su veće za 11%. Od 1. maja 2023. godine novo povećanje cena prirodnog gasa za javno snabdevanje malih kupaca i domaćinstava od 10%, a pun efekat navedenih povećanja biće vidljiv u drugoj polovini 2023. godine.

Efekti energetske krize u svetu, nisu zaobišli ni JP "Putevi Srbije" koji su identifikovani kao nosilac visokog fiskalnog rizika zbog rasta cene osnovnih energenata i glavnih sirovina potrebnih za obavljanje osnovne delatnosti, što bi moglo dodatno da pogorša finansijsku poziciju ovog javnog preduzeća, a samim tim i poveća oslanjanje na budžet Republike Srbije. U cilju blagovremenog sprečavanja uticaja na budžet, tokom 2023. godine Republika Srbija je donela niz mera. Kako bi se izbegli negativni efekti i njihov uticaj na budžet Republike Srbije, JP "Putevi Srbije" su od 1. aprila 2023. godine povećali cene putarina za 14%, odnosno 8% za vozila sa TAG uređajem.

Slična situacija identifikovana je i kod "Koridori Srbije" d.o.o, zbog visokih izdataka za kapitalne investicije koje su u nadležnosti ovog društva, te samim tim, promene osnovnih sirovina mogu značajno povećati troškove sprovođenja projekata i povećati oslanjanje na budžet Republike Srbije, u cilju kontinuirane realizacije projekta.

Državne garancije

Garancije izdate od strane države utiču na visinu javnog duga, ali i na visinu deficita, ukoliko otplatu po kreditu umesto prvobitnog dužnika preuzme država. Izdate garancije su prema definiciji određenoj Zakonom o javnom dugu6 deo indirektnih obaveza i u ukupnom iznosu se uključuju u javni dug. Ograničenja postavljena na izdavanje novih garancija dala su rezultate te se učešće indirektnih obaveza u ukupnom javnom dugu smanjuje. Indirektne obaveze (izdate garancije od strane Republike Srbije) su učestvovale sa 4,6% u dugu sektora države na kraju 2022. godine, dok na kraju prve polovine 2023. godine one čine 4,9% duga sektora države.

_____
6 Zakon o javnom dugu ("Službeni glasnik RS", br. 61/05, 107/09, 78/11, 68/15, 95/18, 91/19 i 149/20).

Učešće indirektnog duga u dugu sektora države (u%)

Na kraju 2022. godine stanje duga po osnovu izdatih garancija iznosilo je 1,5 mlrd evra, odnosno 2,6% BDP.

Tabela 12. Stanje duga po osnovu izdatih garancija u mil. evra

Korisnik	31.12.2021.	31.12.2022.	30.6.2023.
JP "Srbijagas"	235,8	469,7	750,9
AD "Elektroprivreda Srbije"	363,1	346,1	326,8
JP Putevi Srbije	255,6	225,5	211,1
Jedinice lokalne vlasti (gradovi i opštine)	179,6	163,5	155,7
AD "Srbija Voz"	33,9	99,7	99,4
AD "Železnice Srbije"	136,7	85,1	75,0
AD "Infrastruktura železnice Srbije"	62,3	55,2	49,3
AD "Elektromreža Srbije"	33,4	35,4	33,0
JP Skijališta Srbije	26,8	24,5	21,8
AD "Srbija Kargo"	36,7	26,2	21,4
JP Jugoimport - SDPR	10,0	9,5	9,1
JP Emisiona tehnika i veze	5,6	3,3	2,2
Elektrodistribucija Srbije d.o.o.	0,4	0,7	0,7
Jat Tehnika d.o.o.	2,0	1,4	0,1
Agencija za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore	0,3	0,0	0,0
UKUPNO:	1.382,2	1.545,9	1.756,5

Izvor: Ministarstvo finansija, Uprava za javni dug

Glavnice po osnovu garantovanih kredita, servisirane iz budžeta Republike Srbije u 2022. godini iznosila je 21,3 mlrd dinara, od čega 17,7 mlrd dinara utiče na deficit. Računovodstvena metodologija, do 2014. godine, nije u rashode uključivala otplate po osnovu garancija7.

Od 2014. godine deo ovih rashoda je uključen u rashode budžeta8. Nezavisno od budžetskog i računovodstvenog prikaza, dug koji umesto glavnog dužnika plaća država povećava ukupne potrebe za zaduživanjem.

______
7 Otplata po osnovu garancija iz republičkog budžeta je u rashode uključena po gotovinskoj osnovi. Međunarodni standardi, koji se zasnivaju na obračunskoj osnovi, u rashode uključuju ceo iznos preostalog duga, u momentu aktiviranja garancije, dok se sama otplata duga po tom osnovu tretira kao finansijska transakcija.
8 Deo rashoda po osnovu otplate po garancijama za JP "Putevi Srbije" ne uključuje se u rashode budžeta, jer je ovo preduzeće deo sektora države, te su rashodi koji su finansirani garantovanim kreditima bili deo rashoda sektora države u momentu trošenja sredstava, dok se sama otplata tretira kao finansijska transakcija ("ispod crte").

Otplata duga po osnovu garancija servisiranih iz budžeta, mlrd dinara

Tabela 13. Ukupno plaćene obaveze po osnovu garancija po korisnicima, mlrd dinara

	2022.			2023. (do 30.6.)
Korisnik	Glavnica	Kamata	Ukupno	Glavnica	Kamata	Ukupno
JP "Srbijagas"	7,48	0,45	7,93	7,88	1,32	9,19
JP Putevi Srbije	3,53	1,00	4,53	1,69	0,46	2,15
AD "Železnice Srbije", Beograd	6,34	0,32	6,66	1,14	0,14	1,28
AD za upravljanje javnom železničkom infrastrukturom "Infrastruktura železnice Srbije", Beograd	1,68	0,04	1,72	0,89	0,06	0,95
AD za železnički prevoz robe "Srbija Kargo", Beograd	1,23	0,03	1,26	0,61	0,05	0,67
AD za železnički prevoz putnika "Srbija Voz", Beograd	0,43	0,09	0,52	0,26	0,19	0,46
JP Skijališta Srbije Beograd	0,32	0,09	0,41	0,32	0,08	0,40
JP Emisiona tehnika i veze	0,26	0,01	0,27	0,13	0,01	0,14
UKUPNO:	21,28	2,02	23,30	12,92	2,32	15,24

Izvor: Ministarstvo finansija, Uprava za javni dug

Plan otplate po osnovu garancija (ukupno glavnica i kamata) u Zakonu o izmenama i dopunama zakona o budžetu Republike Srbije za 2023. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 75/23) iznosi 35,7 mlrd dinara, od čega se u rashode koji utiču na rezultat uključuje 24,5 mlrd dinara za otplatu glavnice po garancijama.

Indirektni dug, te uključivanje dela otplata po osnovu garancija u budžetske rashode, i povećanje deficita po tom osnovu, povećali su svest o rastućim fiskalnim rizicima koji proizilaze po osnovu izdatih garancija. Stoga su preduzete aktivnosti koje ograničavaju izdavanje novih garancija. Izmenama Zakona o javnom dugu zabranjeno je izdavanje novih garancija za kredite za potrebe likvidnosti. Izmenama Zakona o Fondu za razvoj Republike Srbije onemogućeno je dalje davanje kontragarancija za garancije izdate od strane Fonda za razvoj Republike Srbije.

Pored ograničenja u izdavanju državnih garancija ključni korak u smanjenju i otklanjanju fiskalnih rizika po ovom osnovu je u reformi državnih i javnih preduzeća, korisnika garancija, kako bi bili sposobni da otplaćuju svoje kredite. Veći broj preduzeća, koja su i najveći korisnici garancija, nalaze se u procesu restrukturiranja, odnosno sprovođenja planova restrukturiranja urađenih u saradnji sa međunarodnim finansijskim institucijama.

Zakonom o izmenama i dopunama zakona o budžetu Republike Srbije za 2023. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 75/23) planirano je izdavanje garancija najviše do 319,8 mlrd dinara.

Tabela 14. Plan izdavanja garancija u 2023. godini

Red. broj		Iznos u dinarima	Originalna valuta	Iznos u originalnoj valuti
I.	Evropskoj banci za obnovu i razvoj
1.	Akcionarsko društvo za železnički prevoz putnika "Srbija Voz", Beograd - Rekonstrukcija i modernizacija regionalnih depoa	2.952.500.000	EUR	25.000.000
2.	Akcionarsko društvo za železnički prevoz robe "Srbija Kargo", Beograd - Nabavka i rekonstrukcija voznih sredstava	5.078.300.000	EUR	43.000.000
3.	AD "Elektroprivreda Srbije", Beograd - Revitalizacija Vlasinski HE	9.129.130.000	EUR	77.300.000
	Ukupno:	17.159.930.000	EUR	145.300.000
II.	Nemačkoj razvojnoj banci (KfW)
1.	AD "Elektromreža Srbije" - Transbalkanski koridor, sekcija 4 - 2x400 kV TS Bajina Bašta - državna granica Crne Gore i državna granica BiH	3.543.000.000	EUR	30.000.000
2.	AD "Elektromreža Srbije" - Energetska efikasnost u prenosnim sistemima	4.133.500.000	EUR	35.000.000
3.	AD "Elektroprivreda Srbije" - Vetropark Kostolac 1	3.543.000.000	EUR	30.000.000
	Ukupno:	11.219.500.000	EUR	95.000.000
III.	Domaćim i stranim poslovnim bankama
1.	JP "Srbijagas" - Jačanje transportnih kapaciteta gasovoda u Republici Srbiji	16.534.000.000	EUR	140.000.000
2.	AD "Elektroprivreda Srbije" - Projekat izgradnje hidroelektrane Buk Bijela	29.525.000.000	EUR	250.000.000
3.	"Elektrodistribucija Srbije" d.o.o. Beograd - Projekat automatizacije srednjenaponske distributivne mreže	11.473.619.077	EUR	97.151.728
4.	Akcionarsko društvo za železnički prevoz robe "Srbija Kargo", Beograd - Program obnove voznih sredstava	1.771.500.000	EUR	15.000.000
5.	AD "Elektroprivreda Srbije" - Revitalizacija hidroelektrane "Đerdap 2ˮ	25.155.300.000	EUR	213.000.000
6.	AD "Elektroprivreda Srbije" - Postrojenje za kombinovano ko-sagorevanje biomase/OIE TE Kolubara B	46.709.140.500	EUR	395.505.000
7.	AD "Elektroprivreda Srbije" - Zamena sistema za transport pepela i šljake TENT A	14.762.500.000	EUR	125.000.000
8.	AD "Elektroprivreda Srbije" - Izgradnja RHE Bistrica	106.290.000.000	EUR	900.000.000
9.	AD "Elektroprivreda Srbije" - Revitalizacija HE Bistrica	4.133.500.000	EUR	35.000.000
10.	AD "Elektroprivreda Srbije" - Revitalizacija HE Potpeć	7.676.500.000	EUR	65.000.000
11.	"Elektrodistribucija Srbije" d.o.o. Beograd - Unapređenje distributivne mreže	5.905.000.000	EUR	50.000.000
	Ukupno:	269.936.059.577	EUR	2.285.656.728
IV.	Evropskoj investicionoj banci
1.	"Elektrodistribucija Srbije" d.o.o. Beograd - Projekat za pametna brojila	9.448.000.000	EUR	80.000.000
	Ukupno:	9.448.000.000	EUR	80.000.000
V.	Francuskoj agenciji za razvoj (AFD)
1.	AD "Elektromreža Srbije" - Rekonstrukcija RP 110kV Pančevo 1 uz primenu savremenih digitalnih tehnologija	1.417.200.000	EUR	12.000.000
	Ukupno:	1.417.200.000	EUR	12.000.000
VI.	Evropskom društvu za finansiranje železničkih voznih sredstava (EUROFIMA)
1.	Akcionarsko društvo za železnički prevoz putnika "Srbija Voz", Beograd - Nabavka novih voznih sredstava i modernizacija postojećeg voznog parka (nabavka novih lokomotiva, modernizacija postojećih dizel-motornih vozova, nabavka voznih sredstava za međunarodni putnički saobraćaj)	10.629.000.000	EUR	90.000.000
	Ukupno:	10.629.000.000	EUR	90.000.000
	UKUPNO:	319.809.689.577	EUR	2.707.956.728

Izvor: Zakon o izmenama i dopunama zakona o budžetu Republike Srbije za 2023. godinu, "Službeni glasnik RS", broj 75/23

U narednim godinama nije planiran značajniji rast ove kategorije rashoda. Učešće ovih rashoda u BDP kreće se u proseku oko 0,3% BDP u srednjem roku.

Strukturne reforme javnih i državnih preduzeća, njihovo osposobljavanje za tržišnu utakmicu i finansijsku održivost, s jedne strane, i ograničeno i ciljano izdavanje novih garancija, s druge strane, doprineće umanjenju fiskalnih rizika po ovom osnovu i održavanju rashoda u planiranim, tj. projektovanim okvirima u narednom srednjoročnom periodu.

Javna preduzeća

Poslovanje javnih preduzeća predstavlja značajan izvor fiskalnih rizika, kako na strani budžetskih prihoda, tako i na strani rashoda. Javna preduzeća se u poslovanju suočavaju sa brojnim problemima, od naplate potraživanja, do redovnog izmirivanja obaveza prema poveriocima, državi i zaposlenima i sl. Država kao osnivač i njihov jedini vlasnik je odgovorna za poslovanje i njihovo je poslednje utočište u slučaju nelikvidnosti. Postoji nekoliko kanala kroz koje se mogu materijalizovati fiskalni rizici vezani za poslovanje javnih preduzeća. Najveći, ali ne i jedini rizik, su državne garancije date za kredite javnih preduzeća. Održivost, efikasnost i profitabilnost javnih preduzeća utiču na prihode budžeta, odnosno na iznos dobiti koju uplaćuju u budžet. Kvalitet proizvoda i usluga koje obezbeđuju javna preduzeća utiču na efikasnost i profitabilnost privatnog sektora i u krajnjoj instanci na nivo poreza koje uplaćuju u budžet.

Javna preduzeća predstavljaju značajan segment srpske privrede koja zapošljavaju oko 67,5 hiljada ljudi. Javna preduzeća se osnivaju kao društva za obavljanje delatnosti od opšteg interesa. Njihov rad uređen je Zakonom o javnim preduzećima, koji je usvojen u februaru 2016. godine, Zakonom o upravljanju privrednim društvima koja su u vlasništvu Republike Srbije, a koji je usvojen u septembru 2023, kao i podsektorskim zakonima koji definišu specifična područja koja nisu obuhvaćena Zakonom o javnim preduzećima (Zakon o energetici, Zakon o privrednim društvima i dr.).

Ključni finansijski pokazatelji poslovanja javnih preduzeća

Rezultati poslovanja javnih preduzeća u 2022. godini

Ukupna imovina republičkih javnih preduzeća na kraju 2022. godine iznosila je 3.454 mlrd dinara, dok je kao krajnji rezultat ostvaren neto gubitak u iznosu od 69 mlrd dinara.

Tabela 15. Glavni finansijski pokazatelji poslovanja javnih preduzeća, mlrd din.

Opis	2021.	2022.
Ukupna imovina	3.217	3.454
Sopstveni kapital	1.140	1.147
Ukupni prihodi	776	937
Neto rezultat	-12,7	-69
Subvencije	67,3	56
Subvencije, bez JP "Putevi Srbije"	38,1	33

Izvor: Finansijski izveštaji za 2021. i 2022. godinu

U 2022. godini subvencije su, izražene u procentu ukupnih prihoda, na nižem nivou u odnosu na prethodnu godinu i čine oko 6% ukupnih prihoda javnih preduzeća. Određene subvencije imaju kapitalni karakter, kao što su subvencije za JP "Putevi Srbije", koje su namenjene rekonstrukciji putne infrastrukture.

Rezultati poslovanja javnih preduzeća u prvoj polovini 2023. godine

Ukupan neto rezultat utvrđen u prvoj polovini 2023. godine je dobitak u iznosu od 57,7 mlrd dinara. Rezultat tekuće godine je precenjen za troškove amortizacije JP "Putevi Srbije", jer preduzeće ove troškove knjiži tek na kraju godine u celokupnom iznosu za datu godinu.

Tabela 16. Osnovni pokazatelji poslovanja JP na 30. jun 2023. godine, u mlrd dinara

Pokazatelji poslovanja	2021.	2022.	1.1-30.6.2023.
Poslovni prihodi	739,7	905	515,4
Poslovni rashodi	740,6	951,0	430,8
Poslovni rezultat	-1,0	-45,7	84,6
Neto rezultat	-12,7	-68,8	57,7
Troškovi zarada*	115,0	118,6	62,4
Broj JP koja su ostvarila dobit	26	24	25

* Troškovi zarada, naknada zarada i ostali lični rashodi

Izvor: Finansijski izveštaji za 2021. i 2022. godinu i kvartalni izveštaji Ministarstva privrede za 2023. godinu

U prvoj polovini tekuće godine dobit je ostvarilo 25 preduzeća u ukupnom iznosu od 74,3 mlrd dinara, što je više u odnosu na planiranu dobit od 33,1 mlrd dinara.

Najveći uticaj na pozitivan neto rezultat u posmatranom periodu ima "Elektroprivreda Srbije" a.d. koja je ostvarila neto dobit u iznosu od 61,9 mlrd dinara.

Tabela 17. Javna preduzeća koja su ostvarila neto dobit u periodu 1.1-30.6.2023. godine, u hilj. dinara

Preduzeće	Realizacija 2022.	Plan 1.1-30.6.2023.	Realizacija 1.1-30.6.2023.
"Elektroprivreda Srbije" a.d.	-72.615.858	22.196.144	61.850.004
JP "Srbijagas"	5.488.727	5.780.748	6.618.455
JP "Pošta Srbije"	2.967.425	269.620	2.004.807
"Elektromreža Srbije" a.d.	8.145.638	-1.570.705	1.238.400
"Srbija Voz" a.d.	-344.195	-13.393	785.372
JP "Putevi Srbije"	-5.121.833	5.590.046	475.382
JP "Skijališta Srbije"	242.251	481.574	429.384
JP "Srbijašume"	737.878	74.484	237.485
"Državna lutrija Srbije" d.o.o.	292.508	29.976	159.666
"Koridori Srbije" d.o.o.	0	0	154.914
"Dipos" d.o.o.	143.152	65.568	153.757
"Železnice Srbije" a.d.	-1.237.843	23.453	62.007
JP "Nacionalni park Kopaonik"	11.083	40.225	44.288
"Transnafta" a.d.	344.385	22.600	35.014
"Prosvetni pregled" d.o.o.	23.885	19.088	27.054
JP "Nacionalni park Đerdap"	13.646	8.760	22.138
JP "Nuklearni objekti Srbije" Vinča	15.009	1.482	10.628
Park prirode "Mokra gora" d.o.o.	12	14.889	9.492
JP "Mreža-most"	3.404	0	6.600
"Metohija" d.o.o.	1.510	3.675	6.396
"Park Palić" d.o.o.	2.175	201	3.728
"Rezervat Uvac" d.o.o.	-114	*	2.280
JP "Nacionalni park Tara"	6.911	2.140	1.920
JP "Stara planina"	3.048	18.130	700
"Tvrđava Golubački grad" d.o.o.	-5.634	-5.450	662
Ukupno:	-60.882.830	33.053.255	74.340.533

Izvor: Kvartalni izveštaji Ministarstva privrede za 2023. godinu
* Program poslovanja za 2023. godinu nije usvojen, zbog toga nema planirane vrednosti

U prvoj polovini tekuće godine 11 preduzeća je ostvarilo neto gubitak u ukupnom iznosu od 16,7 mlrd dinara, što je lošije u odnosu na planirani gubitak od 5,5 mlrd dinara.

