PROGRAMRAZVOJA JAVNIH NABAVKI U REPUBLICI SRBIJI ZA PERIOD 2024-2028. GODINE("Sl. glasnik RS", br. 68/2024) |
Uspostavljanje uređenog jedinstvenog sistema javnih nabavki od posebnog je značaja za poboljšanje privrednog rasta i razvoja, postizanje efikasnog i ekonomičnog trošenja javnih sredstava, kao i ostvarivanje ciljeva slobodnog tržišta i obezbeđivanja uslova tržišnog nadmetanja.
Sistem javnih nabavki u Republici Srbiji zasniva se na principima transparentnosti, jednakog tretmana, slobodi konkurencije i zabrani diskriminacije, što sve zajedno predstavlja ključni preduslov za efikasno i ekonomično trošenje javnih sredstava.
Republika Srbija kao kandidat za punopravno članstvo u EU, ima obavezu da, na osnovu preporuka iz dokumenta o principima, prioritetima i uslovima Evropskog partnerstva sa Republikom Srbijom od 18. februara 2008. godine, kao i na osnovu potpisanog Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, između Evropskih zajednica i njihovih država članica, sa jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane1, kontinuirano usklađuje svoje zakonodavstvo sa pravnim tekovinama EU (tzv. acquis communautaire). U okviru Klastera - Osnove, nalazi se Poglavlje 5 - Javne nabavke, koje je tokom procesa pregovora o pristupanju Republike Srbije EU otvoreno u decembru 2016. godine. Evropska komisija utvrdila je određena merila od kojih zavisi dalji okvir ovog poglavlja, odnosno samo zatvaranje poglavlja, a to su: potpuno usklađivanje propisa sa pravnim tekovinama EU u oblasti javnih nabavki, uključujući i propise o koncesijama i međunarodne sporazume o izuzimanju određenih radova iz pravila o javnim nabavkama; uspostavljanje adekvatnih administrativnih i institucionalnih kapaciteta na svim nivoima, kao i preduzimanje odgovarajućih mera kako bi se obezbedilo pravilno sprovođenje i primena zakonodavstva u toj oblasti; uspostavljanje pravičnog i transparentnog sistema javnih nabavki koji obezbeđuje vrednost za novac.
Donošenjem ZJN 2019. godine, kao i njegovih izmena i dopuna i pratećih podzakonskih akata, u Republici Srbiji sistem javnih nabavki u velikoj meri je usklađen sa pravnim tekovinama EU, odnosno direktivama EU koje uređuju oblast javnih nabavki. Međutim, pored uspostavljanja odgovarajućeg zakonodavnog okvira javnih nabavki, neophodno je dalje jačanje sistema javnih nabavki u praksi, kroz punu primenu raspoloživih mehanizama, jačanje obučenosti svih zainteresovanih strana u primeni propisa (naručilaca, ponuđača, civilnog društva i dr.), smanjenje rizika od neregularnosti, ali i efikasno kažnjavanje kršenja propisa.
Pored ZJN, u okviru Poglavlja 5 - Javne nabavke, predviđeno je i usklađivanje sa direktivama EU i pravila o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, koja u Republici Srbije reguliše ZJPPK.
U cilju uspostavljanja evropskih pravila i standarda u ovoj oblasti, odgovorna politika podrazumeva utvrđivanje jasnih ciljeva, načina i mera za postizanje utvrđenih ciljeva.
U periodu 2019-2023. godine, razvoj sistema javnih nabavki sprovodio se kroz Program razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2019-2023. godine2. Realizacijom mera iz ovog programa, ostvaren je napredak prvenstveno u delu koji se odnosi na unapređenje pravnog okvira u oblasti javnih nabavki i unapređenja elektronskih javnih nabavki.
Radi daljeg razvoja sistema javnih nabavki i ispunjenja obaveze predviđene Programom reforme upravljanja javnim finansijama za period 2021-20253, pripremljen je, kao dokument javne politike, Program razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2024-2028. godine (u daljem tekstu: Program).
U okviru projekta "Javne nabavke i dobro upravljanje za veću konkurentnost", koji sprovodi Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj - NALED uz podršku Švedske agencije za međunarodni razvoj i saradnju - SIDA, pružena je značajna podrška za pripremu ovog planskog dokumenta.
Program predstavlja nastavak sveobuhvatnog i sistemskog pristupa razvoju javnih nabavki u Republici Srbiji, sa ciljem stvaranja pravičnog i održivog sistema javnih nabavki kao vizije, za čije ostvarenje su definisani opšti i posebni ciljevi, kao i mere za njihovo postizanje, a koje treba da rezultiraju i zatvaranjem Poglavlja 5 - Javne nabavke u pristupnim pregovorima sa EU.
Proces izrade Programa podrazumevao je izradu ex-ante i ex-post analize efekata javnih politika u oblasti javnih nabavki, sveobuhvatnim sagledavanjem postojećeg stanja u oblasti javnih nabavki i javno-privatnog partnerstva, pregledom važećih dokumenata javne politike i propisa koji imaju direktni uticaj na stanje u ovim oblastima i prikupljanjem i obradom relevantnih kvalitativnih i kvantitativnih podataka od značaja, a sve u skladu sa Zakonom o planskom sistemu Republike Srbije i Uredbom o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika ("Službeni glasnik RS", broj 8/19).
