NACIONALNA STRATEGIJAZA BORBU PROTIV KORUPCIJE ZA PERIOD OD 2024-2028. GODINE("Sl. glasnik RS", br. 63/2024) |
Usvajanje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za period od 2024-2028. godine (u daljem tekstu: Strategija) motivisano je potrebom da se procesi usmereni na borbu protiv korupcije planiraju i urede na sveobuhvatan i sistemski način.
Nesumnjivo je da je korupcija negativna društvena pojava koja razara temelje društvenog uređenja, građanskih sloboda, načela demokratije i osnovnih prava građana. Korupcija predstavlja negativnu pojavu koja ne nastaje "preko noći",1 i u velikoj meri podriva društvene, ekonomske, pravne i političke temelje svake države. Procesi koji vode stvaranju koruptivnog okruženja traju, pa se na podnebljima poput našeg dovode u vezu sa ratnim dešavanjima, političkim promenama, slabljenjem privrednog sistema, ekonomskim modelima privatizacije, stečaja i drugih postupaka promena državnog vlasništva i uopšte svim ostalim oblicima tranzicione politike. Pravni i ekonomski aspekti korupcije ispoljavaju se kroz niz pravila i procedura na bazi kojih se može pogodovati privatnim interesima na uštrb javnih. Međutim, sociološka dimenzija ovog fenomena je daleko kompleksnija i dublja, jer pored pojavnih oblika, ispituje uzroke i ambijent za nastanak korupcije i to na jednom opštem, društvenom i sistemskom nivou. Taj sistem obuhvata i društvene, i pravne, i moralne norme socijalno (ne)adekvatnog ponašanja. S obzirom na to da je iskorenjivanje korupcije praktično nemoguće, posebno onda kada poprimi organizovane oblike delovanja, velika pažnja se posvećuje njenom sprečavanju. To, naravno, ne znači da represija nema efekta, ali društvena reakcija u užem smislu podrazumeva upravo preventivni tretman korupcije. S tim u vezi, sa rastom opasnosti od nedozvoljenih akcija, raste potreba reagovanja na stvorene koruptivne rizike i pre nego što poprime ozbiljnije forme, kao što je izvršenje krivičnih dela. U svakom slučaju, društveni troškovi korupcije daleko prevazilaze vrednost imovine koju na ovaj način prisvajaju lica koja preduzimaju koruptivne radnje. Zbog toga korupcija i finansijski kriminal slabe poverenje u državne institucije, nanose štetu privatnim ulagačima i onemogućavaju efikasno funkcionisanje mehanizama za smanjenje siromaštva, kao i programe javnih usluga u najrazličitijim oblastima ("lokalno" upravljanje, zdravstvo, obrazovanje, bezbednost itd). Tako se javlja jedan disfunkcionalan društveni odnos između učesnika u njemu (tj. svih građana) koji vodi neravnomernom socio-ekonomskom razvoju društva generalno. Imajući u vidu navedeno, jedno od ključnih metodoloških pitanja strateškog pristupa u borbi protiv korupcije je: Kako se mogu sprečiti, smanjiti, kanalisati i suzbiti rizici i povrede koji su sistemski nastali kao deo koruptivnih aktivnosti? Ovo naročito s obzirom na komentar s početka - da koruptivni procesi imaju duboke korene u društvenoj zajednici i da kao takvi traju, a posledično traje i postupak valjanog odgovora na njih.
Stoga borba protiv korupcije predstavlja jedan od ključnih strateških prioriteta Republike Srbije, kao i deo procesa evropskih integracija. Proces usaglašavanja nacionalnih pravnih sistema sa standardima Evropske unije (u daljem tekstu: EU) u oblasti borbe protiv korupcije, kao i primena tih standarda, predstavljaju jedan od najvećih izazova ne samo za države kandidate, već i za države članice.
Uvažavajući ranija nastojanja da se kroz usvajanje strateških dokumenata unapredi borba protiv korupcije, usvajanje ove strategije rezultat je strateškog opredeljenja da se izgradi demokratsko društvo zasnovano na načelima vladavine prava, transparentnosti i odgovornosti, u kome sistem integriteta sprečava korupciju. Uz kontinuirano sprovođenje i nadogradnju postojećih antikorupcijskih mehanizama svrha novog strateškog dokumenta je jačanje postojećih i stvaranje novih sistemskih rešenja za sprečavanje korupcije na svim nivoima i podizanje svesti o štetnosti korupcije, kao i stvaranje uslova za efikasnije otkrivanje, krivično gonjenje i sankcionisanje koruptivnih krivičnih dela.
Jedan od očekivanih efekata Strategije je i da njeno sprovođenje doprinese ispunjavanju 14 prelaznih merila za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna prava, koja se odnose na Potpoglavlje: Borba protiv korupcije, a posebno prelazna merila koja se odnose na usaglašavanje normativnog okvira u skladu sa GREKO (Grupa država Saveta Evrope protiv korupcije) preporukama, jačanje saradnje sa Savetom za borbu protiv korupcije, unapređenje sprovođenja antikorupcijskih propisa kao što su Zakon o zaštiti uzbunjivača, Zakon o finansiranju političkih aktivnosti i Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. U pogledu represivnih mera, Strategija će uputiti na izradu analize potreba za izmenama i dopunama Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije, kao i unapređenju rezultata istraga, procesuiranja krivičnih dela, povećanju broja osuđujućih presuda i oduzete imovine proistekle izvršenjem krivičnog dela. Prvim Akcionom planom za period 2024-2025. godine obuhvaćen je samo deo GREKO preporuka i prelaznih merila za Poglavlje 23, dok će drugi Akcioni plan za period 2026-2028. godine sadržati aktivnosti čiji je cilj ispunjenost svih prelaznih merila, kao i GREKO preporuka. Tako je, za sprovođenje Akcionog plana koji će biti izrađen za period 2026-2028. godine, ostavljeno sprovođenje GREKO preporuke I iz Četvrtog kruga evaluacije i preporuka I, II, III, IV, VI, VII, VIII, X, XI, XII, XIII, XIV,XVII i XX iz Petog kruga evaluacije. S druge strane, kroz aktivnosti iz Akcionog plana za period 2024-2025. godine, nastaviće se rad na potpunom ispunjavanju GREKO preporuka I, VIII i IX iz Četvrtog kruga evaluacije, koje su delimično ispunjene, kao i preporuka V, IX, XV, XVI, XVIII, XIX, XXI, XXIII i XXIV iz Petog kruga evaluacije. Preporuka XXII je ispunjena u potpunosti, što je konstatovano u Izveštaju o usklađenosti Republike Srbije u Petom krugu evaluacije koji je usvojen na 97. plenarnom zasedanju GREKO koje je održano od 17. do 21. juna 2024. godine, a koji je objavljen 4. jula 2024. godine.
U pogledu prelaznih merila iz Poglavlja 23, potpoglavlja Borba protiv korupcije, aktivnosti iz Akcionog plana za period 2024-2025. godine, postiže se i unapređuje ispunjavanje prelaznih merila br. 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 i 35, dok će se Akcionim planom za period od 2026-2028. godine nastaviti rad na ispunjavanju svih navedenih prelaznih merila.
U prethodnom periodu borba protiv korupcije u Republici Srbiji definisana je višegodišnjim strateškim dokumentima: Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji2 koja je usvojena 2005. godine sa pratećim Akcionim planom iz 2006. godine i Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji3 za period od 2013. do 2018. godine sa pratećim Akcionim planom4 koji je revidiran 2016. godine5. Kroz sprovođenje aktivnosti iz pomenutog Akcionog plana, te izrade izveštaja o njegovom sprovođenju, Republika Srbija je ispunjavala cilj postavljen prelaznim merilom 22: "Republika Srbija primenjuje Akcioni plan kao deo Nacionalne strategije u borbi protiv korupcije za period 2013−2018. godine. Striktno se nadgleda primena i preduzimanje korektivnih mera kada je to potrebno. Republika Srbija će sprovesti procenu uticaja svojih rezultata 2018. godine". Pored ova dva strateška dokumenta značajnu ulogu ima i Revidirani akcioni plan za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna prava, potpoglavlje Borba protiv korupcije iz 2016. godine koji je revidiran 2020. godine.6
Revidiranim Akcionom planom za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna prava bilo je predviđeno usvajanje Operativnog plana za sprečavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika, koji bi premostio period između dve nacionalne strategije.
U septembru 2021. godine Vlada je usvojila Operativni plan za sprečavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika, kao planski dokument koji predstavlja osnov za usvajanje nove nacionalne strategije, tako da je njegovo važenje bilo vremenski ograničeno do kraja 2022. godine.7 Poseban deo ovog planskog dokumenta posvećen je merama i aktivnostima koje je neophodno sprovesti u cilju adekvatne pripreme buduće nacionalne strategije za borbu protiv korupcije i pratećeg akcionog plana. Ova grupa mera i aktivnosti formulisana je na osnovu naučenih lekcija iz procesa izrade i sprovođenja prethodnih planskih dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije i preporuka za pristup pomenutim pitanjima iz Polaznih osnova za izradu Operativnog plana.8 Kao deo pripremnih aktivnosti Agencija za sprečavanje korupcije pripremila je Metodologiju za procenu rizika korupcije za sve oblasti koje su predmet Strategije, koja je korišćena za identifikovanje nadležnosti u određenom sektoru/oblasti koji je posebno izložen rizicima korupcije i da utvrdi koje to okolnosti omogućavaju nastanak korupcije/nepravilnosti u korišćenju javnih ovlašćenja.
U skladu sa Operativnim planom, Ministarstvo pravde je 15. jula 2022. godine obrazovalo Radnu grupu za izradu Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za period 2023-2028. godine i pratećeg Akcionog plana. Imajući u vidu da je u oktobru 2022. godine izabrana nova Vlada, zbog imenovanja novih i izmena postojećih članova Radne grupe, Ministarstvo pravde je 21. februara 2023. godine donelo novo rešenje o obrazovanju Radne grupe.
Radna grupa je utvrdila 13 rizičnih oblasti koje su obuhvaćene Strategijom: zdravstvo, obrazovanje, porezi, carina, lokalna samouprava, upravljanje javnim sektorom, građevinarstvo i prostorno planiranje, javne nabavke, privatizacija, javna preduzeća i druga pravna lica u državnom vlasništvu, policija, finansiranje političkih stranaka i represija.
U okviru Radne grupe, u martu 2023. godine, obrazovano je pet podgrupa za oblasti koje obuhvata Strategija: 1) privatizacija, građevinarstvo i prostorno planiranje i javne nabavke; 2) porezi, carina i finansiranje političkih stranaka; 3) lokalna samouprava, upravljanje javnim sektorom i javna preduzeća; 4) zdravstvo i obrazovanje i 5) represija korupcije. Sastav podgrupa su određivali članovi Radne grupe razmatrajući koji organi i organizacije treba da se uključe u rad podgrupa, vodeći računa o zastupljenosti svih organa i organizacija u čiju nadležnost spadaju pitanja koja su predmet rasprave u okviru podgrupa. Pored članova Radne grupe u radu podgrupa su učestvovali predstavnici relevantnih organa i organizacija.9
Podgrupe su pripremile izveštaje o proceni rizika korupcije za svaku rizičnu oblast posebno, u skladu sa Metodologijom za procenu rizika od korupcije, na osnovu kojih je izrađena ex ante analiza stanja u oblasti borbe protiv korupcije. Procena rizika korupcije, kao sistemski alat, korišćena je kako bi se utvrdile oblasti koje su posebno rizične za nastanak korupcije i razvile delotvorne strategije za upravljanje tim rizicima.
U periodu od aprila do jula 2023. godine održano je 48 sastanaka podgrupa. Radna grupa se sastajala tri puta i to 20. marta 2023. godine, 31. marta 2023. godine, kao i u periodu od 1. avgusta 2023. godine do 4. avgusta 2023. godine. Imajući u vidu odredbe Zakona o planskom sistemu Republike Srbije, a posebno član 13. koji propisuje sadržinu strategije i ograničava broj posebnih ciljeva, Radna grupa je donela odluku da se primeni horizontalni pristup, što je podrazumevalo da sektorski rizici za nastanak korupcije budu obuhvaćeni posebnim ciljevima koji su zajednički za sve sektore. Uključujući rizične oblasti, Radna grupa je težila da se omogući ispunjenost prelaznog merila iz Poglavlja 23: "Republika Srbija primenjuje i procenjuje uticaj mera preduzetih u cilju smanjenja korupcije u ranjivim oblastima (zdravstvo, porezi, carine, obrazovanje, lokalna samouprava, privatizacija, javne nabavke i policija), preduzima korektivne mere gde je potrebno i organizuje inicijalnu evidenciju merljivog umanjenja stepena korupcije u navedenim oblastima".
U okviru javne rasprave, koja je održana u periodu od 16. avgusta 2023. godine do 5. septembra 2023. godine (21 dan), 22. avgusta 2023. godine održan je okrugli sto na kojem su učestvovali članovi Radne grupe za izradu Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za period 2023-2028. godine, predstavnici delegacije Evropske unije, predstavnici Ambasade Savezne Republike Nemačke, predstavnici međunarodnih organizacija (OEBS i Savet Evrope), kao i predstavnici organizacija civilnog društva. Unapređena verzija Strategije, koja je usklađena sa komentarima, predlozima i sugestijama koji su pristigli tokom javne rasprave i sa komentarima dobijenim od strane Evropske komisije, predstavljena je organizacijama civilnog društva na sastanku 21. februara 2024. godine.
____________
1 Ilustracije radi, još je "Srpski rječnik" Vuka Stefanovića Karadžića u oba izdanja - i 1818. godine i 1852. godine poznavao reči koje se sadržinski odnose na korupciju (koja reč vodi poreklo iz latinskog jezika) i to u oblicima: mititi, podmititi, podmićivanje, podmićivati, potkupljivanje, potkupljivši, potkupivši, podmazati, podmazivanje i podmazivati (izdanje iz 1818. godine), odnosno: mito, mititi, podmita, podmititi, podmićivanje, podmićivati, potkupiti, potkupljivanje, potkupljivati, podmazati, podmazivanje, podmazivati (izdanje iz 1852. godine).
2 "Službeni glasnik RS", broj 109/05.
3 "Službeni glasnik RS", broj 57/13.
4 "Službeni glasnik RS", broj 79/13.
5 "Službeni glasnik RS", broj 61/16.
6 Republika Srbija - Pregovaračka grupa za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna prava, Revidirani akcioni plan za Poglavlje 23. jul 2020. godine, str. 114, dostupno na https://www.mpravde.gov.rs/files/Revidirani%20AP23%202207.pdf
7 Operativni plan za sprečavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika. Dokument dostupan na: https://www.acas.rs/storage/page_files/Operativni%20plan%20za%20spre%C4%8Davanje%20korupcije%20u%20oblastima%20od%20posebnog%20rizika%20(1).pdf
8 Polazne osnove za izradu Operativnog plana su pripremljene u februaru 2021. godine uz podršku projekta Evropske unije "Prevencija i borba protiv korupcije". Dokument dostupan na: https://www.mpravde.gov.rs/tekst/33766/polazne-osnove-za-izradu-operativnog-plana-za-sprecavanje-korupcije-u-oblastima-od-posebnog-rizika-.php
9 Lista učesnika svake podgrupe je deo Izveštaja o proceni rizika korupcije.
1.1. Planski dokumenti i pravni okvir od značaja za Strategiju
S obzirom na to da po svojoj prirodi koristi horizontalni pristup u borbi protiv korupcije, pojedine oblasti na koje se Strategija odnosi, već su u manjoj ili većoj meri obuhvaćene pojedinim važećim dokumentima javnih politika, a pre svega ključnim dokumentima koji se odnose na pristupne pregovore sa Evropskom unijom, kao i reformu javne uprave. Konkretno, Strategija je usklađena sa važećim dokumentima javnih politika: Strategijom reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021-2030. godine,10 Strategijom razvoja pravosuđa za period 2020-2025. godine,11 Strategijom za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma za period 2020-2024,12 Strategijom razvoja sistema javnog informisanja u Republici Srbiji za period 2020-2025,13 Strategijom za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period 2022-2030. godine,14 i Programom reforme upravljanja javnim finansijama 2021-2025. godine. Usaglašenost različitih strateških dokumenata obezbeđena je i kroz učešće Republičkog sekretarijata za javne politike, dok su svi nadležni organi i organizacije bile uključene u Radnu grupu i podgrupe, kako bi se odredile prioritetne mere i aktivnosti.
Slika 1. Povezanost Strategije borbe protiv korupcije sa drugim relevantnim planskim dokumentima
Jedan od ciljeva Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021-2030. godine je unapređenje odgovornosti i transparentnosti na svim nivoima vlasti. Prilikom izrade Strategije za borbu protiv korupcije posebna pažnja posvećena je načinu na koji su uređena pitanja "unapređenja proaktivnog objavljivanja podataka u posedu organa javne uprave, jačanje integriteta i etičkih standarda u javnoj upravi". Pored toga, Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021-2030. godine ima za cilj i da "unapredi proces regrutacije u javnoj upravi, uključujući transparentnije procedure zapošljavanja, kao i izbor lica na položaju zasnovan na zaslugama", tako da ta pitanja nisu detaljno uređena Strategijom.
Prilikom pripreme Strategije uzete su u obzir aktivnosti iz Strategije razvoja pravosuđa za period 2020-2025. godine koje se odnose na jačanje nezavisnosti sudstva i samostalnosti javnog tužilaštva, kao i aktivnosti usmerene na ostvarivanje cilja unapređenja nepristrasnosti i odgovornosti pravosuđa.
Korupcija i organizovani kriminal omogućavaju sticanje nelegalne imovine velike vrednosti koju je potrebno preneti u legalne tokove. Tokom pripreme Strategije, Radna grupa je razmatrala i relevantne aktivnosti koje se odnose na sprečavanje pranja novca i oduzimanje nezakonito stečene imovine. Polaznu osnovu za razmatranje ovih aktivnosti predstavljali su ciljevi utvrđeni Strategijom za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma za period 2020-2024. godine, posebno u delu koji se odnosi na unapređenje delotvornosti rada organa nadležnih za otkrivanje, krivično gonjenje i suđenje za krivično delo Pranje novca.
Iako je u Strategiji prepoznata uloga medija u podizanju svesti građana o štetnosti korupcije, pitanje uređenja nezavisnosti javnih medijskih servisa sadržano je u Strategiji razvoja sistema javnog informisanja.
Značaj civilnog društva je prepoznat u meri koja se odnosi na unapređenje transparentnosti javnog sektora, iako je ovo pitanje detaljnije sadržano u Strategiji za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva, koja posvećuje posebnu pažnju ovim pitanjima, kao i transparentnom finansiranju i održivosti organizacija civilnog društva.