Tabela 18. Javna preduzeća koja su ostvarila neto gubitak u periodu 1.1-30.6.2023. godine, u hilj. dinara

Preduzeće	Realizacija 2022.	Plan 1.1-30.6.2023.	Realizacija 1.1-30.6.2023.
"Elektrodistribucija Srbije" d.o.o.	249.806	-943.543	-11.020.552
"Infrastruktura železnice Srbije" a.d.	-5.283.731	-2.727.256	-2.650.847
JP "Jugoimport - SDPR"	392.529	-746.959	-928.249
"Srbija Kargo" a.d.	-1.432.095	-673.045	-873.854
JP PEU Resavica	-1.621.060	*	-871.272
JP "Zavod za udžbenike"	-213.648	-155.562	-200.400
JP "Srbijavode"	37.752	-82.598	-71.838
JP za skloništa	-112.870	-59.252	-30.859
JP "Emisiona tehnika i veze"	45.355	-108.356	-22.070
JP "Službeni glasnik"	8.447	2.042	-7.995
JP "Nacionalni park Fruška gora"	3.247	19.583	-3.163
Ukupno:	-7.962.268	-5.474.946	-16.681.099

Izvor: Kvartalni izveštaji Ministarstva privrede za 2023. godinu
* Program poslovanja za 2023. godinu nije usvojen, zbog toga nema planirane vrednosti

U cilju umanjenja fiskalnih rizika povezanih sa poslovanjem javnih preduzeća u toku su procesi restrukturiranja najvećih javnih preduzeća (grupe preduzeća koje se bave železničkim saobraćajem - "Železnice Srbije" a.d, "Infrastruktura železnice Srbije" a.d, "Srbija Voz" a.d, "Srbija Kargo" a.d, EPS a.d. i JP "Srbijagas"). Celokupan proces se sprovodi u saradnji za vodećim svetskim finansijskim institucijama - MMF, Svetskom bankom i Evropskom bankom za obnovu i razvoj (u daljem tekstu: EBRD), kako bi se ova preduzeća postavila na zdrave osnove i počela da funkcionišu po tržišnom principu, te umanjili potencijalni fiskalni troškovi koji mogu proisteći iz njihovog poslovanja.

Sektor za praćenje fiskalnih rizika vrši procenu fiskalnih rizika javnih preduzeća i primenom modela predviđenog Jedinstvenom metodologijom za praćenje fiskalnih rizika u Republici Srbiji tzv. Altmanov Z-skor. Primenom ovog modela, za svako JP obračunava se kompozitni indeks različitih finansijskih pokazatelja rizika poslovanja javnih preduzeća.

Prema podacima iz zvaničnih finansijskih izveštaja dostavljenih na 31. decembar 2022. godine, od 36 javnih preduzeća koja prati Sektor za praćenje fiskalnih rizika, primenom ovog modela identifikovano je 12 javnih preduzeća (33,3%) koji imaju visok rizik, za 1 javno preduzeće (2,8%) identifikovan je umeren rizik dok preostala 23 javna preduzeća (63,9%) imaju nizak rizik u poslovanju. Javna preduzeća kod kojih je identifikovan visok rizik poslovanja su uglavnom iz energetskog sektora, koji je zahvatila globalna energetska kriza, železničkog saobraćaja kao i ostala preduzeća koja su u procesu restrukturiranja. Nad ovim preduzećima, Sektor za praćenje fiskalnih rizika vrši pojačan nadzor.

Sektor za praćenje fiskalnih rizika će u narednom periodu raditi na unapređenju ovog modela, sa dodatnim kvalitativnim informacijama koje mogu biti od značaja za procenu rizika poslovanja javnih preduzeća.

Uplata dobiti

Uplata dobiti od strane javnih preduzeća i dividendi društava kapitala u kojima država ima vlasništvo predstavljaju značajan deo neporeskih prihoda. Od uspešnosti poslovanja ovih preduzeća zavisi i visina prihoda budžeta po ovom osnovu. Uplata redovne dobiti i dividendi je redovan budžetski neporeski prihod, dok se uplate iz neraspoređene dobiti tretiraju kao prihod sa jednokratnim karakterom i ne predstavljaju trajni izvor prihoda.

Privredna društva čiji je osnivač Republika Srbija ili u kojima Republika Srbija ima učešće u vlasništvu dužna su da najkasnije do 30. novembra tekuće budžetske godine u budžet Republike Srbije uplate najmanje 50% srazmernog dela dobiti po završnom računu za 2022. godinu, koji u skladu sa zakonom koji uređuje privredna društva pripada Republici Srbiji kao članu društva.

Izuzetno, uz saglasnost Vlade, obavezu po osnovu uplate dobiti nema subjekat koji donese odluku da iz dobiti pokrije gubitak ili poveća kapital ili sredstva upotrebi za finansiranje investicija.

Od strane 36 javnih preduzeća koja prati Sektor za praćenje fiskalnih rizika, u toku 2022. godine po ovom osnovu uplaćeno je 4,3 mlrd dinara u budžet Republike.

Ublažavanje potencijalnih rizika, koji nastaju kao posledica poslovanja javnih preduzeća, obuhvata niz mera vezanih za odgovornost, profitabilnost i transparentnost u poslovanju ovih preduzeća. Procesi restrukturiranja pokrenuti su u AD EPS, JP "Srbijagas" i "Železnice Srbije" a.d, pri čemu će od uspešnosti samog procesa restrukturiranja i brzine sprovođenja usvojenih mera zavisiti efikasnost poslovanja u budućnosti.

Državne finansijske institucije, bankarski sistem i osiguranje depozita

Pre perioda fiskalne konsolidacije Republika Srbija imala je značajne fiskalne troškove spašavanja državnih banaka. Ukupni troškovi državnih intervencija u bankarskom sektoru u periodu 2012-2015. godine iznosili su oko 900 miliona evra. To je iznos izdvojen za dokapitalizaciju banaka, različite finansijske transakcije prilikom pripajanja neuspešnih banaka uspešnijim, uključujući i isplatu osiguranih i neosiguranih depozita (za šta su korišćena i sredstva Fonda za osiguranje depozita).

Republika Srbija danas u bankarskom sektoru zemlje ima direktan udeo u kapitalu:

Banke Poštanska štedionica a.d. Beograd (78,54%),

Srpske banke a.d. Beograd (76,69%).

U cilju doslednog sprovođenja izlazne strategije i smanjenja fiskalnih rizika po ovom osnovu nastavljaju se reformske aktivnosti u oblasti državnih finansijskih institucija započete 2012. godine, odnosno 2015. godine.

Banka Poštanska štedionica (BPŠ). Poslovnu strategiju za period 2023-2025. godina usvojila je Skupština BPŠ u decembru 2022. godine. Prema poslovnoj strategiji, BPŠ će nastaviti sa realizacijom aktivnosti sa akcentom na dalje unapređenje i razvoj u sledećim oblastima: poslovanje sa fizičkim licima, preduzetnicima, mikro, malim i srednjim pravnim licima, jedinicama lokalne samouprave, javnim preduzećima čiji je osnivač Republika Srbija ili autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave i privrednim društvima u kojima Republika Srbija ili autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave ima vlasništvo; poboljšanje interne organizacije banke, korporativnog upravljanja i upravljanja rizikom; jačanje IT infrastrukture.

Kako bi se omogućilo ublažavanje ekonomskih i finansijskih posledica, nastalih usled pandemije COVID-19, Banka postupa u skladu sa Zakonom o utvrđivanju garantne šeme kao mere podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", br. 153/20 i 40/21) i Zakonom o utvrđivanju druge garantne šeme kao mera dodatne podrške privredi usled produženog negativnog uticaja pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", br. 40/21 i 129/21).

Srpska banka. U skladu sa Vladinom strategijom za državne banke, formirana je Stručna radna grupa za transformaciju Srpske banke u specijalizovanu finansijsku instituciju za pružanje svih vrsta finansijskih usluga i podrške namenskoj industriji Republike Srbije 21. januara 2019. godine i počela je sa formalnim radom u martu 2019. godine kada je održana konstitutivna sednica. Zbog nastavka pandemije COVID-19, kao i krize izazvane ratom u Ukrajini i tekućih aktivnosti u okviru Ministarstva finansija tokom krize, očekuje se da će aktivnosti usmerene na transformaciju Srpske banke biti nastavljene tokom 2023. godine.

Reforma propisa koji uređuju srpski finansijski sistem sprovedena je februara 2015. godine. Jedna od karakteristika te reforme jeste i prenos nadležnosti praćenja rezultata poslovanja i rada organa upravljanja u bankama, društvima za osiguranje i drugim finansijskim institucijama čiji je akcionar Republika Srbija, kao i organizovanje i sprovođenje postupka prodaje akcija u njima, sa AOD na Ministarstvo finansija, počev od 1. aprila 2015. godine. Reformom propisa je u domaću regulativu transponovana i Direktiva o restrukturiranju banaka (Bank Recovery and Resolution Directive - BRRD) i funkcija restrukturiranja banaka poverena je NBS. U decembru 2016. godine usvojen je set propisa kojima se u domaći regulatorni okvir implementiraju Bazel III standardi, čime je postignut značajan stepen usklađenosti domaćih propisa sa relevantnim propisima EU u ovoj oblasti, a tokom 2017. godine se nastavilo sa aktivnostima na unapređenju domaćih propisa kojima se uređuje poslovanje banaka, a u cilju njihovog daljeg usklađivanja sa propisima EU. Osnovni ciljevi usvajanja ovih propisa su povećanje otpornosti bankarskog sektora povećanjem kvaliteta kapitala i uvođenjem zaštitnih slojeva kapitala, bolje praćenje i kontrola izloženosti banke riziku likvidnosti, dalje jačanje tržišne discipline i transparentnosti poslovanja banaka u Republici Srbiji objavljivanjem svih relevantnih informacija o poslovanju banke, kao i prilagođavanje izveštajnog sistema novim regulatornim rešenjima.

Jedan od ograničavajućih faktora za rast kreditne aktivnosti predstavljao je relativno visok nivo problematičnih kredita. U avgustu 2015. godine usvojena je Strategija za rešavanje problematičnih kredita koja se sprovodi implementacijom dva trogodišnja akciona plana, jedan pripremljen od strane Vlade i drugi pripremljen od strane NBS, u cilju spuštanja nivoa problematičnih kredita. Ključne oblasti implementacije podrazumevale su jačanje kapaciteta banaka za rešavanje problematičnih kredita, unapređenje regulative za procenu vrednosti sredstava obezbeđenja, razvoj tržišta problematičnih kredita i dr.

Na inicijativu Narodne banke Srbije, 2014. godine usvojen je novi Zakon o osiguranju na osnovu koga je tokom 2014. i 2015. godine izvršena regulatorna reforma u sektoru osiguranja, koje predstavlja drugi najvažniji segment na domaćem finansijskom tržištu. Regulatornom reformom stvoreni su preduslovi za dalji razvoj tržišta osiguranja kroz implementaciju modernih standarda prilagođenih potrebama domaćeg tržišta. Novi regulatorni okvir omogućio je, između ostalog, pozitivne rezultate koji se ogledaju u rastu ukupne premije osiguranja na tržištu Republike Srbije i daljem razvoju finansijskog tržišta. Isto tako, reforma propisa u ovoj oblasti je omogućila uvođenje kvalitetnijih usluga društava za osiguranje i bolju zaštitu građana i privrednih subjekata koji te usluge koriste. U toku 2021. usvojene su izmene i dopuna Zakona o osiguranju, kojima je uređena promena vlasničkih prava na društvenom kapitalu u društvima za osiguranje. Postojećim propisima kojima se uređuje delatnost osiguranja u Republici Srbiji stvoreni su preduslovi za dalju konvergenciju sektora osiguranja u Republici Srbiji na nivo razvijenosti tog sektora u EU. Značajne promene regulatornog okvira u oblasti nadzora delatnosti osiguranja tek se očekuju s punim usklađivanjem propisa s Direktivom o distribuciji osiguranja (Directive (EU) 2016/97 - the Insurance Distribution Directive - IDD) i primenom Solventnosti II (Directive 2009/138/EC of the European Parliament and of the Council on taking-up and pursuit of the business of Insurance and Reinsurance).

Od donošenja pomenute strategije, usvojen je i izmenjen veći broj zakonskih i podzakonskih akata, unapređen je institucionalni kapacitet i sprovedene su brojne mere za lakši otpis i prenos nenaplativih potraživanja i to: usvajanjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o hipoteci (2015. godine) čija rešenja su omogućila reafirmaciju vansudskog postupka namirenja iz vrednosti dobijene prodajom hipotekovane nepokretnosti, ali i dovela do višeg stepena pravne i ekonomske sigurnosti učesnika u poslovima koji podrazumevaju uspostavljanje hipoteke, kao sredstva obezbeđenja potraživanja; kroz donošenje Zakona o proceniteljima vrednosti nepokretnosti (početak primene zakona - jun 2017. godine) koji je, između ostalog, uveo novu profesiju - licencirane procenitelje vrednosti nepokretnosti i propisao obaveznu procenu koja se sprovodi u slučajevima koji se odnose na Zakon o hipoteci i Zakon o stečaju, kao i prilikom vršenja procena za potrebe kreditnih poslova koji su obezbeđeni hipotekom; obrazovanje Stručnog odbora (stručno telo koje treba da doprinese uređenju i unapređenju profesije procenitelja vrednosti nepokretnosti) i donošenje Nacionalnih standarda, kodeksa etike i pravila profesionalnog ponašanja licenciranog procenitelja (prvobitni u julu 2017. godine, a ažurirani u aprilu 2023. godine) koji, između ostalog, definišu osnove procene vrednosti nepokretnosti, postupak vršenja procene, pretpostavke i činjenice od značaja koje se moraju uzeti u obzir prilikom izrade izveštaja procene, minimalni sadržaj izveštaja o proceni i pravila profesionalnog ponašanja licenciranog procenitelja; usvajanje izmena i dopuna Zakona o porezu na dobit pravnih lica i Zakona o porezu na dohodak građana što je omogućilo relaksiraniju poresku politiku za odobravanje i otpis bankarskih potraživanja (kraj 2017. godine); usvajanje amandmana na Zakon o stečaju kojima je skraćen stečajni postupak i poboljšan položaj osiguranih poverilaca (decembra 2017. godine); pripremu studije o mogućnostima uvođenja bankrota privatnih pojedinaca i preduzetnika u Republici Srbiji, usvojen je Zakon o izmenama Zakona o parničnom postupku i drugo. Na osnovu Zakona o proceniteljima vrednosti nepokretnosti i Odluke o sadržaju, rokovima i načinu dostavljanja izveštaja o procenama vrednosti nepokretnosti koje su predmet hipoteke i kreditima obezbeđenim hipotekom, NBS od 2015. godine vodi bazu podataka o procenama vrednosti nepokretnosti koje su predmet hipoteke. U skladu s pomenutim zakonom i odlukom, banke i licencirani procenitelji mogu ostvariti uvid u određene podatke o procenama vrednosti nepokretnosti koje su predmet hipoteke. Krajem 2018. godine NBS je usvojila set podzakonskih akata reagujući proaktivno na sve učestaliju pojavu nenamenskog kreditiranja stanovništva po neopravdano dugim rokovima. Ovi propisi imaju za cilj da doprinesu sprečavanju nastanka problematičnih kredita u bankarskom sektoru i podstaknu oprezno preuzimanje rizika od strane banaka njihovim usmeravanjem na održivo kreditiranje i izbegavanje prekomerne izloženosti određenim vrstama kreditnih proizvoda, ne narušavajući trend rasta kreditne aktivnosti i vodeći računa o pravima i interesima korisnika usluga koje pružaju banke, a sve radi očuvanja i jačanja finansijske stabilnosti u Republici Srbiji.

U cilju unapređenja i daljeg razvoja tržišta kapitala, u periodu od 2019. do 2021. godine, na predlog Ministarstva finansija doneti su novi sledeći zakoni: Zakon o alternativnim investicionim fondovima ("Službeni glasnik RS", broj 73/19) - usvojen u Narodnoj skupštini 10. oktobra 2019. godine, počeo sa primenom u aprilu 2020. godine; Zakon o otvorenim investicionim fondovima sa javnom ponudom ("Službeni glasnik RS", broj 73/19) - usvojen u Narodnoj skupštini 10. oktobra 2019. godine, počeo sa primenom u aprilu 2020. godine; i Zakon o tržištu kapitala ("Službeni glasnik RS", broj 129/21) - usvojen u Narodnoj skupštini 23. decembra 2021. godine, počeo sa primenom 5. januara 2023. godine.

Vlada je 27. decembra 2018. godine donela Program za rešavanje problematičnih kredita za period 2018-2020. godine (u daljem tekstu: Program) zajedno sa Akcionim planom za sprovođenje tog programa čime je uspešno ispunjen i reformski cilj unutar programa saradnje sa MMF i zacrtan put za dalji uspešan rad na rešavanju pitanja problematičnih potraživanja.

Glavni fokus pomenutog dokumenta javne politike predstavlja rešavanje pitanja problematičnih plasmana banaka u stečaju i plasmana u ime i za račun Republike Srbije, kojima upravlja AOD. U skladu sa tim, usvojeni su strateški i godišnji operativni planovi za AOD, Rezolucija portfelja problematičnih plasmana, i razvijeni su unutrašnji kapaciteti za njihovo rešavanje. U junu 2019. godine, AOD uspešno je okončala prodaju prvog, "pilot portfelja", nominalne vrednosti od oko 242 miliona evra, dok je 30. septembra 2019. godine objavila oglas za ustupanje drugog, "velikog portfelja", nominalne vrednosti od 1,82 milijarde evra. U skladu sa Zaključkom Vlade 05 broj 401-1646/2021 od 25. februara 2021. godine, Zaključkom Pokrajinske vlade 127 broj 422-6/2021 od 3. marta 2021. godine i odlukama Odbora poverilaca svih finansijskih institucija u stečaju, čija potraživanja su predmet ustupanja, izabrana je najbolja ponuda u postupku ustupanja portfelja potraživanja uz naknadu, metodom javnog prikupljanja ponuda tenderom i postupak ustupanja "velikog" portfelja je uspešno okončan 19. aprila 2021. godine, potpisivanjem Okvirnih ugovora o ustupanju portfelja potraživanja i isplatom naknade za ustupanje.

Nakon uspešno sprovedena dva postupka ustupanja potraživanja, započete su aktivnosti na rešavanju preostalog portfolija, u skladu sa tačkom 2.3.3. Programa i Akcionog plana, a kojom je definisano da je, nakon sprovođenja prodaje pilot i velikog portfelja, potrebno preduzeti niz aktivnosti u pogledu realizacije preostalog potraživanja državnih poverilaca.

U skladu sa odlukama Odbora direktora i Upravnog odbora Agencije za osiguranje depozita, zaključcima Vlade i Pokrajinske vlade, kao i odlukama Odbora poverilaca svih finansijskih institucija čija potraživanja su predmet ustupanja, 20. decembra 2022. godine objavljen je Oglas za ustupanje portfelja potraživanja uz naknadu, metodom javnog prikupljanja ponuda (šifra Javnog poziva: JPP-1/22). Portfelj koji je predmet ustupanja, sa stanjem na 30. april 2022. godine, ukupno iznosi 317.805.038,18 evra i čine ga potraživanja Agencije u ime i za račun države i sedam finansijskih institucija od ukupno 497 dužnika (653 partije). Postupak ustupanja portfelja potraživanja se sprovodi kroz dvofazni proces - postupak preliminarne analize Portfelja i postupak podnošenja obavezujućih ponuda. Otvaranje obavezujućih ponuda izvršeno je 27. aprila 2023. godine, a primljene su četiri obavezujuće ponude. Okončanje postupka ustupanja portfelja se očekuje do kraja 2023. godine.