U postupku pripreme ovog planskog dokumenta, KJN sprovela je konsultacije o Programu u periodu od 15. do 25. decembra 2023. godine, kao i javnu raspravu u periodu od 25. januara do 15. februara 2024. godine. U saradnji sa NALED, organizovan je okrugli sto u Beogradu, 31. januara 2024. godine, na kojem je predstavljen tekst Predloga programa. Javnoj raspravi su prisustvovali predstavnici Ministarstva zaštite životne sredine, Ministarstva nauke, tehnološkog razvoja i inovacija, Uprave za zajedničke poslove republičkih organa, RK, KZK, PKS, Univerzitetskog kliničkog centra Srbije i druga zainteresovana lica. Tekst Predloga programa bio je objavljen na internet stranici KJN i portalu e-Konsultacije, a sva zainteresovana lica bila su u mogućnosti da primedbe, predloge, sugestije i komentare dostave kako elektronskim putem, tako i putem pošte. KJN je u vidu posebne tabele sa primedbama, koja je sastavni deo ovog izveštaja, dala odgovore na komentare koji su takođe objavljeni na internet stranici KJN u skladu sa članom 41. Poslovnika Vlade ("Službeni glasnik RS", br. 61/06 - prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13, 76/14 i 8/19 - dr. propis).
_______
1 "Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori", br. 83/08, 11/13 i 12/14.
2 "Službeni glasnik RS", broj 82/19.
3 "Službeni glasnik RS", broj 70/21.
Lista skraćenica koje se koriste u ovom programu:
EU |
Evropska unija |
KJN |
Kancelarija za javne nabavke |
MFIN |
Ministarstvo finansija |
RK |
Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki |
MP |
Ministarstvo privrede |
KJPP |
Komisija za javno-privatno partnerstvo |
KZK |
Komisija za zaštitu konkurencije |
PKS |
Privredna komora Srbije |
EK |
Evropska komisija |
ZJN |
Zakon o javnim nabavkama |
ZJPPK |
Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama |
Portal |
Portal javnih nabavki |
JPP |
Javno-privatno partnerstvo |
ENP |
Ekonomski najpovoljnija ponuda |
NPAA |
Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina EU |
MSP |
Mala i srednja preduzeća |
UNDP |
Program razvoja Ujedinjenih nacija |
NALED |
Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj |
USAID |
Agencija Sjedinjenih Američkih Država za međunarodni razvoj |
2. PLANSKI I REGULATORNI OKVIR
2.1. Pravni okvir na evropskom nivou
Okvir politike EU u oblasti javnih nabavki ima za cilj uspostavljanje zajedničkog tržišta, stvaranjem uslova da se javni ugovori dodeljuju na principima otvorenog, transparentnog i pravičnog tržišta. Pravne tekovine EU o javnim nabavkama utemeljene su na načelima koja proističu iz Ugovora o funkcionisanju EU, prvenstveno načelu slobodnog kretanja robe, slobode poslovnog nastanjivanja i slobode pružanja usluga, kao i načelima koja iz toga proizlaze, kao što su načela jednakog postupanja, zabrane diskriminacije, međusobnog priznavanja, proporcionalnosti i transparentnosti.
Na temeljima ovih načela, na nivou EU uspostavljene su sledeće direktive koje uređuju oblast javnih nabavki i javno-privatnog partnerstva i koncesija:
- Direktiva Evropskog parlamenta i Saveta 2014/24/EU od 26. februara 2014. godine o javnim nabavkama i stavljanju van snage Direktive 2004/18/EZ, koja uređuje dodelu ugovora o javnim nabavkama javnih naručilaca (u daljem tekstu: Direktiva 2014/24/EU);
- Direktiva Evropskog parlamenta i Saveta 2014/25/EU od 26. februara 2014. godine o nabavkama naručilaca koji obavljaju delatnosti u oblasti vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga i stavljanju van snage Direktive 2004/17/EZ, koja uređuje dodelu ugovora o javnim nabavkama sektorskih naručilaca (u daljem tekstu: Direktiva 2014/25/EU);
- Direktiva Evropskog parlamenta i Saveta 2009/81/EZ od 13. jula 2009. godine o usklađivanju procedura za dodelu određenih ugovora o radovima, ugovora o nabavkama i ugovora o uslugama od strane naručilaca u oblasti odbrane i bezbednosti (u daljem tekstu: Direktiva 2009/81/EZ)
- Direktiva Evropskog parlamenta i Saveta 2007/66/EZ od 11. decembra 2007. godine kojom se menja Direktiva Saveta 89/665/EEZ i 92/13/EEZ u pogledu poboljšanja delotvornosti postupaka revizije u vezi sa dodelom javnih ugovora, odnosno direktiva koja uređuje postupke zaštite prava i pravne lekove u postupcima javnih nabavki (u daljem tekstu: Direktiva 2007/66/EZ);
- Direktiva Evropskog parlamenta i Saveta 2014/23/EU od 26. februara 2014. godine o dodeli ugovora o koncesijama (u daljem tekstu: Direktiva 2014/23/EU).
Republika Srbija, kako država kandidat za članstvo u EU, nastoji da oblast javnih nabavki i javno-privatnog partnerstva i koncesija uredi u skladu sa navedenim direktivama.