Strategija je usaglašena sa Revidiranim akcionim planom za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna prava - Potpoglavlje borba protiv korupcije, kao najznačajnijim strateškim dokumentom u oblasti borbe protiv korupcije, koji sadrži prelazna merila iz Zajedničke pozicije Evropske unije. Aktivnosti iz Revidiranog akcionog plana za Poglavlje 23. Pravosuđe i osnovna prava utvrđena 2024. godina koje nisu realizovane biće sadržane u akcionim planovima za sprovođenje Strategije. Pored Revidiranog akcionog plana za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna prava, kao strateški dokument u oblasti borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, posebno oduzimanja imovine proistekle iz krivičnog dela, od značaja je i Revidirani akcioni plan za Poglavlje 24: Pravda, sloboda i bezbednost, tako da su relevantne aktivnosti koje se odnose na jačanje kapaciteta policije, javnog tužilaštva i sudstva uzete u obzir prilikom izrade Strategije.
U Republici Srbiji usvojeni su brojni propisi koji sadrže antikoruptivne odredbe u cilju sprečavanja i borbe protiv korupcije, ali su u Strategiji obuhvaćeni samo najznačajniji normativni akti koji su doneti u proteklih pet godina.
Zakonom o sprečavanju korupcije15 ("Službeni glasnik RS", broj 35/19) proširena su ovlašćenja Agencije za sprečavanje korupcije. Donošenje novog zakona kojim se uređuje rad Agencije za sprečavanje korupcije predstavlja deo ispunjenih aktivnosti u okviru prelaznog merila iz Poglavlja 23: Pravosuđe i osnovna prava, u cilju obezbeđenja njenog jasnog mandata. Zakonom se uređuje pravni položaj, nadležnost, organizacija i rad Agencije za sprečavanje korupcije, pravila o sprečavanju sukoba interesa pri obavljanju javnih funkcija, kumulacija javnih funkcija, prijavljivanje imovine i prihoda javnih funkcionera, postupak u kome se odlučuje o postojanju povrede tog zakona i druga pitanja koja su od značaja za sprečavanje korupcije. Ovaj zakon propisuje određena represivna ovlašćenja Agencije za sprečavanje korupcije (podnošenje prekršajnih i krivičnih prijava), biće krivičnog dela Neprijavljivanje imovine i prihoda ili davanje lažnih podataka o imovini i prihodima (član 101. Zakona o sprečavanju korupcije), kao i prekršaje koruptivnog karaktera čiji su izvršioci javni funkcioneri i odgovorna lica u organima javne vlasti. Između ostalog, zbog toga je važno kontinuirano pratiti primenu Zakona o sprečavanju korupcije i razmotriti primenu represivnih ovlašćenja Agencije za sprečavanje korupcije i modalitete podrške u njenom radu kako bi se ova ovlašćenja sprovela. Izmene i dopune Zakona o sprečavanju korupcije usvojene su u septembru 2021. godine na osnovu GREKO preporuka iz IV kruga evaluacije u pogledu sukoba interesa.
Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije usvojen je 2016. godine, a počeo da se primenjuje 2018. godine. Zakon je usvojen radi realizacije aktivnosti iz Strategije istrage finansijskog kriminala za period 2015-2016. godine i Nacionalne strategije borbe protiv korupcije za period od 2013-2018. godine. Cilj donošenja ovog zakona bio je uspostavljanje efikasnijeg otkrivanja, istrage i procesuiranja koruptivnih krivičnih dela, kao i bolja koordinacija i saradnja državnih organa nadležnih u ovoj oblasti. Zakon uređuje obrazovanje, organizaciju, nadležnost i ovlašćenja državnih organa i posebnih organizacionih jedinica državnih organa radi otkrivanja, krivičnog gonjenja i suđenja za, krivična dela korupcije propisana ovim zakonom. Analiza primene ovog zakona koju je sprovela Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju ukazuje na određene probleme u sprovođenju, te daje preporuke za njihovo rešavanje i ukazuje na potrebu za doslednijom primenom Zakona. Takođe, pravna praksa pokazuje da su gore navedeni novi instituti korišćeni u malom broju slučajeva, te se opaža potreba da se u narednom periodu podstakne dosledna primena Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije.
Zakonom o finansiranju političkih aktivnosti16 uređeni su izvori i način finansiranja, vođenje evidencija, kontrola finansiranja političkih aktivnosti političkih stranaka, koalicija i grupa građana. Zakonom su takođe propisana prava i obaveze političkih subjekata, ovlašćenja Agencije za sprečavanje korupcije, kao i sankcije za kršenje ovog zakona. Primena Zakona o finansiranju političkih aktivnosti pokazala je da su potrebne određene izmene kojima bi se, između ostalog, omogućilo preciziranje i pojašnjenje određenih odredbi, propisivanje sankcija i za fizička lica koja nedozvoljeno prikupljaju sredstva, uvođenje kriterijuma za izbor kontrolisanih davaoca finansijskih sredstava. Konkretnije, prilikom propisivanja kriterijuma potrebno je definisati ko će od davaoca priloga biti predmet kontrole od strane Poreske uprave, a na osnovu izveštaja koje Agencija za sprečavanje korupcije dostavlja Poreskoj upravi. Pored toga, potrebno je precizirati preliminarni izveštaj o troškovima izborne kampanje i propisivanje dužeg perioda koji ovaj izveštaj obuhvata, objavljivanje izveštaja terenskih posmatrača u toku izborne kampanje.
Zakon o zaštiti uzbunjivača17 donet je 2014. godine sa ciljem da pruži sveobuhvatnu i efikasnu zaštitu uzbunjivača a obaveza donošenja ovog zakona predviđena je Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije za period od 2013-2018. godine i pratećim akcionim planom. Takođe, donošenje Zakona predstavlja i međunarodnu obavezu koja proističe iz preporuke GREKO iz 2006. godine i člana 9. Građanskopravne konvencije protiv korupcije Saveta Evrope. Međutim, od početka primene ovog zakona može se uočiti trend smanjenja broja predmeta za zaštitu uzbunjivača pred sudovima u Republici Srbiji.18 Evropska komisija u izveštaju za 2022. godinu 19 ističe da je potrebno da Republika Srbija pruži zaštitu uzbunjivačima i ispita navode o korupciji kako bi ojačala poverenje u organe.
Zakon o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela20 propisuje uslove i postupak za prošireno oduzimanje imovine koja je proistekla iz izvršenja krivičnih dela. Ovim zakonom je teret dokazivanja zakonitog porekla imovine prebačen na okrivljenog ako se utvrdi očigledna nesrazmera između zakonitih prihoda i vrednosti imovine koju lice poseduje. Ovaj zakon je prvi put donet 2008. godine, a prestao je da važi donošenjem važećeg Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela, koji je donet 2013. godine i menjan je i dopunjavan 2016. i 2019. godine. Međutim, i pored relativno čestih izmena i dopuna postupak oduzimanja imovine nije jasno definisan ovim zakonom i u praksi se sprovodi mali broj finansijskih istraga.
U avgustu 2019. godine stupio je na snagu Zakon o lobiranju21, koji je usvojen u novembru 2018. godine. Svrha zakona je da obezbedi transparentnost i zaštitu javnog interesa u procesu uticaja na javne funkcionere i organe. Međutim, Zakon ne obezbeđuje punu transparentnost lobističkih aktivnosti, jer postoji obaveza podnošenja izveštaja Agenciji za sprečavanje korupcije, ali ne i objavljivanje te informacije. Zakon takođe ne uvodi obavezu prijavljivanja "neformalnog" lobiranja. Pored toga, nije predviđena obaveza Agencije za sprečavanje korupcije, koja je zadužena za sprovođenje ovog zakona da obezbedi pristup javnosti aktivnostima lobiranih lica kojima su se obraćali lobisti.
Što se tiče Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, izmene i dopune iz 2021. godine su izvršene i da bi se Zakon uskladio sa u preporukama SIGMA-e.22 Od usvojenih preporuka, značajno je istaći izmenu Zakona kako bi se Povereniku za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti omogućilo da podnosi zahteve za sankcionisanje nepoštovanja zakona direktno prekršajnom sudu. Takođe omogućeno je delotvorno praćenje prava na javno informisanje tako što će Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti obezbediti da svi organi koji su u obavezi da ga izveštavaju to i učine.
Zakon o javnim nabavkama23 usvojen je u decembru 2019. godine, u cilju usaglašavanja sa pravnim tekovinama Evropske unije o ovoj oblasti. Međutim, postoje nejasne odredbe i povećan je broj nabavki koje su isključene iz primene Zakona zbog povećanja praga za javne nabavke i uvođenja novih izuzetaka. Neophodno je izraditi analizu Zakona o javnim nabavkama i na osnovu izrađene analize unaprediti Zakon kako bi se javne nabavke koje su isključene iz primene zakona smanjile na minimum.
Iako su se prilikom pripreme normativnog okvira uvažavale preporuke Evropske komisije, Grupe država Saveta Evrope protiv korupcije (GREKO), Venecijanske komisije, OEBS kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR), FATF i drugih relevantnih institucija, ostaje potreba za usaglašavanjem sa pravnim tekovinama EU u oblasti borbe protiv korupcije.
____________
10 "Službeni glasnik RS", br. 42/21 i 9/22.
11 "Službeni glasnik RS", broj 101/20.
12 "Službeni glasnik RS", broj 14/20.
13 "Službeni glasnik RS", broj 11/20.
14 "Službeni glasnik RS", broj 23/22.
15 "Službeni glasnik RS", br. 35/19, 88/19, 11/21 - autentično tumačenje, 94/21 i 14/22.
16 "Službeni glasnik RS", broj 14/22.
17 "Službeni glasnik RS", broj 128/14.
18 Izveštaj o primeni Zakona o zaštiti uzbunjivača za 2021. godinu, Ministarstvo pravde. Izveštaj dostupan na: https://www.mpravde.gov.rs/tekst/36946/izvestaj-o-primeni-zakona-o-zastiti-uzbunjivaca-za-2021godinu.php
19 Izveštaj dostupan na: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-10/Serbia%20Report%202022.pdf
20 "Službeni glasnik RS", br. 32/13, 94/16 i 35/19.
21 "Službeni glasnik RS", br. 87/18 i 86/19 - dr. zakon.
22 Načela javne uprave, monitoring izveštaj, Republika Srbija, SIGMA, novembar 2021. godine.
23 "Službeni glasnik RS", br. 91/19 i 92/23.
2. Pregled i analiza postojećeg stanja
Republika Srbija se nalazi u post-tranzitornom periodu, dok su pregovori o pridruživanju Republike Srbije Evropskoj uniji i dalje u toku. Jedan od osnovnih uslova u ovom procesu je osiguranje vladavine prava, čiji je sastavni deo i borba protiv korupcije. Prema poslednjem izveštaju o globalnom rangiranju država po percepciji korupcije u javnom sektoru koje svake godine objavljuje Transparentnost Internešnal se i dalje nalazi u grupi zemalja sa izuzetno visokim nivoom korupcije, na 104. mestu od 180 zemalja,24 sa skorom od 36 od poželjnih 100. Prema proceni uticaja strateških dokumenta u oblasti borbe protiv korupcije koju je izradila Agencija za sprečavanje korupcije,25 u 3 od ukupno 4 merena indikatora uticaja vidljiv je negativan trend, dok je jedan bio neutralan. Iz analize uticaja može se zaključiti da javnom politikom oličenom u strateškim dokumentima za borbu protiv korupcije nije ostvaren željeni nivo delotvornosti, odnosno da njen efekat na društvenu realnost nije bio značajan.
Sve navedeno ukazuje na potrebu izrade sveobuhvatnog strateškog dokumenta koji bi omogućio koordinisanu reakciju na korupciju i otklanjanje njenih sistemskih uzroka.
U periodu važenja prethodnih strateških akata za borbu protiv korupcije kroz reformske aktivnosti je uspostavljen ili ojačan institucionalni i normativni okvir za borbu protiv korupcije. Međutim, i dalje je potrebno raditi na njegovom unapređenju.
U Republici Srbiji osnovan je značajan broj organa koji su nadležni u oblasti borbe protiv korupcije. Kao deo reformskih aktivnosti u oblasti borbe protiv korupcije, značajno je osnivanje Agencije za borbu protiv korupcije, a od 2020. godine pod nazivom Agencije za sprečavanje korupcije, kao samostalnog i nezavisnog državnog organa nadležnog za sprečavanje korupcije.
U oblasti borbe protiv korupcije, značajnu novinu u institucionalnom okviru prestavljalo je osnivanje posebnih odeljenja za suzbijanje korupcije u višim javnim tužilaštvima i posebnih odeljenja u višim sudovima u Beogradu, Novom Sadu, Kraljevu i Nišu, koja su započela sa radom u martu 2018. godine. Cilj osnivanja ovih odeljenja bilo je unapređenje rada i podizanje kapaciteta javnih tužilaštava i sudova kroz specijalizaciju, a u cilju efikasnijeg suzbijanja korupcije.
Pored navedenog, bilo je značajno i obrazovanje službe finansijske forenzike u okviru Javnog tužilaštva za organizovani kriminal, kao i propisivanje mogućnosti postavljanja finansijskih forenzičara u posebna odeljenja za suzbijanje korupcije, koji treba da omoguće bolje i efikasnije vođenje finansijskih istraga, odnosno istraga finansijskih poslova povezanih sa kriminalnom aktivnošću, radi otkrivanja razmera kriminalnih mreža odnosno razmera kriminala; otkrivanja imovinske koristi od krivičnih dela, terorističkih sredstava ili bilo koje druge imovine koja jeste ili koja bi mogla da postane predmet oduzimanja, kao i radi otkrivanja te imovine; pribavljanja dokaza koji se mogu koristiti u krivičnim postupcima. U 2021. godini Vrhovno javno tužilaštvo započelo je saradnju sa Ekonomskim fakultetom Univerziteta u Beogradu u cilju izrade i sprovođenja sertifikovanog programa edukacije za finansijske forenzičare na Ekonomskom fakultetu u Beogradu. Obuku, koja je otpočela 2023. godine, završila je prva generacija akreditovanog master programa - Forenzičko računovodstvo, koja je rezultat projekta u kome su učestvovali svi relevantni organi.
Javno tužilaštvo za organizovani kriminal u 2022. godini primilo je krivične prijave protiv 277 lica, a iz ranijih godina ostale su nerešene prijave protiv 214 lica. U odnosu na 227 lica doneta je naredba o sprovođenju istrage, a protiv 137 lica podignuta je optužnica nakon sprovedene istrage. Protiv 144 lica izrečena je osuđujuća presuda, i to u odnosu na 117 lica izrečena je kazna zatvora, a u odnosu na 24 lica izrečena je uslovna osuda, a za 2 lica izrečena je mera bezbednosti samostalno, dok je 1 lice oslobođeno od kazne.
Sprovodeći finansijsku istragu paralelno sa krivičnom istragom, Javno tužilaštvo za organizovani kriminal u svakom predistražnom i krivičnom postupku u okviru krivične istrage prikuplja podatke o finansijskom profilu okrivljenih, uključujući podatke o njihovim prihodima, pokretnoj i nepokretnoj imovini, kao i podatke o tokovima novca koji se odnose na izvršenje konkretnih radnji krivičnog dela, radi utvrđivanja konkretne imovinske koristi/štete prouzrokovane izvršenjem krivičnog dela, kako bi se konačnom presudom oduzela imovinska korist pribavljena krivičnim delom.
U okviru Ministarstva unutrašnjih poslova istovremeno je obrazovana organizaciona jedinica - Odeljenje za borbu protiv korupcije u Upravi kriminalističke policije, koje danas ima devet odseka u: Beogradu, Zaječaru, Kragujevcu, Kraljevu, Nišu, Novom Sadu, Subotici, Užicu, kao i Odsek za koordinaciju i planiranje.
U Ministarstvu unutrašnjih poslova i Sektor unutrašnje kontrole nadležan je za borbu protiv korupcije, ako je učinilac krivičnog dela zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova i ako je krivično delo učinjeno na radu ili u vezi sa radom, kao i Služba za borbu protiv organizovanog kriminala, ako je za krivično gonjenje učinioca krivičnog dela korupcije nadležno Javno tužilaštvo za organizovani kriminal.
Za bolju koordinaciju između organa nadležnih za borbu protiv korupcije ključni napredak predstavlja i uvođenje instituta službenika za vezu u pojedinim državnim organima radi efikasnije saradnje i razmene informacija.
Za složene predmete koji zahtevaju stalno učešće službenika više državnih organa i multidisciplinarni pristup, Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije predviđa obrazovanje udarnih grupa u cilju otkrivanja i gonjenja krivičnih dela korupcije.26 Međutim, u 2022. godini obrazovana je jedna udarna grupa, a pet ranije obrazovanih udarnih grupa nastavilo je sa radom, dok su 2021. godine obrazovane dve udarne grupe, a u 2020. godini tri.27
Značajan izazov za efikasno i delotvorno funkcionisanje institucionalnog okvira u prethodnom periodu predstavljao je nedostatak resursa, i to finansijskih, ljudskih i infrastrukturnih. U posebnim odeljenjima za suzbijanje korupcije, tokom 2022. godine bio je angažovan ukupno 61 zamenik javnog tužioca i 35 javnotužilačkih pomoćnika. Posebna odeljenja javnih tužilaštava za suzbijanje korupcije imala su izazove u angažovanju finansijskih forenzičara i nedovoljnom broju javnih tužilaca (raniji zamenici javnih tužilaca) koji su bili raspoređeni u ovim odeljenjima u odnosu na broj predmeta u radu. U stručnoj službi Agencije za sprečavanje korupcije zaposlena su 93 lica od ukupno 163 radna mesta koja su sistematizovana aktom o sistematizaciji radnih mesta.
Takođe određeni izazovi postoje i u radu Javnog tužilaštva za organizovani kriminal (JTOK), imajući u vidu složenost predmeta koji su u nadležnosti ovog javnog tužilaštva. JTOK ima ukupno 70 zaposlenih, od čega 20 javnih tužilaca (raniji zamenici javnog tužioca), 20 javnotužilačkih pomoćnika i 29 članova administrativnog i tehničkog osoblja. U cilju sprovođenja istraga na efikasniji način, JTOK upotrebljava visoko efikasan i specijalizovan SIDDA/SDINA sistem za upravljanje dokumentima i za vizuelno-istražnu analizu. Ovaj napredni sistem se koristi za praćenje predmeta, čuvanje dokumenata, pretragu, kao i za analitičku obradu svih podataka sadržanih u predmetima koji su u radu u javnim tužilaštvima.
I pored velikog broja obuka koje su održane za nosioce pravosudnih funkcija, službenike Ministarstva unutrašnjih poslova, Agencije za sprečavanje korupcije i drugih organa uključenih u oblast borbe protiv korupcije, potrebno je dalje jačanje kompetencija državnih službenika.