Implementacija drugih mera za rešavanje problematičnih kredita, kako iz Strategije za rešavanje problematičnih kredita, tako i iz gorepomenutog Programa, nastavlja da daje rezultate. Zahvaljujući primeni Strategije za rešavanje problematičnih kredita, kao i drugim regulatornim aktivnostima Narodne banke Srbije, učešće problematičnih kredita u ukupnim kreditima bankarskog sektora u proteklom periodu znatno je smanjeno, a zatim i zadržano na rekordno niskom nivou uprkos višedimenzionalnoj krizi s kojom se Republika Srbija suočava u protekle tri godine. Na kraju jula 2023. godine, učešće problematičnih kredita iznosilo je 3,1%, čak 19,2 procentna poena manje nego u avgustu 2015. godine, kada je usvojena pomenuta strategija. To je konkretna potvrda da su mere dobro definisane i da su dale odlične efekte.

NBS je delovala i izvan okvira Strategije, poput donošenja Odluke o računovodstvenom otpisu bilansne aktive banke, što je upotpunilo regulatorne aktivnosti. I pokrivenost problematičnih kredita pripadajućim ispravkama vrednosti u skladu sa međunarodnim računovodstvenim standardima, koja je na nivou od 57,9% na kraju drugog kvartala 2023. godine, nedvosmisleno, uz sve druge pokazatelje zdravlja finansijskog sistema, potvrđuje stabilnost našeg bankarskog sektora.

Stvaranjem stabilnih uslova poslovanja, naša ekonomija je ušla u investicioni ciklus 2015. godine, i od tada investicije po obimu predstavljaju dobar deo rasta ekonomije. Profitabilnost privrede raste u uslovima relativno stabilnog kursa. Sve su to bili ključni faktori za održivo rešavanje pitanja problematičnih kredita. To se jasno vidi i iz činjenice da je u granama koje su i nosioci našeg rasta, zabeležen i najveći pad problematičnih kredita - što je evidentno u prerađivačkoj industriji i građevinarstvu.

Osiguranje depozita je mehanizam koji doprinosi očuvanju finansijske stabilnosti i obezbeđuje zaštitu deponenata. Sistem osiguranja depozita obezbeđuje da se svakom zaštićenom deponentu isplati celokupan iznos uloga u svakoj banci do osiguranog iznosa od 50.000 evra u slučaju stečaja ili likvidacije banke. Osiguranje depozita regulisano je Zakonom o osiguranju depozita.

U oktobru 2019. godine, usvojen je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o osiguranju depozita iz 2019. godine, kojim se nastojalo da se sistem osiguranja depozita dodatno uskladi sa najboljom međunarodnom praksom i standardima, kao i pravnim tekovinama EU i to u pogledu: metoda obračuna premije (uvođenje mogućnosti obračuna premije na osnovu nivoa rizika u poslovanju banaka), osnovice za obračun premije, visine vanredne premije, zaštite deponenata spojenih ili pripojenih banaka, ciljnog iznosa fonda za osiguranje depozita i dr, sve sa ciljem doprinosa finansijskoj stabilnosti kroz podsticaj smanjenju rizika u poslovanju banaka, jačanje poverenja javnosti u finansijski sistem i povećanje efikasnosti sistema osiguranja depozita.

Uvažavajući odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osiguranju depozita, premija osiguranja depozita se počev od naplate premije za prvi kvartal 2020. godine obračunava na izmenjenu osnovicu, odnosno na osnovu prosečnog stanja ukupnih osiguranih iznosa do 50.000 evra (osiguranjem pokriveni iznos depozita) u banci u prethodnom tromesečju, umesto na osnovu prosečnog stanja ukupnih osiguranih depozita. Ovom izmenom, smanjene su obaveze banaka po osnovu plaćanja premije osiguranja depozita u proseku za oko 30%, čime se posredno omogućila veća investiciona aktivnost banaka.

Kako je zakonom uvedena i mogućnost obračuna premije na osnovu nivoa rizika u poslovanju banaka, propisana je obaveza Agenciji da donese Metodologiju za obračun premije osiguranja depozita na osnovu nivoa rizika u poslovanju banaka u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Upravni odbor Agencije usvojio je tekst Metodologije 15. oktobra 2020. godine uz prethodnu saglasnost NBS, čime je ispunjena zakonska obaveza u propisanom roku, a posebnom odlukom Upravnog odbora Agencije će se odlučiti o početku primene Metodologije.

U sistemu osiguranja depozita Republika Srbija je ultimativni garant isplate osiguranih depozita. U svrhu obezbeđivanja sredstava za osiguranje depozita AOD naplaćuje premiju osiguranja depozita od banaka za račun Fonda za osiguranje depozita, upravlja imovinom fonda i isplaćuje depozite do osiguranog iznosa u slučaju stečaja ili likvidacije banke. Dodatno, sredstva fonda se mogu koristiti i za finansiranje postupka restrukturiranja banaka u obimu i pod uslovima utvrđenim zakonom kojim se uređuju banke. U slučaju nedostajućih sredstava u fondu za osiguranje depozita, Republika Srbija obezbeđuje isplatu bilo sredstvima iz budžeta, bilo davanjem garancije za zaduživanje AOD.

Vlada je 24. marta 2020. godine donela Uredbu o ulaganju za vreme vanrednog stanja deviznih sredstava kojima upravlja Agencija za osiguranje depozita, kojom je propisano da za vreme vanrednog stanja nastalog usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 Agencija može ulagati više od četvrtine deviznih sredstava Fonda u devizne dužničke hartije od vrednosti koje izdaje Republika Srbija. U skladu s Uredbom, Agencija je u roku od godinu dana od dana prestanka vanrednog stanja (do 6. maja 2021. godine) iznos deviznih sredstava Fonda uloženih u devizne dužničke hartije od vrednosti koje izdaje Republika Srbija, uskladila na nivo zakonskog limita od 1/4 ukupnih deviznih sredstava Fonda.

Garancija isplate osiguranih depozita od strane države, bilo direktno sredstvima iz budžeta, ili indirektno izdavanjem garancija za zaduživanje AOD, izvor je fiskalnih rizika i mogućih fiskalnih troškova. Međutim, zahvaljujući postignutoj stabilnosti bankarskog sektora, od 2015. godine nije bilo potrebe za korišćenjem sredstava fonda za osiguranje depozita, niti države po osnovu isplata osiguranih iznosa depozita.

Umanjenje fiskalnih rizika po ovom osnovu zavisi od stabilnosti i održivosti bankarskog sistema. Nadzor nad bankarskim sistemom, obazrivost u plasiranju sredstava i unapređenje kvaliteta imovine banaka su osnovni stubovi stabilnog bankarskog sistema.

Ostvareni rezultati bankarskog sektora Republike Srbije u 2021. godini prikazuju rastuću profitabilnost banaka. Bankarski sektor Republike Srbije je u 2021. godini poslovao profitabilno, sa neto dobitkom pre oporezivanja u iznosu od 53,9 milijardi dinara, što je za 17% više od pozitivnog rezultata ostvarenog u 2020. godini kada je neto dobitak pre oporezivanja iznosio 46,1 milijardi dinara. Bankarski sektor Srbije ostvario je pozitivan finansijski rezultat u 2022. godini. Neto dobitak pre oporezivanja na nivou bankarskog sektora u 2022. iznosio je 99,6 mlrd dinara, što je za 45,8 mlrd dinara (ili 84,9%) više nego prethodne godine. Bankarski sektor Republike Srbije adekvatno je kapitalizovan kako sa stanovišta ostvarenog nivoa pokazatelja adekvatnosti kapitala tako i sa stanovišta strukture regulatornog kapitala. Na kraju 2020. i 2021. godine, prosečna vrednost pokazatelja adekvatnosti kapitala na nivou bankarskog sektora Republike Srbije iznosila je 22,42%, odnosno 20,8%. Tokom 2022. godine očuvana je visoka adekvatnost kapitala bankarskog sektora (pokazatelj adekvatnosti kapitala iznosi 20,2%), uz povoljnu strukturu kapitala (skoro 95% čini najkvalitetniji osnovni akcijski kapital). Na kraju drugog tromesečja 2023. godine pokazatelj adekvatnosti kapitala na nivou bankarskog sektora iznosio je 22,3%, što je značajno iznad propisanog regulatornog minimuma od 8% i više nego dovoljno za pokriće svih rizika kojima je sektor izložen, što potvrđuju i makroprudencijalni stres testovi koje NBS redovno sprovodi.

Imajući u vidu situaciju nastalu proglašenjem vanrednog stanja u Republici Srbiji, kako bi se omogućilo ublažavanje ekonomskih i finansijskih posledica nastalih usled pandemije COVID-19 preduzete su mere podrške privredi koje su imale za cilj povećanje likvidnosti privrednih subjekata. Jedna od mera jeste bila i donošenje Uredbe o utvrđivanju garantne šeme kao mera podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2. Ovom uredbom je konstituisano utvrđivanje nacionalne garantne šeme. Povećanje likvidnosti privrednih subjekata kroz mehanizam garantovanja Republike Srbije za kredite koje banke odobravaju privrednim subjektima za finansiranje likvidnosti i obrtnih sredstava, a koje se omogućava zaključenjem Ugovora o garanciji Republike Srbije za kreditiranje privrede s ciljem ublažavanja negativnih posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, jeste mera koja u sebi sublimira izuzetno važan i nužan mehanizam efekata za sva lica sa sedištem u Republici Srbiji uključujući i poljoprivredna gazdinstva, koja su registrovana u APR i klasifikovana kao preduzetnik, ili mikro, malo i srednje privredno društvo u skladu sa zakonom kojim se uređuje računovodstvo, a čija je likvidnost preduslov funkcionisanja privrede Republike Srbije.

Banke mogu da za realizaciju kredita plasiraju iznos do dve milijarde evra, pri čemu je iznos od jedne milijarde evra, odnosno iznos inicijalnog maksimalnog osiguranog portfolija po bankama utvrđen shodno tržišnom učešću banke prema izveštaju NBS na 29. februar 2020. godine.

S obzirom na činjenicu da je preko poslovnih banaka, do kraja novembra 2020. godine, privredi plasirano oko 1,5 milijardi evra, od ukupno raspoložive dve milijarde evra, a da je Uredbom bilo propisano da ugovor o kreditu mora biti zaključen najkasnije do 31. decembra 2020. godine, kao i da ugovor o kreditu mora biti pušten u tečaj najkasnije do 31. januara 2021. godine, javila se potreba za produženjem roka do kada ugovor o kreditu mora biti zaključen, odnosno do kada ugovor o kreditu mora biti pušten u tečaj.

U skladu sa tim, Narodnoj skupštini predloženo je donošenje Zakona o utvrđivanju garantne šeme kao mere podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2, koji je donet na sednici održanoj 17. decembra 2020. godine i isti je objavljen u "Službenom glasniku RS", broj 153/20 od 21. decembra 2020. godine. Republika Srbija je prepoznala potrebu za odobravanjem dodatnih 500 miliona evra pomoći, u cilju održavanja likvidnosti čime će ukupan iznos sredstava plasiranih putem I garantne šeme dostići iznos od 2.5 milijarde evra. S tim u vezi, donet je Zakon o izmenama Zakona o utvrđivanju garantne šeme kao mera podrške privredi za ublažavanje posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", broj 40/21), kojim je, između ostalog, produžen rok za puštanje kredita u tečaj najkasnije do 31. jula 2022. godine.

Ugovor o garanciji Republike Srbije za kreditiranje privrede s ciljem ublažavanja negativnih posledica pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 sa Republikom Srbijom i NBS do sada su potpisale 24 banke. Republika Srbija je plasirala Bankama predviđenih 2,5 milijardi evra, dok su Banke, do 31. jula 2022. godine, plasirale klijentima oko 2,49 milijardi evra. Istovremeno, Republika Srbija je prepoznala potrebu za dodatnu pomoć najugroženijim preduzećima koja imaju pad poslovnih prihoda veći od 20% u 2020. godini, u odnosu na isti period u 2019. godini, te je 22. aprila 2021. godine donet Zakon o utvrđivanju druge garantne šeme kao mere dodatne podrške privredi usled produženog negativnog uticaja pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", broj 40/21) čime je odobreno dodatnih 500 miliona evra pomoći. U decembru 2021. godine donet je Zakon o izmeni i dopuni Zakona o utvrđivanju druge garantne šeme kao mera dodatne podrške privredi usled produženog negativnog uticaja pandemije bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 ("Službeni glasnik RS", broj 129/21), kojim je predviđen izuzetak da korisniku kredita koji spada u preduzetnike, mikro, mala i srednja preduzeća koja posluju u sektorima putničkog transporta, ugostiteljstva, turističkih agencija i hotelijerstva u gradovima, može biti odobren kredit obezbeđen garancijom, u skladu sa ovim zakonom, i kada je ukupan iznos kredita koji je odobren na osnovu Zakona o utvrđivanju prve garantne šeme i kredita odobrenog na osnovu ovog zakona veći od propisanih pragova i ako su ispunjeni uslovi da je korisnik prevremeno i u celosti izmirio obaveze po kreditu obezbeđenom garancijom u skladu sa Zakonom o utvrđivanju prve garantne šeme, kao i da je maksimalni iznos kredita obezbeđenog garancijom iznos koji je jednak manjem od dva iznosa utvrđenih ovim zakonom.

Usled smanjenog odobravanja kredita u okviru druge garantne šeme, kao i evidentno produženog negativnog uticaja pandemije COVID-19, te da je, usled ratnih dešavanja u Ukrajini, došlo do promene okolnosti koje se nisu mogle predvideti izbijanjem pandemije COVID-19, a koje paralelno negativno utiču na privrednu aktivnost, predviđena je mogućnost refinansiranja kredita iz prve garante šeme kreditima iz druge garantne šeme, privrednim subjektima kod kojih je došlo do smanjenja ili obustave poslovnih aktivnosti vezanih za izvoz i uvoz roba i usluga na tržišta Ukrajine, Rusije ili Belorusije. Rok za puštanje sredstava u okviru druge garantne šeme istekao je 31. jula 2022. godine, a eventualno produžavanje propisanih zakonskih rokova uslovljeno je pokretanjem postupka izmene Zakona o utvrđivanju druge garantne šeme kao mera dodatne podrške privredi usled produženog negativnog uticaja pandemije bolesti COVID-19. U okviru druge garantne šeme banke su plasirale klijentima do kraja jula 2022. godine EUR 52,4 miliona.

U skladu sa iznetim, projekcije fiskalnih bruto odliva budžeta Republike Srbije, a na osnovu modela razvijenog u saradnji sa MMF-om, po osnovu predmetne nacionalne Garantne šeme iznose 60 miliona evra za 2023. godinu, 14 milion evra za 2024. godinu i 2 miliona evra za 2025. godinu. Projekcija fiskalnog bruto odliva budžeta Republike Srbije po osnovu druge Garantne šeme iznosi 1,8 miliona evra za 2024. godinu, i 1,4 miliona evra za 2025. godinu. Po osnovu obe garantne šeme realizovano je 2,54 milijarde evra kredita, dok je na ime aktiviranih garancija na 31. avgust 2023. godine isplaćeno 56,6 miliona evra. Na isti presečni datum na ime protestovanih garancija, po obe garantne šeme, naplaćeno je EUR 2,36 miliona.

Što se tiče drugih finansijskih institucija, Republika Srbija ima direktan udeo u kapitalu Kompanije Dunav osiguranje a.d.o. Beograd (u daljem tekstu: Dunav osiguranje) i Dunav Re a.d.o. Beograd (u daljem tekstu. Dunav Re, kao i u Nacionalnoj korporaciji za osiguranje stambenih kredita (u daljem tekstu: Korporacija).

Uspešnim i efikasnim sprovođenjem odredaba zakona koji je usvojen krajem aprila 2021. godine - Zakona o izmeni i dopunama Zakona o osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 44/21), a koji je bio osnov za promenu vlasničkih prava na društvenom kapitalu u društvima za osiguranje, direktno učešće Republike Srbije u kapitalu Dunav je poraslo na 76,70%. Takođe, kako je i u ukupnom kapitalu Dunav Re postojalo manje učešće društvenog kapitala, nakon promene vlasničkih prava u skladu sa navedenim zakonom Republika Srbija je stekla direktno učešće od oko 4,76% u Dunav Re.

Inače, do kraja 2014. godine učešće društvenog kapitala u ukupnom kapitalu Dunav osiguranja je iznosilo 94,61%, što je imalo nepovoljan uticaj na poslovanje Dunav osiguranja (pre svega kroz komplikovanu upravljačku strukturu), na šta su ukazivali i revizorski izveštaji za 2012. i 2013. godinu u kojima je izraženo mišljenje revizora sa rezervom. Imajući u vidu značaj Dunav osiguranja na tržištu osiguranja (najveća osiguravajuća kompanija), Republika Srbija je u decembru 2014. godine izvršila dokapitalizaciju Dunav osiguranja sa 4,8 milijardi dinara, čime je učešće društvenog kapitala svedeno na 51,86%. Poslednjih godina poslovanje Dunav osiguranja je stabilno, uz konstantno poboljšanje većine pokazatelja. Primetan je trend rasta dobiti iz godine u godinu (i redovna isplata dividendi). Dunav osiguranje nije imalo negativnih posledica u poslovanju (gledajući kroz najznačajnije pokazatelje) zbog bolesti COVID-19. Kao najveći izazov u predstojećem periodu ističe se usklađivanje (organizaciono, upravljački, kapitalno itd.) sa novim regulatornim standardom Solventnost 2 koje očekuje sve učesnike na tržištu osiguranja u Republici Srbiji.

Zakonom o Nacionalnoj korporaciji za osiguranje stambenih kredita ("Službeni glasnik RS", broj 55/04) osnovana je Korporacija, kao pravno lice specijalizovano za osiguranje potraživanja po osnovu stambenih kredita koje odobravaju banke i druge finansijske organizacije, koja su obezbeđena hipotekom, kao i za obavljanje drugih poslova u vezi sa tim osiguranjem. Osnivač Korporacije je Republika Srbija koja ima direktno učešće od 100% u kapitalu Korporacije (zakonom je ostavljena mogućnost da se Korporacija organizuje kao akcionarsko društvo, s tim da vrednost državnog kapitala u ukupnom kapitalu Korporacije ne može da bude manje od 51%). Zakonom je, takođe, utvrđeno da ukupan nominalni iznos obaveza Korporacije koje proizilaze iz obavljanja delatnosti Korporacije može biti najviše do 16 puta veći od iznosa kapitala Korporacije, ali i da Vlada može da, na obrazložen zahtev Korporacije, da saglasnost za povećanje obima obaveza Korporacije koje proizilaze iz obavljanja delatnosti Korporacije i za preko 16 puta od kapitala Korporacije, za određeni vremenski period.

Od samog osnivanja, Korporacija je imala značajan uticaj u kreiranju tržišnih uslova i standarda kreditiranja, što je bilo nužno da bi se hipotekarno tržište uopšte razvilo. To je dovelo do smanjenja rizika i obezbeđenja interesa, kako kreditora, tako i zajmotražilaca, kroz snižavanje kamatnih stopa, što je dovelo da rasta tražnje za stambenim nepokretnostima (sa pozitivnim efektom na građevinsku industriju) i time doprinelo povećanju broja stanova kupljenih na kredit.