2.2. Planski okvir u Republici Srbiji
Pored ZJN i ZJPPK, u izradi Programa uzeti su u obzir i drugi nacionalni planski dokumenti od uticaja na oblast javnih nabavki, kao što su:
- Program reforme upravljanja javnim finansijama za period 2021-2025. ("Službeni glasnik RS", br. 70/21 i 116/23), koji u delu koji se odnosi na poseban cilj 2 "Efikasno prikupljanje i upravljanje budžetskim sredstvima", u okviru mere 2.5 "Unapređenje elektronskog sistema javnih nabavki", definiše kao jednu od aktivnosti "Izradu i usvajanje dokumenta javne politike za razvoj javnih nabavki za period 2024-2028";
- Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine ("Službeni glasnik RS", br. 42/21 i 9/22), koja prepoznaje dokument javne politike u oblasti javnih nabavki kao jedan od planskih dokumenata od značaja za oblast "upravljanja javnim finansijama";
- Revidirana fiskalna strategija za 2024. godinu sa projekcijama za 2025. i 2026. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 86/23), koja prepoznaje reforme u oblasti upravljanja javnim nabavkama kao veoma važne s obzirom na veliki značaj i vrednost javnih investicija;
- Program razvoja cirkularne ekonomije u Republici Srbiji za period 2022-2024. godine ("Službeni glasnik RS", broj 137/22), koji kao poseban cilj 4 definiše "Podršku primeni zelenih javnih nabavki i dobrovoljnih instrumenata iz oblasti zaštite životne sredine";
- i druga dokumenta javnih politika: Program za suzbijanje sive ekonomije 2023-2025. godine ("Službeni glasnik RS", broj 21/23); Program ekonomskih reformi za period od 2023. do 2025. godine; Program razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period od 2023. do 2025. godine sa akcionim planom za njegovo sprovođenje ("Službeni glasnik RS", broj 33/23); Zelena agenda za Zapadni Balkan, Operativni plan za sprečavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika i dr.
2.3. Zakonodavni okvir u Republici Srbiji
2.3.1. Zakon o javnim nabavkama
Sistem javnih nabavki u Republici Srbiji uređen je ZJN koji je stupio na snagu 1. januara 2020. godine, a primenjuje se, osim pojedinih odredaba, od 1. jula 2020. godine. Pojedine odredbe ZJN primenjuju se do dana pristupanja Republike Srbije EU, a pojedine odredbe primenjivaće se od dana pristupanja Republike Srbije EU. Ovaj pravni okvir je dodatno unapređen usvajanjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama4, koji je počeo da se primenjuje od 1. januara 2024. godine, osim odredaba člana 183. st. 3. i 4. ZJN koje se primenjuju od dana stupanja na snagu ovog zakona, odnosno od 4. novembra 2023. godine, kojima se uređuje način registracije privrednih subjekata koji se prvi put registruju na Portalu.
Odredbe ZJN regulišu čitav proces nabavke, počev od planiranja i određivanja predmeta nabavke, preko sprovođenja postupka javne nabavke do zaključenja ugovora o javnoj nabavci, izmena ugovora, uključujući i pravila zaštite prava u postupcima javnih nabavki, kao i prekršajne odgovornosti.
Rešenja ZJN imaju za cilj povećanje transparentnosti, efikasnije i ekonomičnije sprovođenje postupaka javnih nabavki, kao i efikasniju zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, što ima direktan pozitivan uticaj na subjekte uključene u primenu ovog zakona, odnosno naručioce i privredne subjekte, ali i privredu i društvo u celini.
Odredbe ZJN u najvećoj meri su usklađene sa direktivama EU u oblasti javnih nabavki, i to: Direktivom 2014/24/EU; Direktivom 2014/25/EU; Direktivom 2007/66/EZ i Direktivom 2009/81/EZ.
ZJN predstavlja pomak u usklađivanju zakonodavstva Republike Srbije sa pravnim tekovinama EU u ovoj oblasti, a potvrda toga proizlazi i iz ocene Evropske komisije, koja u Izveštaju za 2021. godinu5 ističe da je isti u "velikoj meri" usklađen.
ZJN se u pogledu naručilaca, kao subjekata koji su obavezni da primenjuju ZJN prilikom nabavki dobara, usluga i radova, u skladu sa Direktivom 2014/24/EU i Direktivom 2014/25/EU, vrši podela na javne i sektorske naručioce i uređuju jasna pravila njihovog postupanja. Takođe, ZJN se određuju pragovi za primenu ovog zakona, odnosno uvode pravila postupanja u skladu sa evropskim pragovima.
U skladu sa pomenutim direktivama EU propisani su odgovarajući postupci, kao i tehnike i instrumenti u postupcima javnih nabavki.
Način dokazivanja kriterijuma za kvalitativni izbor privrednog subjekta, putem obavezne izjave na standardnom obrascu, kojom privredni subjekt izjavljuje da ispunjava sve tražene kriterijume i da se ne nalazi u situaciji zbog koje se isključuje ili se može isključiti iz postupka javne nabavke u velikoj meri olakšava učešće privrednim subjektima u postupku javne nabavke, što posledično ima uticaj i na podsticanje konkurencije.
Takođe, utvrđeni su jasni osnovi za izmenu ugovora o javnoj nabavci, kao i pravila za raskid ugovora, a utvrđena je i nadležnost Ministarstva finansija za vršenje nadzora nad izvršenjem ugovora o javnim nabavkama.
U cilju sprečavanja, otkrivanja i otklanjanja nepravilnosti koje mogu da nastanu ili su nastale u primeni ZJN, predviđeno je sprovođenje monitoringa od strane KJN. Propisana pravila zaštite prava u postupcima javnih nabavki i nadležnost RK i njen sastav. Ustanovljeni su prekršaji naručilaca i ponuđača i nadležnost prekršajnih sudova za vođenje prekršajnih postupaka, koja je u prethodnom periodu bila u nadležnosti RK.
U skladu sa odredbama ZJN blagovremeno su doneta odgovarajuća podzakonska akta6, čime su se stekli uslovi za punu primenu ovog zakona.
Kroz izmene i dopune ZJN doprinosi se povećanju transparentnosti, efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki, uticaju na životnu sredinu u skladu sa ciljevima definisanim Zelenom agendom za Zapadni Balkan, jačanju konkurencije na tržištu javnih nabavki, smanjenju rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki, kao i pojačanoj kontroli od strane ovlašćenih institucija.