Za otkivanje i efikasnu istragu korupcije neophodna je saradnja velikog broja državnih organa, što je prepoznato propisivanjem instituta službenika za vezu i udarnih grupa. U skladu sa revidiranim akcionim planovima za poglavlja 23 i 24 u septembru 2019. godine zaključen je Sporazum o uspostavljanju i razvoju nacionalnog kriminalističko-obaveštajnog sistema (NKOS), čiji će razvoj omogućiti bezbednu komunikaciju i elektronsku razmenu podataka između svih nadležnih organa u cilju brže i efikasnije borbe protiv korupcije. Takođe, u 2022. godini otpočelo je korišćenje veb aplikacije za predmete pranja novca i finansiranje terorizma, radi vođenja jednoobraznih evidencija. Aplikacija treba da omogući i praćenje kretanja predmeta pranja novca i finansiranja terorizma, povećanje efikasnosti u obavljanju poslova i pružanje podrške pri prikupljanju, razmeni i čuvanju podataka, formiranju i vođenju registra, analizi rizika, analizi podataka i izveštavanju. Aplikacija za sada ne omogućava kreiranje potrebnih statističkih izveštaja koji bi se koristili za analizu efikasnosti i delotvornosti sistema. I pored uloženih napora, izazovi u koordinaciji još uvek postoje i potrebno ih je prevazići kako bi se ostvarili očekivani rezultati, posebno u oblasti borbe protiv korupcije na visokom nivou i sa ciljem trajnog oduzimanja imovine stečene krivičnim delom.
Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine je prema oceni Evropske komisije ostvarila određene pozitivne efekte, ali u ograničenim oblastima. Prema oceni Agencije za sprečavanje korupcije u pogledu ispunjenosti Revidiranog akcionog plana za period od 2013-2018. godine, 37% aktivnosti je realizovano u skladu sa indikatorom, 60% aktivnosti nije realizovano ili nije realizovano u skladu sa indikatorom i 3% aktivnosti Agencija za sprečavanje korupcije nije ocenila.28
Jedan od glavnih razloga za nizak procenat ispunjenosti strateških dokumenata jeste nedostatak koordinacije u sprovođenju, dok je drugi razlog nedostatak kapaciteta odgovornih subjekata za sprovođenje kompleksnih mera, koje su iziskivale temeljno planiranje, pripremu i internu koordinaciju sprovođenja aktivnosti.
U praksi se pokazalo da je stvarni uticaj navedenog strateškog dokumenta na smanjenje korupcije teško objektivno merljiv29. Agencija za sprečavanje korupcije ukazuje da su ciljevi određeni navedenom strategijom formulisani na takav način da se ne može sa izvesnošću zaključiti koja se svrha (društvena promena) može njima postići i kako će eventualno (ne)nastupanje takve promene biti detektovano30.
Takođe, Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013-2018. godine bila je koncipirana da tretira devet posebnih oblasti. Potrebno je imati u vidu da izveštaji i analize međunarodnih institucija ukazuju da novi strateški dokument treba da bude sveobuhvatan i da se ne ograničava samo na određene oblasti.
Prema oceni Agencije za sprečavanje korupcije, 60% aktivnosti iz Akcionog plana za Poglavlje 23 - Potpoglavlje borba protiv korupcije je sprovedeno, 36% nije sprovedeno, dok 4% nije bilo moguće oceniti.31 Evropska komisija u izveštaju iz 2022. godine ocenjuje da je u oblasti Poglavlja 23 - Potpoglavlje borba protiv korupcije, Republika Srbija ostvarila određeni napredak, ali da je neophodno da se dalji napori u borbi protiv korupcije utvrde novim strateškim dokumentom i pratećim akcionim planom.
Za razliku od Strategije za borbu protiv korupcije za period od 2013-2018. godine, Operativni plan za sprečavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika usvojen je za period od 15 meseci, od septembra 2021. godine do kraja 2022. godine. Jedan od ciljeva Operativnog plana je i obezbeđivanje uslova za adekvatnu izradu buduće nacionalne strategije za borbu protiv korupcije i pratećeg akcionog plana. Iako mera nije ispunjena, sprovedeno je osam od devet planiranih aktivnosti. Pokazalo se da je sprovedeno 76,1% aktivnosti, iako je Operativni plan donet za relativno kratak vremenski period.32
I pored sprovođenja značajnog broja reformskih aktivnosti u prethodnom periodu izostaju efekti njihove primene. Prema rezultatima Indeksa percepcije korupcije, u protekloj deceniji nije došlo do značajne promene nivoa percipirane korupcije u javnom sektoru. Od 2012. godine do 2023. godine, rezultat Republike Srbije je oscilirao između 39 i 42 na skali od 0 do 100, gde je 100 poželjan rezultat.
Slika 2. Kretanje skora Indeksa percepcije korupcije u periodu 2012-2023
Sličnu sliku daje i indikator kontrole korupcije, koji razmatra sitnu i veliku korupciju. Na skali od -2,5 (slab) na 2,5 (snažan efekat kontrole), Republika Srbija je imala rezultat od -0,23 na optimalnoj tački u 2014. godini, i -0,36 u 2022. godini.
Slika 3. Kretanje rezultata indikatora kontrole korupcije (2011-2021) i poređenje sa državama u regionu
I procena uticaja strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije iz 2022. godine, koju je pripremila Agencija za sprečavanje korupcije, daju slične rezultate kao i globalni indeksi.33
Na percepciju korupcije utiču i rezultati sprovedenih istraga i krivičnih gonjenja u predmetima korupcije, posebno visoke korupcije. Prema podacima Javnog tužilaštva za organizovani kriminal broj podignutih optužnica se smanjuje u poslednjih pet godina, sa 50 u 2017. godini, na 21 u 2022. godini.34 Tokom 2022. godine posebna odeljenja za suzbijanje korupcije optužila su 431 lice za koruptivna krivična dela, a osuđujuće presude su donete protiv 83 lica, a imovinska korist oduzeta je od 63 lica za koruptivna dela na osnovu čl. 91. i 92. Krivičnog zakonika.35 Takođe, na percepciju građana utiče i rad Agencije za sprečavanje korupcije, s obzirom na njenu široko uređenu nadležnost, kao i komunikacija nadležnih organa s javnošću i medijima.
Pored izveštaja Evropske komisije o napretku Republike Srbije, za oblast borbe protiv korupcije značajni su nalazi i preporuke GREKO koja prati usklađenost sa instrumentima Saveta Evrope protiv korupcije. Republika Srbija je do sada evaluirana kroz pet krugova evaluacije u okviru koji se preporučuje sprečavanje i borba protiv korupcije u različitim oblastima. U Četvrtom krugu evaluacije koji se odnosi na sprečavanje korupcije u odnosu na narodne poslanike, sudije i javne tužioce, GREKO je uputio Republici Srbiji 13 preporuka, od kojih je prema Drugom prelaznom izveštaju o usklađenosti ostalo delimično sprovedeno pet preporuka.36 Preporuke koje je potrebno sprovesti na zadovoljavajući način odnose se na transparentnost zakonodavnog procesa,37 sastav Visokog saveta tužilaštva,38 izbor i napredovanje javnih tužilaca na osnovu jasnih i objektivnih kriterijuma,39 i sistem vrednovanja rada javnih tužilaca,40 U Petom krugu evaluacije, Izveštaj sadrži 24 preporuke koje imaju za cilj sprečavanje korupcije i jačanje integriteta u centralnim organima vlasti (najvišim izvršnim funkcijama) i organima za sprovođenje zakona. Kada su u pitanju preporuke GREKO iz Petog kruga evaluacije, Republika Srbija treba da preduzme mere za sprečavanje korupcije u odnosu na osobe na najvišim funkcijama u izvršnoj vlasti, uključujući predsednika Vlade, ministre, državne sekretare, pomoćnike ministra, šefove kabineta predsednika i potpredsednika Vlade i posebne savetnike ministara i savetnike predsednika i potpredsednika Vlade, kao i predstavnike policije, ali i da pojača svest o obuci u oblasti zaštite uzbunjivača. Veza između pojedinačnih preporuka i Strategije borbe protiv korupcije navedena je u delovima u kojima se obrađuju posebni ciljevi i mere.
Istraživanje koje je pomenuto u Izveštaju o proceni uticaja strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije pokazuje da se smanjuje procenat onih koji su spremni da ne plate ako bi došli u situaciju da im se traži mito, a smanjuje se broj onih koji su spremi da prijave korupciju.41 Tako u 2021. godini samo 21% građana ne bi platilo korupciju, dok bi policiji/organima za sprovođenje zakona prijavilo korupciju 16%, a upravi organa čiji je zaposleni tražio mito prijavilo bi 13% građana. Istraživanje je sprovedeno tri puta, 2013, 2018. i 2021. godine, ali rezultati u sva tri ciklusa pokazuju isti trend. Navedeno pokazuje da je potrebno preduzeti niz mera na podizanju svesti građana o štetnosti korupcije za društvo u celini.
Iz dostavljenih analiza o sprovođenju prethodnih strateških dokumenata, kao i iz analiza rizika korupcije u 13 oblasti, a uzimajući u obzir i dokumente međunarodnih tela, pre svega GREKO izveštaje, uočava se potreba unapređenja normativnog i institucionalnog okvira u mnogim oblastima.
Prostor za unapređenje postoji na nivou zakona i podzakonskih akata za sprečavanje i borbu protiv korupcije, jačanja institucionalnih kapaciteta svih aktera uključenih u borbu protiv korupcije, uključujući unapređenje kompetencija zaposlenih, broja zaposlenih, ali i finansijskih i infrastrukturnih resursa koji ograničavaju efikasnost i kvalitet rada. Kao izuzetno osetljivo područje često se navodi pitanje integriteta u javnom sektoru, kao i pitanje transparentnosti, ali i kvaliteta upravljanja i procesa odlučivanja.
Imajući u vidu utvrđene izazove u borbi protiv korupcije koji su značajni za sve rizične oblasti, posebni ciljevi definisani su horizontalno, dok su rizične oblasti uključene u svaki od posebnih ciljeva.
____________
24 Transparency International Report, 2022. Dokument je dostupan na https://www.transparency.org/en/cpi/2022
25 Izveštaj o proceni uticaja strateških dokumenata na u oblasti borbe protiv korupcije, Agencija za sprečavanje korupcije, jun 2022. godine. Izveštaj dostupnan na: https://www.acas.rs/storage/page_files/Izve%C5%A1taj%20o%20proceni%20uticaja%20strate%C5%A1kih%20dokumenata%20u%20oblasti%20borbe%20protiv%20korupcije.pdf
26 "Službeni glasnik RS", br. 94/16, 87/18 - dr. zakon i 10/23.
27 Rad javnih tužilaštava na suzbijanju kriminaliteta i zaštiti ustavnosti i zakonitosti u 2022. godini, Republičko javno tužilaštvo, mart 2023. godine, str. 84.
28 Izveštaj o sprovođenju Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji i Revidiranog akcionog plana za njeno sprovođenje za 2018. godinu, Agencija za borbu protiv korupcije, mart 2019. godine.
29 Izveštaj IPA 2013 projekat "Prevention and Fight against Corruption", GAP Analiysis.
30 Izveštaj o proceni stanja strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije, jun 2022, Beograd.
31 Izveštaj o sprovođenju Revidiranog akcionog plana za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna prava - Potpoglavlje borba protiv korupcije, Agencija za sprečavanje korupcije, mart 2022. godine.
32 Završni izveštaj o praćenju sprovođenja Operativnog plana za sprečavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika sa prikazom statusa ispunjenosti svih mera, sprovođenja svih aktivnosti i preporukama za dalje postupanje u vezi sa budućim strateškim dokumentima u ovoj oblasti, Agencija za sprečavanje korupcije, april 2023. godine.
33 Izveštaj o proceni uticaja strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije, Agencija za sprečavanje korupcije, jun 2022. Dostupno na: https://www.acas.rs/storage/page_files/Izveštaj%20o%20proceni%20uticaja%20strateških%20dokumenata%20u%20oblasti%20borbe%20protiv%20korupcije.pdf
34 Tužilaštvo za organizovani kriminal u 2022. godini primilo je krivične prijave protiv 277 lica, a iz ranijih godina ostale su nerešene prijave protiv 214 lica. U odnosu na 227 lica doneta je naredba o sprovođenju istrage, a protiv 137 lica podignuta je optužnica nakon sprovedene istrage. Protiv 144 lica izrečena je osuđujuća presuda, i to u odnosu na 117 lica izrečena je kazna zatvora, a u odnosu na 24 lica izrečena je uslovna osuda, a za 2 lica izrečena je mera bezbednosti samostalno, dok je 1 lice oslobođeno od kazne.
35 Tokom 2022. godine, Posebna odeljenja za suzbijanje korupcije postupala su po krivičnim prijavama protiv 7.419 lica, od toga primila su krivične prijave protiv 2.651 lica za krivična dela sa koruptivnim elementom. Posebna odeljenja odbacila su krivične prijave protiv 2.353 lica. Naredba za sprovođenje istrage donete su prema ukupno 179 lica za krivična dela sa koruptivnim elementom. Optužni predlozi podneti su protiv 246 lica za koruptivna krivična dela, optužnicom bez sprovođenja istrage optuženo je 16 lica za krivična dela sa koruptivnim elementom, a nakon istrage optužnice su podignute protiv 141 lica za koruptivna krivična dela. Prvostepeni sudovi doneli su odluke prema 321 lica zbog koruptivnih krivičnih dela, od čega su osuđujuće donete prema 279 lica, oslobađajuće za 25 lice, a odbijajuće za 17 lica. Kazna zatvora izrečena je prema 117 lica, uslovna osuda prema 161 lica, novčana kazna kao glavna izrečena je prema 3 lica, a kao sporedna izrečena je prema 27 lica.
36 Izveštaj dostupan na: https://rm.coe.int/-greco-greco-90-/1680a5ff35
37 Preporuka 1. Potrebno je dodatno unaprediti transparentnost zakonodavnog procesa dodatno unapredi (1) tako što će se obezbediti da se predlozi zakona, amandmani na takve predloge i agende i ishodi sednica objave pravovremeno, da su na snazi adekvatni vremenski okviri za podnošenje amandmana, i da se hitni postupak primenjuje kao izuzetak, a ne kao pravilo, i (2) daljim radom na pravilima o javnim raspravama i javnim slušanjima i obezbeđivanjem njihovog sprovođenja u praksi.
38 Preporuka 8. (1) promena sastava Državnog veća tužilaca (DVT), posebno isključivanjem Narodne skupštine iz izbora njegovih članova, obezbeđujući da značajan deo njegovih članova budu tužioci izabrani od strane svojih kolega, i ukidanjem članstva predstavnika izvršne i zakonodavne vlasti po službenoj dužnosti (2) preduzimanje odgovarajuće mere za dalji razvoj uloge Državnog veća tužilaca kao stvarno samoupravnog tela koje deluje proaktivno i transparentno.
39 Preporuka 9. reforma procedure za zapošljavanje i unapređenje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, naročito isključenjem Narodne skupštine iz procesa, ograničavajući diskreciono pravo Vlade i obezbeđujući da se odluke donose na osnovu jasnih i objektivnih kriterijuma na transparentan način, i da položaj javnih tužilaca (tj. rukovodilaca javnih tužilaštava) vršioci dužnosti obavljaju samo kratko vreme.
40 Preporuka 10. sistem ocenjivanja rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca da bude revidiran (1) revidiranjem kvantitativnih pokazatelja i obezbeđivanjem da kriterijume za vrednovanje čine uglavnom kvalitativni pokazatelji i (2) ukidanjem pravila da ocena da su rezultati rada tužilaca nezadovoljavajući sistematski dovodi do razrešenja tih tužilaca i obezbeđivanjem da tužioci imaju odgovarajuće mogućnosti da doprinesu procesu vrednovanja.
41 Izveštaj o proceni uticaja strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije, Agencija za sprečavanje korupcije, jun 2022. Dostupno na: https://www.acas.rs/storage/page_files/Izveštaj%20o%20proceni%20uticaja%20strateških%20dokumenata%20u%20oblasti%20borbe%20protiv%20korupcije.pdf
Vizija Strategije je izgradnja demokratskog društva zasnovanog na načelima vladavine prava, transparentnosti i odgovornosti, u kome sistem integriteta sprečava korupciju.
Strategija definiše opšti cilj i posebne ciljeve, kao i principe na kojima se zasniva njihova realizacija, kroz sprovođenje Strategijom predviđenih mera.
Opšti cilj koji je neophodno postići ovom strategijom jeste stalna posvećenost organa javne vlasti i političkih subjekata suzbijanju korupcije i efikasnoj i doslednoj primeni i stalnom unapređenju antikorupcijskih pravila, blagovremeno otkrivanje i adekvatno kažnjavanje koruptivnog ponašanja i jačanje svesti o uzrocima, stanju i štetnosti korupcije.
Opšti cilj Strategije je u funkciji sveobuhvatnog razvoja borbe protiv korupcije, a u sklopu pristupnih pregovora sa Evropskom unijom, kojom će se unaprediti vladavina prava u Republici Srbiji.
Pokazatelji uticaja |
Početna vrednost |
Ciljana vrednost |
Indeks percepcije korupcije Transparentnost Internešnl |
36 (2023) |
43 (2028) |
Za postizanje opšteg cilja, u trenutku utvrđivanja polaznih osnova i razloga usled kojih se pristupilo izradi Strategije, razmotrene su dve alternativne opcije iz ugla kapaciteta za ispunjavanje opšteg cilja. Razmatrane opcije su status quo i usvajanje nove strategije za borbu protiv korupcije.
Zaključci analize su da se kroz opciju usvajanja Strategije za borbu protiv korupcije može postići najviši nivo ispunjavanja opšteg cilja, uzimajući u obzir nivo konzistentnosti javnih politika, sveobuhvatnosti i održivosti efekata sprovođenja, kao i nivo koordinacije u sprovođenju mera i praćenju napretka.
Realizacija opšteg cilja Strategije uključuje pet posebnih ciljeva.
Posebni ciljevi su: 1. unapređenje normativnog okvira, 2.jačanje institucionalnog okvira za sprečavanje i borbu protiv korupcije, 3. unapređenje transparentnosti, 4. jačanje integriteta, i 5. podizanje svesti o korupciji.
S obzirom na specifičnost izrade Strategije, u okviru svakog postojećeg cilja predstavljeni su utvrđeni rizici za nastanak korupcije u određenim oblastima, kako bi se bolje razumela veza za predloženim merama.
Slika 4. Struktura Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije 2024-2028. godine
Posebni ciljevi:
4.1. Unapređenje normativnog okvira radi efikasnijeg sprečavanja i suzbijanja korupcije
Propisi su jedan od ključnih elemenata sveobuhvatne borbe protiv korupcije i sprečavanja korupcije.
Da bi se ostvarili efekti u sprečavanju i borbi protiv korupcije, propisi moraju biti delotvorni, imati odvraćajući efekat i biti jasni. Primena antikorupcijskih propisa mora redovno da se analizira, kako bi se utvrdili efekti i eventualni izazovi u primeni. Pored toga, neophodno je obezbediti učešće organizacija civilnog društva u proces unapređenja normativnog okvira, kroz učešće u radnim grupama, procesu javnih konsultacija i javnim raspravama, a što je u skladu sa ostvarivanjem preporuke iz Izveštaja o skriningu "Osigurati uključenost civilnog društva u program borbe protiv korupcije".