U proteklom periodu, nije vršena dokapitalizacija Korporacije iz sredstava budžeta Republike Srbije, već je povećanje kapitala vršeno iz ostvarene dobiti Korporacije. Međutim, kako povećanje kapitala nije pratilo rast osiguranih kredita, Vlada je, u skladu sa zakonom, svake godine davala saglasnost za povećanje obima obaveza Korporacije koje proizilaze iz obavljanja delatnosti Korporacije i za preko 16 puta od kapitala Korporacije. Ovo povećanje se iz godine u godinu smanjuje (npr. za 2015. godinu obim obaveza Korporacije koje proizilaze iz obavljanja delatnosti Korporacije je mogao da bude do 30 puta veći od kapitala Korporacije, dok za 2023. godinu može da iznosi do 18 puta više od kapitala Korporacije) tako da se može očekivati da u narednom periodu ukupan nominalni iznos obaveza Korporacije koje proizilaze iz obavljanja delatnosti Korporacije bude u zakonskim okvirima (do 16 puta veći od iznosa kapitala Korporacije).

Kao potencijalni rizik se pojavljuje veliki broj tužbi klijenata protiv banaka u vezi sa plaćanjem premije osiguranja Korporaciji. Iako Korporacija nije tužena strana, niti Republika Srbija garantuje za obaveze Korporacije (Korporacija garantuje za svoje obaveze do visine svog kapitala), potencijalno negativan ishod ovih sporova može da utiče na eventualnu potrebu određenih izdataka iz budžeta. Takođe, usled promenjenih tržišnih uslova došlo je do sporova sa određenim brojem banaka (otkaz ugovora sa Korporacijom od strane banaka), što dovodi do značajnog smanjenja osiguranih kredita, a time i do smanjenja prihoda Korporacije. Imajući u vidu dugoročnost potencijalnih obaveza koje Korporacija preuzima (osiguranje potraživanja po osnovu stambenih kredita koji se odobravaju na period i od 30 godina), nastavak trenda značajnog smanjenja osiguranih kredita isto može da utiče na eventualnu potrebu određenih izdataka iz budžeta u budućnosti.

Sudski postupci

Usled brojnih sudskih postupaka, pred domaćim i međunarodnim sudovima, gde je teret plaćanja na Republici Srbiji kao tuženoj strani, identifikovani su različiti fiskalni rizici koji postoje usled neizvesnosti u vezi sa ishodom ovih procesa.

U periodu od 2017. do 2022. godine, učešće rešenih predmeta u ukupnom broju predmeta iznosi 30,6% prosečno godišnje.

Na 31. decembar 2020. godine je protiv Republike Srbije i svih korisnika javnih sredstava bilo ukupno 324.253 aktivnih predmeta, na isti dan 2021. godine 267.502 aktivna predmeta, a na 31. decembar 2022. godine 306.727 aktivnih predmeta. Na 30. jun 2023. godine broj sudskih postupaka protiv Republike Srbije i svih KJS iznosio je 310.247. Trend broja sudskih postupaka - aktivnih predmeta u radu, u periodu od 2017 - 30. juna 2023. godine se može predstaviti grafičkim prikazom:

Ukupan broj aktivnih predmeta - sudskih postupaka protiv Republike Srbije i svih KJS

Izvor: Državno pravobranilaštvo Republike Srbije

U cilju smanjenja troškova u tzv. "budžetskim" postupcima, u toku 2019. godine došlo je do izmena Zakona o izvršenju i obezbeđenju ("Službeni glasnik RS", br. 106/15, 106/15 - autentično tumačenje, 113/17 - autentično tumačenje i 54/19), koji je stupio na snagu 1. januara 2020. godine. Članom 300. navedenog zakona, između ostalog je propisano da je izvršni poverilac dužan da o nameri podnošenja predloga za izvršenje pismenim putem obavesti ministarstvo nadležno za finansije najkasnije 30 dana pre podnošenja predloga za izvršenje, ukoliko se kao izvršni dužnik pojavljuje Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava.

Namera je bila da se navedenom merom podstakne dobrovoljno plaćanje obaveze od strane nadležnog organa, kako bi se izbegli troškovi prinudne naplate. Ministarstvu finansija - Upravi za trezor je u 2020. godini podneto 51.757 obaveštenja o nameri podnošenja predloga za izvršenje, u 2021. godini je podneto 54.270 ovih obaveštenja, u 2022. godini 49.080, a u periodu od 1.1. do 30. juna 2023. godine, 23.556 ovih obaveštenja.

Republika Srbija je po osnovu novčanih kazni i penala po rešenju sudova (ekonomska klasifikacija 483), kao i naknade štete za povrede ili štetu nanetu od strane državnih organa (ekonomska klasifikacija 485) u periodu 2009-2020. godine ukupno platila 121 mlrd dinara. U 2021. godini je iz budžeta Republike Srbije po tom osnovu plaćeno 16,9 mlrd dinara, u 2022. godini je plaćeno 26,8 mlrd dinara, dok je izvršenje za period januar-jun 2023. godine iznosilo 15,6 mlrd dinara.

Plan, aproprijacije i izvršenje budžeta Republike Srbije po ek. klasifikacijama 483 i 485 u periodu od 2018. do 30. 6. 2023. godine

Izvor: Ministarstvo finansija, Uprava za trezor

U 2023. godini i dalje se radi na unapređenju sistema za praćenje fiskalnih rizika po osnovu sudskih postupaka sa ciljem preciznije identifikacije i ocene rizika.

Ostali fiskalni rizici

Pored navedenih fiskalnih rizika postoje i druge okolnosti koje, ukoliko se realizuju, mogu dovesti do fiskalnih troškova. Njihovo identifikovanje pomaže sagledavanju mogućih uticaja na fiskalnu poziciju zemlje u određenom periodu.

Poslovanje jedinica lokalne samouprave može imati fiskalne implikacije na budžet sektora države. Posebnim fiskalnim pravilima za lokalne samouprave postavljeno je tzv. "zlatno pravilo" da je deficit moguć samo za realizaciju kapitalnih investicija. Postoje i pravila o visini zaduženosti jedinica lokalne samouprave čija dosledna primena održava stabilnost javnih finansija na lokalnom nivou. U praksi se dešavalo da nerealnim planiranjem kako prihoda, tako i rashoda dođe do kumulacije dospelih, a neizmirenih obaveza koje ugrožavaju funkcionisanje pojedinih gradova i opština.

Kako bi se izbegla realizacija fiskalnih rizika po ovom osnovu, Ministarstvo finansija unapređuje sistem kontrole javnih finansija lokalnih samouprava u cilju poštovanja postavljenih pravila - od planiranja do realizacije budžeta na lokalnom nivou.

Na osnovu Metodologije za praćenje fiskalnih rizika po budžet Republike Srbije koji proizilaze iz vršenja nadležnosti jedinica lokalne samouprave, Sektor za praćenje fiskalnih rizika ministarstva finansija je izradio radni model za analizu, ocenu i praćenje fiskalnih rizika, čija se primena očekuje u narednom periodu.

Stalno prisutan rizik od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa nalaže ulaganja u programe prevencije, kako bi se umanjili potencijalni fiskalni troškovi za otklanjanje šteta nastalih po tom osnovu. Prevencija obuhvata uključivanje šireg spektra finansijskih instrumenata, kao što su rezervni fondovi, potencijalne kreditne linije i osiguranje imovine. Republika Srbija se u 2014. godini suočila sa katastrofalnim posledicama poplava, čija je ukupna šteta (sa gubicima) procenjena na više od 1,7 mlrd evra. Vlada je u decembru 2014. godine usvojila Nacionalni program za upravljanje rizicima od elementarnih nepogoda, koji se sprovodi u saradnji sa Svetskom bankom, Ujedinjenim nacijama i Evropskom unijom. U skladu sa navedenim programom, novembra 2018. godine donet je Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama ("Službeni glasnik RS", broj 87/18). U toku 2022. godine posebna radna grupa otpočela je proces revidiranja Strategije smanjenja rizika od katastrofa i upravljanja vanrednim situacijama u Republici Srbiji (2023-2030), sa ciljem izrade novog Akcionog plana za period 2023-2030. godine. Takođe, u postupku izrade je i nova Jedinstvena metodologija za procenu šteta i gubitaka od elementarnih i drugih nepogoda.

Republika Srbija je u 2018. godini platila iz budžeta 2,0 mlrd dinara, a u 2019. godini 4,2 mlrd dinara na ime naknade štete za povrede ili štete nastale usled elementarnih nepogoda ili drugih prirodnih uzroka. U toku 2020. godine za ovu namenu, po ekonomskoj klasifikaciji 484 (bez intervencijskih sredstava za ublažavanje posledica bolesti COVID-19) izdvojeno je 2,9 mlrd dinara, dok je za 2021. godinu iznos potrošen na ove namene smanjen i iznosio je 520,3 miliona dinara. Izdvojena sredstva za ovu namenu tokom 2022. godine iznosila su 263,9 miliona dinara.

Rashodi budžeta Republike Srbije po osnovu ekon. klasifikacije 484 - "Naknada štete za povrede ili štetu nastalu usled elementarnih nepogoda ili drugih prirodnih uzroka"

Izvor: Ministarstvo finansija, Uprava za trezor

U periodu januar-jun 2023. godine, za ove namene je izdvojeno 53,7 miliona dinara.

Zaključkom Vlade 05 broj 40-9575/2021 od 21. oktobra 2021. godine usvojena je Jedinstvena metodologija za praćenje fiskalnih rizika u Republici Srbiji koja, između ostalog, obuhvata i Metodologiju za praćenje fiskalnih rizika koji se javljaju kao posledica elementarnih nepogoda. Na kraju 2022. godine je, u saradnji sa Svetskom bankom, razvijen model za procenu fiskalnih rizika od elementarnih nepogoda i održana prva obuka za korišćenje modela i analizu rezultata.

5. Ciklično prilagođeni i strukturni fiskalni bilans

Ciklično prilagođeni fiskalni bilans je fiskalni bilans iz koga je isključen izolovani uticaj privrednog ciklusa, a identitet od koga se polazi je sledeći9:

FB = CB + CAB

Deo fiskalnog bilansa (FB) koji nije pod uticajem cikličnih fluktuacija naziva se ciklično prilagođeni fiskalni bilans (CAB), a cilj ove procedure je izolovanje ciklične komponente fiskalnog bilansa (CB) koja je rezultat dejstva proizvodnog jaza. Stvarni fiskalni bilans biće jednak ciklično prilagođenom u slučaju da je proizvodni jaz jednak nuli, tj. ako je stopa rasta realnog BDP jednaka potencijalnoj. Strukturni fiskalni bilans se dalje računski dobija eliminacijom jednokratnih efekata na prihodnoj i rashodnoj strani, i tako pokazuje strukturnu (trajnu) fiskalnu poziciju.

Fiskalni prostor kreiran u prethodnom periodu i značajno strukturno unapređena fiskalna pozicija zemlje, omogućili su relaksaciju fiskalne politike u kriznim vremenima.

Izbijanjem pandemije COVID-19 početkom 2020. godine i uvođenjem mera za zdravstvenu zaštitu stanovništva, globalna ekonomija je ušla u krizu bez presedana. Uticaj na fiskalnu poziciju je bio vidljiv kroz smanjene prihoda budžeta, koji su posledica usporavanja ekonomske aktivnosti usled pandemije, i dramatično većih rashoda uslovljenih većim troškovima zdravstvene zaštite i donošenjem obimnog paketa pomoći privredi i građanima. U takvoj situaciji, uobičajena analiza privrednog ciklusa, kvantifikacija fiskalnih multiplikatora i ocena elastičnosti fiskalnog balansa u odnosu na proizvodni jaz ne daje sasvim korektne ocene fiskalne pozicije zemlje. Odgovor fiskalne politike na složenu ekonomsku situaciju uzrokovanu pandemijom koronavirusa u 2020. i 2021. godini, predstavljen je opsežnim paketom mera pomoći privredi. U slučaju odsustva mera podrške privredi i stanovništvu blag pad BDP u 2020. godini i snažan oporavak tokom 2021. godine bi izostao, a veća kontrakcija privrede bi uticala na znatno sporiji oporavak u narednom srednjoročnom periodu.

______
9 Detaljniji opis korišćene metodologije i rezultata mogu se pronaći u Fiskalnoj strategiji za 2013. godinu sa projekcijama za 2014. i 2015. godinu ili putem linka https://www.mfin.gov.rs//upload/media/jzsbpL_601ab1585ca02.pdf

Tabela 19. Fiskalni bilans i komponente za obračun ciklično prilagođenog bilansa u periodu 2005-2026. godine, % BDP*

	Proizvodni jaz	Fiskalni bilans	Primarni fiskalni bilans	Ciklično prilagođeni fiskalni bilans	Ciklično prilagođeni primarni fiskalni bilans	Strukturni fiskalni bilans	Strukturni primarni fiskalni bilans**	Fiskalni impuls
2005.	0,0	1,1	2,0	1,1	2,0	1,3	2,2
2006.	-2,7	-1,4	-0,1	-0,5	0,8	0,2	1,5	1,2
2007.	0,8	-1,8	-1,2	-2,1	-1,5	-1,7	-1,2	2,3
2008.	4,1	-2,5	-1,9	-3,9	-3,4	-4,0	-3,4	1,9
2009.	-0,4	-4,2	-3,6	-4,0	-3,4	-4,1	-3,5	0,0
2010.	-0,7	-4,3	-3,4	-4,1	-3,1	-4,2	-3,2	-0,3
2011.	0,5	-4,5	-3,4	-4,7	-3,6	-4,9	-3,8	0,4
2012.	-0,8	-6,4	-4,7	-6,1	-4,4	-6,1	-4,4	0,9
2013.	1,2	-5,1	-3,0	-5,6	-3,4	-5,3	-3,1	-1,0
2014.	-1,4	-6,2	-3,5	-5,7	-3,0	-4,8	-2,2	-0,4
2015.	-1,2	-3,5	-0,5	-3,0	0,0	-2,2	0,8	-3,0
2016.	-0,1	-1,2	1,7	-1,2	1,7	-1,1	1,8	-1,8
2017.	-0,6	1,1	3,6	1,3	3,9	1,2	3,7	-2,1
2018.	0,8	0,6	2,7	0,4	2,5	0,2	2,3	1,4
2019.	1,9	-0,2	1,8	-0,9	1,1	-1,1	0,9	1,3
2020. 2021. 2021. 2020.	-2,3	-8,0	-6,0	-7,2	-5,2	-0,2	1,8	6,4
2021.	1,7	-4,1	-2,4	-4,7	-3,0	-0,7	1,1	-2,2
2022.	0,5	-3,2	-1,7	-3,4	-1,9	0,0	1,5	-1,1
2023.	-0,4	-2,8	-1,0	-2,7	-0,9	-2,1	-0,3	-1,0
2024.	-0,5	-2,2	-0,1	-2,0	0,1	-2,0	0,1	-1,0
2025.	-0,3	-1,5	0,6	-1,4	0,8	-1,4	0,8	-0,7
2026.	0,1	-1,5	0,8	-1,5	0,8	-1,5	0,8	0,0

* Za period 2023-2026. godine prikazane su projektovane vrednosti.
** Strukturni primarni bilans dobijen je isključivanjem procenjenih jednokratnih prihoda i rashoda. Rezultati koji prikazuju promenu strukturnog primarnog deficita ne isključuju eksplicitno efekte povećanja efikasnosti naplate prihoda, pa se ocena strukturnog prilagođavanja u 2015. i 2016. godini delimično razlikuje od prethodno prikazanih efekata.
Izvor: Ministarstvo finansija

Proizvodni jaz, ciklično prilag. i strukturni fisk. bilans u periodu 2005-2026. god, % BDP*

* Za period 2023-2026. godine prikazane su projektovane vrednosti.

Karakter i efekti fiskalne politike u periodu 2006-2026. godine, % BDP*

* Za period 2023-2026. godine prikazane su projektovane vrednosti.

Strukturna fiskalna pozicija zemlje nije narušena u periodu između 2020. i 2022. godine, zbog toga što su sprovedene mere pomoći privredi i stanovništvu iz domena fiskalne politike bile vremenski ograničenog karaktera. Osim toga, energetska kriza uslovila je značajne intervencije države u domenu obezbeđivanja energetske stabilnosti u 2022. godini. Na ove potrebe, utrošeno je 2,8% BDP. Tokom 2022. godine realizovan je i određeni iznos sredstava kao vid pomoći stanovništvu u visini od 0,9% BDP. Osim povećanih izdataka za energente, pomoć stanovništvu i privredi, obezbeđena je i smanjenjem akciza na naftne derivate.

Tokom 2023. godine, promena u strukturnoj poziciji sektora države delom je uslovljena izmenom formule za usklađivanje penzija u skladu sa novim fiskalnim pravilima kao i vanrednim povećanjem visine penzija u 2022. i 2023. godini. Novo posebno fiskalno pravilo uvodi direktnu vezu između načina usklađivanja penzija i učešća ovog oblika rashoda u BDP. Ovakvo sistemsko rešenje obezbeđuje da se ne ugrozi održivost javnih finansija, a da primanja i standard penzionera u većoj meri reflektuju ekonomsku snagu zemlje. Ostatak blagog pogoršanja strukturne fiskalne pozicije posledica je i rasta učešća rashoda za kamate u BDP. Uvećani troškovi zaduživanja, kao posledica mera za suzbijanje inflatornih tendencija na domaćem i međunarodnom tržištu, svakako će i u narednom periodu imati negativan efekat sličnog intenziteta. Međutim, set usvojenih fiskalnih pravila, pored ostalog, predviđa direktnu vezu između planiranih nivoa fiskalnog rezultata i učešća javnog duga u BDP. Na taj način, postavlja se i granica strukturnog fiskalnog rezultata u srednjem i dugom roku, sa osnovnim ciljem da se obezbedi održiv nivo javnog duga.

Kako je fiskalni impuls definisan kao razlika dva uzastopna ciklično prilagođena (primarna) rezultata, ocenjuje se da je fiskalna politika tokom 2020. godine bila izrazito ekspanzivno-kontraciklična, usmerena na ublažavanje negativnog ekonomskog ciklusa. Usled nešto manjeg obima paketa mera ekonomske podrške u 2021. godini, fiskalna politika je restriktivnija nego prethodne godine, a po karakteru takođe kontraciklična. U 2022. i 2023. godini ocenjeno je da je fiskalna politika blago restriktivna, i pored značajnih izdvajanja za ublažavanje energetske krize. Delom je to i posledica rasta rashoda za kamate koji se isključuju iz obračuna primarnog rezultata. Sličan restriktivan karakter politike, a usled potrebe da se fiskalni rezultati dovedu na nivo predviđen fiskalnim pravilima, očekuje se i u periodu od 2024. do 2026. godine.

Karakter i efekti fiskalne politike u periodu 2006-2023. godine, % BDP

6. Simulacija putanje javnog duga

Krajem 2022. godine usvojene su izmene i dopune Zakona o budžetskom sistemu u delu koji se odnosi na fiskalna pravila i principe fiskalne odgovornosti i održivosti10. U skladu sa promenama opštih fiskalnih pravila o deficitu i dugu, izmenjena je i procedura u slučaju prekoračenja gornje granice duga. Tako, u slučaju da je dug iznad 55%, Vlada u okviru Fiskalne strategije i po proceduri za usvajanje Fiskalne strategije predlaže Program za smanjenje duga sa konkretnim merama za smanjenje duga ispod zadate granice. Program se podnosi za svaku godinu u kojoj taj dug ostaje iznad 55% BDP. Ukoliko je dug iznad 60% BDP, što je i najviša dozvoljena gornja granica duga sektora države, Program za smanjenje duga usvaja Narodna skupština najmanje jedanput godišnje, u postupku donošenja i pripreme budžeta za narednu fiskalnu godinu.