Nova zakonska rešenja će doprineti podizanju nivoa svesti učesnika u postupcima javnih nabavki o značaju zaštite životne sredine, kao i učestaliju primenu ekoloških aspekata u javnim nabavkama, odnosno veći broj zelenih javnih nabavki u odnosu na raniji period. Ustanovljavanjem zaštite životne sredine kroz načela javnih nabavki uvodi se obaveza za naručioce da nabavljaju dobra, usluge ili radove koji minimalno utiču na životnu sredinu.
Takođe, nova zakonska rešenja definišu da kriterijumi za dodelu ugovora za određene kategorije usluga ne mogu biti zasnovani samo na ceni, već i na kvalitetu, odnosno u slučaju dodele ugovora o javnoj nabavci usluga razvoja računarskog programa, arhitektonskih usluga, inženjerskih usluga, usluga prevođenja ili savetodavnih usluga. Ovo rešenje, koje je u skladu sa direktivama EU koje uređuju oblast javnih nabavki i koje se primenjuje u državama članicama EU, kako u regionu tako i šire, doprineće nabavci kvalitetnijih usluga, pre svega kod ugovora čiji su predmet usluge intelektualne prirode, kod kojih su kvalitet stručnih kvalifikacija, znanje i stručno iskustvo pružaoca usluge od presudnog značaja za puno ostvarenje ciljeva koji se žele postići realizacijom javne nabavke.
Novim zakonskim rešenjima se uvodi obaveza objavljivanja podataka o ugovorima/narudžbenicama, za nabavke čija je vrednost ispod pragova do kojih se ne primenjuje ZJN i njihovih izmena, ali i obaveze objavljivanja podataka o svim ugovorima zaključenim nakon sprovedenog postupka javne nabavke i svim izmenama ugovora o javnim nabavkama. Na ovaj način ide se u korak sa ciljem ispunjenja merila za zatvaranje Poglavlja 5 - Javne nabavke i preporuka Evropske komisije.
_______
4 "Službeni glasnik RS", broj 92/23.
5 Izvor: https://www.mei.gov.rs/srl/dokumenta/eu-dokumenta/godisnji-izvestaji-ek/
6 Podzakonska akta su dostupna na internet stranici KJN: https://www.ujn.gov.rs/propisi/podzakonski-akti/
2.3.2. Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama
Sistem javno-privatnog partnerstva i koncesija u Republici Srbiji regulisan je ZJPPK, kojim se uređuju: uslovi i način izrade, predlaganja i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva; određuju subjekti nadležni, odnosno ovlašćeni za predlaganje i realizaciju projekata javno-privatnog partnerstva; prava i obaveze javnih i privatnih partnera; oblik i sadržina ugovora o javno-privatnom partnerstvu sa ili bez elemenata koncesije i pravna zaštita u postupcima dodele javnih ugovora; uslovi i način davanja koncesije, predmet koncesije, subjekti nadležni, odnosno ovlašćeni za postupak davanja koncesije, prestanak koncesije; zaštita prava učesnika u postupcima dodele javnih ugovora; osnivanje, položaj i nadležnost Komisije za javno privatno partnerstvo, kao i druga pitanja od značaja za javno-privatno partnerstvo, sa ili bez elemenata koncesije.
ZJPPK propisuje procedure za uspostavljanje javno-privatnog partnerstva, počev od planiranja, izrade projekta JPP koji sadrži analizu ekonomske efikasnosti predloženog projekta, do postupka izbora privatnog partnera, kao i pravila realizacije ugovora. Za izbor privatnog partnera ZJPPK upućuje na primenu propisa o javnim nabavkama, uz određena odstupanja, precizira ključna pitanja vezana za sadržinu ugovora, kao i pravila izmene i raskida ugovora. Takođe, na Portalu je uspostavljen Registar javnih ugovora koji vodi Ministarstvo finansija kao jedinstvenu elektronsku bazu podataka.
Kako je navedeno i u Izveštaju Evropske komisije za 2023. godinu7, Republika Srbija treba da obezbedi potpuno usklađivanje sa Direktivama EU u navedenoj oblasti, pre svega tako što će usvojiti izmene i dopune ZJPPK.
________
7 Izvor: https://www.mei.gov.rs/srl/dokumenta/eu-dokumenta/godisnji-izvestaji-ek/
U sistemu javnih nabavki Ministarstvo finansija, kao jedna od ključnih institucija8, obavlja poslove državne uprave na osnovu Zakona o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", br. 128/20, 116/22, 62/23 i 92/23 - dr. zakon) i ZJN. Takođe, na osnovu člana 154. ZJN ovo ministarstvo bliže uređuje način vršenja nadzora i vrši nadzor nad izvršenjem ugovora o javnim nabavkama. U Ministarstvu finansija - Sektor za budžetsku inspekciju, Odeljenje za budžetske inspekcije vrši inspekcijsku kontrolu primene zakona i pratećih propisa u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja sredstava kod korisnika javnih sredstava. Takođe, u Sektoru za budžetsku inspekciju, organizovana je Grupa za inspekcijski nadzor po zahtevima tužilaštva i nadzor nad izvršenjem ugovora u javnim nabavkama. Ministar finansija, u decembru 2022. godine, doneo je Metodologiju za vršenje nadzora nad izvršenjem ugovora o javnim nabavkama, koja se primenjuje od 1. januara 2023. godine, kao i Instrukciju o postupanju budžetske inspekcije u vršenju izbora korisnika javnih sredstava kod kojih se vrši inspekcijski nadzor nad izvršenjem ugovora o javnim nabavkama.