Iako su u prethodne dve decenije preduzimani koraci na unapređenju zakona i podzakonskih akata koji se odnose na borbu protiv korupcije, njihova primena je pokazala da i dalje postoje određeni nedostaci i izazovi koje je potrebno otkloniti. Takođe, i relevantne organizacije, kao što su GREKO i OEBS kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava, ukazale su na neophodnost unapređenja pojedinih propisa.
Propisima treba da bude detaljnije uređeno sprečavanje korupcije, kao i otkrivanje i procesuiranje koruptivnih krivičnih dela, u oblastima koje su rizične za nastanak korupcije koji se odnose na izbor, imenovanje i postavljenje javnih funkcionera, sprovođenje aktivnosti u njihovom delokrugu rada, definisanja disciplinske odgovornosti i jasne kaznene politike kojim se stavlja naglasak na potrebu zaštite javnog interesa.
Pokazatelji ishoda |
Početna vrednost |
Ciljana vrednost |
Prepoznat napredak od strane Evropske komisije u Godišnjem izveštaju o napretku Srbije u oblasti borbe protiv korupcije |
NE |
DA |
Procenat usklađenosti sa GREKO preporukama iz četvrtog kruga evaluacije koje se odnose na normativne izmene |
76,92% |
90% |
Procenat usklađenosti sa GREKO preporukama iz petog kruga evaluacije koje se odnose na normativne izmene |
4,17% |
35% |
Izveštaji Kancelarije Ujedinjenih nacija za droge i kriminal (UNODC) o usklađenosti sa Konvencijom Ujedinjenih nacija protiv korupcije |
NE |
DA |
Kako bi se ostvario Poseban cilj 1. predviđeno je sprovođenje sledećih mera:
4.1.1. Unapređenje normativnog okvira u suzbijanju korupcije radi efikasnijeg otkrivanja i gonjenja koruptivnih krivičnih dela
Kako bi se unapredilo otkrivanje, istraga i procesuiranje korupcije potrebno je analizirati odredbe Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije, Krivičnog zakonika42 i Zakonika o krivičnom postupku43. U tom cilju potrebno je analizirati primenu Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije u pogledu nadležnosti, organizacione strukture, preciziranja ovlašćenja rukovodilaca posebnih odeljenja za suzbijanje korupcije u javnim tužilaštvima i predsednika sudova, kao i postupak bezbednosne provere pre stupanja na sudijsku ili javnotužilačku funkciju navođenjem metoda i postupka za prikupljanje podatka, omogućavanjem uvida u izveštaj o bezbednosnoj proveri za lice čija se provera vrši. Ove aktivnosti su u saglasnosti i sa prelaznim merilom 33. "Republika Srbija sprovodi analizu organizacione strukture državnih organa pre izmene Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno teških krivičnih dela."44 i prelaznim merilom 35. "Republika Srbija revidira svoj Krivični zakonik i obezbeđuje delotvorno rešenje za postupanje u slučajevima krivičnih dela protiv privrede a posebno krivičnog dela "zloupotreba položaja odgovornog lica"". Pored toga navedena aktivnost je u skladu sa Preporukom XIV iz Petog kruga evaluacije GREKO, koja se odnosi na promenu imuniteta članovima Vlade za izvršenje koruptivnih krivičnih dela, kao i proširenje nadležnosti Javnog tužilaštva za organizovani kriminal na sve osobe na najvišim izvršnim funkcijama. Iz tog razloga, naredni akcioni plan treba da sadrži aktivnosti koje podrazumevaju analizu potreba i opcija u cilju eventualnih izmena normativnog okvira kojim je regulisano postojanje imuniteta članova Vlade, u slučajevima koruptivnih krivičnih dela. S druge strane, Akcioni plan za period 2024-2025. sadrži aktivnosti kojima je predviđena analiza Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije (kojim je, između ostalog, propisana nadležnost Javnog tužilaštva za organizovani kriminal u procesuiranju koruptivnih krivičnih dela) u cilju budućih izmena zakona, kao i obrazovanje radne grupe.
Pored toga treba analizirati primenu Zakonika o krivičnom postupku, kako bi se detaljnije propisao odnos javnog tužioca i policije u predistražnom postupku. Zbog dužine trajanja postupka potrebno je razmotriti propisivanje novih ili proširivanje postojećih mera kojima bi se povećala procesna disciplina i sprečile nepotrebno odugovlačenje glavnog pretresa. Pored navedenog potrebno je unaprediti postupak izvršenja osuđujuće presude u delu naplate imovinskopravnog zahteva, oduzimanja imovinske koristi i izvršenja mere bezbednosti oduzimanja predmeta, većom neposrednom saradnjom sa Direkcijom za upravljanje oduzetom imovinom.
Odredbe Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela ne razlikuju posebne postupke oduzimanja imovine (krivični, parnični, upravni), već se imovina oduzima u okviru jednog postupka što dovodi do problema u praksi prilikom upravljanja oduzetom imovinom. Kako bi se otklonili utvrđeni nedostaci, potrebno je preispitivanje određenih normativnih rešenja, razmatranje sniženja ili ukidanja imovinskog cenzusa, kao i pojašnjenje korelacije postupka za privremeno i trajno oduzimanje imovine. Planirane aktivnosti doprinose ispunjavanju preporuke iz Izveštaja o skriningu "Osigurati da zakonodavni i institucionalni okvir omogućavaju delotvorno privremeno i trajno oduzimanje i upravljanje imovinom koja proističe iz krivičnog dela, što bi dovelo do većeg broja predmeta oduzimanja imovine.".
4.1.2. Unapređenje normativnog okvira radi smanjivanja mogućnosti koruptivnog ponašanja u javnom sektoru i u odnosu javnog i privatnog sektora
U cilju unapređenja normativnog okvira, tokom 2023. i 2024. godine doneti su podzakonski akti od značaja za rad posebnih odeljenja za suzbijanje korupcije u nadležnim javnim tužilaštvima i sudovima, kao što su Poslovnik o radu Komisije za odlučivanje o prigovoru protiv obaveznog uputstva za rad i postupanje u pojedinom predmetu, prigovora protiv rešenja o supstituciji i prigovoru protiv rešenja o devoluciji; Pravilnik o disciplinskim organima Visokog saveta tužilaštva i disciplinskom postupku; Etički kodeks članova Visokog saveta tužilaštva; Poslovnik o radu Etičkog odbora Visokog saveta tužilaštva; Pravilnik o postupanju Visokog saveta tužilaštva u vezi sa neprimerenim uticajem na rad nosioca javnotužilačke funkcije i javno tužilaštvo; Etički kodeks članova Visokog saveta sudstva, Pravilnik o postupku za utvrđivanje disciplinske odgovornosti sudija i predsednika sudova, itd. U toku 2024. godine biće doneta još dva podzakonska akta za rad posebnih odeljenja za suzbijanje korupcije u nadležnim javnim tužilaštvima i sudovima: Sudski poslovnik i Pravilnik o upravi u javnom tužilaštvu.
Uzimajući u obzir rizike i izazove u radu, policijski službenici su posebno izloženi riziku za nastanak korupcije. Neki sektori su već identifikovani kao posebno izloženi riziku za nastanak korupcije i to naročito saobraćajna policija i granična policija, ali i drugi sektori koji se bave posebno osetljivim oblastima. Sve ovo nesumnjivo ukazuje na potrebu redovne bezbednosne provere zaposlenih u navedenim sektorima. Ova nepravilnost sadržana je u preporuci XIX iz Petog evaluacionog kruga GREKO u kojoj se ukazuje da bezbednosne provere koje se tiču integriteta policijskih službenika treba da se vrše u redovnim intervalima tokom čitave njihove karijere i biće sadržana u Akcionom planu za sprovođenje Strategije za period od 2026-2028. godine. Takođe, Zakon o policiji ne propisuje obavezu evidentiranja dodatnog rada zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, niti redovnu proveru ispunjenosti zakonskih uslova za obavljanje dodatnog rada. Dodatni rad nije propisan ni Kodeksom policijske etike, pa nedostaju smernice o uslovima kada je dodatni rad dopušten. Ova nepravilnost je sadržana u preporuci XXI iz Petog evaluacionog kruga GREKO.
Zakon o sprečavanju korupcije ne propisuje obavezu Vlade da u obrazloženju predloga zakona navede da li su razmatrane preporuke Agencije za sprečavanje korupcije za otklanjanje rizika korupcije i u slučaju da neke preporuke nisu usvojene, razloge za to. Ujedno, Zakon o sprečavanju korupcije i ostali relevantni propisi ne propisuju način praćenja poštovanja preporuka za otklanjanje rizika od nastanka korupcije u propisima na koje je ukazala Agencija za sprečavanje korupcije, niti propisuju obavezu obrazlaganja razloga za nepoštovanje tih preporuka. Zakon o sprečavanju korupcije ne propisuje obavezu objavljivanja podataka o primeni mehanizma procene rizika korupcije u propisima, tj. obavezu objavljivanja mišljenja Agencije za sprečavanje korupcije i podataka o postupanju organa državne uprave po mišljenjima Agencije. Otklanjanje ovih nedostataka u skladu je sa preporukom III iz Petog evaluacionog kruga GREKO, preporukom IV iz Petog evaluacionog kruga GREKO, preporukom XI Petog evaluacionog kruga GREKO, kao i preporukom XII Petog evaluacionog kruga koje podrazumevaju usvajanje strateškog dokumenta za sprečavanje korupcije među licima na najvišim izvršnim funkcijama, usvajanje Kodeksa ponašanja koji se primenjuje na lica sa najvišim izvršnim funkcijama, uvođenje obaveze prijavljivanja sukoba interesa od strane lica na najvišim izvršnim funkcijama, kao i propisivanje pravila o ograničenju po prestanku radnog odnosa za lica na najvišim izvršnim funkcijama. S tim u vezi kroz Akcioni plan za period 2026-2028. godine, potrebno je predvideti aktivnosti koje podrazumevaju analizu potreba i mogućnosti za eventualno usvajanje strateškog dokumenta za sprečavanje korupcije među najvišim nosiocima izvršne vlasti, kojim bi se definisao jasan cilj u sprečavanju političke korupcije; usvajanja Kodeksa ponašanja za najviše predstvanike izvršne vlasti; analizu potreba i opcija za eventualnu izmenu normativnog okvira kojim se reguliše obaveza prijavljivanja sukoba interesa kao i pravila o zabrani ili ograničenju zapošljavanja najviših predstavnika izvršne vlasti posle prestanka funkcije.
Zakon o lobiranju sadrži određene nedostatke koje je potrebno otkloniti posle detaljne analize efekata. Zakon ne obezbeđuje punu transparentnost lobističkih aktivnosti, ne propisuje obavezu prijavljivanja "nezvaničnog" lobiranja. Prilikom unapređenja normativnog okvira vodiće se računa o ispunjavanju preporuke IX iz izveštaja GREKO za Peti evaluacioni krug, koja je sadržana u aktivnosti 1.2.6. iz Akcionog plana za period 2024-2025. godine. Navedene aktivnosti imaju za cilj ispunjavanje prelaznog merila 31: "Republika Srbija efikasno primenjuje novi Zakon o zaštiti uzbunjivača i prati njegovu primenu".
Značajan deo sprečavanja korupcije predstavlja i uspostavljanje efikasnog sistema sprečavanja sukoba interesa i uspostavljanje adekvatnog normativnog okvira. Unapređenje normativnog okvira u pogledu sprečavanja sukoba interesa u posebnim zakonima delimično odgovara na prelazno merilo: "Republika Srbija obezbeđuje inicijalnu evidenciju koja pokazuje povećanje broja uočenih i rešenih slučajeva sukoba interesa, uključujući i sankcije za odvraćanje. Republika Srbija sprovodi obuke i podiže nivo svesti u cilju obezbeđenja što boljeg razumevanja koncepta na svim nivoima".
Jedan od utvrđenih rizika zdravstvenog sistema predstavlja neusaglašenost odredbi o sukobu interesa iz člana 41. Zakona o sprečavanju korupcije i člana 234. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. U članu 234. stav 10. Zakona o zdravstvenoj zaštiti propisuje se široka nadležnost etičkog odbora zdravstvene ustanove i na taj način se preklapaju nadležnosti, odnosno umnožavaju instituti koji se bave nadležnostima u vezi sa sukobom interesa. Zato je potrebno odredbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti kojima se propisuje sukob interesa usaglasiti sa Zakonom o sprečavanju korupcije, odnosno odredbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti sa odredbama Zakona o sprečavanju korupcije.
Rizici zdravstvenog sistema za nastanak korupcije su: a) odnos lekar - pacijent, b) ugovaranje i podugovaranje zdravstvenih usluga, v) donacije medicinskih aparata, lekova i medicinskih sredstava, g) donacije nemedicinskih sredstava (opreme i usluga), d) odnos sa farmaceutskom industrijom, jer se moraju propisati u Zakonu o zdravstvenoj zaštiti i u Krivičnom zakoniku sankcije u vezi odnosa lekar pacijent i precizno odrediti postupak kod donacija aparata, lekova i medicinskih sredstava.
Drugi prepoznati rizici za nastanak korupcije u zdravstvenom sistemu koji su propisani u Zakonu o radu su: 1) dopunski rad zdravstvenih radnika/saradnika, 2) prijem, visina i postupanje sa poklonom svih radnika koji ne obavljaju javnu funkciju, 3) postupak imenovanja direktora i vršioca dužnosti direktora zdravstvene ustanove u javnoj svojini i 4) sukob interesa zdravstvenih radnika i saradnika, odnosno lica koja obavljaju funkcije, a nemaju status javnog funkcionera u smislu Zakona o sprečavanju korupcije, moraju da budu izmenjeni, odnosno moraju da budu precizirani kako ne bi postojale nedoumice šta se konkretnom normom htelo propisati.
Zaključivanje ugovora o nabavci dobara ili pružanju usluga bez sprovođenja postupka javne nabavke, plaćanje za usluge koje nisu izvršene i nedozvoljen uticaj javnog funkcionera ili lica koje ima političku ili ekonomsku moć na rukovodioca ili zaposlenog u lokalnoj samoupravi da to učini predstavljaju rizike od korupcije koji negativno utiču na javni interes. Zakonom o javnim nabavkama propisana je prekršajna odgovornost naručioca ako dodeli ugovor o javnoj nabavci bez sprovedenog postupka javne nabavke (član 236). Propisana prekršajna kazna za rukovodioca je u rasponu od 30.000 do 80.000 dinara, što ne predstavlja efikasnu odvraćajući sankciju, ako se uzme u obzir lična korist koju je moguće ostvariti kroz direktno ugovaranje cene za dobra i usluge bez konkurencije. Kako bi se obezbedilo efikasnije suzbijanje korupcije Kancelarija za javne nabavke, u okviru međuinstitucionalne saradnje, nadležnom javnom tužilaštvu dostavlja kopije podnetih zahteva za pokretanje prekršajnih postupaka, pa nadležno javno tužilaštvo, ako su ispunjeni zakonski uslovi može da, umesto prekršajnog postupka, pokrene drugi odgovarajući postupak za koji je propisana strožija sankcija od prekršajne iz Zakona o javnim nabavkama.
Relevantni zakoni45 ne sadrže dovoljno preciznih odredaba o postupku i kriterijumima za odlučivanje rukovodilaca o zaključivanju ugovora o radnom angažovanju lica i angažovanju spoljnih saradnika za pružanje konsultantskih usluga. Ujedno, nije propisana obaveza organa da svojim aktima detaljnije urede ova pitanja.
Rizik od nastanka korupcije postoji usled neodgovarajuće primene Zakona o javnim preduzećima u praksi,46 naročito u delovima koji se odnose na status vršioca dužnosti, kao i široka diskreciona ovlašćenja u postupku imenovanja vršilaca dužnosti direktora javnih preduzeća.
Analiza rizika od nastanka korupcije u podzakonskim aktima koji su doneti na osnovu Zakona o privatizaciji koja je usmerena na pitanja transparentnosti i pristupa informacijama47 koju je izradila Agencija za sprečavanje korupcije, ukazuje na rizike koji treba da budu otklonjeni.
Značajan broj jedinica lokalne samouprave nema usvojen akt kojim propisuje održavanje javnih rasprava o predlozima ili nacrtima akata, odnosno dokumentima javnih politika koje pripremaju organi jedinice lokalne samouprave, niti uspostavljenu obavezu objavljivanja predloga i sugestija koji stignu u toku javne rasprave na internet prezentacijama. Potrebno je izmeniti propise kako bi se prevazišao utvrđeni rizik.
Finansiranje političkih partija je propisano Zakonom o finansiranju političkih aktivnosti koji je stupio na snagu 8. februara 2022. godine, dok je nadzor nad njegovom primenom poveren Agenciji za sprečavanje korupcije. Iako se prilikom izrade propisa vodilo računa o preporukama OEBS kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) - Misije za posmatranje izbora48 kao i Venecijanske komisije,49 identifikovane su određene rizične oblasti: a) status političkih subjekata; b) izvor finansiranja; v) korišćenje javnih resursa; g) obim i raspodela budžetskih sredstava; d) korišćenje sredstava političkog subjekta za političke aktivnosti; đ) promocija od strane trećih lica i drugi vidovi posrednog finansiranja; e) vođenje evidencije i izveštavanje; ž) kontrola, nadzor i revizija; z) sprečavanje, otkrivanje i kažnjavanje nepravilnosti i i) javnost podataka. Takođe, prelazno merilo obuhvata obavezu Republike Srbije da: "izmeni Zakon o finansiranju političkih aktivnosti i radi na osnaživanju nezavisnosti i administrativnih kapaciteta relevantnih nadzornih organa, posebno Državne revizorske institucije i Republičke izborne komisije". Republika Srbija obezbeđuje inicijalnu evidenciju adekvatne primene zakona, uključujući i mere za odvraćanje tamo gde je to potrebno", tako da planirane aktivnosti budu usmerene na ispunjavanje ovog prelaznog merila.
Sa druge strane, prema mišljenju Agencije za sprečavanje korupcije status političkih subjekata je jasno propisan, dok kontrolu izveštaja vrši Agencija u skladu sa planom koji se javno objavljuje zajedno sa rezultatima kontrole. Pored toga Agencija vrši obuke, daje mišljenja i savete političkim subjektima u pogledu obaveza koje imaju, a ako utvrdi postojanje povrede Zakona donosi odgovarajuće mere.