_______
10 Više o redefinisanim fiskalnim pravilima videti u delu koji se odnosi na strukturne fiskalne reforme.

Vrednosti učešća javnog duga u BDP od 60%, 55% i 45%, u skladu sa usvojenim setom fiskalnih pravila, predstavljaju granične vrednosti za određivanje maksimalno dozvoljenih vrednosti fiskalnog deficita u određenoj godini. Predviđene su procedure u slučaju prekoračenja iznosa deficita i način vraćanja u predviđene okvire. Takođe definisani su dozvoljeni slučajevi privremenog odstupanja od fiskalnih pravila (vanredne, nepredviđene okolnosti i dr.), kao i obaveze Vlade i definisan vremenski okvir u procesu vraćanja na zakonom propisane vrednosti fiskalnog rezultata. Ovaj deo fiskalnih pravila počinje da se primenjuje od 2025. godine. Do tada će se nivo maksimalno dopuštenog fiskalnog deficita određivati Fiskalnom strategijom, ali u skladu sa opštim načelima fiskalne odgovornosti koja nalažu da se ne dopusti prekomeran rast nivoa javnog duga, odnosno obezbede uslovi za njegovo snižavanje.

Iako ne postoji formalna obaveza za prezentacijom Programa za smanjenja duga usled odložene primene pravila, kao ni suštinska, zbog toga što se trenutni nivo javnog duga nalazi ispod granice od 55% BDP prezentovaćemo kraću retrospektivu kretanja javnog duga u periodu od 2008. do 2023. godine i projekcije za naredni trogodišnji period od 2024. do 2026. godine, u skladu sa predviđenim fiskalnim okvirom. Prikazana je i simulacija različitih scenarija kretanja duga u periodu od 2027. do 2031. godine.

U periodu od 2008. do 2014. godine deficit sektora države je značajno povećan uz istovremeno eksplozivnu putanju rasta javnog duga, pri čemu je odnos duga i BDP više nego udvostručen. Mere fiskalne konsolidacije usvojene krajem 2012. i tokom 2013. godine delimično su ublažile ovaj trend, ali je nivo javnog duga i dalje značajno rastao. Smanjivanje primarnog deficita u periodu 2012-2014. godine nije bilo dovoljno da stabilizuje učešće nivoa javnog duga u BDP. Efekti prvog talasa fiskalne konsolidacije, koja se odnosila uglavnom na prihodnu stranu, izostali su, usled povećanog obima sive ekonomije, karakterističnog u periodu nakon podizanja poreskih stopa. Na rashodnoj strani, visoke kamate i određeni jednokratni rashodi su dodatno pogoršavali fiskalnu poziciju.

Javni dug sektora države u periodu 2008-2023. godine, % BDP

* aproksimacija lokalnog duga
** procena za 2023. godinu

Mere fiskalne konsolidacije donete krajem 2014. godine spustile su primarni deficit i usporile rast javnog duga već tokom 2015. godine, a do smanjenja javnog duga u BDP došlo je u 2016. godini, godinu dana ranije nego što je bilo predviđeno aranžmanom sa MMF. U 2016. godini ostvaren je primarni suficit od 1,7% BDP, čime su se konačno stekli uslovi za pad učešća javnog duga u BDP. Nakon toga, u 2017. godini, uz ostvareni primarni fiskalni suficit od 3,6% BDP dolazi do još značajnijeg pada učešća duga, za više od 10 p.p., na 58,6% BDP. Tokom 2018. godine nastavljen je trend smanjenja učešća javnog duga u BDP na 54,4% BDP. Fiskalna relaksacija tokom 2019. godine nije ugrozila opadajuću putanju javnog duga. Pozitivan primarni fiskalni rezultat u 2019. godini od 1,8% BDP uticao je na dalje smanjenje javnog duga za još 1,6 p.p. BDP.

Period od 2020. godine obeležila je jedna od najvećih zdravstvenih i posledično ekonomskih kriza u poslednjih nekoliko decenija, izazvana pandemijom COVID-19. Najvažniji faktori koji su uticali na kretanja duga tokom pomenutog perioda su nivo ukupnog i primarnog fiskalnog deficita, dodatne potrebe za finansiranjem i otplata dospelog dela duga. Ostvareni fiskalni deficit od 8% BDP (primarni deficit od 6% BDP) u 2020. godini i deficit od 4,1% BDP u 2021. godini, uticali su na to da se, do tada, opadajuća putanja učešća javnog duga privremeno preokrene. I pored toga, učešće javnog duga sektora države u BDP u 2021. godini blago opada na 57,1% BDP. Uspeh prethodnog programa strukturnog fiskalnog prilagođavanja omogućio je da Republika Srbija bez teškoća obezbedi neophodno finansiranje fiskalnog deficita tokom trajanja pandemije COVID-19, kao i nesmetanu otplatu dospelog duga.

Naredni period karakteriše nastupanje nove globalne ekonomske krize posebno u energetskom sektoru. Karakteristično za ovaj krizni period tokom 2022. i 2023. godine, pored ostalog su globalno niske realne stope rasta, udružene sa visokom stopom inflacije. Neizvesnost u pogledu toka i trajanja krize, u ovom periodu, zahtevala je oprezno vođenje fiskalne politike, i pored značajnih izdvajanja od strane države kako bi se obezbedilo nesmetano snabdevanje energentima. U 2022. i 2023. godini, ostvareni i projektovani nivoi primarnog fiskalnog rezultata (primarni deficiti 1,7% i 1% BDP respektivno), omogućili su dalji pad učešća javnog duga. Na kraju 2023. godine projektovano je učešće javnog duga od 53,3% BDP.

Primarni rezultat koji stabilizuje učešće duga u BDP i ostvareni/projektovani rezultat*, % BDP

* Za period 2023. do 2026. date su projektovane vrednosti.

Izvor: Ministarstvo finansija

Analizom primarnog stabilizacionog jaza, koji je definisan kao razlika između ostvarenog primarnog rezultata i primarnog rezultata koji je neophodan da bi se stabilizovalo učešće javnog duga u tekućoj godini, moguće je oceniti postavljene kvantitativne fiskalne limite. Od 2016. godine prisutan je pozitivan primarni stabilizacioni jaz, a putanja duga preokrenuta. Tokom 2017. i 2018. godine pozitivan jaz se povećava i u tom periodu je ostvareno najveće smanjenje učešća duga u BDP. Suprotan trend beleži se tokom 2020. godine kad se dostiže najveća negativna vrednost ovog pokazatelja. Nakon toga u periodu od 2021-2023. godine primarni stabilizacioni jaz postaje pozitivan, čime se omogućava postepeno smanjenje nivoa javnog duga. U periodu od 2024-2026. godine, u skladu sa fiskalnim okvirom datim u ovom dokumentu, projektovane su pozitivne vrednosti ovog parametra.

Fiskalni okvir predviđen ovom Fiskalnom strategijom podrazumeva da, posle relativno visokog nivoa fiskalnog deficita u 2022. i 2023. godini, u skladu sa fiskalnim pravilima dođe do njegovog smanjenja na 1,5% BDP u 2025. i 2026. godini. To će omogućiti da se učešće javnog duga u BDP spusti na 50% na kraju 2026. godine. Za period od 2027. do 2031. godine data je simulacija tri scenarija kretanja javnog duga, pri čemu se u svakom podrazumeva dosledna primena fiskalnih pravila u pogledu nivoa fiskalnog deficita. Dva alternativna scenarija simuliraju efekte eksternih fiskalnih i/ili makroekonomskih šokova i neophodno, a ujedno i zakonsko obavezujuće, prilagođavanje fiskalne politike.

Pretpostavke u osnovnom scenariju su:

- nakon ostvarenog relativno visokog nivoa fiskalnog deficita u 2022. i 2023. godini, u periodu od 2024. do 2026. godine fiskalni deficit se planira na nivou od 1,5%, usled toga što javni dug beleži vrednosti ispod granice od 55% BDP. I u periodu nakon toga planira se fiskalni deficit na maksimalnom nivou od 1,5%, što uz ostale pretpostavke dovodi do konstantnog smanjenje učešća javnog duga u BDP na nivo od 44,4% BDP u 2031. godini.

- pretpostavljena prosečna stopa realnog rasta BDP od 4% u dugom roku. Ovakve makroekonomske performanse omogućavaju da se i u slučaju relativno relaksirane fiskalne politike obezbedi poželjno kretanje nivoa duga;

- usporavanje inflacije i nakon toga zadržavanje na nivou od 3% prosečno u dugom roku;

- sporiji rast fiskalnih prihoda u odnosu na nominalni rast BDP usled promene strukture privrede, jačanja investicione aktivnosti i rasta izvoza. Ne predviđaju se značajnije promene u poreskoj politici, uz zadržavanje visokog nivoa kapitalnih rashoda;

- izostanak neto prirasta izdatih garancija nakon 2026. godine;

- izostanak značajnih priliva od privatizacije u posmatranom periodu. Eventualni veći privatizacioni prihodi smanjuju potrebu za finansiranjem i dodatno smanjuju učešće javnog duga.

Upravljanje i održivost javnog duga će se dodatno obezbediti:

- ograničenjem zaključivanja novih projektnih zajmova u slučajevima da prethodno odobreni zajmovi nisu efikasno korišćeni;

- otkupom jednog dela skupog duga korišćenjem sredstava iz povoljnijih zajmova ili privatizacionih prihoda ukoliko za to postoje mogućnosti;

- identifikacijom i boljim upravljanjem fiskalnim rizicima.

Tabela 20. Simulacija nivoa ukupnog duga u osnovnom scenariju do 2031. godine, % BDP

Osnovni scenario	2022.	2023.	2024.	2025.	2026.	2027.	2028.	2029.	2030.	2031.
Prihodi	43,8	42,5	42,5	42,4	42,2	41,9	41,7	41,4	41,2	41,0
Rashodi	46,9	45,3	44,7	43,9	43,7	43,4	43,2	42,9	42,7	42,5
Pad učešća rashoda		-1,6	-0,6	-0,8	-0,3	-0,2	-0,2	-0,2	-0,2	-0,2
Fiskalni rezultat	-3,2	-2,8	-2,2	-1,5	-1,5	-1,5	-1,5	-1,5	-1,5	-1,5
Primarni fisk. rezultat	-1,7	-1,0	-0,1	0,6	0,8	0,8	0,6	0,4	0,2	0,0
Javni dug u BDP	55,6	53,3	51,7	50,7	50,0	48,8	47,6	46,5	45,4	44,4
BDP realni rast, %	2,3	2,5	3,5	4,0	4,3	4,0	4,0	4,0	4,0	4,0

Izvor: Ministarstvo finansija

Na narednom grafikonu su prikazane simulacije dva alternativna scenarija kretanja javnog duga, u zavisnosti od promena određenih pretpostavki u osnovnom scenariju. U oba slučaja zakonski okvir nalaže obaveznu reakciju fiskalne politike kako bi se nivo javnog dug zadržao pod kontrolom.

Scenario "usporeni rast nakon 2026" podrazumeva prosečan realni rast BDP od oko 1% u posmatranom periodu, uz isti nivo fiskalnog deficita u odnosu na osnovni scenario. Javni dug prema ovom scenariju beleži kontinuiran umereni rast i na kraju 2031. godine dostiže nivo od 51,2% BDP. Striktno poštovanje fiskalnih pravila obezbeđuje da se i pored dužeg perioda niskih stopa realnog rasta ne dolazi do prekomerne akumulacije javnog duga. Međutim ovo ne podrazumeva i isti nivo fiskalnog prilagođavanja kao u osnovnom scenariju, jer je potrebna veća akomodacija na rashodnoj strani u situacijama kada se beleži niži privredni rast. Izvesno je da će, i pored održavanja fiskalnog deficita u zadatim okvirima, u jednom momentu doći do probijanja granice duga od 55% BDP. To povlači dalju restrikciju fiskalne politike i dodatno smanjenje deficita, što čini ovaj scenario još nepovoljnijim u smislu efekata na privredu i stanovništvo. Iako ne podrazumeva snažan jednokratni šok, ovaj scenario pokazuje dugoročnu neodrživost niskih stopa realnog rasta po ekonomski razvoj zemlje, uprkos tome što se nivo javnog duga drži pod kontrolom.

Poređenje različitih scenarija i uticaj na visinu javnog duga, % BDP

Scenario "fiskalni šok nakon 2026. godine" podrazumeva realizaciju vanrednog događaja (prirodna, zdravstvena, ekonomska i dr. vanredna okolnost) sa dualnim dejstvom i na fiskalni i realni sektor. Kako bi se ublažile posledice takve krize (šoka) država je primorana da reaguje većim izdvajanjima na rashodnoj strani ili privremenim smanjenjem poreza, što jednostrano pogoršava fiskalne performanse. Dejstvo krize na realni sektor, u zavisnosti od vrste šoka, može da bude veoma različito po intenzitetu, načinu i dužini delovanja, ali izvesno ima za posledicu pad ili usporeni rast BDP kao i negativno dejstvo na prihodnu stranu budžeta. Ovi višestruki negativni faktori dovode do snažne negativne promene fiskalne pozicije zemlje u vidu povećanja fiskalnog deficita, i u apsolutnom iznosu i izraženog kao udeo u BDP. U ovom slučaju zakonske odredbe dopuštaju privremeno odstupanje od propisanih fiskalnih pravila, ali uz obavezu Vlade da sačini izveštaj u kome će pored ostalog objasniti razloge za ove odstupanje kao i dinamiku i mere kojima će ponovo uspostaviti njihovo poštovanje.

Predstavljeni scenario, usled vanrednih nastalih okolnosti, podrazumeva naglo povećanje fiskalnog deficita na 9% BDP uz istovremeni realni pad BDP od 3,5%. Kao posledica toga, učešće javnog duga se rapidno povećava na nivo od 60% BDP. Fiskalna pravila bi u tom slučaju nalagala da se u narednoj godini primene mere kojim bi se fiskalni deficit u potpunosti eliminisao. Međutim, takvo ekstremno fiskalno prilagođavanje u jednoj godini proizvelo bi dodatne negativne efekte po stanovništvo, kao i dalju deterioraciju već oslabljenih ekonomskih performansi privrede. Koristeći zakonsku mogućnost o privremenom odstupanju od fiskalnih pravila, Vlada bi predvidela postepeno prilagođavanje u naredne dve godine. Tako bi se u 2028. godini, prema ovom scenariju planirao fiskalni deficit od 2%, što bi uz simulirano odsustvo realnog rasta BDP u toj godini, proizvelo dalje minimalno povećanje učešća javnog duga. Nakon toga u 2029. godini planiran je izbalansirani fiskalni rezultat, u skladu sa fiskalnim pravilima, koji dovodi do preokretanja putanje duga. Na kraju ovog kriznog perioda, uz očekivani oporavak privrednog rasta od 3%, u 2030. godini, učešće javnog duga pada ispod granice od 60%, čime se omogućava postepena relaksacija fiskalne politike.

Ove simulacije pored ostalog pokazuju moguće pravce delovanja fiskalne politike u različitim scenarijima. Istovremeno one daju i potvrdu o tome da je set usvojenih fiskalnih pravila operabilan i sprovodljiv i da ispunjava svoju svrhu, a to je dugoročna održivost fiskalne pozicije zemlje.

III STRATEGIJA UPRAVLJANJA JAVNIM DUGOM OD 2024. DO 2026. GODINE

Prema Zakonu o javnom dugu, kao pravnom osnovu zaduživanja Republike Srbije, javni dug čine sve direktne obaveze Republike po osnovu zaduživanja, kao i garancije izdate od Republike za zaduživanje javnih preduzeća i jedinica lokalne samouprave, kao i drugih pravnih lica. Republika se može zaduživati u domaćoj i stranoj valuti, radi finansiranja budžetskog deficita, deficita tekuće likvidnosti, refinansiranja neizmirenog duga, za finansiranje investicionih projekata, kao i za izvršavanje obaveza po datim garancijama. Odredbama Zakona o javnom dugu naznačeno je da javni dug predstavlja bezuslovnu i neopozivu obavezu Republike Srbije u odnosu na otplatu glavnice, kamate i ostalih pripadajućih troškova.

Za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom korišćen je kvantitativni pristup, identifikujući moguća ograničenja kroz makro-ekonomske pokazatelje, analizu troškova i rizika i tržišnih uslova koji utiču na upravljanje javnim dugom. U svrhu analize korišćeni su instrumenti finansiranja dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu. Strategija upravljanja javnim dugom zasniva se na principima koji definišu potrebu za transparentnim i predvidivim procesom zaduživanja, uz permanentan razvoj tržišta državnih hartija od vrednosti i prihvatljiv nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Situacija na međunarodnom i domaćem finansijskom tržištu, uspešna primena mera fiskalne konsolidacije uz dobru koordinaciju fiskalne i monetarne politike dovela je do značajnog pada troškova zaduživanja na dinarskim i evro denominovanim hartijama od vrednosti u periodu od 2012. do 2021. godine i smanjivanja riziko premije za srpske državne hartije od vrednosti. Međutim, početkom 2022. godine dolazi do značajnog rasta kamatnih stopa izazvanog eksternim uticajem, koji je nastavljen i u 2023. godini.

Fiskalna strategija predviđa smanjenje javnog duga sektora države do kraja 2026. godine na nivo od 50,0% BDP, pri čemu se u skladu sa smernicama upravljanja javnim dugom definisanim od strane Svetske banke i MMF, u okviru Strategije upravljanja javnim dugom vrši stres-scenario analiza uticaja promene deviznog kursa domaće valute u odnosu na valute u kojima je denominovan javni dug Republike Srbije.

U poslednjih deset godina učinjen je značajan napredak u pogledu povećanja prosečne ročnosti dinarskih državnih hartija od vrednosti i smanjenja troškova finansiranja po osnovu ovog vida zaduživanja, čime je smanjena izloženost riziku refinansiranja. Bitno je napomenuti da je u navedenom periodu prosečna ponderisana kuponska stopa na dinarske državne hartije od vrednosti smanjena sa 13,68%, koliko je iznosila na kraju 2012. godine, na 4,53% na kraju jula 2023. godine.

Strategijom upravljanja javnim dugom se definišu osnovne mere za dalji nastavak razvoja dinarskog tržišta državnih hartija od vrednosti. Razvojem ovog tržišta očekuje se da će doći do daljeg rasta unutrašnjeg duga i povećanja njegovog učešća u ukupnom dugu, kao i smanjenja izloženosti javnog duga prema deviznom riziku, što će pozitivno uticati na povećanje kreditnog rejtinga Republike Srbije.

Nakon uspešno sprovedenih mera fiskalne konsolidacije u 2016. godini je preokrenuta rastuća putanja kretanja javnog duga i učešće javnog duga u BDP, te dolazi do pada učešća sa 70,0% BDP koliko je iznosilo na centralnom nivou vlasti na kraju 2015. godine na 67,7% na kraju 2016. godine. Tokom 2017. godine došlo je do još značajnijeg pada na 57,8% BDP. Trend je nastavljen i tokom 2018. godine kada udeo javnog duga u BDP pada na 53,6%, kao na kraju 2019. godine kada je učešće javnog duga u BDP smanjeno na nivo od 51,9% BDP. Kako bi se smanjio uticaj krize izazvane pandemijom virusa COVID-19, javila se potreba za finansiranjem mera podrške privredi i građanima, što je rezultiralo rastom učešća duga u BDP na 57,0% na kraju 2020. godine. Tokom 2021. godine dolazi do blagog pada navedenog pokazatelja, tako da je učešće javnog duga u BDP na kraju 2021. godine iznosilo 56,5%. Pad bi bio još intenzivniji da tokom 2021. godine nisu obezbeđena značajna sredstva za finansiranje duga koji je dospevao početkom 2022. godine. Iz tog razloga je došlo do nešto izraženijeg pada učešća duga centralnog nivoa vlasti u BDP na kraju 2022. godine na 55,1%, dok je na kraju jula 2023. godine iznosilo 50,7%.

Usled pojačane kontrole izdavanja garancija u poslednjih deset godina garantovani javni dug je značajno smanjen i beleži pad sa 2,8 milijarde EUR koliko je iznosio na kraju 2013. godine na 1,9 milijardi EUR na kraju jula 2023. godine.