KJN je posebna organizacija koja obavlja stručne poslove u oblasti javnih nabavki, sprovodi monitoring nad primenom propisa o javnim nabavkama, učestvuje u izradi zakona i drugih propisa u oblasti javnih nabavki i donosi podzakonske akte u oblasti javnih nabavki, daje mišljenja o primeni odredaba ZJN i drugih propisa u oblasti javnih nabavki, upravlja Portalom, prikuplja statističke i druge podatke o sprovedenim postupcima, zaključenim ugovorima o javnim nabavkama i priprema poseban godišnji izveštaj o javnim nabavkama, propisuje postupak i uslove za sticanje sertifikata za službenika za javne nabavke i vodi vodi registar službenika za javne nabavke, sarađuje sa domaćim i stranim institucijama i stručnjacima iz oblasti javnih nabavki u cilju unapređenja sistema javnih nabavki, pruža stručnu pomoć naručiocima i ponuđačima, doprinosi stvaranju uslova za ekonomičnu, efikasnu i transparentnu upotrebu javnih sredstava u postupku javne nabavke.
Na rad i organizaciju KJN primenjuju se propisi o državnoj upravi, ako ZJN nije drugačije određeno. Jačanje kapaciteta KJN je naročito vidljivo u periodu 2019-2023. godine, povećanjem broja zaposlenih, što predstavlja bitan preduslov za nesmetano obavljanje propisanih nadležnosti i unapređenje sistema javnih nabavki. S tim u vezi, u Izveštaju Evropske komisije za 2023. godinu, konstatovano je da je kapacitet za upravljanje procesima javnih nabavki na stabilnom nivou, s obzirom da je broj zaposlenih u KJN na približno istom nivou kao i 2022. godine.
RK je samostalan i nezavisan organ koji za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. Nadležnosti ovog organa utvrđene su odredbom člana 187. ZJN, kojim je propisano da RK odlučuje o: zahtevu za zaštitu prava, žalbi protiv rešenja naručioca, predlogu naručioca da podneti zahtev za zaštitu prava ne zadržava dalje postupanje u postupku javne nabavke, predlogu podnosioca zahteva za zaštitu prava da se zabrani nastavak postupka javne nabavke, zaključenje ili izvršenje ugovora o javnoj nabavci, troškovima postupka zaštite prava i troškovima pripreme ponude. Takođe, KJN prati i kontroliše sprovođenje odluka koje donosi, izriče novčane kazne u skladu sa ZJN, poništava ugovor u skladu sa ZJN, podnosi zahtev za pokretanje prekršajnog postupka kada postupajući u okviru svojih nadležnosti utvrdi da je učinjena povreda ovog zakona koja može da bude osnov prekršajne odgovornosti, sarađuje sa domaćim i stranim institucijama i stručnjacima u oblasti javnih nabavki, u cilju unapređenja sistema javnih nabavki, a naročito zaštite prava i drugih postupaka iz nadležnosti RK, obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom. RK u skladu sa članom 189. ZJN, ima predsednika i osam članova, a broj zaposlenih se nije bitno menjao u prethodnom periodu.
Za oblast javnih nabavki značajnu ulogu imaju i Ministarstvo privrede, DRI, KJPP, Agencija za sprečavanje korupcije, Komisija za zaštitu konkurencije, Upravni sud i prekršajni sudovi.
Ministarstvo privrede, između ostalog, obavlja poslove državne uprave koji se odnose na koncesije i javno-privatno partnerstvo.
DRI je samostalna i nezavisna organizacija i za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. U okviru svojih ovlašćenja, kao najviši organ revizije javnih sredstava vrši reviziju finansijskih izveštaja, reviziju pravilnosti poslovanja koja obuhvata ispitivanje finansijskih transakcija i odluka u oblasti javnih nabavki, kao i reviziju svrsishodnosti poslovanja koja obuhvata ispitivanje trošenja sredstava iz budžeta i drugih javnih sredstava u cilju utvrđivanja da li su ta sredstva upotrebljena u skladu sa načelima ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti i u skladu sa planiranim ciljevima. DRI podnosi zahteve za pokretanje prekršajnih postupaka propisanih ZJN-om, a saglasno članu 211. ZJN ima ovlašćenje da podnese i zahtev za zaštitu prava u javnom interesu, kada u vršenju svojih ovlašćenja sazna za nepravilnosti u postupcima javnih nabavki. U Izveštaju Evropske komisije za 2023. godinu, konstatovano je da je DRI povećala uticaj svog revizorskog rada praćenjem sprovođenja svojih preporuka i saradnjom sa zainteresovanim stranama, poboljšanjem sveukupne transparentnosti u svom radu i komunikacije sa medijima.
KJPP je međuresorno javno telo koje je operativno nezavisno u svom radu. U skladu sa ZJPPK, KJPP pruža stručnu pomoć pri realizaciji projekata javno-privatnog partnerstva i koncesija, pomaže u pripremi predloga za javno-privatna partnerstva, daje mišljenja u postupku odobravanja predloga projekta javno-privatnog partnerstva bez elemenata koncesije i u postupku predlaganja koncesionog akta nadležnim organima.
Agencija za sprečavanje korupcije je samostalan i nezavisan državni organ, koji odgovara Narodnoj skupštini. S obzirom da je rizik korupcije prepoznat u oblasti javnih nabavki, uloga Agencije za sprečavanje korupcije naročito se ogleda u okviru njenih nadležnosti da istražuje stanje korupcije, analizira rizike od korupcije i sačinjava izveštaje sa preporukama radi otklanjanja rizika.