Zakon o planiranju i izgradnji50 obezbeđuje primenu načela učešća javnosti kroz institut javnog uvida. Međutim, bez odgovarajućeg podzakonskog akta koji bi detaljnije uredio uslove za stvarno i pojednostavljeno učešće građana i drugih subjekata u postupku planiranja, nije moguće obezbediti adekvatno učešće javnosti u postupku izrade planskih dokumenata. Aktuelno, nedostaju propisi - pravilnici o uslovima, načinima i kontrolnim mehanizmima učešća javnosti u postupku izrade planskih dokumenata, što dovodi do toga da nosilac izrade plana ne sprovede postupak ranog javnog uvida na transparentan način. Kada je u pitanju proces izdavanja građevinskih dozvola uočeno je nekoliko nepravilnosti koje mogu da stvore osnov za nastanak koruptivnih aktivnosti, i to: a) nedostatak sankcije za donošenje odluke o zahtevu za izdavanje građevinske dozvole (rešenja o građevinskoj dozvoli) značajno izvan roka predviđenog ovim zakonom, b) donošenje odluke o odbacivanju zahteva za izdavanje građevinske dozvole iz razloga koji nisu predviđeni ovim zakonom i podzakonskim aktima i v) donošenje rešenja o građevinskoj dozvoli bez saglasnosti na studiju o proceni uticaja na životnu sredinu projekta za koji je utvrđena obaveza izrade studije.
Identifikovan je rizik od korupcije usled nedovoljne informisanosti kandidata za javnu funkciju o obavezama koje ima prilikom stupanja na javnu funkciju, te je potrebno izmeniti propise kako bu se propisala obaveza za državne organe i tela koji predlažu kandidate za javnu funkciju da ih informišu o obavezama koje proističu iz Zakona o sprečavanju korupcije.
4.1.3. Unapređenje normativnog okvira za postupak izbora/imenovanja u javnim preduzećima i drugim privrednim društvima u javnom vlasništvu
Zakon o javnim preduzećima51 propisuje da se vršilac dužnosti direktora može imenovati do imenovanja direktora javnog preduzeća po sprovedenom javnom konkursu pri čemu taj period ne može biti duži od jedne godine. Shodno navedenom zakonu, isto lice ne može biti dva puta imenovano za vršioca dužnosti direktora. Lice koje se imenuje kao vršilac dužnosti direktora mora da ispunjava zakonske uslove za imenovanje direktora javnog preduzeća. Radi unapređenja procesa izbora direktora i smanjenja broja direktora u vd statusu, neophodno je analizirati postojeći pravni okvir radi izmena i dopuna propisa u ovoj oblasti.
Donošenje odnosno izmene i dopune akta o sistematizaciji i popunjavanju radnih mesta radi zapošljavanja, napredovanja i prestanka radnog odnosa; ukidanja radnog mesta; upućivanja na radno mesto u nižem zvanju kao i favorizovanje za prijem u radni odnos, bez sprovođenja javnog konkursa predstavlja rizik od korupcije. Prema odgovorima na upitnik koji su organi javne vlasti popunjavali prilikom izrade planova integriteta u trećem ciklusu, skoro 40% javnih preduzeća pre donošenja/izmena i dopuna akta o sistematizaciji i popunjavanju radnih mesta ne izrađuje analizu potreba.
Kako bi se utvrđeni izazovi prevazišli neophodno je pripremiti analizu normativnog okvira, kako bi se ustanovile rizične tačke koje je neophodno otkloniti izmenama propisa. Mera će doprineti ispunjenosti prelaznog merila 30: "Republika Srbija obezbeđuje prevenciju korupcije kroz uvođenje efikasnog internog sistema kontrole i osnaživanja odgovornosti rukovodilaca u javnom sektoru".
4.1.4. Unapređenje normativnog okvira radi otklanjanja rizika od nastanka korupcije u postupcima izbora/imenovanja i zapošljavanja i napredovanja u javnom sektoru, uključujući i lokalnu samoupravu.
Jedan od identifikovanih rizika predstavljaju nedovoljno jasno propisani uslovi i kriterijumi za izbor i imenovanje rukovodilaca u javnim službama i drugim organizacijama koje jedinica lokalne samouprave osniva ili finansira, što ostavlja široka diskreciona ovlašćenja.52 Dodatni izazov predstavlja razrešenje javnog funkcionera ako je podneta inicijativa za razrešenje na osnovu izvršnih i konačnih odluka nadležnih organa zbog povreda zakona.
Nedostatak prethodne provere integriteta kandidata za javnu funkciju, koja bi se vršila od strane organa nadležnih za izbor i imenovanje ima za posledicu nedozvoljenu kumulaciju javnih funkcija, nespojivost i sukob interesa na početku obavljanja javne funkcije. GREKO je u Petom evaluacionom krugu ukazao u preporukama I i II, da je neophodno da na centralnom nivou vlasti budu propisana pravila koja zahtevaju proveru integriteta pre izbora ministara, radi utvrđivanja i upravljanja mogućim rizicima od sukoba interesa, te da šefovi kabineta i savetnici takođe treba da prođu proveru integriteta.
4.1.4. Usklađivanje normativnog okvira sa pravnim tekovinama Evropske unije u oblasti borbe protiv korupcije i relevantnim međunarodnim standardima, principima i dobrom praksom
Kao kandidat za članstvo u Evropskoj uniji, Republika Srbija je preuzela obavezu da uskladi nacionalno zakonodavstvo sa pravnim tekovinama Evropske unije. Imajući u vidu da u oblasti Krivičnog prava Evropske unije, veliki značaj ima zaštita finansijskih interesa Evropske unije, zaštita uzbunjivača, uzajamna pravna pomoć u krivičnim stvarima, neophodno je da se sprovede detaljna analiza usklađenosti nacionalnih propisa sa pravnim tekovinama Evropske unije, kako bi se omogućilo usklađivanje. Mera je usmerena na ostvarivanje prelaznog merila 23: "Republika Srbija sprovodi sveobuhvatnu procenu svog zakonodavstva u poređenju sa pravnim tekovinama Evropske unije i Konvencijom Ujedinjenih nacija za borbu korupcije i vrši izmene svog zakonodavstva tamo gde potrebno".
_____________
42 "Službeni glasnik RS", br. 85/05, 88/05 - ispr., 107/05 - ispr., 72/09, 11/09, 121/12, 104/13, 104/13, 108/14, 94/16 i 35/19.
43 "Službeni glasnik RS", br. 72/11, 101/11, 121/12, 32/13, 45/13, 55/14, 35/19, 27/21 - US i 62/21 - US.
44 Deo prelaznog merila koje se odnosi na jačanje kapaciteta, resursa i saradnje obuhvaćen je Specifičnim ciljem 2 ("Republika Srbija posvećuje posebnu pažnju izgradnji kapaciteta javnih tužilaštava i policije i obezbeđuje neophodnu finansijsku i kadrovsku podršku i obuku. U značajnoj meri se unapređuje međuagencijska saradnja i razmena obaveštajnih podataka na siguran i bezbedan način.").
45 Zakon o državnim službenicima, ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 81/05 - ispr, 83/05 - ispr., 64/07, 67/07 - ispr., 116/08, 104/09, 99/14, 94/17, 95/18, 157/20, 142/22), Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, ("Službeni glasnik RS", br. 21/16, 113/17, 113/17 - dr. zakon, 95/18, 114/21) i Zakon o javnim agencijama ("Službeni glasnik RS", br. 18/05, 81/05 - ispr. i 47/18).
46 "Službeni glasnik RS", br. 15/16 i 88/19.
47 Analiza rizika od korupcije u podzakonskim aktima donetim na osnovu Zakona o privatizaciji koja je usmerena na pitanja transparentnosti i pristupa informacijama, koju je izradila Agencija za sprečavanje korupcije 014 broj 153-03-0011/21-09-2 od 16. septembra 2022. godine.
48 OEBS kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava, Posmatračka misija - predsednički i prevremeni parlamentarni izbori, 3. april 2022. godine. Dostupno na: https://www.osce.org/files/f/documents/0/0/524385_0.pdf
49 Zajedničko mišljenje Venecijanske komisije i OEBS kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava o ustavnom i zakonskom okviru o izbornom pravu i izbornoj administraciji, odobreno na 75. sastanku Saveta za demokratske izbore u Veneciji 15. decembra 2022. godine, usvojeno na 133. plenarnom zasedanju Venecijanske komisije, 16-17. decembra 2022. godine.
Dostupno na: https://www.osce.org/files/f/documents/7/e/535266.pdf
50 "Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09 - ispr., 64/10 - US, 24/11, 121/12, 42/13 - US, 50/13 - US, 98/13 - US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 - dr. zakon, 9/20, 52/21 i 62/23.
51 Zakon o javnim preduzećima ("Službeni glasnik RS", br. 15/16 i 88/19).
52 Rizik se odnosi na ustanove kulture koje osniva jedinica lokalne samouprave, ustanove socijalne zaštite, ustanove u oblasti sporta i javnim službama. Čl. 23. i 35. Zakona o kulturi ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 13/16, 30/16 - ispr., 6/20, 47/21, 78/21 i 76/23); Zakon o socijalnoj zaštiti ("Službeni glasnik RS", br. 24/11 i 117/22 - US); član 110. Zakona o sportu, ("Službeni glasnik RS", broj 10/16); član 18. Zakona o javnim službama ("Službeni glasnik RS", br. 42/91, 71/94, 79/05 - dr. zakon, 81/05 - ispr. dr. zakona, 83/05 - ispr. dr. zakona i 83 /14 - dr. zakon).
4.2. Jačanje institucionalnog okvira za sprečavanje i borbu protiv korupcije u cilju efikasnijeg sprečavanja i suzbijanje korupcije
Koordinacija rada organa nadležnih za sprečavanje i borbu protiv korupcije je nužna za delotvornu primenu antikorupcijskih mera i propisa.
Neophodno je da Republika Srbija uspostavi efikasan mehanizam koordinacije i operacionalizacije borbe protiv korupcije, kao i da poveća trajno oduzimanje imovine u slučajevima korupcije. Konstatuje se da je broj optužnica i broj prvostepenih presuda za slučajeve korupcije na visokom nivou neznatno povećan u odnosu na prošlu godinu.
Organi moraju da imaju na raspolaganju dovoljno resursa za otkrivanje i istragu predmeta korupcije. Znanje i veštine lica u državnim organima nadležnim za sprovođenje istraga moraju biti na visokom nivou, kako bi se povećao broj potvrđenih optužnica, prvostepenih i pravnosnažnih presuda za slučajeve korupcije, posebno na visokom nivou, kao i trajno oduzimanje imovine u vezi sa slučajevima korupcije.
Pokazatelji ishoda |
Početna vrednost |
Ciljana vrednost |
Stopa rešavanja krivičnih predmeta u vezi sa brojem primljenih i rešenih predmeta na osnovu SEPEŽ Dašbord izveštaja |
Preko 100% |
Preko 100%(2028) |
Kako bi se ostvario Poseban cilj 2. predviđeno je sprovođenje sledećih mera:
4.2.1. Jačanje administrativnih kapaciteta i finansijskih resursa državnih organa nadležnih za borbu protiv korupcije
Mera u potpunosti ima za cilj ostvarivanje prelaznog merila "Republika Srbija posvećuje posebnu pažnju izgradnji kapaciteta javnih tužilaštava i policije i obezbeđuje neophodnu finansijsku i kadrovsku podršku i obuku. U značajnoj meri se unapređuje međuagencijska saradnja i razmena obaveštajnih podataka na siguran i bezbedan način".
U toku 2022. godine u Posebnim odeljenjima za suzbijanje korupcije u višim javnim tužilaštvima radio je 61 zamenik javnog tužioca, od toga su privremeno upućena 23 zamenika javnog tužioca. Podršku u radu zamenicima javnog tužioca daje 35 javnotužilačkih pomoćnika, a zaposleno je i 50 lica na administrativnim poslovima.
Radi efikasnijeg sprovođenja finansijskih istraga, neophodno je obezbediti svim posebnim odeljenjima za suzbijanje korupcije najmanje jednog finansijskog forenzičara, kao i adekvatan položaj koji će motivisati stručnjake iz ove oblasti za rad. Takođe, je potrebno obezbediti sadržajnije i efikasne mehanizme u otkrivanju, gonjenju i procesuiranju koruptivnih krivičnih dela kroz stalnu međusektorsku saradnju, formiranjem stalnih udarnih grupa za prioritetne oblasti istraživanja, kroz zajedničku platformu za razmenu podataka i izveštavanje. I pored značajnog broja održanih obuka, neophodno je obezbediti dalju specijalizaciju sudija, nosilaca javnotužilačke funkcije, kao i sudijskih i javnotužilačkih pomoćnika posebnih odeljenja za suzbijanje korupcije kroz napredne obuke i omogućavanje rada isključivo na predmetima koruptivnih i privrednih krivičnih dela. Potrebno je unaprediti tehničku opremljenost sudnica i koristiti prednosti audio i video snimanja pretresa. Pored navedenog, u posebnim javnotužilačkim odeljenjima, neophodno je usvojiti interne strategije za određivanje prioriteta predmeta u cilju povećanja broja postupaka protiv visokih državnih funkcionera i postupaka u kojima su izvršioci pribavili veliku protivpravnu imovinsku korist.
Kako bi se unapredilo otkrivanje koruptivnih krivičnih dela treba preduzimati mere koje imaju za cilj da omoguće javnom tužilaštvu da kontinuirano prati i koristi kao izvor informacija izveštaje Saveta za borbu protiv korupcije, Državne revizorske institucije i drugih organa i regulatornih tela iz kojih može da sazna da je krivično delo učinjeno, odnosno postoji osnov sumnje za pokretanje krivičnog postupka. U tom cilju potrebno je Savet za borbu protiv korupcije ojačati kadrovski i finansijski. Takođe, potrebno je čvršće povezivanje Saveta za borbu protiv korupcije sa Vladom i obezbediti veći stepen saradnje između Vlade i Saveta u cilju uspešne borbe protiv korupcije. Navedeno je u skladu sa prelaznim merilom 24: "Vlada je angažovana u konstruktivnom odnosu sa Savetom za borbu protiv korupcije, ozbiljno razmatra preporuke istog i u najvećoj meri ih uzima u obzir."
U cilju unapređenja delotvornosti sistema i efikasnijeg rešavanja krivičnih dela iz sfere privrednog kriminala i korupcije i podizanja svesti da finansijske istrage nisu samo oduzimanje imovine, već da treba da imaju širi opseg primene, potrebno je ažurirati postojeće ili izraditi nove standardne operativne procedure javnog tužilaštva i policije za vođenje finansijskih istraga i sprovesti obuke za jačanje kapaciteta za sprovođenje finansijskih istraga uporedo sa krivičnim istragama. Treba unaprediti kapacitete javnog tužilaštva da uvek može da pokrene postupak oduzimanja imovinske koristi i "proširenog" oduzimanja imovine ako su za to ispunjeni uslovi, primenom Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela. Predviđene aktivnosti doprinose ispunjavanju prelaznog merila 34: "Republika Srbija uspostavlja inicijalnu evidenciju efikasnih i delotvornih istraga (uključujući finansijske istrage), krivična gonjenja, presude i oduzimanja imovine u slučajevima korupcije, uključujući i slučajeve visoke korupcije."
4.2.2. Jačanje kapaciteta organa i tela nadležnih za sprečavanje korupcije
Stručna služba Agencije za sprečavanje korupcije već godinama se suočava sa izazovima u pogledu kadrovskih kapaciteta i smeštaja. U 2022. godini, u Stručnoj službi Agencije bila su zaposlena 93 lica, od ukupno 163 sistematizovanih radnih mesta, pa Agencija obavlja svoje nadležnosti sa manje od 60% popunjenih radnih mesta. Takođe, zaposlenima u Agenciji je potrebno ojačati znanja i kapacitete, posebno u oblasti provere imovinskog stanja javnih funkcionera u oblasti finansijske forenzike. Unapređenje kapaciteta Agencije je u skladu sa preporukom XIII iz Petog evaluacionog kruga GREKO," kao i sa prelaznim merilom 25: "Republika Srbija obezbeđuje da Agencija za borbu protiv korupcije nastavlja da uživa neophodnu nezavisnost, prijem adekvatnih finansijskih i kadrovskih sredstava i obuke uz veoma dobru povezanost sa ostalim relevantnim organima (uključujući pristup njihovim bazama podataka). Republika Srbija obezbeđuje da svi organi koji ne dostave svoje izveštaje i uskrate saradnju Agenciji za borbu protiv korupcije za to i odgovaraju. Republika Srbija obezbeđuje inicijalnu evidenciju delotvornog sistema prijave imovine i verifikacije, uključujući odvraćajuće sankcije u slučajevima neusaglašenosti, kao i odgovarajuće praćenje mera (uključujući i krivične istrage tamo gde je to potrebno) u slučajevima gde prijavljena imovina ne odgovara realnom stanju" i prelaznim merilom 27: "Republika Srbija obezbeđuje inicijalnu evidenciju efikasne primene prijave imovine i sistem verifikacije, uključujući i kaznene mere za odvraćanje u slučajevima neusaglašenosti kao i odgovarajuće praćenje mera (uključujući i temeljne istrage tamo gde je to potrebno) u slučajevima gde prijavljena imovina ne odgovara realnom stanju".
Resursi Saveta za borbu protiv korupcije su ograničeni. Trenutno ima samo 6 izabranih članova Saveta od predviđenih 13 članova. Takođe, administrativna podrška i finansijski resursi za rad Saveta treba da budu unapređeni. Unapređenje kapaciteta Saveta, normativnog okvira za njegov rad, kao i unapređenje saradnje sa Vladom doprinosi ostvarenju preporuke V iz Petog evaluacionog kruga GREKO.
4.2.3. Jačanje kapaciteta u vršenju inspekcijskog nadzora i vršenju poslova unutrašnje kontrole inspekcija
Jedan od izazova predstavljaju nedovoljni kapaciteti budžetske inspekcije za vršenje nadzora. Imajući u vidu da se nadzori vrše, pre svega, na osnovu prijava, predstavki, prigovora i zahteva za vršenje inspekcijskog nadzora, a da u Republici Srbiji postoji više od 6.000 direktnih i indirektnih budžetskih korisnika koji mogu biti predmet inspekcijskog nadzora, neophodno je stalno raditi na jačanju kadrovskih i u materijalnih kapaciteta budžetske inspekcije.
Većina ministarstava od onih koja imaju uspostavljen sistem unutrašnje kontrole inspekcijskog nadzora nema izrađenu internu proceduru za rad kontrolora. Ne postoji sistemski pristup kontroli terenskog rada inspektora, pogotovo ako je reč o inspekcijama koje vrše inspekcijsku kontrolu građana i privrednih subjekata (građevinska, sanitarna, tržišna, inspekcija rada i dr). Sistemski pristup bi značio da unutrašnja kontrola ima dovoljan broj obučenih ljudi, koji imaju adekvatna ovlašćenja, samostalnost u radu, položaj koji ih ne stavlja u odnos zavisnosti prema subjektu koga kontrolišu, kao i da imaju adekvatnu opremu i uslove za rad. Mera je u skladu sa prelaznim merilom 30: "Republika Srbija zapošljava i upravlja karijerama državnih službenika na bazi jasnih i transparentnih kriterijuma, sa akcentnom na vrednovanje i pokazane veštine. Republika Srbija razvija i primenjuje mehanizam za efikasnu primenu Kodeksa ponašanja državnih službenika. Republika Srbija obezbeđuje inicijalnu evidenciju primenjenih sankcija u slučajevima kršenja pomenutog Kodeksa. Republika Srbija obezbeđuje prevenciju korupcije kroz uvođenje efikasnog internog sistema kontrole i osnaživanja odgovornosti rukovodilaca u javnom sektoru".