Pozitivni fiskalni rezultati koje ostvaruje Republika Srbija potvrđeni su i preko kretanja kreditnog rejtinga Srbije poslednjih nekoliko godina. Rejting agencije Fitch Ratings i Standard and Poor’s u 2019. godini povećale su rejting Srbije na BB+ sa BB, dok je rejting agencija Moody’s popravila izgled za povećanje kreditnog rejtinga Republike Srbije sa stabilnog na pozitivni. Rejting agencija Moody’s je u martu 2021. godine povećala kreditni rejting Republike Srbije na Ba2 sa Ba3 kao rezultat veoma uspešnog odgovora na krizu izazvanu pandemijom virusa COVID-19 i očuvanja makroekonomske stabilnosti tokom jako teške i izazovne 2020. godine. Rejting agencija Standard and Poor’s je u izveštaju koji je objavljen 10. aprila 2023. godine potvrdila ocenu kreditnog rejtinga Republike Srbije na nivou BB+, uz stabilne izglede za njegovo dalje povećanje. Fitch Ratings je u najnovijem izveštaju od 11. avgusta 2023. godine potvrdio kreditni rejting Republike Srbije na nivou BB+, uz stabilne izglede za njegovo dalje povećanje, a rejting agencija Moody’s je potvrdila kreditni rejting Republike Srbije na nivou Ba2 i zadržala stabilne izglede za njegovo dalje povećanje.

Republika Srbija je tokom 2020. godine u dva navrata emitovala evroobveznice kako bi finansirala paket mera pomoći privredi i građanima u cilju minimiziranja uticaja krize izazvane pandemijom virusa COVID-19 i prevremeno otplatile ranije emitovane skupe evroobveznice. Prva emisija evroobveznica je bila 15. maja 2020. godine, u evrima, u najdelikatnijem trenutku u prvom talasu pandemije, u ukupnom iznosu od 2,0 milijarde EUR. Kuponska stopa je iznosila 3,125%, dospeva 2027. godine i listirana je na Londonskoj berzi, jednom od najvećih i najreprezentativnijih tržišta na svetu. Druga emisija evroobveznica je bila 1. decembra 2020. godine, u ukupnom iznosu od 1,2 milijarde američkih dolara sa dospećem 2030. godine. Kuponska stopa je iznosila 2,125%, a finalna kamatna stopa u evrima, nakon realizacije hedžing transakcije 1,066%. Povratak na dolarsko tržište hartija i nova emisija denominovana u dolarima, omogućile su Srbiji da ostane prisutna u indeksu obveznica tržišta u razvoju - EMBI Index, čime je osigurana njena vidljivost na američkom tržištu kapitala, kao i na široj međunarodnoj investicionoj mapi. Sredstvima emisije evroobveznica iz decembra 2020. godine izvršena je prevremena otplata 900 miliona dolara evroobveznica emitovanih 2011. godine, od ukupno 1,6 milijarde dolara koliko je dospevalo u septembru 2021. godine. Prevremeno su otkupljene obveznice koje su bile emitovane po kuponskoj stopi od čak 7,25%.

Kako bi snizila troškove finansiranja i produžila ročnost duga Republika Srbija je 3. marta 2021. godine uspešno iskoristila još uvek povoljne uslove na međunarodnom finansijskom tržištu i po prvi put emitovala dvanaestogodišnje evroobveznice denominovane u evrima u iznosu od jedne milijarde evra po kuponskoj stopi od 1,65%. Republika Srbija je 23. septembra 2021. godine ponovo pomerila granice u izboru finansiranja svojih investicija izlaskom na međunarodno tržište zelenih obveznica. Zelena evroobveznica emitovana je u iznosu od 1,0 milijarde evra sa rokom dospeća od sedam godina i kuponskom stopom od 1,00%, najnižom do sada postignutom na međunarodnom tržištu. Republika Srbija se svrstala u red retkih evropskih zemalja koje su na međunarodnom finansijskom tržištu emitovale zelene evroobveznice namenjene isključivo za finansiranje ekološki prihvatljivih projekata. Istovremeno, sa emisijom zelene evroobveznice, emitovana je i petnaestogodišnja evroobveznica najduže ročnosti do sada u iznosu od 750 miliona evra, sa godišnjom kuponskom stopom od 2,05%, čijom emisijom je dodatno povećana ročnost javnog duga.

U januaru 2023. godine su izdate evroobveznice ročnosti pet i deset godina u ukupnom iznosu od 1,75 milijardi dolara (750 miliona dolara na pet godina i 1 milijarda dolara na deset godina). Evroobveznica ročnosti pet godina emitovana je uz kuponsku stopu od 6,25%, dok je evroobveznica ročnosti deset godina emitovana uz kuponsku stopu od 6,50%. U cilju efikasnog upravljanja javnim dugom istovremeno su zaključene i hedžing transakcije, tj. obaveze po osnovu emisije dolarskih evroobveznica odmah su konvertovane u obaveze u evrima.

Vodeći se najboljom međunarodnom praksom aktivnog upravljanja javnim dugom, Republika Srbija je u decembru 2020. godine po prvi put realizovala hedžing transakciju, tj. korišćenje finansijskih derivata u svrhu zaštite od deviznog i kamatnog rizika, u skladu sa međunarodnim ISDA standardima (International Swaps and Derivatives Association), odnosno unakrsna valutna svop transakcija kojom su obaveze po osnovu emitovane obveznice konvertovane iz američkih dolara u evre po značajno nižoj finalnoj kamatnoj stopi. Svoje obaveze po osnovu emisije denominovane u dolarima, u iznosu od 1,2 milijardi USD, Republika Srbija će isplaćivati u evrima po kuponskoj stopi od 1,066% na nominalnu vrednost emisije nakon konverzije od 1,016 milijardi evra. Iskorišćen je povoljan odnos kursa evra i američkog dolara u datom trenutku, kao i divergencije između dolarskih i evarskih kamatnih stopa na međunarodnom tržištu kapitala i postignuta je najpovoljnija cena zaduživanja, uz optimizaciju valutne strukture javnog duga, a sve u cilju zaštite od rizika promene deviznog kursa. Tokom januara 2021. godine realizovana je druga svop transakcija, kojom je obaveza po osnovu Sporazuma o reprogramu duga između Republike Srbije i Kuwait Investment Authority konvertovana iz američkih dolara u evre, po značajno nižoj kamatnoj stopi. Obaveze po osnovu navedenog reprogramiranog zajma, ugovorene u dolarima po kamatnoj stopi od 1,5%, Republika Srbija će isplaćivati u evrima po kamatnoj stopi od 0,393%. U martu 2021. godine je zaključena nova svop transakcija kojom je kredit kod Export - Import Bank of China za projekat izgradnje obilaznice oko Beograda na autoputu E70/E75, koji je 2018. godine inicijalno ugovoren u kineskim juanima konvertovan u evre sa negativnom kamatnom stopom. Navedeni zajam, na koji je plaćana fiksna kamatna stopa od 2,50% godišnje u kineskim juanima, konvertovan je u evre po fiksnoj negativnoj kamatnoj stopi od -0,07%. Kako je ugovorena negativna kamatna stopa, Republika Srbija neće imati nikakve troškove po osnovu kamata u prvih pet godina svop aranžmana, koji važi do 2030. godine, već će ostvarivati dodatna primanja od banaka sa kojima je transakcija zaključena. Realizovana je, 24. novembra 2021. godine, još jedna, četvrta po redu, svop transakcija kojom su obaveze po osnovu zajma uzetog od Fonda za razvoj Abu Dabija, 2016. godine, inicijalno ugovorene u dirhamima, sa plaćanjem u američkim dolarima, konvertovane u evre. Dug i obaveze po osnovu navedenog zajma na koji je plaćana fiksna kamatna stopa od 2,25% godišnje, zamenjeni su u evre po godišnjoj kamatnoj stopi od 0,96%. U 2023. godini su odmah nakon emitovanja evroobveznica zaključene hedžing transakcije, tj. obaveze po osnovu emisije dolarskih evroobveznica su konvertovane u obaveze u evrima, tako da nakon izvršenog cross currency swap-a, varijabilna kamatna stopa za petogodišnju obveznicu iznosi šestomesečni euribor + 2,908%, a za desetogodišnju obveznicu šestomesečni euribor + 3,073%.

Tokom 2020. godine nastavljeno je sa emitovanjem "benčmark" obveznica na domaćem tržištu. Emitovane su obveznice ročnosti 5,5 i 12,5 godina u RSD nominalne vrednosti od po 100 milijardi dinara, čiji obimi su povećani na po 150 milijardi tokom 2021. godine. 30. juna 2021. godine dinarske benčmark obveznice Republike Srbije ročnosti 7, 10 i 12,5 godina uključene su u J.P. Morgan GBI-EM Index. Uključivanjem u navedeni indeks načinjen je značajan napredak u jačanju likvidnosti sekundarnog tržišta državnih obveznica i obezbeđen dolazak novih međunarodnih stranih investicionih fondova, što će rezultirati većom konkurencijom i daljim padom troškova zaduživanja. U oktobru 2021. godine, Clearstream, međunarodni centralni registar hartija od vrednosti, koji obavlja poslove kliringa i saldiranja (ICSD), otvorio je račun hartija od vrednosti u domaćem registru i putem posrednika - ovlašćenog učesnika na lokalnom tržištu, omogućio stranim investitorima saldiranje srpskih obveznica u dinarima (RSD).

Valutni rizik je smanjen tokom prethodnih godina, iako u je tokom poslednje dve godine došlo do izvesnog pogoršanja ovog pokazatelja usled specifičnih okolnosti na tržištu, te neophodnosti intenzivnijeg korišćenja međunarodnog finansijskog tržišta, kako bi se minimizirali troškovi zaduživanja. Udeo javnog duga u domaćoj valuti u ukupnom javnom dugu centralnog nivoa vlasti je na kraju 2008. godine iznosio samo 2,6%, a do kraja 2020. godine je porastao na 30,5%, ali je nakon toga usled zaduživanja u većoj meri na inostranom tržištu zbog povoljnijih uslova, došlo do pada učešća na 21,3% na kraju jula 2023. godine. Rastu dinarskog duga prethodnih godina su pre svega doprinele emisije dinarskih državnih hartija od vrednosti na domaćem tržištu hartija od vrednosti. Tokom 2019. i 2020. godine je izvršen prevremeni otkup skupih evroobveznica emitovanih u 2011. i 2013. godini u američkim dolarima, a tokom februara 2020. godine redovna otplata dolarske obveznice emitovane u 2013. godini. U decembru 2020. godine je zaključena i prva hedžing transakcija kojom je emitovana evroobveznica u američkim dolarima, odmah konvertovana u evre. U januaru 2021. godine je zaključena još jedna hedžing transakcija kojom su obaveze u američkim dolarima konvertovane u evre. U januaru 2023. godine su zaključene nove hedžing transakcije kojim su emitovane evroobveznice u američkim dolarima, odmah konvertovana u evre. Zahvaljujući svim ovim transakcijama, došlo je do pada njegovog učešća u ukupnom javnom dugu sa 33,9% koliko je iznosilo na kraju 2016. godine na 13,4% na kraju jula 2023. godine.

Troškovi zaduživanja su takođe značajno sniženi tokom prethodnih godina. Učešće troškova kamata u BDP je palo sa 2,9% (centralni nivo vlasti) koliko je iznosilo 2015. godine na 1,5% u 2022. godini.

Na kraju jula 2023. godine ukupno stanje javnog duga sektora države iznosilo je 4.144,2 mlrd dinara, odnosno 51,1% BDP. Od toga se na direktne obaveze odnosilo 3.894,1 mlrd dinara, na indirektne obaveze 217,0 mlrd dinara, dok se 30,2 mlrd dinara odnosi na negarantovani dug jedinica lokalne samouprave i 2,9 mlrd dinara na negarantovani dug JP "Putevi Srbije" i preduzeća "Koridori Srbije" d.o.o.

Učešće javnog duga sektora države u BDP, %

Tabela 21. Javni dug sektora države Republike Srbije u periodu kraj 2020. - 31. jul 2023. godine

	2020.	2021.	2022.	2023/VII
Javni dug (u mlrd dinara)	3.181,2	3.581,8	3.945,8	4.144,2
Javni dug (u mil. evra)	27.055,8	30.461,8	33.632,2	35.352,3
Javni dug (u mil. dolara)	33.254,3	34.464,5	35.821,6	38.919,3

U poslednje dve godine primetan je intenzivan rast javnog duga centralnog nivoa vlasti u evrima. Usled povoljnijih uslova za zaduživanje na inostranom tržištu, emitovane su u dva navrata evroobveznice u evrima. Pored toga deo duga u američkim dolarima, kineskim juanima i UAE dirhamima je konvertovan u evre, usled daleko manje oscilacije kursa evra prema dinaru, u odnosu na navedene valute, kako bi se smanjio valutni rizik. Tokom 2022. i 2023. godine došlo je do rasta duga u specijalnim pravima vučenja, usled zaduživanja kod MMF po povoljnim uslovima. Tokom 2020. i 2021. godine je rastao dug u dinarima usled intenzivnog zaduživanja u domaćoj valuti, kako bi se dodatno podstakao razvoj domaćeg tržišta. Tokom 2022. i 2023. godine primetan je pad, zbog redovne otplate dospelih državnih obveznica. Česte oscilacije kursa američkog dolara prema dinaru pokazuju punu opravdanost odluke da se maksimalno smanji dolarski dug i na taj način minimizira valutni rizik, kao i da je za zaključivanje svop transakcija izabran pravi momenat. Usled zaključenih svop transakcija, a takođe sa ciljem da se minimizira valutni rizik, značajno je smanjen dug u ostalim valutama.

Tabela 22. Stanje javnog duga centralnog nivoa države po originalnim valutama u periodu kraj 2020. - 31. jul 2023. godine, u milionima

	2020.	2021.	2022.	2023/VII
EUR	13.222,5	17.386,4	18.585,2	20.242,0
USD	4.323,9	3.694,6	5.076,7	5.160,3
RSD	957.952,2	1.010.176,5	983.500,7	876.762,4
CHF	90,3	73,7	27,2	18,7
Specijalna prava vučenja	522,7	475,0	1.064,9	1.998,1
Druge valute (u RSD)	127.674,8	27.304,8	27.375,6	23.984,5

Prema podacima od 31. jula 2023. godine, najveći deo javnog duga sektora države Republike Srbije je denominovan u evrima i iznosi 58,0%. Zatim su najviše zastupljeni dinar sa 21,2% i američki dolar sa 13,3%. Ostatak duga je denominovan u specijalnim pravima vučenja 6,9% i ostalim valutama 0,6%. Zahvaljujući kontinuiranom razvoju domaćeg tržišta hartija od vrednosti i postepenom povećanju obima emisija u domaćoj valuti, došlo je do rasta učešća duga u domaćoj valuti u prethodnim godinama, sa 16,4%, na kraju 2011. godine na 30,4% u 2020, ali nakon toga dolazi do njegovog pada usled nešto većih potreba za finansiranjem i promenjenih tržišnih okolnosti.

Valutna struktura duga sektora države u periodu od 2020. do 31. jula 2023. godine

Na 31. jul 2023. godine, najveći deo javnog duga sektora države Republike Srbije je sa fiksnom kamatnom stopom - 73,9%, dok se na javni dug sa varijabilnom kamatnom stopom odnosi 27,1% ukupnog javnog duga. Među varijabilnim kamatnim stopama najviše je zastupljen EURIBOR sa učešćem od 70,0%, zatim varijabilna kamatna stopa za specijalna prava vučenja 25,2% i Belibor 3,8%, dok je učešće obaveza sa ostalim kamatnim stopama 1,0%.

Struktura kamatnih stopa duga sektora države u periodu od 2020. do 31. jula 2023. godine, %

U periodu od 2014. do 2021. godine došlo je do značajnog pada troškova zaduživanja, koji je najizraženiji kod državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu. Do pada je došlo zahvaljujući razvoju tržišta kapitala državnih obveznica, rastu kreditnog rejtinga zemlje, odnosno smanjenju premije rizika, niskoj stopi inflacije i smanjenju referentne kamatne stope NBS. Prosečno ponderisana kamatna stopa na javni dug je pala sa 5,70% koliko je iznosila na kraju 2014. godine na 2,53% koliko je iznosila na kraju 2021. godine. Primetan je još izraženiji pad kod dinarskih državnih hartija od vrednosti, kod kojih je prosečna ponderisana kuponska stopa smanjena sa 10,68% na kraju 2014. godine na 4,53% na kraju jula 2023. godine. Tokom poslednjih godinu dana, usled visoke inflacije, došlo je do najintenzivnijeg rasta kamatnih stopa na međunarodnom finansijskom tržištu u ovom veku. Ovo se u izvesnoj meri odrazilo i na rast troškova zaduživanja Republike Srbije. Tako je na kraju jula 2023. godine prosečna ponderisana stopa na ukupni javni dug iznosila 3,37%.

Pregled kretanja prosečnih izvršnih kamatnih stopa na dinarske državne hartije od vrednosti
u periodu 2011. - 31. jul 2023. godine

Pregled kretanja prosečnih izvršnih kamatnih stopa na evro denominovane državne hartije od vrednosti u periodu 2011. - 31. jul 2023. godine

Tabela 23. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2026. godine (mlrd dinara)

	2023. p	2024. p	2025. p	2026. p
Glavnica*	669,0	676,5	565,0	632,0
Kamata	148,6	183,2	202,7	234,7
Ukupno	817,6	859,7	767,7	866,7
U odnosu na javni dug na 31. jul 2023. godine	19,9%	20,9%	18,7%	21,1%

* uključena i sredstva za buy-back operacije

Tabela 24. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2026. godine (% BDP)

	2023. p	2024. p	2025. p	2026. p
Glavnica	8,3%	7,7%	6,0%	6,2%
Kamata	1,8%	2,1%	2,1%	2,3%
Ukupno	10,1%	9,8%	8,1%	8,5%

Planirani iznosi za otplatu kamata i glavnica, na centralnom nivou države, uključuju i sredstva za buy-back operacije, tj. prevremenu otplatu duga, kako bi se skuplji dug zamenio jeftinijim, kao i premije osiguranja na eksportne kredite.

Projekcija stanja javnog duga sektora države u periodu 2023-2026. godine

Imajući u vidu projektovani primarni rezultat budžeta Republike Srbije za period 2023-2026. godine, uključujući i obim povlačenja kreditnih sredstava za projektno finansiranje od budžetskih korisnika, efekte promene deviznog kursa dinara prema evru i američkom dolaru, u osnovnom makroekonomskom scenariju, stanje duga centralnog nivoa države trebalo bi da bude na nivou od 50,0% BDP na kraju 2026. godine.

Tabela 25. Osnovna projekcija stanja javnog duga sektora države do 2026. godine

	2023. p	2024. p	2025. p	2026. p
Javni dug (centralni nivo vlasti), mlrd RSD	4.273,9	4.472,9	4.719,9	4.967,9
Dug centralne države, u % BDP	52,7%	51,0%	49,9%	49,0%
Negarantovani dug jedinica lokalne samouprave*, u % BDP	0,6%	0,7%	0,8%	1,0%
Dug sektora države, u % BDP	53,3%	51,7%	50,7%	50,0%

* i ostalog sektora države

Na kraju 2023. godine očekuje se da učešće javnog duga sektora države u BDP iznosi 53,3%. U narednim godinama se očekuje pad racija, koji bi u osnovnom scenariju trebalo na kraju 2024. godine da iznosi 51,7%, na kraju 2025. godine 50,7%, a na kraju 2026. godine 50,0%. U datom periodu se očekuje realizacija velikih infrastrukturnih projekata koji će biti finansirani uglavnom iz projektnih zajmova, te njihova intenzivnija realizacija u odnosu na prethodni period. Ovo je upravo jedna od tačaka gde se može videti jasna koordinacija fiskalnih i razvojnih ciljeva. Vodi se računa o održivosti javnog duga i postepenom padu njegovog učešća u BDP, uz istovremeno korišćenje novog zaduživanja za poboljšanje infrastrukturnih uslova koji dovode do rasta BDP, životnog standarda i novih investicija. Predviđa se da će negarantovani dug jedinica lokalne samouprave i ostalog sektora države u narednom periodu biti na relativno stabilnom nivou od 0,6% do 1,0% BDP.