Komisija za zaštitu konkurencije je samostalna i nezavisna organizacija koja za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. U okviru svojih nadležnosti rešava o pravima i obavezama učesnika na tržištu. Aktivnosti Komisije za zaštitu konkurencije podrazumevaju utvrđivanje povreda konkurencije, određivanje mere zaštite konkurencije i određivanje mere otklanjanja povrede konkurencije. U skladu sa članom 235. ZJN komisija za zaštitu konkurencije može privrednom subjektu da izrekne meru zabrane učešća u postupku javne nabavke ako utvrdi da je privredni subjekt povredio konkurenciju u postupku javne nabavke u smislu zakona kojim se uređuje zaštita konkurencije.
Upravni sud u okviru svojih nadležnosti odlučuje u upravnim sporovima pokrenutim protiv odluka RK.
Prekršajni sudovi su sudovi posebne nadležnosti koji sude u prvostepenim postupcima po zahtevima za pokretanje prekršajnog postupka za prekršaje propisane odredbama ZJN.
Dakle, institucionalni okvir u sistemu javnih nabavki je jasno uspostavljen, kroz adekvatno utvrđene nadležnosti u pogledu sprovođenja politika javnih nabavki, kao i koncesija i javno-privatnog partnerstva, monitoringa nad primenom propisa o javnim nabavkama, zaštite prava učesnika u postupcima javnih nabavki, nadzora nad izvršenjem ugovora o javnim nabavkama, revizije trošenja javnih sredstava, zaštite konkurencije i sprečavanja korupcije. Saradnja i koordinacija nadležnih institucija u sistemu javnih nabavki je od izuzetnog značaja za ostvarivanje javne politike i pravne sigurnosti u ovoj oblasti.
________
8 "Službeni glasnik RS", br. 128/20 i 116/22.
3.1. Pokazatelji stanja sistema javnih nabavki
Za potrebe analize stanja sistema javnih nabavki korišćeni su pokazatelji koji se prate u toj oblasti kroz Izveštaje KJN i RK, posmatrani kroz period 2019-2023. godine. Takođe, posmatrana su međunarodna kretanja i uporedna praksa u EU, na osnovu podataka Evropske komisije9 i izveštaja o javnim nabavkama u određenim zemljama u regionu. Uzeti su u obzir pre svega pokazatelji koji se odnose na transparentnost, konkurenciju, trajanje i efikasnost postupaka, ali i učešće malih i srednjih preduzeća, zelene i socijalne javne nabavke, primenu kriterijuma za dodelu ugovora i instrumenata i tehnika u postupcima javnih nabavki. S obzirom na to da se stanje u ovoj oblasti prati kroz navedene pokazatelje, kako u Republici Srbiji, tako i na nivou EU, isti su uzeti kao relevantni, posebno imajući u vidu da i Evropska komisija ocenu napretka u oblasti javnih nabavki u procesu pristupanja Republike Srbije EU zasniva, između ostalog, i na pomenutim pokazateljima. Sve navedeno služilo je za identifikovanje promene koju treba postići radi daljeg razvoja sistema javnih nabavki i postizanja postavljenog cilja za zatvaranje Poglavlja 5 - Javne nabavke.
Takođe, posmatrani su i podaci o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama kroz izveštaje Komisije za JPP i druge javno dostupne podatke.
_______
9 Izvor: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/business-framework-conditions/public-procurement_en
3.1.1. Učešće javnih nabavki u BDP-u
Javne nabavke su nakon pune dve decenije primene došle do najvećeg nivoa kada je reč o učešću istih u BDP-u, ali je taj udeo i dalje niži u odnosu na prosek u EU (oko 14%). Učešće javnih nabavki u BDP-u predstavlja jedan od pokazatelja potencijala za razvoj nacionalne ekonomije kroz javne nabavke, odnosno privredni rast i razvoj u Republici Srbiji. Učešće javnih nabavki u BDP-u u 2023. godini je dostiglo najviši nivo od 10,5%, što je i najviši nivo u poslednjih deset godina kada je iznosio 7,63%10 (2014. godina). Posmatrajući samo period od 2019. do 2023. godine, može se primetiti tendencija rasta imajući u vidu da je 2019. godine učešće iznosilo 8,14%. Dakle, od 2014. godine do 2023. godine došlo je do povećanja učešća javnih nabavki u BDP-u za 2,87%, što ukazuje na veoma značajno povećanje.
_______
10 https://jnportal.ujn.gov.rs/annual-reports-ppo-public
3.1.2. Transparentnost i efikasnost postupaka javnih nabavki
Kvalitativni aspekti sistema javnih nabavki u pogledu transparentnosti i efikasnosti procedure (elektronske nabavke) su na vrlo visokom nivou.
Uspostavljen je sistem elektronskih nabavki, što je postupke javnih nabavki učinilo jednostavnijim, efikasnijim i transparentnim u svim fazama postupka, sa mogućnošću pretraživanja i prikupljanja podataka. U pogledu efikasnosti postupaka javnih nabavki, posmatrano kroz vreme trajanja otvorenog postupka, evidentan je značajan napredak, s obzirom na to da je u 2023. godini trajanje otvorenog postupka u proseku iznosilo 44 dana, dok je u 2019. godini isti u proseku trajao 62 dana i imajući u vidu prosečno trajanje otvorenog postupka 2014. godine koje je bilo 77 dana.