4.2.4. Jačanje efikasnosti carinskog sistema
Složenost carinskog sistema i široka nadležnost sadrže rizik od nastanka korupcije, koji je potrebno otkloniti. Carinske propise karakterišu visok stepen slobode i mogućnost za donošenje diskrecionih odluka u postupanju, koje su na određeni način umanjene upotrebom tehnologije u sistemu kontrole kako lica koja su u carinskom postupku, tako i samih službenika. Pored toga carinski propisi ne propisuju veći stepen odgovornosti službenika (lakše i teže povrede radne discipline) u odnosu na radnje koje preduzimaju i odluke koje donose. Radnje koje se preduzimaju prilikom pokretanja i sprovođenja postupaka, kao i radnje koje se preduzimaju od strane službenika omogućavaju donošenje odluka koje mogu štetno uticati na javni interes.
Takođe, propise i procedure karakterišu nedostaci u rešenjima na kojima se zasniva carinska provera, poput nedovoljno jasnih procedura koje treba da budu precizno uređene kroz podzakonske akte, druge interne akte i uputstva koja primenjuje Uprava carina u svom radu.
Navedene aktivnosti doprinose i ispunjavanju prelaznog merila 32: "Republika Srbija primenjuje i procenjuje uticaj mera preduzetih u cilju smanjenja korupcije u ranjivim oblastima (zdravstvo, porezi, carine, obrazovanje, lokalna samouprava, privatizacija, javne nabavke i policija), preduzima korektivne mere gde je potrebno i organizuje inicijalnu evidenciju merljivog umanjenja stepena korupcije u navedenim oblastima".
4.2.5. Jačanje kapaciteta Poreske uprave
Operativni plan Poreske uprave za sprečavanje korupcije je prepoznao potrebu povećanja efikasnosti rada Poreske uprave, posebno kroz jačanje kapaciteta unutrašnje kontrole i poreskih inspektora, kao dodatak aktivnostima koje će biti sprovedene na osnovu Revidiranog akcionog plana i predviđa mere posvećene daljem unapređenju mehanizma za sprečavanje korupcije.
Odeljenje za unutrašnju kontrolu zauzima ključno mesto u operativnom delu modernizacije Poreske uprave, posebno u segmentu uspostavljanja antikorupcijskih mera, poštovanja kodeksa časti i profesionalne etike u cilju efikasnije borbe protiv korupcije, pokazujući svojim aktivnostima da se sa istom uspešno bori.
Aktivnosti službenika često su bez mogućnosti da budu adekvatno nadzirane ili da budu pod redovnom kontrolom rada Poreske uprave na drugim nivoima. Postupci koji se odnose na sprovođenje rizičnih nadležnosti uglavnom su zatvoreni i van dosega javnosti, uključujući samo službenike i lica koja se podvrgavaju kontroli, ili predviđaju aktivnosti koje zavise od odluke službenika, bez adekvatnog uvida koji bi mogao da bude osnov za dalju kontrolu.
Navedene aktivnosti doprinose i ostvarivanju prelaznog merila 32: "Republika Srbija primenjuje i procenjuje uticaj mera preduzetih u cilju smanjenja korupcije u ranjivim oblastima (zdravstvo, porezi, carine, obrazovanje, lokalna samouprava, privatizacija, javne nabavke i policija), preduzima korektivne mere gde je potrebno i organizuje inicijalnu evidenciju merljivog umanjenja stepena korupcije u navedenim oblastima".
4.2.6. Unapređenje i formalizovanje saradnje državnih organa u suzbijanju korupcije
Rad na sprečavanju i borbi protiv korupcije zahteva angažovanje velikog broja različitih državnih organa, koji moraju delovati usaglašeno. Saradnja pojedinih organa uređena je u određenoj meri zakonima, kao saradnja policije i javnog tužilaštva, ali mnoga praktična pitanja ostala su i dalje neuređena što u svakodnevnom radu može predstavljati prepreku delotvornosti rada. Stoga je i Zakonom o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije propisano donošenje podzakonskog akta kojim će se urediti rokovi, način postupanja i način službene komunikacije policije i javnog tužilaštva u predmetima organizovanog kriminala i korupcije. Pored toga, neophodno je obezbediti postupanje po preporukama Agencije za sprečavanje korupcije i nalazima Saveta za borbu protiv korupcije.
Pored međusobne saradnje dodatni izazov predstavlja nedostatak međusobne povezanosti baza podataka za krivične istrage, odnosno bezbedan sistem za elektronsku razmenu informacija između javnog tužilaštva, policije, Uprave carina, Poreske uprave, Agencije za sprečavanje korupcije i drugih organa koji raspolažu bazama podataka od značaja za suzbijanje korupcije.
4.2.7. Jačanje međunarodne saradnje u otkrivanju i procesuiranju prekograničnih prevara i pronevere fondova Evropske unije
Republika Srbija je, kao država kandidat za članstvo u Evropskoj uniji, preuzela obavezu usklađivanja svog nacionalnog zakonodavstva sa Zakonodavstvom Evropske unije, kao i obavezu osnivanja svih organa i tela koja su potrebna za pravilnu primenu svih obaveza koje proističu iz članstva.
Zaštita finansijskih interesa u celini, predstavlja meru institucionalne nadogradnje, kojom Republika Srbija pokazuje spremnost da pruži efikasnu zaštitu sredstava Evropske unije, u jednakoj meri i pod istim tretmanom kao da je reč o sopstvenim budžetskim sredstvima. U okviru Ministarstva finansija obrazovano je Odeljenje za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima Evropske unije (AFKOS), kao centralna kontakt tačka za saradnju sa Evropskom kancelarijom za borbu protiv prevara (OLAF), kao i drugim organima i telima Evropske komisije. Ovo odeljenje je i centralna kontakt tačka za saradnju sa organima Republike Srbije (prvenstveno sa Vrhovnim javnim tužilaštvom, Ministarstvom unutrašnjih poslova, Agencijom za sprečavanje korupcije) u oblasti zaštite finansijskih interesa EU.
Oblast krivičnopravne saradnje u Evropskoj uniji se intenzivno razvija poslednjih decenija, kako bi se omogućila neposredna komunikacija između pravosudnih sistema država članica i efikasnije otkrivanje i procesuiranje izvršilaca određenih krivičnih dela, uključujući i ona na štetu finansijskih interesa Evropske unije. Republika Srbija već ima potpisan sporazum o saradnji sa Evrodžastom, Agencijom EU za pravosudnu saradnju iz novembra 2019. godine. U junu 2021. godine započela je sa radom Kancelarija evropskog javnog tužioca, kao nova institucija Evropske unije u oblasti krivičnog pravosuđa, sa kojom Republika Srbija još uvek nema uspostavljenu saradnju.
4.2.8. Jačanje sistema nadzora finansiranja političkih aktivnosti
Iako je Republika Srbija donela novi Zakon o finansiranju političkih aktivnosti i dalje su ostale određene aktivnosti koje je potrebno preduzeti kako bi se unapredila primena ovog zakona, kao i nadzor nad finansiranjem političkih aktivnosti. Venecijanska komisija i OEBS kancelarija za demokratiju i ljudska prava dali su preporuke za unapređenje mehanizma nadzora kroz sveobuhvatnu kontrolu prikupljanja sredstava i troškova, identifikovanje nezakonitih praksi i proporcionalno i efikasno sankcionisanje postupanja koje nije u skladu sa propisima. Mera je u skladu sa prelaznim merilom 28: "Republika Srbija vrši izmene svog zakona o finansiranju političkih aktivnosti i radi na osnaživanju nezavisnosti i administrativnih kapaciteta relevantnih nadzornih organa, posebno Državne revizorske institucije i Republičke izborne komisije. Republika Srbija obezbeđuje inicijalnu evidenciju adekvatne primene zakona, uključujući i mere za odvraćanje tamo gde je to potrebno".
4.3. Unapređenje transparentnosti
Otvorenost i transparentnost u donošenju odluka su značajni za sprečavanje korupcije i poverenje građana u rad državnih organa. Transparentnost treba da se ostvaruje objavljivanjem informacija od strane organa javne vlasti. U tom procesu je važan sistemski pristup u korišćenju novih tehnologija kako bi se omogućilo lakše učešće građana i veći nivo transparentnosti u radu javnog sektora.
Unapređenje pristupa informacijama i povećanje učešća različitih učesnika u donošenju odluka i kreiranju politika smanjuje mogućnosti za koruptivne prakse i jača demokratiju. Mere i aktivnosti predviđene u okviru Posebnog cilja 3. usmerene su na ispunjavanje prelaznog merila 29: "Republika Srbija vrši izmene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, ojačava administrativne kapacitete Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, obezbeđuje obuku o rukovanju zahtevima za pristup informacijama i inicijalnu evidenciju unapređenog pristupa informacijama, uključujući poslove privatizacije, aktivnosti državnih preduzeća, postupke javnih nabavki, javne potrošnje i donacije političkim strankama upućene iz inostranstva".
Unapređenje transparentnosti obuhvata i unapređenje prakse u objavljivanju propisa i smanjenje udela propisa koji se usvajaju u hitnom postupku, pa će u okviru posebnog cilja biti posvećena pažnja ispunjavanju preporuke I iz Četvrtog evaluacionog kruga i preporuke VIII iz Petog kruga evaluacije GREKO, koje će biti predviđeno u Akcionom planu za period 2026-2028. godine, a u okviru koga će biti predviđeno sistematsko dostavljanje na javne konsultacije zakona koje predlaže Vlada, kao i sistematsko praćenje predloga zakona odgovarajućim objašnjenjem, prilikom predlaganja Narodnoj skupštini. S tim u vezi, treba istaći da postojeći postupak predlaganja zakona već podrazumeva pomenute mere, posebno imajući u vidu da su svi zakoni koje predlaže Vlada predmet javnih konsultacija i da su nacrti zakona propraćeni odgovarajućim obrazloženjem. S tim u vezi, Akcioni plan za period 2026-2028. godine treba da sadrži aktivnosti koje imaju za cilj analiziranje postojećeg postupaka predlaganja zakona propisanog Poslovnikom Vlade (član 41) i postupka donošenja zakona propisanog Poslovnikom Narodne skupštine (čl. 151-155).
Uočeno je da nivo lokalne samouprave nije na istom nivou otvorenosti i transparentnosti rada kao državna uprava, kao i u pogledu uključivanja građana. Gradovi i opštine nemaju obavezu korišćenja Portala E-konsultacije za izmene i dopune opštih akata i strateških i planskih dokumenata, pa je u cilju povećanja transparentnosti potrebno propisati takve obaveze Zakonom o lokalnoj samoupravi.
Pokazatelji ishoda |
Početna vrednost |
Ciljana vrednost |
SIGMA pokazatelj: Pristup informacijama od javnog značaja |
22/30 (2021) |
30/30 |
Kako bi se ostvario Poseban cilj 3. predviđeno je sprovođenje sledećih mera
4.3.1. Jačanje kapaciteta organa nadležnih za borbu protiv korupcije u pogledu komunikacije s javnošću
Kako bi se obezbedila veća vidljivost rada javnog tužilaštva i sudstva u smislu efikasnog pristupa borbi protiv korupcije i izgradilo poverenje javnosti u rad organa za borbu protiv korupcije neophodno je unaprediti transparentnost u radu. Ovo se može postići angažovanjem portparola-koordinatora za medije u sudovima i javnim tužilaštvima, redovnim objavljivanjem rasporeda suđenja i presuda, održavanjem konferencija za štampu, komunikacijom sa medijima i civilnim društvom, itd.
4.3.2. Jačanje kapaciteta medija da izveštavaju o radu organa nadležnih za borbu protiv korupcije
Iz analize izveštavanja medija, proizlazi da nedostaje kontinuirana komunikacija između organa nadležnih za borbu protiv korupcije i novinara i medija. Potrebno je preduzeti korake ka uspostavljanju redovnih kanala komunikacije sa ciljem edukacije javnosti o postupcima prijavljivanja, otkrivanja i procesuiranja koruptivnih krivičnih dela.
4.3.3. Unapređenje statističkog izveštavanja o borbi protiv korupcije
Javnost nije u dovoljnoj meri upoznata sa radom posebnih odeljenja za suzbijanje korupcije pa je neophodno unaprediti transparentnost kako bi se obezbedila veća vidljivost rada u smislu efikasnog pristupa borbi protiv korupcije i izgradilo poverenje javnosti u rad organa za borbu protiv korupcije. Ovo se može postići angažovanjem portparola-koordinatora za medije u sudovima i javnim tužilaštvima, redovnim objavljivanjem rasporeda suđenja i presuda, održavanjem konferencija za štampu, komunikacijom sa medijima i civilnim društvom, podsticanjem uzbunjivača da prijavljuju slučajeve korupcije, itd. Međutim, postoje određene teškoće sa statističkim izveštavanjem o krivičnim delima korupcije, posebno ako se traže podaci o nestandardnim nomenklaturama i stoga je potrebno da se usvoje odgovarajuće smernice za izveštavanje Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaštva, kao i obavezujuće uputstvo Vrhovnog javnog tužilaštva. Takođe, neophodno je omogućiti korišćenje Elektronskog registra koruptivnih predmeta, kao izveštajnog alata, te omogućiti da se podaci o predmetima korupcije vode na jednoobrazan način u svim posebnim odeljenjima pripremom Pravilnika o jedinstvenom unosu podataka i sprovođenjem obuka. Planirane aktivnosti doprinose ostvarenju preporuke iz Izveštaja o skriningu: "Unaprediti prikupljanje jednoobraznih statističkih podataka o korupciji, uz povlačenje jasne razlike između različitih krivičnih radnji izvršenja i uz mogućnost detaljne procene dužine trajanja predmeta, rezultata, itd."
4.3.4. Jačanje proaktivnog objavljivanja podatka od javnog interesa, kao i podataka u otvorenom formatu
U posebno rizičnim oblastima je potrebno unaprediti transparentnost, kao što su finansiranje političkih aktivnosti, zapošljavanje i imenovanje državnih službenika, javne nabavke, javna preduzeća i druga preduzeća u javnom vlasništvu, lokalna samouprava.
Kada je u pitanju kontrola postupka privatizacije potrebno je povećati transparentnost postupka kontrole u skladu sa Analizom rizika Agencije za sprečavanje korupcije, koja ukazuje na potrebu objavljivanja odluka Komisije za kontrolu izvršenja obaveza kupca, odnosno podataka koji su pogodni za javno objavljivanje, imajući u vidu propise o zaštiti tajnosti podataka. Pored objavljivanja podataka, potrebno je i utvrditi status svih krivičnih istraga navoda o korupciji u predmetima privatizacije i preduzeti mere za unapređenje, a što je u skladu sa preporukom iz Izveštaja o skriningu: "Sprovesti delotvorne istrage svih navoda o korupciji u predmetima privatizacije i osigurati punu transparentnost i odgovornost kako bi se slični slučajevi izbegli u budućnosti". Navedene aktivnosti doprinose i ispunjavanju prelaznog merila 32: "Republika Srbija primenjuje i procenjuje uticaj mera preduzetih u cilju smanjenja korupcije u ranjivim oblastima (zdravstvo, porezi, carine, obrazovanje, lokalna samouprava, privatizacija, javne nabavke i policija), preduzima korektivne mere gde je potrebno i organizuje inicijalnu evidenciju merljivog umanjenja stepena korupcije u navedenim oblastima."
U cilju ostvarenja preporuke iz Izveštaja o skriningu (2.2.4.) Ministarstvo pravde će nastaviti sa sprovođenjem svoje obaveze predviđene Revidiranim akcionim planom za Poglavlje 23 (aktivnost 2.2.4.1.) a koja podrazumeva praćenje primene Krivičnog zakonika i Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije, u okviru koje se sačinjava jedinstveni izveštaj o broju pokrenutih i okončanih postupka. Godišnji izveštaj se objavljuje na internet stranici Ministarstva pravde.
Uočeno je propuštanje izveštavanja javnosti od strane jedinica lokalne samouprave o svom radu preko zvanične internet prezentacije. Izostaje objavljivanje datuma Sednica skupština i veća, materijala za sednice, predloga odluka i drugih akata, donetih odluka, drugih akata i procedura, kao i drugih značajnih podataka, koji su sastavni deo Informatora o radu. Ne postoje procedure koje bi precizno propisale šta sve lokalne samouprave treba da objave i ko je za to odgovoran.
Nedovoljna transparentnost i inkluzivnost u procesu donošenja akata jedinica lokalne samouprave predstavlja rizik od korupcije. Naime, Zakon o lokalnoj samoupravi53 propisuje da je obavezno sprovođenje postupka javne rasprave prilikom pripreme statuta, budžeta (u delu planiranja investicija), strateških planova razvoja, utvrđivanja stope izvornih prihoda, prostornih i urbanističkih planova, kao i drugih opštih akata na osnovu predloga kvalifikovanog broja građana ili zahteva jedne trećine odbornika. S druge strane, prema odgovorima na upitnik koji su organi javne vlasti popunjavali prilikom izrade planova integriteta u trećem ciklusu, više od 48% jedinica lokalne samouprave ne objavljuje nacrte ili predloge akata, odnosno dokumente javnih politika koje pripremaju organi lokalne samouprave.
Poreska uprava je u velikoj meri i dalje zatvoren sistem, bez redovnog izveštavanja o radu, sa puno statističkih pokazatelja koji se odnose na uspešnost u realizaciji zadataka, ali ne i u odnosu na primljene prijave ili koruptivne probleme unutar sistema. Izostaju brojni odgovori ka javnosti na važna pitanja iz oblasti rada. Najveći broj internih dokumenata i akata koji uređuju važne unutrašnje procedure nisu javni, izuzev akata koji bliže uređuju javne nabavke i unutrašnje uzbunjivanje.
4.3.5. Jačanje kapaciteta u primeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja
Republika Srbija je 2021. godine izmenila i dopunila Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja54 kako bi unapredila pristup informacijama od javnog značaja. Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti je organizovao obuke u oblasti pristupa informacijama od javnog značaja, međutim s obzirom na veliki broj obveznika, potrebno je nastaviti sa ovim aktivnostima. Primena Zakona o pristupu informacijama od javnog značaja pokazala da još uvek postoji problem upravnog izvršenja rešenja Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. Takođe, potrebno je unaprediti primenu Zakona sprovođenjem preporuke VII iz Petog evaluacionog kruga GREKO.