Principi upravljanja javnim dugom

Prema Zakonu o javnom dugu, primarni cilj zaduživanja Republike Srbije i upravljanja javnim dugom je obezbeđivanje sredstava za redovno servisiranje budžetskih potreba po najpovoljnijim uslovima i troškovima finansiranja uz prihvatljiv nivo rizika. Na osnovu toga, Strategija upravljanja javnim dugom Republike Srbije definiše sledeće opšte ciljeve i principe:

1) Osigurati finansiranje fiskalnog deficita i redovno servisiranje obaveza po osnovu javnog duga Republike Srbije;

2) Definisati prihvatljiv nivo rizika koji treba da bude određen u uslovima ciljane strukture portfolija duga u smislu valutne strukture duga, strukture kamatnih stopa, strukture ročnosti i strukture duga prema instrumentima;

3) Nastaviti razvoj tržišta državnih hartija od vrednosti koje se emituju na domaćem i međunarodnom tržištu, što bi pomoglo u smanjenju troškova zaduživanja u srednjem i dugom roku;

4) Omogućiti transparentnost i predvidivost procesa zaduživanja.

Strategija upravljanja javnim dugom konzistentna je sa opštim srednjoročnim makroekonomskim i fiskalnim okvirom.

Strategija upravljanja javnim dugom u narednom srednjoročnom periodu bazira se na finansiranju deficita i glavnice duga budžeta Republike Srbije putem emisija državnih hartija od vrednosti na domaćem i međunarodnom tržištu kapitala kako bi bilo ispunjeno redovno servisiranje obaveza. Fleksibilnost će se ogledati u domenu izbora tržišta na kome će se vršiti zaduživanje, valute zaduživanja i instrumenata finansiranja. Izbor strukture finansiranja uzimaće u obzir trenutno stanje i trend razvoja domaćeg i međunarodnog finansijskog tržišta (nivo kamatnih stopa, premije rizika, krivu prinosa, devizne kurseve referentnih valuta) i prihvatljiv nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Cilj je da se u narednom dugoročnom periodu finansiranje obavlja pre svega emitovanjem dinarskih hartija od vrednosti na domaćem tržištu. Deo finansiranja može biti obezbeđen i na međunarodnom finansijskom tržištu u srednjoročnom periodu. Uspostavljanje GMTN programa u 2020. godini omogućilo je fleksibilnost u izboru finansiranja i brži pristup finansiranju na međunarodnom tržištu.

Pozajmljivanje u stranoj valuti, kao npr. u američkim dolarima, za sobom povlači i devizni rizik usled promene kursa evro - američki dolar, te će se iz tog razloga koristiti mogućnost hedžinga.

Politika upravljanja javnim dugom mora da uzme u obzir dugoročnu perspektivu, ali se odluka o finansiranju budžetskih izdataka mora donositi godišnje. Odluka o godišnjem zaduživanju se donosi u okviru Zakona o budžetu za određenu fiskalnu godinu. U zavisnosti od promene osnovnih fiskalnih agregata moguća je korekcija plana zaduživanja tokom fiskalne godine.

Finansijski rizici i mere za upravljanje finansijskim rizicima

Uticaj finansijskih i fiskalnih rizika može dovesti do većeg rasta javnog duga nego što predviđa osnovni scenario. Rizici koji su prisutni i koji mogu da dovedu do rasta zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su: rizik refinansiranja, devizni rizik, tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije), rizik likvidnosti, kreditni i operativni rizici i rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja (struktura duga, koncentracija obaveza).

U cilju smanjenja izloženosti finansijskim rizicima potrebno je sprovoditi sledeće mere:

1. rizik refinansiranja

- povećanje učešća srednjoročnih i dugoročnih finansijskih instrumenata denominovanih u dinarima na domaćem finansijskom tržištu;

- ravnomerna raspodela obaveza po osnovu javnog duga na godišnjem nivou u narednom dugoročnom periodu;

- produžavanje prosečne ročnosti duga koji se emituje u hartijama od vrednosti;

2. devizni rizik

- nastojanje da se smanji učešće duga denominovanog u ino-valuti uz uvažavanje troškova novog duga (troškovi dinarizacije duga);

- korišćenje finansijskih derivata u cilju limitiranja efekata promene kurseva referentnih valuta;

- nastojanje da spoljni dug bude uglavnom u evrima i da se dolarski dug koristi samo ako je finansiranje na međunarodnom tržištu u dolarima jeftinije uz korišćenje finansijskih derivata za limitiranje rizika;

3. tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije)

- nastojanje da se produži prosečna ročnost domaćeg duga u dinarima;

- nastojanje da rizik po osnovu kamatnih stopa na spoljni dug ne ugrožava dugoročni cilj minimizacije troškova javnog duga;

4. rizik likvidnosti

- permanentno održavanje nivoa gotovine na računima Republike Srbije na nivou koji omogućava nesmetano finansiranje obaveza u minimumu od četiri meseca i na nivou koji omogućava apsorpciju eventualnih manjih priliva po osnovu zaduživanja u odnosu na plan;

- adekvatno upravljanje slobodnim gotovinskim sredstvima na računima Republike Srbije u skladu sa principima asset-liability management i u skladu sa mogućnostima;

5. kreditni i operativni rizici

- sprovođenje transakcija sa finansijskim derivatima samo sa finansijskim institucijama koje imaju visok kreditni rejting;

- korišćenje finansijskih instrumenata koji limitiraju kreditni rizik;

- davanje garancija i odobravanje novog duga jedinicama lokalne samouprave samo ako postoji adekvatna analiza o relativno niskom stepenu verovatnoće da se realizuje garancija ili da jedinica lokalne samouprave postane nesolventna u srednjoročnom periodu;

- uvođenje adekvatne kontrole u svim poslovnim aktivnostima u Upravi za javni dug i unapređenje znanja zaposlenih;

6. rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja

- adekvatno planiranje zaduživanja na godišnjem nivou i ravnomerna raspodela u narednim godinama i tokom fiskalne godine kako bi se izbegao rizik velike koncentracije obaveza za refinansiranje;

- izbegavanje koncentracije obaveza po osnovu javnog duga na mesečnom nivou, koji ne bi mogao biti amortizovan slobodnim novčanim sredstvima na računima Republike Srbije.

Analize korišćene prilikom izrade Strategije za upravljanje javnim dugom

Za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom korišćen je kvantitativni pristup u analizi troškova i rizika koji utiču na upravljanje javnim dugom.

Imajući u vidu makroekonomsko okruženje i tržišne uslove, uporedno se razmatraju alternativni izvori finansiranja.

U svrhu analize korišćeni su instrumenti dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja denominovani u stranoj valuti:

- Zajmovi stranih vlada i međunarodnih finansijskih institucija, kao i domaćih poslovnih banaka - prikazani kao koncesionalni instrumenti denominovani u evrima ili američkim dolarima, sa fiksnom ili varijabilnom kamatnom stopom;

- Domaći dug denominovan u evrima iskazan kroz državne zapise i državne obveznice emitovane na domaćem finansijskom tržištu i inostranom tržištu;

- Evroobveznice - emitovane u evrima ili američkim dolarima na međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja u domaćoj valuti:

- Sve državne hartije od vrednosti denominovane u dinarima grupisane su na državne zapise (sa rokovima dospeća do 53 nedelje) i državne obveznice (sa rokovima dospeća od dve godine i više).

Buduće tržišne kamatne stope i scenario analiza

Nakon izbora odgovarajuće kompozicije izvora finansiranja (izabrane i komparativnih strategija finansiranja), pristupa se analizi troškova i rizika polazeći od osnovnog (najverovatnijeg) scenarija, nakon čega se vrši stres testiranje za dodatne vrste scenarija - šokova, kako bi se dobio pregled efekata koštanja razmatranih strategija.

Osnovni scenario se bazira na najviše verovatnim tržišnim uslovima za tri grupe tržišnih varijabli: devizni kurs, kamatne stope na međunarodnom tržištu i kamatne stope na domaćem tržištu. Pristup za dinarske i evro kamatne stope zasniva se na stopama ostvarenim tokom prethodne i tekuće godine.

Nakon definisanja osnovnog scenarija, u cilju stres testiranja odabrane su dodatne vrste scenarija - šokova:

- Deprecijacija dinara u odnosu na sve valute od 15% u 2025. godini. U ovom scenariju odnos evra i američkog dolara bi ostao stabilan, dok bi samo dinar deprecirao u odnosu na obe valute;

- Povećanje kamatnih stopa na domaćem i međunarodnom tržištu za 2 p.p.;

- Povećanje kamatnih stopa na međunarodnom tržištu do 3 p.p., a na domaćem tržištu do 4 p.p.;

- Kombinovani šok koji se odnosi na deprecijaciju dinara u odnosu na dolar 15% u 2024. godini i rast kamatnih stopa za 2 p.p.

Alternativne strategije zaduživanja za period 2024-2026. godine

Na bazi modela Svetske banke Medium Term Debt Strategy Model - MTDS, analizirane alternativne strategije zaduživanja su:

Osnovna strategija (S1): predstavlja strategiju koja ukupne potrebe za budžetskim finansiranjem pokriva najvećim delom iz izvora finansiranja u stranoj valuti. Izvore budžetskog finansiranja u stranoj valuti najvećim delom sačinjavaju primanja od prodaje evroobveznica na inostranom finansijskom tržištu (ročnosti od petnaest godina), sredstva iz aranžmana sa Međunarodnim Monetarnim Fondom, kao i programski zajmovi različitih poverilaca. Izvore budžetskog finansiranja u domaćoj valuti sačinjavaju primanja od emisije državnih obveznica (ročnosti od dve do devet godina) na domaćem finansijskom tržištu. Projektno finansiranje, kao i u prethodnim godinama, obezbeđuje se najvećim delom iz kredita denominovanih u stranoj valuti od inostranih poverilaca.

Strategija (S2): u odnosu na strategiju S1, celokupne potrebe za finansiranjem zadovoljavaju se emisijom evroobveznica u dolarima, ročnosti dvanaest i petnaest godina.

Strategija (S3): u odnosu na strategiju S1, predstavlja strategiju koja celokupno finansiranje zasniva na emisijama evroobveznica u evrima ročnosti dvanaest i petnaest godina.

Strategija dodatne dinarizacije (S4): predstavlja strategiju koja celokupno finansiranje zasniva na emisijama dinarskih hartija od vrednosti.

Poređenje alternativnih strategija

Za poređenje alternativnih strategija zaduživanja primenjene su dve mere troškova: odnos javnog duga prema BDP i nominalna kamata kao procenat BDP. Prvi odnos je indikator stanja, a drugi indikator toka. U cilju poređenja, pažnja je usmerena na rezultate razmatranih strategija na kraju 2026. godine.

Na osnovu grafikona jasno se uočavaju troškovi koje svaka od razmatranih strategija nosi sa sobom. Trošak alternativnih strategija pri osnovnom makroekonomskom scenariju prikazan je na vertikalnoj osi grafikona troškova, dok se na horizontalnoj osi nalazi potencijalni trošak određene strategije zaduživanja (rezultat stres testa).

Pri osnovnom makroekonomskom scenariju na kraju 2026. godine, mereno učešćem duga u BDP, najviše troškove ima strategija S2, dok su strategije S1, S3 i S4 na nižem, približno sličnom troškovnom nivou. Sa druge strane najveći rizik na odnos duga i BDP, ako se odstupi od osnovnog makroekonomskog scenarija, ima promena deviznog kursa. Posmatrano sa aspekta uticaja šokova deviznog kursa na racio duga i BDP, najbolji položaj ima strategija S4 jer je celokupno finansiranje u dinarima, dok strategije S2 i S3 imaju veću izloženost riziku promeni deviznog kursa jer finansiranje zasnovano u potpunosti na izvorima u stranoj valuti. Strategija S1 u pogledu rizika promene deviznog kursa ima nešto povoljniji položaj u odnosu na strategije S2 i S3, iz razloga što kombinuje finansiranje u domaćoj i stranoj valuti.

Sa aspekta učešća kamata u BDP, strategija S2 je najskuplja jer je bazirana na dolarskim evroobveznicama sa najvišim stopama, sledi strategija S4 bazirana na dinarskim obveznicama koji takođe imaju visoke kamatne stope, dok su strategije S3 (evroobveznice u evrima) i S1 (tržišni i koncesionalni instrumenti) najpovoljnije. Rezultati stres analize pokazali su da najveći rizik za promenu odnosa kamate i BDP, ako se promeni osnovni scenario, dolazi od šoka promene kamatnih stopa koji je veći na domaćem nego na međunarodnom tržištu zbog čega strategija S4 ima najveći rizik promene racija kamate i BDP. Slede strategije S2 i S3 koje se sastoje od tržišnih instrumenata koji su takođe podložni šokovima promene kamatnih stopa na međunarodnom tržištu, dok je kod S1 ovaj rizik ublažen usled prisustva koncesionalnih instrumenata sa fiksnim stopama.

Odnos duga i BDP na kraju 2026. godine

Odnos kamata i BDP na kraju 2026. godine

Tabela 26. Odnos javnog duga i BDP na kraju 2026. godine

Scenariji	S1	S2	S3	S4
Osnovni scenario	49,0	49,5	49,0	49,1
Šok deviznog kursa (15% sve valute)	54,7	55,6	55,1	53,9
Kamatni šok (scenario 1)	49,8	50,4	49,9	50,0
Kamatni šok (scenario 2)	50,2	50,8	50,4	50,7
Kombinovani šok (15% USD i kamatni šok1)	51,3	52,9	51,0	51,1
Maksimalni rizik	5,7	6,2	6,1	4,7

Tabela 27. Odnos plaćanja po osnovu kamata i BDP na kraju 2026. godine

Scenariji	S1	S2	S3	S4
Osnovni scenario	2,3	2,6	2,3	2,5
Šok deviznog kursa (15% sve valute)	2,6	3,0	2,6	2,8
Kamatni šok (scenario 1)	2,8	3,2	2,9	3,0
Kamatni šok (scenario 2)	3,1	3,4	3,1	3,5
Kombinovani šok (15% USD i kamatni šok1)	2,9	3,4	2,9	3,1
Maksimalni rizik	0,8	0,8	0,8	1,0

Naredna tabela prikazuje kretanja osnovnih parametara javnog duga po osnovu sve četiri razmatrane strategije, što oslikava gore pomenute karakteristike svake strategije:

Tabela 28. Indikatori rizika za alternativne strategije na kraju 2026. godine

		S1	S2	S3	S4
Nominalni dug (% BDP)		49,0	49,5	49,0	49,1
Primenjena kamatna stopa (%)		5,0	5,6	5,0	5,4
Rizik refinansiranja	ATM11 spoljni portfolio (u godinama)	8,0	10,2	10,2	7,3
	ATM domaći portfolio (u godinama)	4,9	4,3	4,3	7,4
	ATM ukupan portfolio (u godinama)	7,4	9,8	9,8	7,4
Rizik kamatnih stopa	ATR12 (u godinama)	5,0	8,0	8,0	5,6
	Refiksiranje (% ukupnog duga)	37,6	22,0	22,2	22,2
	Dug po fiksnim stopama (% ukupnog duga)	71,1	84,4	84,3	84,3
Rizik deviznog kursa	Ino-valutni dug (% ukupnog duga)	78,8	92,5	92,4	46,3

_____
11 ATM (Average Time to Maturity) - engleska skraćenica za prosečno vreme do dospeća.
12 ATR (Average Time to Refixing) - engleska skraćenica za prosečno vreme do promene kamatnih stopa.

Stres-test analiza

Opštim fiskalnim pravilima, definisanim Zakonom o budžetskom sistemu, određuje se ciljani srednjoročni fiskalni deficit, kao i maksimalni odnos duga prema BDP sa ciljem da se obezbedi dugoročna održivost fiskalne politike u Republici Srbiji. Opšta fiskalna pravila su: 1) dug sektora države, uključujući obaveze po osnovu restitucije, neće biti veći od 60% BDP; 2) ciljani srednjoročni fiskalni deficit je 0,5% BDP. Ukoliko je dug sektora države iznad 60% BDP, fiskalna pozicija sektora države mora biti uravnotežena, tako da fiskalni deficit iznosi najviše 0% BDP. Ukoliko je dug sektora države između 55% i 60% BDP fiskalni deficit iznosi najviše 0,5% BDP. Ukoliko je dug sektora države između 45% i 55% BDP fiskalni deficit iznosi najviše 1,5% BDP. Ukoliko je dug sektora države ispod 45% BDP, fiskalni deficit neće preći iznos od 3% BDP. Ukoliko dođe do prekoračenja fiskalnog deficita utvrđenog opštim fiskalnim pravilom propisanim Zakonom o budžetskom sistemu, Vlada na predlog Ministarstva donosi odluku o programu mera za prilagođavanje prekomernog fiskalnog deficita u srednjem roku, koju po pribavljenom obrazloženom mišljenju Fiskalnog saveta dostavlja Narodnoj skupštini radi informisanja. Ukoliko dug sektora države pređe ili se predviđa da će preći 55% BDP Vlada je dužna da Narodnoj skupštini, zajedno sa budžetom za narednu godinu u Fiskalnoj strategiji, kao i u revidiranoj Fiskalnoj strategiji podnese i program za smanjenje duga sektora države u odnosu na BDP, a za svaku narednu godinu u kojoj taj dug ostaje iznad 55% BDP i izveštaj o sprovođenju programa za smanjenje duga i ažurirani program. Ukoliko dug sektora države pređe ili se predviđa da će preći 60% BDP, program za smanjenje duga usvaja Narodna skupština najmanje jedanput godišnje, u postupku pripreme i donošenja budžeta za narednu fiskalnu godinu. Do usvajanja programa, ministar je ovlašćen da smanji rashode, tako da dug sektora države zadrži ispod 60% BDP, vodeći računa o ekonomskoj situaciji i drugim okolnostima.

Na kraju 2022. godine stanje duga centralnog nivoa vlasti dostiglo je 55,1% BDP, a sektora države 55,6% BDP. Racio javni dug/BDP centralnog nivoa vlasti na kraju jula 2023. godine iznosio je 50,7% BDP, a sektora države 51,1% BDP. Do kraja 2023. godine se očekuje blagi rast racija na nivo od oko 52,7% BDP na centralnom nivou, odnosno 53,3% BDP na nivou sektora države, pre svega usled realizacije velikih infrastrukturnih projekata koji se finansiraju iz projektnih zajmova. Zbog visokog učešća duga denominovanog u stranoj valuti (78,7%), evidentno je da će devizni rizik determinisati ponašanje racija javni dug/BDP u narednom periodu i bitno uslovljavati uspeh mera fiskalne politike usmerenih na konsolidaciju javnih finansija i smanjenju učešća javnog duga u BDP.

Na osnovu planiranog makroekonomskog okvira, a u slučaju izostanka uticaja mogućih rizika, javni dug centralnog nivoa vlasti bi na kraju 2026. godine trebalo da bude na nivou od 49,0% BDP.

Osnovni faktori koji utiču na stabilizaciju racija javni dug/BDP su rast BDP, pozitivni primarni rezultat, kurs dinara prema ino-valutama i visina kamatnih stopa.