3.1.3. Konkurencija u postupcima javnih nabavki
Veća uključenost privrednih subjekata u postupcima javnih nabavki u proteklom periodu nije zabeležena. U 2023. godini intenzitet konkurencije je na približno istom nivou kao i prethodnih godina i broj ponuda po postupku iznosi 2,4, dok je 2019. godine iznosio 2,5. U 2014. godini broj ponuda po postupku je iznosio 2,6. Na osnovu ovih podataka može se zaključiti da od 2014. godine do 2023. godine nije došlo do značajnih promena kada je u pitanju ovaj pokazatelj. Broj ponuda po postupku je na približno istom nivou. U pogledu vrste predmeta javne nabavke, u 2023. godini, najveći broj ponuda podnet je u postupcima javnih nabavki dobara (prosečan broj ponuda 2,7), zatim u postupcima javnih nabavki radova (prosečan broj ponuda 2,6) i u postupcima javnih nabavki usluga (prosečan broj ponuda 1,9).
U 51% postupaka javnih nabavki podneta je samo jedna ponuda, što predstavlja pomak u odnosu na prethodne godine kada je bio iznad 52%. Kada se uzmu u obzir podaci iz 2014. godine, kada je u 42,6% postupaka podneta samo jedna ponuda, može se zaključiti da ovaj pokazatelj beleži pogoršanje u odnosu na prethodni period, ali da se i dalje radi o podatku koji je u okviru proseka koje beleže zemlje EU. Naime, kada je reč o nivou EU država članica, procenat postupaka javnih nabavki podneta sa samo jednom ponudom varira od 13% do 52%.
Dobar pokazatelj kada je konkurencija u pitanju, jeste značajno učešće malih i srednjih preduzeća (bilo da je reč o samom učešću u postupcima, bilo o dodeljenim ugovorima). U 2023. godini sa malim i srednjim preduzećima zaključeno je 266.908 ugovora u vrednosti od 583.611.664.499 dinara. Posmatrano po broju ugovora učešće iznosi 79%, a po vrednosti ugovora 68%. Kada se uzmu u obzir podaci iz 2020. godine, kada je prvi put urađena ova vrsta analize, može se zaključiti da je došlo da značajnog poboljšanja ovog pokazatelja. Naime, u 2020. godini učešće ovih ugovora u ukupnom broju ugovora iznosilo je 69,3%, a u vrednosti ugovora 79,2%. Dakle, u periodu od 2014. godine do 2023. godine došlo je do značajnog povećanja učešća ove vrste ugovora u ukupnom broju ugovora, ali do smanjenja učešća u ukupnoj vrednosti ugovora.
Jedan od glavnih uzroka ovih statističkih podataka jeste u tome što u više od 14% od ukupnog broja postupaka javnih nabavki ponude su podnosile i grupe privrednih subjekata, od čega je u 7% postupaka javnih nabavki grupa privrednih subjekata bila jedini ponuđač. Grupa ponuđača podrazumeva da je u postupku javne nabavke učešće uzeo veći broj privrednih subjekata, što znači da je ipak broj privrednih subjekata koji učestvuju u postupku javne nabavke mnogo veći od broja podnetih ponuda.
3.1.4. Učešće vrste postupaka javnih nabavki
Otvoreni postupak je definisan kao postupak u kome svi zainteresovani privredni subjekti mogu da podnesu ponudu, što ukazuje na otvorenost za najširu moguću konkurenciju. Usled ovakve njegove prirode, otvoreni postupak je i najzastupljeniji, kako u Republici Srbiji, tako i u zemljama EU. U 2023. godini otvoreni postupak je bio zastupljen sa 97% učešća u ukupnoj vrednosti ugovora, dok je 2019. godine zastupljenost bila 93%. S druge strane, 2014. godine, učešće otvorenog postupka iznosilo je 85%, što govori o značajnom poboljšanju ovog pokazatelja u 2023. godini u odnosu na prethodni period.
U strukturi zastupljenosti postupaka javnih nabavki bitno je posmatranje učešća pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva, koji je u nešto manjoj meri transparentan i konkurentan, a koji je u 2023. godini bio zastupljen sa svega 2%. Kada se uzmu u obzir podaci iz 2014. godine, kada je učešće ove vrste postupka iznosilo 5%, može se zaključiti da je došlo do značajnog smanjenja primene ove vrste postupka, tj. do značajnog poboljšanja ovog pokazatelja.
3.1.5. Tehnike i instrumenti u postupcima javnih nabavki
Primena tehnika i instrumenata javnih nabavki u konstantnom je porastu, naročito kada je reč o okvirnim sporazumima kojih je u 2023. godini zaključeno ukupno 17.233 što je porast od 13,5% u odnosu na 2022. godinu. Posmatrajući 2019. godinu kada je bilo 2.869 zaključenih okvirnih sporazuma vidimo da je pomak ogroman u korišćenju ove tehnike u postupcima javnih nabavki. Posebno se uočava značajan pomak u odnosu na 2016. godinu, kada je prvi put urađena analiza ove vrste, kada je zaključeno svega 2.199 okvirnih sporazuma. Ovaj podatak govori da je od 2014. godine do 2023. godine došlo do veoma značajnog povećanja broja zaključenih okvirnih sporazuma. I pored navedenog, potrebno je dalje širenje svesti i edukacija kada je reč o korišćenju svih tehnika i instrumenata, osmišljenih kao "alata" za povećanje efikasnosti, ekonomičnosti i konkurentnosti u javnim nabavkama, naročito sistema dinamične nabavke i korišćenja e-kataloga, čija je zastupljenost u proteklom periodu bila vrlo mala.
3.1.6. Zeleni i socijalni aspekti javnih nabavki
Na osnovu podataka objavljenih na Portalu javnih nabavki, utvrđeno je da je u 2023. godini pokrenuto 1.592 postupka javnih nabavki i da je zaključeno ukupno 27.695 ugovora u kojima su naručioci primenili ekološke aspekte. Učešće postupaka javnih nabavki koji sadrže ekološke aspekte u ukupnom broju postupaka javnih nabavki iznosi 3,32%, dok učešće ugovora o javnoj nabavci u kojima su primenjeni ekološki aspekti u ukupnom broju zaključenih ugovora iznosi 8,24%.