4.3.6. Unapređenje transparentnosti dodele finansijskih sredstava programima i projektima koje sprovode organizacije civilnog društva i mediji
Zloupotrebe prilikom dodele sredstava namenjenih finansiranju projekata organizacija civilnog društva i medija na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou, kao i prilikom dodele sredstava javnih preduzeća, predstavljaju dodatni rizik od korupcije. Nedovoljna transparentnost i nedovoljno precizne odrednice za utvrđivanje i vrednovanje kriterijuma za dodelu javnih sredstava utiču na proces dodele sredstava. Navedeni nedostatak na lokalnom nivou potvrđuju podaci iz istraživanja Indeksa transparentnosti lokalne samouprave - LTI55 koji pokazuju da na internet stranicama jedinica lokalne samouprave nema dovoljno informacija o dodeli novca na konkursima (mediji, udruženja) i posebno o sprovođenju projekata za koje je dat novac. Dodeljivanje sredstava organizacijama civilnog društva na transparentan i objektivan način doprinosi i ostvarenu preporuke iz Izveštaja o skriningu: "Osigurati uključenost civilnog društva u program borbe protiv korupcije".
___________
53 Službeni glasnik RS", br. 129/07, 83/14 - dr. zakon, 101/16 - dr. zakon, 47/18 i 111/21 - dr. zakon.
54 "Službeni glasnik RS", br. 120/04, 54/07, 104/09, 36/10 i 105/21.
55 Informacije o Indeksu transparentnosti lokalne samouprave dostupni su na: https://www.transparentnost.org.rs/sr/istraivanja-o-korupciji/lti
4.4. Jačanje integriteta u javnom sektoru i organima nadležnim za suzbijanje korupcije
Izgradnja i jačanje kulture integriteta predstavlja strateški odgovor na korupciju. Integritet podrazumeva ponašanje u skladu sa moralnim i etičkim principima i standardima koje prihvataju kako pojedinci, tako i institucije. Integritet sprečava korupciju.
Integritet pojedinca i organa predstavlja osnov demokratskog društva i presudan je za jačanje poverenja građana u institucije. U interesu očuvanja poverenja javnosti u institucije, od funkcionera se očekuje da se pridržavaju suštinskih načela u rešavanju sukoba interesa u svrhu afirmacije integriteta u izvršavanju zvaničnih dužnosti i odgovornosti. Iz ovog razloga, potrebno je dalje unapređenje normativnog okvira koji reguliše pitanje integriteta za nosioce najviših funkcija izvršne vlasti, kroz aktivnosti u narednom Akcionom planu.
Pokazatelji ishoda |
Početna vrednost |
Ciljana vrednost |
Procenat usklađenosti sa GREKO preporukama iz Četvrtog evaluacionog kruga koje se odnose na jačanje integriteta |
76,92% |
90% |
Procenat usklađenosti sa GREKO preporukama iz Petog evaluacionog kruga koje se odnose na jačanje integriteta |
4,17% |
35% |
Kako bi se ostvario Poseban cilj 4. predviđeno je sprovođenje sledećih mera
4.4.1. Unapređenje antikorupcijskih mehanizama u radu javnih tužilaštava
Četvrti evaluacioni krug GREKO na odnosi se na sprečavanje korupcije i na javne tužioce. Pitanja obuhvaćena sprečavanjem korupcije odnose se na postupak izbora i unapređenja javnih tužilaca i glavnih javnih tužilaca, ocenjivanja rada javnih tužilaca i glavnih javnih tužilaca, pitanjima etike i integriteta.
U februaru 2023. godine usvojeni su Zakon o javnom tužilaštvu i Zakon o Visokom savetu tužilaštva, kojima se menjaju odredbe o izboru, napredovanju, vrednovanju, disciplinskom postupku, etici i neprimerenom uticaju na rad nosioca javnotužilačke funkcije. S obzirom da su sva navedena pitanja neposredno povezana sa sprečavanjem korupcije, donet je veliki broj podzakonskih akata kojima se uređuju ova pitanja. Potrebno je doneti i ostale podzakonske akte za primenu zakona i obezbediti njihovu delotvornu primenu.
4.4.2. Unapređenje antikorupcijskih mehanizama u radu sudova
Četvrti evaluacioni krug GREKO odnosi se na sprečavanje korupcije i na sudije. Pitanja obuhvaćena sprečavanjem korupcije odnose se na postupak izbora i unapređenja sudija i predsednika sudova, ocenjivanja učinka sudija, pitanjima etike i integriteta.
U februaru 2023. godine usvojeni su Zakon o sudijama, Zakon o uređenju sudova i Zakon o Visokom savetu sudstva, kojima se menjaju odredbe o izboru, napredovanju, vrednovanju, disciplinskom postupku, etici i neprimerenom uticaju na rad sudije ili predsednika suda.
S obzirom da su sva navedena pitanja neposredno povezana sa sprečavanjem korupcije, donet je veliki broj podzakonskih akata kojima se uređuju ova pitanja. Potrebno je doneti i ostale podzakonske akte za primenu zakona i obezbediti njihovu delotvornu primenu.
4.4.3. Unapređenje antikorupcijskih mehanizama u radu Ministarstva unutrašnjih poslova
Otklanjanje rizika za nastanak korupcije u policiji je od presudnog značaja za uspostavljanje poverenja javnosti u rad organa i jačanje vladavine prava. Ministarstvo unutrašnjih poslova je na samom vrhu spiska organa za čiji rad postoji posebna zainteresovanost javnosti zbog prirode njihove nadležnosti i izazova kojima su izloženi. U oblasti upravljanja ljudskim resursima u policiji i dalje postoji rizik od nastanka korupcije u vezi sa napredovanjem, premeštajem, kao i sankcionisanjem policijskih službenika. Kada je u pitanju organizacija, rukovođenje i upravljanje Ministarstvom unutrašnjih poslova rizične nadležnosti su: a) neposredna i posredna kontrola zakonitosti, blagovremenosti, odgovornosti, profesionalnosti i efikasnosti u radu i ponašanju zaposlenih u organizacionim jedinicama, kao i b) koordinacija i usmeravanje rada po predmetima. Utvrđeni rizici od korupcije u skladu sa preporukom GREKO izveštaja iz Petog evaluacionog kruga koja ukazuje da je potrebno preduzeti mere za sprečavanje političkog raspoređivanja policijskih službenika na najviše funkcije, kao i da postupci postavljenja direktora policije, uključujući i ponovno postavljenje na drugi uzastopni mandat, kao i druge više rukovodeće funkcije, obuhvataju otvoreniji i transparentniji javni konkurs.56 Navedeni rizici biće otklonjeni preduzimanjem aktivnosti usmerenih na izmenu zakonodavnog okvira za izbor, postavljenje i ponovno postavljenje visokih rukovodilaca Ministarstva unutrašnjih poslova, obrazovanje policijskih službenika, izradu registra radnih mesta za koja je utvrđen visok rizik od nastanka korupcije. Aktivnosti u okviru Akcionog plana za period 2024-2025. godine posvećene sprovođenju određenih preporuka iz Petog evaluacionog kruga GREKO.
Kada je u pitanju sprečavanje korupcije u policiji u oblastima koje su posebno rizične za nastanak korupcije Ministarstvo unutrašnjih poslova je u Strategiji definisalo posebnu meru 4.4.3 - Unapređenje antikorupcijskih mehanizama u radu Ministarstva unutrašnjih poslova, sa aktivnostima direktno usmerenim na smanjenje rizika od nastanka korupcije u Ministarstvu unutrašnjih poslova sa jasno postavljenim ciljevima. Pored toga, Ministarstvo unutrašnjih poslova usvojilo je Plan integriteta na osnovu Zakona o sprečavanju korupcije, kojim su definisane dodatne aktivnosti, direktno usmerene oblasti posebno rizične za izvršenje koruptivnih krivičnih dela u Ministarstvu unutrašnjih poslova. Navedena rešenja su utvrđena radi ispunjavanja preporuke XV iz Petog evaluacionog kruga koja predviđa usvajanje strateškog dokumenta o sprečavanju korupcije u policiji sa identifikovanim oblastima rizika i jasno postavljenim ciljevima.
Za realizaciju daljih aktivnosti koje su usmerene na jačanje integriteta u policiji potrebno je obezbediti i unaprediti davanje saveta policijskim službenicima o pitanjima integriteta i obezbediti poverljivosti takvih saveta. Ove aktivnosti biće predviđene u Akcionom planu za period 2026-2028. godine. S tim u vezi, Akcioni plan za period 2026-2028. godine treba da sadrži aktivnosti čiji je cilj organizovanje redovnih obuka za policijske službenike kada je u pitanju dobijanje saveta u pogledu jačanja integriteta. S druge strane, Akcioni plan za period 2024-2025. godine sadrži niz aktivnosti čiji je cilj ispunjavanje preporuka iz Petog evaluacionog kruga GREKO:
- Obrazovanje Komisije za policijsku etiku, u skladu sa novim Kodeksom policijske etike čime se u potpunosti ispunjava preporuka XVI iz Petog evaluacionog kruga GREKO;
- Povećanje broja sprovedenih testova integriteta u Ministarstvu unutrašnjih poslova za najmanje 10% godišnje;
- Vršenje redovne bezbednosne provere za sve policijske službenike, čime se u potpunosti ispunjava preporuka XIX iz Petog evaluacionog kruga GREKO;
- Izmena zakonskog okvira za izbor, imenovanje i ponovno imenovanje visokih rukovodilaca u Ministarstvu unutrašnjih poslova čime se delimično ispunjava preporuka XVIII iz Petog evaluacionog kruga GREKO;
- Priprema rešenja o raspoređivanju/premeštaju policijskih službenika po predlogu rukovodilaca nadležne organizacione jedinice u skladu sa važećim propisima;
- Sprovođenje internih/javnih konkursa u skladu sa važećim propisima;
- Izrada Registra rizika radnih mesta za koja je utvrđen visok rizik za nastanak korupcije, čime se delimično ispunjava preporuka XX iz Petog evaluacionog kruga GREKO;
- Izrada Operativnog plana za sprečavanje korupcije u policiji;
- Edukacija policijskih službenika sprovođenju postupka po pritužbi, kojoj bi prisustvovala ovlašćena lica za rešavanje pritužbi, članovi i predsednici Komisija za rešavanje pritužbi, čime se delimično ispunjava preporuka XXIII iz Petog evaluacionog kruga GREKO;
- Izrada Instrukcije o postupku davanja saglasnosti zaposlenima u Ministarstvu unutrašnjih poslova za obavljanje dodatnog rada;
- Uspostavljanje evidencija dodatnog rada policijskih službenika, u skladu sa važećim propisima, čime se u potpunosti ispunjava preporuka XXI iz Petog evaluacionog kruga GREKO;
- Jačanje svesti zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova u oblasti zaštite uzbunjivača kroz redovno obaveštavanje zaposlenih o pravima propisanim Zakonom o zaštiti uzbunjivača;
- Sprovođenje obuka o primeni Zakona o zaštiti uzbunjivača čime se u potpunosti ispunjava preporuka XIV iz Petog evaluacionog kruga GREKO.
Akcioni plan za period 2026-2028. godine takođe treba da sadrži aktivnosti kojima se dalje razrađuju ciljevi postignuti Akcionim planom za period 2024-2025. godine, kako bi se predvidela realizacija preporuka iz iz Petog evaluacionog kruga GREKO koje prvobitno nisu obuhvaćene.
Navedene aktivnosti doprinose i ostvarivanju prelaznog merila 32: "Republika Srbija primenjuje i procenjuje uticaj mera preduzetih u cilju smanjenja korupcije u ranjivim oblastima (zdravstvo, porezi, carine, obrazovanje, lokalna samouprava, privatizacija, javne nabavke i policija), preduzima korektivne mere gde je potrebno i organizuje inicijalnu evidenciju merljivog umanjenja stepena korupcije u navedenim oblastima".
4.4.4. Unapređenje antikorupcijskih mehanizama u radu javnog sektora
Nedozvoljena kumulacija javnih funkcija, nespojivost sa drugom javnom funkcijom, delatnošću ili dužnošću, sukob interesa pri stupanju na javnu funkciju, obavljanje drugog posla bez saglasnosti Agencije, odnosno delatnosti pri stupanju na javnu funkciju, uočeni su kao potencijalni rizici od nastanka korupcije. Navedeni rizik je posledica nedostatka prethodne provere integriteta kandidata koji treba da stupe na javnu funkciju od strane organa nadležnih za njihovo postavljenje. Propisima nije propisana obavezna prethodna provera integriteta kandidata koji treba da stupe na javnu funkciju, koja bi se vršila od strane organa nadležnih za postavljenje na lokalnom nivou. Navedeni rizik je identifikovan i preporukama I i II iz Petog evaluacionog kruga GREKO,57 tako da će aktivnosti predviđene za otklanjanje ovog rizika doprineti i ispunjavanju preporuka.
Većina organa i javnih preduzeća jedinice lokalne samouprave nema interni akt koji uređuje upravljanje sukobom interesa zaposlenih. Takođe, članovi komisija koje sprovode postupak otuđenja, ustupanja na korišćenje, davanja u zakup nepokretnosti u javnoj svojini ne potpisuju izjavu da nemaju privatni interes u vezi sa podnosiocem zahteva.
U oblasti obrazovanja uočeno je da nema dovoljno transparentnosti u registraciji, polaganju ispita i ocenjivanju u svim obrazovnim ustanovama. Usvojeni propisi koji uređuju rad prosvetne inspekcije, proces akreditacije i naknadne kontrole ispunjenosti uslova za rad državnih i privatnih škola nisu dovoljno transparentni i zasnovani na jasnim, objektivnim i unapred utvrđenim kriterijumima. Proces akreditacije i naknadne kontrole ispunjenosti uslova za rad državnih i privatnih škola nije dovoljno transparentan i zasnovan na jasnim, objektivnim i unapred utvrđenim kriterijumima.
Navedene aktivnosti doprinose i ostvarivanju prelaznog merila 32: "Republika Srbija primenjuje i procenjuje uticaj mera preduzetih u cilju smanjenja korupcije u ranjivim oblastima (zdravstvo, porezi, carine, obrazovanje, lokalna samouprava, privatizacija, javne nabavke i policija), preduzima korektivne mere gde je potrebno i organizuje inicijalnu evidenciju merljivog umanjenja stepena korupcije u navedenim oblastima".
4.4.5. Jačanje etičke infrastrukture u zdravstvenom sektoru
Zdravstveni sistem je pod posebnom pažnjom i rizikom od nastanka korupcije. Zdravstveni sistem u Republici Srbiji obuhvata pored javnog i privatni sektor.
Tokom izrade Strategije uočeni su rizici u zdravstvenom sektoru koji će biti otklonjeni sprovođenjem aktivnosti iz Akcionog plana. Rizici se odnose na: a) odnos lekara i pacijenta; b) ugovaranje i podugovaranje zdravstvenih usluga; v) javne nabavke; g) donacije medicinskih aparata, lekova i medicinskih sredstava; d) donacije nemedicinskih sredstava; đ) odnos sa farmaceutskom industrijom; e) zapošljavanje; ž) dopunski rad; z) liste čekanja; i) prijema, visinu i postupanje sa poklonom radnika koji ne obavljaju javnu funkciju; j) postupak imenovanja direktora i vršioca dužnosti direktora zdravstvenih ustanova osnovanih od strane Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave; k) sukob interesa zdravstvenih radnika i saradnika, odnosno lica koja obavljaju javne funkcije, a nemaju status javnog funkcionera u smislu Zakona o sprečavanju korupcije.
Navedene aktivnosti doprinose i ostvarivanju prelaznog merila 32: "Republika Srbija primenjuje i procenjuje uticaj mera preduzetih u cilju smanjenja korupcije u ranjivim oblastima (zdravstvo, porezi, carine, obrazovanje, lokalna samouprava, privatizacija, javne nabavke i policija), preduzima korektivne mere gde je potrebno i organizuje inicijalnu evidenciju merljivog umanjenja stepena korupcije u navedenim oblastima".
4.4.6. Unapređenje primene pravila o uzbunjivačima
Uzbunjivanje i zaštita uzbunjivača predstavljaju horizontalni rizik od nastanka korupcije. Zaštita uzbunjivača, odnosno delotvorna primena i praćenje primene Zakona predstavljaju jedno od prelaznih merila za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna prava, što ukazuje na značaj ovog pitanja, pa je mera usmerena i na ispunjenost prelaznog merila 31: "Republika Srbija efikasno primenjuje novi Zakon o zaštiti uzbunjivača i prati njegovu primenu". Pored toga Evropska komisija u godišnjim izveštajima o napretku Republike Srbije, uključujući i Godišnji izveštaj iz oktobra 2022. godine ukazala je na potrebu da Republika Srbija treba da unapredi zaštitu uzbunjivača i da istraži navode o predmetima visoke korupcije, kako bi se povećalo poverenje građana u rad državnih organa.
4.4.7. Uspostavljanje efikasne kontrole rada javnog sektora u sprovođenju javnih nabavki u svim fazama
Konkursna dokumentacija koju sastavlja naručilac je svakako najznačajniji akt u postupku javne nabavke od koga zavisi ceo tok postupka. Konkursna dokumentacija se može osporavati zahtevom za zaštitu prava podnetim od strane aktivno legitimisanog privrednog subjekta, kandidata, odnosno ponuđača koji ima interes za dodelu određenog ugovora. Međutim, da li će se podneti zahtev za zaštitu prava, odnosno da li će se sprovesti kontrola sadržine konkursne dokumentacije u najranijoj fazi postupka, zavisi od volje, mogućnosti i spremnosti tih lica da učestvuju u postupku zaštite prava. Donošenjem Zakona o budžetskoj inspekciji58 koji je stupio na snagu 1. januara 2023. godine, stvoreni su uslovi za vršenje nadležnosti navedenog državnog organa u pogledu kontrole postupaka javnih nabavki. Kancelarija za javne nabavke, Državna revizorska institucija i nadležno pravobranilaštvo, na osnovu člana 211. stav 2. Zakona o javnim nabavkama mogu podneti zahtev za zaštitu prava u javnom interesu, ali je mali broj takvih zahteva u praksi. Takođe, do sada nije donet nijedan načelni pravni stav Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki od stupanja na snagu Zakona o javnim nabavkama koji je donet 2019. godine, a što bi, između ostalog, moglo doprineti otklanjanju nepravilnosti u fazi sprovođenja postupka javne nabavke. Mera i aktivnosti su usmereni ka ispunjavanju prelaznog merila 32: "Republika Srbija primenjuje i procenjuje uticaj mera preduzetih u cilju smanjenja korupcije u rizičnim oblastima (zdravstvo, porezi, carine, obrazovanje, lokalna samouprava, privatizacija, javne nabavke i policija), preduzima korektivne mere gde je potrebno i organizuje inicijalnu evidenciju merljivog umanjenja stepena korupcije u navedenim oblastima".
4.4.8. Unapređenje praćenja primene normativnog okvira upravljanja sukobom interesa i vođenja evidencija
Zakon o sprečavanju korupcije propisuje pravila o sprečavanju sukoba interesa pri obavljanju javnih funkcija, kao i kumulaciju javnih funkcija. Nedozvoljena kumulacija javnih funkcija i nespojivost obavljanja drugog posla, dužnosti ili delatnosti koji su nespojivi sa javnom funkcijom, sukob interesa pri stupanju na javnu funkciju; obavljanje drugog posla bez saglasnosti Agencije, odnosno delatnosti pri stupanju na javnu funkciju, uočeni su kao potencijalni rizici od nastanka korupcije.