Tabela 29. Doprinosi osnovnih makroekonomskih varijabli na promenu racija javni dug (centralnog
nivoa države) - BDP, u%

	2021.	2022.	2023. p	2024. p	2025. p	2026. p
Dug centralne države/BDP	56,5	55,1	52,7	51,0	49,9	49,0
Promena u odnosu na prethodnu god. u% BDP	-0,5	-1,4	-2,4	-1,8	-1,1	-0,9
Doprinos primarnog fiskalnog rezultata	2,9	1,8	1,0	0,2	-0,7	-0,9
Doprinos kamata	1,7	1,5	1,8	2,1	2,1	2,3
Doprinos rasta nominalnog BDP	-7,0	-6,5	-6,9	-4,0	-3,7	-3,4
Doprinos ostalih faktora	1,9	1,8	1,7	0,0	1,2	1,0

Uticaj promene kursa dinara prema korpi valuta iz portfolija javnog duga centralnog nivoa države na promenu racija javni dug - BDP

Na grafikonu je predstavljeno kretanje racija javnog duga centralnog nivoa države i BDP u zavisnosti od promene kursa dinara prema određenoj korpi valuta. Prikazana je osnovna projekcija sa alternativnim scenarijima u zavisnosti od aprecijacije, odnosno deprecijacije kursa dinara u rasponu od 10% aprecijacije do 10% deprecijacije dinara u odnosu na korpu valuta. Primenom navedenih scenarija može se videti da bi se racio za 2026. godinu kretao u rasponu od 45,1% do 52,8%, dok bi za osnovni scenario bio na nivou od 49,0%.

Glavni rizici za ostvarenje Strategije, pored gore navedenih faktora koji su kvantifikovani, su i stabilnost makroekonomske situacije u Republici Srbiji, potrebe za dodatnim zaduživanjem kako bi se regulisali dugovi na drugim nivoima vlasti, javnom sektoru i finansijskom sektoru Republike Srbije i aktiviranje datih garancija.

Važno je napomenuti da smanjenju javnog duga u odnosu na BDP doprinosi i adekvatna kontrola izdavanja garancija i unapređenje procesa prioritizacije investicionih projekata, koji se finansiraju iz kreditnih linija multilateralnih i bilateralnih kreditora.

Dugoročni strateški okvir za upravljanje javnim dugom

Osnovni strateški ciljevi kojima je potrebno težiti u narednom dugoročnom periodu, kako bi se minimizirali rizici povećanja zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su:

- da učešće duga denominovanog u dinarima iznosi najmanje 30% ukupnog javnog duga na srednji rok;

- da učešće duga denominovanog u evrima u javnom dugu iznosi najmanje 65% duga u ino-valuti, uključujući buduća zaduživanja i transakcije;

- da učešće duga sa varijabilnom kamatnom stopom iznosi ispod 15% u srednjoročnom intervalu;

- da prosečno vreme do promene kamatne stope (ATR) bude održavano na nivou od minimum 5,0 godina, u skladu sa gore navedenom merom postepenog smanjivanja učešća duga sa varijabilnim kamatnim stopama;

- da prosečna ponderisana kamatna stopa (WAIR) na javni dug u domaćoj valuti ne prelazi 6,00%;

- da učešće kratkoročnog duga (čije je dospeće do godinu dana) iznosi do 20% ukupnog javnog duga;

- da prosečno vreme do dospeća (ATM) unutrašnjeg duga bude na nivou od najmanje pet godina na srednji rok;

- da se prosečno vreme do dospeća (ATM) spoljnog duga održava na nivou od 8,0 ± 0,5 godina u istom vremenskom horizontu.

Kretanje prinosa do dospeća dinarskih "benčmark" emisija uključenih u GBI-EM Global Diversified Index na sekundarnom trgovanju

Prosečno vreme do dospeća (ATM) državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem finansijskom tržištu u periodu
1. januar 2018.-31. jul 2023. godine

Mere za unapređenje tržišta dinarskih hartija od vrednosti u periodu 2023-2026. godine

Tržište državnih hartija od vrednosti, u periodu od 2012. godine do jula 2023. godine, karakteriše ispunjavanje zacrtanih strateških ciljeva, prvenstveno u pogledu instrumenata finansiranja, kao i u razvoju i održavanju stabilnosti diversifikovane baze investitora. Prelaskom sa kratkoročnih izvora finansiranja koji se vezuju za period do 2010. godine, na srednjoročne i dugoročne instrumente finansiranja, uz konstantno smanjenje troškova zaduživanja, utiče se na smanjenje rizika refinansiranja, kao jednog od primarnih rizika u procesu upravljanja javnim dugom. Na kraju 2013. godine učešće dugoročnih dinarskih instrumenata po originalnoj ročnosti od tri i više godina iznosilo je 38,3% u stanju dinarskih hartija od vrednosti, dok je na kraju jula 2023. godine iznosilo 83,7%.

Transparentnost u radu i izveštavanju, kao i prisutnost na međunarodnom tržištu kapitala, utiču na informisanost, a time i na zainteresovanost nerezidenata da investiraju kapital u dužničke instrumente, prvenstveno u državne dinarske dugoročne hartije od vrednosti, čime se ostvaruje rast stabilne baze investitora. Usled uspešne realizacije "benčmark" emisija tokom 2014. i 2015. godine, sa istom praksom je nastavljeno tokom 2016. godine. U februaru i julu 2016. godine emitovane su "benčmark" trogodišnja i sedmogodišnja obveznica obima emisije po 110,0 mlrd dinara. U aprilu 2017. godine emitovana je trogodišnja "benčmark" obveznica obima emisije u iznosu od 110,0 mlrd dinara. U januaru i februaru 2018. godine emitovane su "benčmark" petogodišnja i desetogodišnja obveznica obima emisije po 110,0 mlrd dinara. U januaru 2019. godine emitovane su "benčmark" trogodišnja i sedmogodišnja obveznica obima emisije 100,0 i 150,0 mlrd dinara. U januaru i februaru 2020. godine po prvi put su emitovane petoipogodišnje i dvanaestoipogodišnje obveznice sa polugodišnjim kuponom. Izmenama Uredbe o opštim uslovima za emisiju i prodaju državnih hartija od vrednosti na primarnom tržištu ("Službeni glasnik RS", br. 100/14, 78/17, 66/18, 78/18 i 140/20), omogućeno je povećanje obima ranije emitovanih obveznica, pa je petoipogodišnjim obveznicama (prvobitno emitovanim 28. januara 2020. godine) i dvanaestoipogodišnjim obveznicama (prvobitno emitovanim 18. februara 2020. godine) 2021. godine povećan obim emisije za po 50 mlrd. dinara, dok je desetogodišnjim obveznicama (prvobitno emitovanim 6. februara 2018. godine) povećan za 10 mlrd. dinara. Tokom 2022. godine izvršeno je povećanje obima emisija desetogodišnjim obveznicama (prvobitno emitovanim 6. februara 2018. godine) za 25 mlrd. dinara.

Ovim emisijama znatno je povećan obim sekundarnog trgovanja ovim instrumentima, što je doprinelo i padu izvršnih stopa prinosa na reotvaranjima pomenutih emisija. Učešće stranih investitora u dinarskim hartijama od vrednosti, na kraju jula 2023. godine iznosilo je 16,8%.

30. juna 2021. godine tri dinarske benčmark obveznice uključene su u J.P. Morgan indeks državnih obveznica zemalja u razvoju (GBI-EM Global Diversified Index), sa datumom dospeća 11. januar 2026. godine (RSMFRSD89592), 8. februar 2028. godine (RSMFRSD55940) i 20. avgust 2032. godine (RSMFRSD86176).

U 2023. godini od dinarskih hartija emitovane su dvogodišnje dinarske obveznice. Desetogodišnjim dinarskim obveznicama je povećan obim emisije za 18,4 mlrd dinara i dvanaestoipoogodišnjim za 50 mlrd dinara. Od evro denominovanih hartija emitovane su dvogodišnje obveznice.

U periodu za koji se donosi ova Strategija očekuje se unapređenje efikasnosti primarnog tržišta putem pristupa Euroclear platformi i kroz koncept primarnih dilera, kao mehanizma prodaje državnih hartija od vrednosti koji direktno, u dužem roku, doprinosi smanjenju troškova zaduživanja, kao i smanjenju rizika refinansiranja. Uvođenje sistema prodaje državnih hartija od vrednosti na domaćem finansijskom tržištu preko primarnih dilera, pružiće dobru osnovu za unapređenje tržišne efikasnosti sekundarnog tržišta državnih hartija od vrednosti. Razvojem sekundarnog tržišta, vremenom će se uspostaviti koncept tržišne efikasnosti u procesu vrednovanja državnih hartija od vrednosti. Uvođenjem "benčmark" emisija obveznica ostvaren je pozitivan efekat na obim i kontinuitet sekundarnog trgovanja, kao i na unapređenje tržišne efikasnosti u postupku prodaje državnih hartija na primarnom tržištu.

Kao vodeće faktore koji utiču na krivu prinosa državnih hartija od vrednosti potrebno je izdvojiti fiskalni rezultat, očekivanu stopu inflacije i devizni kurs. Kao posebnu grupu faktora potrebno je izdvojiti makroekonomska kretanja i očekivanja, kao i promene na međunarodnom finansijskom tržištu, koje se reflektuju na premiju rizika zemlje.

Na kraju 2012. godine prosečna ročnost dinarskih hartija od vrednosti iznosila je 394 dana (1,1 godinu), na kraju 2013. godine 469 dana (1,3 godine), na kraju 2014. godine 645 dana (1,8 godinu), na kraju 2015. godine 749 dana (2,1 godinu), na kraju 2016. godine 789 dana (2,2 godine), na kraju 2017. godine 864 dana (2,4 godine), na kraju 2018. godine 1.188 dana (3,3 godine), na kraju 2019. godine 1.403 dana (3,8 godina), na kraju 2020. godine 1.429 dana (3,9 godina), na kraju 2021. godine 1.377 dana (3,8 godine), na kraju 2022. godine 1.220 dana (3,3 godine), a na kraju jula 2023. godine 1.433 dana (3,9 godina).

- Razvoj domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti od strane Republike Srbije potpomognut je sledećim merama:

- Obveznice Republike Srbije uključene su u J.P. Morgan globalni indeks državnih obveznica u lokalnim valutama zemalja u razvoju (GBI-EM Global Diversified Index) što bi trebalo značajno da poveća bazu investitora i dodatno pospeši sekundarno trgovanje, što će dalje doprineti smanjenju troškova zaduživanja putem emisija dinarskih državnih hartija od vrednosti;

- U cilju kreiranja što veće baze investitora i razvoja sekundarnog tržišta hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu, kreiran je jednak poreski tretman domaćih i stranih investitora krajem 2011. godine, i u narednom periodu težiće se uklanjanju svih eventualnih prepreka za slobodan protok kapitala;

- Preduzete su aktivnosti na omogućavanju saldiranja državnih hartija od vrednosti na inostranom tržištu. Izmenama i dopunama Zakona o javnom dugu iz decembra 2019. godine, omogućeno je da kliring i saldiranje državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu, pored Centralnog registra vrši i drugo strano pravno lice koje obavlja poslove kliringa i saldiranja;

- Tokom 2022. godine aktivno se radilo na usaglašavanju zakonske regulative i IT infrastrukture za uspostavljanje međunarodnog linka (i-Link) između Centralnog registra, depoa i kliringa hartija od vrednosti i Euroclear banke, što je nastavljeno i u 2023. godini kako bi se otpočelo saldiranje državnih benčmark obveznica preko Euroclear provajdera post trgovinskih transakcija. Osnovne prednosti pristupanja Euroclear sistemu su širenje baze investitora kroz lakšu dostupnost domaćih hartija od vrednosti stranim investitorima, što dalje smanjuje troškove u redukovanom lancu učesnika kupovine hartija od vrednosti, a time i pad prinosa na hartije i niže troškove zaduživanja emitenta. Takođe, povećava se likvidnost sekundarnog tržišta širenjem baze investitora.

IV ZAVRŠNE ODREDBE

Sastavni deo ove revidirane Fiskalne strategije čine Prilog 1 - Projekcija osnovnih makroekonomskih indikatora i Prilog 2 - Fiskalni okvir sektora države u 2024. godini, koji su odštampani uz ovu fiskalnu strategiju.

Ovu revidiranu Fiskalnu strategiju dostaviti odboru Narodne skupštine nadležnom za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava i Ministarstvu finansija.

Ovu revidiranu Fiskalnu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije" i na internet stranici Vlade i Ministarstva finansija.

 

Prilog 1

PROJEKCIJA OSNOVNIH MAKROEKONOMSKIH INDIKATORA

 

	2023.	2024.	2025.	2026.
Stopa realnog rasta BDP, %	2,5	3,5	4,0	4,3
BDP u tekućim tržišnim cenama (u mlrd dinara)	8.103,5	8.773,7	9.461,1	10.148,4
Izvori rasta: procentne promene u stalnim cenama
Lična potrošnja	1,0	4,3	3,4	3,3
Državna potrošnja	-1,3	1,5	1,1	1,8
Investicije u osnovna sredstva	3,1	5,2	6,0	6,9
Izvoz robe i usluga	3,0	8,1	10,5	11,5
Uvoz robe i usluga	-1,4	8,4	9,2	10,2
Doprinos rastu BDP, procentni poeni
Domaća tražnja	-0,7	4,5	4,1	4,3
Lična potrošnja	0,7	3,0	2,4	2,3
Državna potrošnja	-0,2	0,2	0,2	0,3
Investicije u osnovna sredstva	0,7	1,2	1,5	1,7
Promena u zalihama	-1,9	0,0	0,0	0,0
Neto izvoz robe i usluga	3,2	-1,0	0,0	0,0
Rast BDV po sektorima i neto poreza, %
Poljoprivreda	10,1	-3,1	0,0	0,0
Industrija	2,0	3,3	4,5	4,9
Građevinarstvo	8,6	5,5	6,0	7,4
Usluge	2,0	4,0	4,0	4,2
Neto porezi	0,4	3,5	3,6	3,7
Doprinos rastu BDP, procentni poeni
Poljoprivreda	0,6	-0,2	0,0	0,0
Industrija	0,4	0,7	0,9	1,0
Građevinarstvo	0,5	0,3	0,3	0,4
Usluge	1,0	2,1	2,1	2,2
Neto porezi	0,1	0,6	0,6	0,6
Kretanje cena, %
BDP deflator	11,5	4,6	3,6	2,9
Potrošačke cene (godišnji prosek)	12,5	4,9	3,5	3,0
Kretanja u spoljnom sektoru, % BDP
Saldo roba i usluga	-6,3	-6,6	-6,1	-5,6
Saldo tekućeg računa	-2,9	-4,0	-4,1	-4,1
Fiskalni indikatori, % BDP
Fiskalni rezultat sektora države	-2,8	-2,2	-1,5	-1,5
Konsolidovani prihodi	42,5	42,6	42,5	42,3
Konsolidovani rashodi	45,3	44,8	44,0	43,8
Bruto dug sektora države	53,3	51,7	50,7	50,0

 

 

Prilog 2

FISKALNI OKVIR SEKTORA DRŽAVE U 2024. GODINI

 

	Sektor država*	Budžet Republike	Jedinice lokalne samouprave	Gradovi i opštine	AP Vojvodina	JP "Putevi Srbije" i Koridori Srbije d.o.o.	OOSO	Fond PIO	RFZO	NSZ	Fond SOVO
	1=2+3+6+7	2	3=4+5	4	5	6	7=8+9+10+11	8	9	10	11
Javni prihodi	3.735,9	1.970,0	474,6	428,1	46,5	56,3	1.235,0	824,8	378,8	26,8	4,6
Tekući prihodi	3.696,8	1.934,4	472,1	425,6	46,5	56,3	1.234,0	824,8	378,4	26,3	4,6
Poreski prihodi	3.330,6	1.758,6	381,8	342,4	39,3		1.190,2	824,8	336,6	24,9	3,9
Porez na dohodak	378,6	122,8	255,8	243,2	12,6
Doprinosi	1.190,2						1.190,2	824,8	336,6	24,9	3,9
Porez na dobit	256,7	230,0	26,7		26,7
PDV	908,0	908,0
Akcize	395,0	395,0
Carine	88,0	88,0
Ostali poreski prihodi	114,0	14,8	99,2	99,2
Neporeski prihodi	366,2	175,8	90,4	83,2	7,2	56,3	43,8		41,7	1,3	0,7
Donacije	39,1	35,6	2,5	2,5			1,0		0,5	0,5
Javni rashodi	3.932,8	1.748,5	550,6	478,8	71,7	75,0	1.558,9	976,3	549,0	24,8	8,8
Tekući rashodi	3.258,2	1.208,6	447,7	379,5	68,1	62,2	1.539,7	975,6	531,0	24,4	8,7
Rashodi za zaposlene	763,1	401,6	120,3	83,3	37,0	3,8	237,3	4,5	230,5	2,2
Doprinosi na teret poslodavca	115,1	63,5	18,0	11,2	6,7	0,5	33,1	0,7	31,9	0,5
Kupovina roba i usluga	670,3	182,0	183,6	180,1	3,5	54,4	250,2	4,7	238,3	1,2	6,0
Otplata kamata	185,9	183,6	2,1	2,0	0,1	0,1	0,2		0,2
Subvencije	208,6	166,3	42,3	32,2	10,1
Socijalna pomoć i transferi	1.212,3	156,1	41,5	41,2	0,3		1.014,8	964,2	28,1	20,0	2,5
od čega penzije	926,7						926,7	926,7
Ostali tekući rashodi	102,9	55,5	40,0	29,6	10,3	3,4	4,1	1,5	2,0	0,5	0,1
Kapitalni rashodi	598,8	466,0	100,8	97,2	3,6	12,7	19,2	0,7	18,0	0,4	0,1
Neto budžetske pozajmice	46,4	44,3	2,1	2,1
Aktivirane garancije	29,5	29,5
Fiskalni rezultat isklj. transfere	-197,0	221,6	-75,9	-50,7	-25,3	-18,7	-323,9	-151,5	-170,2	2,0	-4,2
Transferi od drugih nivoa vlasti	589,9	23,2	116,0	77,2	38,8	18,7	432,1	247,9	176,7	3,4	4,2
Budžet Republike	441,7		108,0	69,2	38,8	18,7	315,0	237,6	73,5	3,4	0,5
Gradovi i opštine	26,6	23,2					3,4		3,4
AP Vojvodina	13,5		8,0	8,0			5,5		5,5
Fond PIO	96,4						96,4		92,7		3,7
RFZO	6,5						6,5	6,5	0,0
NSZ	5,4						5,4	3,8	1,5
Fond SOVO
Ostali nivoi
Transferi drugim nivoima vlasti	589,9	441,7	40,1	26,6	13,5		108,2	96,4	6,5	5,4
Budžet Republike	23,2		23,2	23,2
Gradovi i opštine	77,2	69,2	8,0		8,0
AP Vojvodina	38,8	38,8
Fond PIO	247,9	237,6					10,3		6,5	3,8
RFZO	167,8	73,5		3,4	5,5		94,3	92,7		1,5
NSZ	3,4	3,4
Fond SOVO	4,2	0,5					3,7	3,7
Ostali nivoi	18,7	18,7
Neto transferi drugim nivoima vlasti		-418,5	75,9	50,7	25,3	18,7	323,9	151,5	170,2	-2,0	4,2
Fiskalni rezultat	-197,0	-197,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

U tabeli je prikazan okvirni iznos prihoda i rashoda u 2024. godini koji je u većoj meri zasnovan na statističkoj metodologiji računa javnih finansija nego na računovodstvenoj. Budući da tokom budžetskog procesa može doći do izmena u visini i strukturi pojedinih kategorija, ovi iznosi nisu zakonski obavezujući.

* Budžet je prikazan bez dela sopstvenih prihoda indirektnih budžetskih korisnika i iz njih finansiranih rashoda, koji nisu obuhvaćeni informacionim sistemom izvršenja budžeta.