Pored sukoba interesa pri obavljanju javnih funkcija, postoji i sukob interesa kod državnih službenika, kao i kod zaposlenih u organima autonomnih pokrajina i jedinca lokalne samouprave. Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ne obezbeđuje adekvatnu internu i spoljašnju kontrolu upravljanja sukobom interesa lica koja u organu jedinica lokalne samouprave učestvuju u donošenju odluka o upravljanju javnom svojinom.
Kako bi se prevazišli utvrđeni rizici od nastanka korupcije neophodno je da se unapredi praćenje primene normativnog okvira i vođenja evidencije. Mera je u skladu sa prelaznim merilom 26: "Republika Srbija obezbeđuje inicijalnu evidenciju koja prouzrokuje povećanje broja uočenih i rešenih slučajeva sukoba interesa, uključujući i sankcije za odvraćanje. Republika Srbija sprovodi obuke i podiže nivo svesti u cilju obezbeđivanja što boljeg razumevanja koncepta na svim nivoima".
____________
56 Videti: https://www.mpravde.gov.rs/sr/tekst/23513/izvestaji-o-uskladjenosti-republike-srbije-sa-greko-preporukama.php
57 Preporuka I: "Utvrđivanje pravila koja zahtevaju da se provere integriteta vrše pre imenovanja ministara, radi utvrđivanja i upravljanja mogućim rizicima od sukoba interesa, pre nego što pristupe Vladi"; Preporuka II: "Da (1) šefovi kabineta i savetnici (uključujući savetnike predsednika) prođu proveru integriteta kao deo njihovog angažovanja, radi izbegavanja i upravljanja sukobima interesa; (2) imena i oblast nadležnosti svih savetnika u Vladi i u kabinetu predsednika budu javno i lako dostupni".
58 "Službeni glasnik RS", broj 118/21.
4.5. Podizanje svesti o štetnosti korupciji
Za delotvornu primenu antikorupcijskih propisa neophodno je da društvo i građani imaju više informacija o fenomenu korupcije, propisima koji se odnose na sprečavanje i borbu protiv korupcije i antikorupcijskim instrumentima. Rezultati koje Republika Srbija ostvaruje u okviru međunarodnih indeksa percepcije korupcije ne odražavaju sprovedene pozitivne pomake. Iako su ovakva istraživanja subjektivne prirode, njihova vrednost je u tome što ukazuju na nivo poverenja građana u rad organa i upućuje na potrebu unapređenja u oblasti antikorupcijskih politika. Svrha objavljivanja ovih indeksa, upućuje na potrebu podizanja svesti o štetnosti korupcije, ali i o postojećim antikorupcijskim alatima i merama koje država preduzima.
S obzirom na navedeno, postoji potreba za daljim jačanjem transparentnosti rada o svemu što se planira i sprovodi na osnovu antikorupcijskih strateških dokumenata, kao i o rezultatima primene.
Mediji imaju značajnu ulogu u podizanju svesti o štetnosti korupcije, kao i praćenju rezultata rada nadležnih organa.
Kako bi se podigla svest o štetnosti korupcije potrebno je pokrenuti nacionalnu kampanju, koja bi obuhvatila i građane i zaposlene u javnom sektoru, a posebna pažnja treba da bude usmerena na decu i mlade, kao i na oblasti rizične za nastanak korupcije..
Pokazatelji ishoda |
Početna vrednost |
Ciljana vrednost |
Udeo građana koji su prijavili korupciju u odnosu na broj onih koji su imali iskustva sa korupcijom |
29% |
33% |
Kako bi se ostvario Poseban cilj 5. predviđeno je sprovođenje sledećih mera
4.5.1. Podizanje svesti zaposlenih u javnom sektoru o oblicima, štetnosti i načinima prijavljivanja korupcije
Kada su u pitanju zaposleni u javnom sektoru, potrebno je zbog kretanja zaposlenih i prirodnog odliva nastaviti rad na podizanju svesti o oblicima i štetnosti korupcije.
Nacionalna akademija za javnu pravu kontinuirano radi na razvoju i sprovođenju programa obuka u oblasti sprečavanja korupcije namenjenih kako državnim službenicima na izvršilačkim radnim mestima, tako i državnim službenicima na položaju. Posebna tematska oblast godišnjih opštih programa obuka državnih službenika koje na predlog Nacionalne akademije za javnu upravu usvaja Vlada sadrži program obuke: Sprečavanje sukoba interesa javnih funkcionera; Prenos upravljačkih prava i ograničenja po prestanku javne funkcije; Lobiranje; Provera imovine i prihoda javnih funkcionera i registri; Etika i integritet; Izrada, sprovođenje i praćenje sprovođenja planova integriteta; Pravo na pristup informacijama od javnog značaja; Zaštita uzbunjivača, Zaštita uzbunjivača - napredni nivo; Nepravilnosti u postupcima javnih nabavki. Takođe, Program obuke rukovodilaca sadrži u delu obuka namenjenih kontinuiranom stručnom usavršavanju službenika na položaju programe obuka: Rukovodilac kao pokretač izgradnje institucionalnog integriteta i Rešavanje etičkih dilema.
Nacionalna akademija za javnu upravu će nastaviti sa razvojem i sprovođenjem različitih programa obuka u oblasti sprečavanja korupcije za zaposlene u upravi, pa će se sprovođenjem ove mere obezbediti i sprovođenje preporuke VI iz Petog evaluacionog kruga GREKO, koja će biti uključena u Akcioni plan za period od 2026-2028. godine, a koja predviđa obezbeđivanje sistemskih informativnih sastanaka i obuka o standardima integriteta za sva lica koja obavljaju najviše izvršne funkcije, kao i dostupnost poverljivih saveta šefovima kabineta predsednika i potpredsednika Vlade i posebnim i vladinim savetnicima. U tom smislu, Agencija za sprečavanje korupcije je već predvidela obuke striktno namenjene za najviše nosioce izvršne vlasti, na temu sukoba interesa, pored redovnih obuka koje Agencija za sprečavanje korupcije održava u skladu sa svojim zakonskim obavezama i ovlašćenjima. Akcioni plan za period od 2026-2028. godine takođe treba da sadrži aktivnosti čiji je cilj analiza i predlog za eventualne izmene i dopune zakona u kako bi se propisala dostupnost poverljivih saveta za šefove kabineta predsednika i potpredsednika Vlade, kao i posebnim i vladinim savetnicima.
4.5.2. Podizanje svesti zaposlenih u sudovima i javnim tužilaštvima o oblicima, štetnosti i načinima prijavljivanja korupcije
Istraživanje iskustva i percepcije u pravosuđu, koje je pripremila Svetska banka u saradnji sa Evropskom komisijom 2021. godine, pokazuje da sudije, nosioci javnotužilačke funkcije i zaposleni u sudovima i javnim tužilaštvima veruju da postoje različite koruptivne praske. Više od 90%sudija i nosilaca javnotužilačke funkcije veruje da postoje koruptivne prakse u pravosuđu. Koruptivne prakse veoma retko obuhvataju novčanu transakciju, već predstavljaju oblik trgovine uticajem. Vrlo često ove vrste neformalnih praksi nisu prepoznate kao štetne, tako da je potrebno da se podigne svest u sudovima i javnim tužilaštvima o oblicima, štetnosti i načinima prijavljivanja korupcije.
4.5.3. Podizanje svesti građana o oblicima, štetnosti i načinima prijavljivanja korupcije u javnom sektoru
Članom 13. Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije Republika Srbija se obavezala da će u granicama svojih mogućnosti, preduzeti odgovarajuće mere podizanja svesti javnosti o postojanju, uzrocima i ozbiljnosti korupcije i pretnje koju ona predstavlja i to preduzimanjem aktivnosti javnog informisanja koje doprinose netolerisanju korupcije, kao i programa javnog obrazovanja, uključujući školske i fakultativne programe.
Istraživanje koje je pomenuto u Izveštaju o proceni uticaja strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije pokazuje da se smanjuje procenat onih koji su spremni da ne plate ako bi došli u situaciju da im se traži mito, a smanjuje se broj onih koji su spremi da prijave korupciju.
Pored organa za borbu protiv korupcije (policija, javno tužilaštvo), Agencija za sprečavanje korupcije je nadležna da postupa po predstavkama građana u kojima se ukazuje na nepravilnosti koje stvaraju mogućnost za korupciju u javnom sektoru. U 2022. godini Agencija za sprečavanje korupcije je primila 213 predstavki fizičkih i pravnih lica. Agencija je dužna da, na kraju postupka, o ishodu postupanja po predstavci, obavesti podnosioca predstavke.
Navedeno ukazuje na potrebu da se kontinuirano radi na podizanju svesti građana o oblicima i štetnosti korupcije, kao i o načinima prijavljivanja korupcije.
5. Institucionalni okvir i plan za praćenje sprovođenja
Institucionalni okvir za praćenje sprovođenja Strategije obuhvataće dva mehanizma, politički koji će činiti Radno telo Vlade i stručni koji će predstavljati Agencija za sprečavanje korupcije. U skladu sa članom 6. stav 1. tačka 1) Zakona o sprečavanju korupcije Agencija za sprečavanje korupcije je nadležna da nadzire sprovođenje strateških dokumenata i da podnosi Narodnoj skupštini izveštaje o njihovom sprovođenju sa preporukama za postupanje, dok Radno telo koordiniše rad organa odgovornih za sprovođenje mera i aktivnosti iz Strategije pružajući podršku Agenciji za sprečavanje korupcije radi efikasnijeg sprovođenja Strategije i akcionih planova.
Za koordinaciju praćenja sprovođenja Nacionalne strategije osniva se Radno telo obrazovano odlukom Vlade, najkasnije 30 dana od dana usvajanja Nacionalne strategije, za period njenog važenja. Prilikom imenovanja članova Radnog tela naročito će se voditi računa o zastupljenosti svih relevantnih organa nadležnih za sprovođenje predviđenih aktivnosti iz akcionih planova.
Članovi radnog tela će biti najvišeg političkog nivoa, a telom će predsedavati predsednik Vlade, čime će se obezbediti efektivni uticaj na sprovođenje Strategije.
Članovi radnog tela neće primati naknadu za svoj rad.
Radno telo će se sastajati najmanje dva puta godišnje i analizirati rezultate sprovođenja Strategije na osnovu izveštaja svih relevantnih organa koji učestvuju u njenom sprovođenju. Radno telo, u formi zapisnika sa sastanka, definiše zaključke i preporuke nadležnim organima o koordinaciji u cilju uspešne realizacije aktivnosti, i o rezultatima sprovođenja izveštava Vladu na šest meseci. Preporuke Radnog tela biće objavljene na internet stranici Ministarstva pravde. Zadaci i funkcionisanje Radnog tela bliže se uređuju Poslovnikom o radu. Administrativno-tehničku podršku Radnom telu pruža Ministarstvo pravde.
Radno telo izveštava Vladu, o rezultatima sprovođenja Strategije najkasnije u roku od 120 dana po isteku svake treće kalendarske godine od dana usvajanja, i podnosi Vladi finalni izveštaj najkasnije šest meseci posle isteka primene Strategije.
Agencija za sprečavanje korupcije će, u skladu sa Zakonom o sprečavanju korupcije nadzirati sprovođenje Strategije, podnositi Narodnoj skupštini izveštaj o sprovođenju sa preporukama za postupanje i davati odgovornim subjektima preporuke kako da otklone propuste u sprovođenju Strategije i da po potrebi inicira izmene i dopune Strategije.
Agencija za sprečavanje korupcije ima uspostavljen mehanizam nadzora sprovođenja strateških dokumenata, a Uputstvom o načinu izveštavanja o sprovođenju strateških dokumenata59 bliže se uređuje način na koji odgovorni subjekti izveštavaju Agenciju za sprečavanje korupcije o sprovođenju aktivnosti iz strateških dokumenata. Svi organi su u obavezi da imenuju ovlašćeno lice za izveštavanje i da o tome obaveste Agenciju.
Kako bi se obezbedila transparentnost, Agencija za sprečavanje korupcije će redovno objavljivati na svojoj internet stranici izveštaje o sprovođenju Strategije.
U skladu sa navedenim, Agencija za sprečavanje korupcije pratiće ispunjenost aktivnosti iz akcionih planova i koordinisaće rad svih organa za realizaciju aktivnosti i prikupljanja podataka o sprovođenju aktivnosti iz akcionih planova. Sa druge strane, Radno telo koje predstavlja politički mehanizam za praćenje sprovođenja akcionih planova nije nadležno da sastavlja izveštaje o sprovođenju akcionih planova, već da na svojim sastancima razmatra izveštaje o sprovođenju akcionih planova i daje preporuke za otklanjanje potencijalnih prepreka, kao i smernice za sprovođenje konkretnih aktivnosti.
Agencija za sprečavanje korupcije podnosi Izveštaj o sprovođenju Strategije sa preporukama za postupanje Narodnoj skupštini u okviru Godišnjeg izveštaja o svom radu, najkasnije do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu, a vanredne izveštaje podnosi na zahtev Narodne skupštine ili na sopstvenu inicijativu.
Na ovaj način Republika Srbija osigurava kontinuitet u sprovođenju ciljeva predviđenih Prelaznim merilom 22: "Republika Srbija primenjuje Akcioni plan kao deo Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za period od 2013-2018. godine. Striktno se nadgleda primena i preduzimanje korektivnih mera kada je to potrebno. Republika Srbija će sprovesti procenu uticaja svojih rezultata 2018. godine".
_____________
59 "Službeni glasnik RS", broj 145/20.
6. Informacije o sprovedenim konsultacijama sa zainteresovanim stranama
Na osnovu člana 77. Zakona o državnoj upravi, kao i proceduralno-metodološkim okvirom sadržanim u Zakonu o planskom sistemu Republike Srbije, procesu usvajanja Strategije prethodio je konsultativni proces u kome su učestvovali svi organi nadležni za borbu protiv korupcije, organizacije civilnog društva i tim eksternih stručnjaka čiji je rad podržala Nemačka organizacija za međunarodnu saradnju - GIZ kroz projekat "Jačanja vladavine prava u Republici Srbiji - Evropska unija za borbu protiv korupcije i osnovna prava".
Ministarstvo pravde je obaveštavalo javnost na svojoj internet stranici o otpočinjanju izrade Nacrta strategije, o sastavu Radne grupe za izradu teksta Nacrta strategije i Akcionog plana, kao i o Nacrtu strategije.60
Prilikom obrazovanja Radne grupe za izradu nacrta Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za period 2023-2028. godine i pratećeg akcionog plana, u saradnji sa Ministarstvom za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog, u periodu od 16. februara do 10. marta 2022. godine sproveden je Javni poziv za uključivanje organizacija civilnog društva.
Na Javni poziv prijavilo se ukupno pet organizacija civilnog društva i ukupno pet organizacija su imale svog predstavnike u Radnoj grupi: Centar za integritet iz Niša, Fondacija Centar za demokratiju, Institut za istraživanje korupcije’ "Kareja"", Regulatorni institut za obnovljivu energiju i zaštitu životne sredine "RERI" i "Transparentnost Srbija". Iako su neke od prijava organizacija civilnog društva bile nepotpune ili neblagovremene, Komisija za izbor organizacija civilnog društva za članstvo u Radnoj grupi za izradu Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije i pratećeg akcionog plana, dala je predlog ministarki pravde da se u sastav Radne grupe imenuju predstavnici svih prijavljenih organizacija civilnog društva. Pored navedenih pet organizacija civilnog društva u Radnu grupu su imenovani i predstavnici Nacionalne alijanse za lokalni ekonomski razvoj (NALED), Saveta stranih investitora i Stalne konferencije gradova i opština. U Radnu grupu imenovani su i predstavnici: Ministarstvo pravde, Vlade, Vrhovnog suda, Vrhovnog javnog tužilaštva, Višeg suda u Beogradu, Višeg suda u Novom Sadu, Višeg suda u Kraljevu, Višeg suda u Nišu, Višeg javnog tužilaštva u Beogradu, Višeg javnog tužilaštva u Novom Sadu, Višeg javnog tužilaštva u Kraljevu, Višeg javnog tužilaštva u Nišu, Saveta za borbu protiv korupcije, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Republičkog sekretarijata za javne politike, Kancelarije za javne nabavke, Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, Ministarstva finansija, Centralne jedinica za harmonizaciju, Uprave za sprečavanje pranja novca, Uprave carina, Poreske uprava, Ministarstva unutrašnjih poslova, Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Ministarstva privrede, Ministarstva prosvete, Ministarstva zdravlja, Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstva unutrašnje i spoljne trgovine, Ministarstva za javna ulaganja, Fiskalnog saveta i Privredna komora Srbije.
Organizacije civilnog društva su aktivno učestvovale u radu Radne grupe, a na njihov predlog u Strategiju su uključene dodatne oblasti rizične za nastanak korupcije, koje su takođe bile predmet rada odgovarajućih podgrupa i o kojima je izrađen izveštaj o proceni rizika od korupcije. U radu radnih podgrupa, a na predlog članova podgrupa, Ministarstvo pravde je pozivalo još neke predstavnike organa i organizacija civilnog društva, radi davanja svog doprinosa u radu podgrupa. Poslati su pozivi za učešće Nacionalnom konventu o Evropskoj uniji, kako bi se uključile sve zainteresovane organizacije civilnog društva u rad podgrupa.
____________
60 Link za izveštaje po sektorima i rešenja o obrazovanju Radne grupe https://www.mpravde.gov.rs/tekst/39384/nacionalna-strategija-za-borbu-protiv-korupcije-za-period-od-2023-2028-godine-.php; Link za javnu raspravu https://www.mpravde.gov.rs/sekcija/53/radne-verzije-propisa.php ; Link za e-Konsultacije https://ekonsultacije.gov.rs/topicOfDiscussionPage/168/1
7. Procena finansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje Strategije i analiza finansijskih efekata
Za postupak usvajanja Strategije nisu potrebna finansijska sredstva, dok procena finansijskih sredstava za sprovođenje mera iz Strategije biće utvrđena u okviru akcionih planova za sprovođenje Strategije, na osnovu detaljne procene za svaku pojedinačnu planiranu aktivnost. Ovakav pristup obezbeđuje viši nivo preciznosti procene finansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje Strategije, kao i procenu rezultata sprovođenja Strategije.
Radi efikasnijeg sprovođenja Strategije biće usvojeni akcioni planovi u kojima će biti predviđene aktivnosti, rokovi za realizaciju aktivnosti, nadležni subjekti i pokazatelji uspeha. Imajući u vidu period za realizaciju aktivnosti, u roku od 90 dana od dana usvajanja ove strategije usvaja se Akcioni plan za sprovođenje Strategije za period 2024-2025. godine. Krajem 2025. godine biće donet Akcioni plan za sprovođenje Strategije za period 2026-2028. godine.
Strategiju objaviti na internet stranici Vlade, na portalu e-Uprava i na internet stranici Ministarstva pravde, u roku od sedam radnih dana od dana usvajanja Strategije.
Strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".