Ovo je oblast kojoj se u narednom periodu mora posvetiti veća pažnja, što je već prepoznato i vidljivo kroz aktivnosti KJN koje je preduzimala u proteklom periodu, ali i nova zakonska rešenja, kojima je predviđeno uvođenje načela zaštite životne sredine i obaveza naručioca da nabavlja dobra, usluge ili radove koji minimalno utiču na životnu sredinu, kao i propisivanje od strane KJN vrste dobara, usluga i radova za koje su naručioci u obavezi da primenjuju ekološke aspekte prilikom određivanja tehničkih specifikacija, kriterijuma za izbor privrednog subjekta, kriterijuma za dodelu ugovora ili uslova za izvršenje ugovora o javnoj nabavci.
U 2023. godini socijalni aspekti korišćeni su u 140 postupaka javnih nabavki, dok je taj broj u 2022. godini iznosio 106.
Socijalni aspekti su najčešće korišćeni u okviru tehničkih specifikacija u postupcima koji su imali za predmet radove na izgradnji, rekonstrukciji i dogradnji objekata, parkova, pijaca i rekonstrukciji i održavanju ulica. Posmatrano kroz primenu rezervisanih javnih nabavki11, u 2023. godini sprovedeno je ukupno 169 postupaka, dok je taj broj u 2022. godini iznosio 106.
Do 2021. godine nisu praćeni ovi pokazatelji putem Portala. U 2021. godini Portal je unapređen novim funkcionalnostima i započelo se sa praćenjem ovih postupaka javnih nabavki. Imajući u vidu statistiku za 2023. godinu, kao i broj postupaka javnih nabavki sa primenom ekološkog aspekta u 2021. godini (650), odnosno broj postupaka javnih nabavki sa primenom socijalnog aspekta u 2021. godini (86), možemo zaključiti da je značajan napredak ostvaren.
_______
11 Javne nabavke rezervisane isključivo za učešće: 1) privrednih subjekata čiji je osnovni cilj profesionalna rehabilitacija i zapošljavanje osoba sa invaliditetom koji su organizovani u skladu sa zakonom kojim se uređuje profesionalna rehabilitacija i zapošljavanje osoba sa invaliditetom; 2) privrednih subjekata čiji je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija lica u nepovoljnom položaju koji su organizovani u skladu sa zakonom kojim se uređuje socijalno preduzetništvo.
3.1.7. Učešće kriterijuma za dodelu ugovora - ekonomski najpovoljnija ponuda
Kriterijum za dodelu ugovora ekonomski najpovoljnijoj ponudi koji se zasniva samo na ceni primenjen je u 97% postupaka javnih nabavki u 2023. godini, što predstavlja pad u odnosu na 2019. godinu kada je iznosio 90%. Kada se uzmu u obzir podaci iz 2015. godine, kada je prvi put urađena analiza ove vrste, uočava se značajno pogoršanje ovog pokazatelja, odnosno značajno veći broj postupaka javnih nabavki u kojima se kriterijum za dodelu ugovora zasniva samo na ceni. Naime, u 2015. godini kriterijum za dodelu ugovora zasnovan na ceni primenjen je u 81% postupaka javnih nabavki. Napredak će biti vidljiv uvođenjem obaveze da u određenim predmetima nabavke (usluge razvoja računarskog programa, arhitektonske usluge, inženjerske usluge, usluge prevođenja ili savetodavne usluge) cena ne bude jedini kriterijum, ali je potrebno da se dodatno promovišu kvalitativni kriterijumi kako bi naručioci sami prepoznali značaj uključivanja drugih, pre svega kvalitativnih elemenata u kriterijum za dodelu ugovora.
3.1.8. Javno-privatno partnerstvo i koncesije
KJPP je zaključno sa 2023. godinom, od početka svog rada dala pozitivno mišljenje na 276 predloga projekata javno-privatnog partnerstva sa ili bez elemenata koncesije. Vrednost ovih projekata je veća od osam milijardi evra, dok je zaključeno oko 150 javnih ugovora.
Najveći broj zaključenih javnih ugovora odnosi se na zamenu, racionalizaciju i održavanje javnog osvetljenja primenom mera uštede energije (CPV - 71314200 Usluge u vezi sa upravljanjem energijom) i obavljanje komunalne delatnosti javnog gradskog i prigradskog prevoza putnika (CPV - 60000000 Usluge prevoza).
3.1.9. Monitoring javnih nabavki
Monitoring nad primenom propisa o javnim nabavkama sprovodi KJN u cilju sprečavanja, otkrivanja i otklanjanja nepravilnosti koje mogu da nastanu ili su nastale u primeni ZJN.
Pri određivanju subjekata monitoringa kod kojih je izvršen monitoring nad primenom propisa o javnim nabavkama, kroz godišnji plan monitoringa, KJN je posebno imala u vidu ravnomernu zastupljenost svih struktura naručilaca, kako državnih organa i organa jedinice lokalne samouprave, tako i javnih preduzeća, bilo da obavljaju sektorsku ili javnu delatnost, ali i ustanova kulture, socijalne i zdravstvene zaštite i ustanova sporta, nad kojima osnivačka prava vrše jedinice lokalne samouprave ili Republika Srbija, kao i element ravnomerne teritorijalne zastupljenosti. Procena rizika obavljena je i na osnovu izvršenog nadzora u prethodnim budžetskim godinama i analize stanja prethodno sprovedenih aktivnosti KJN i informacija i prijava dobijenih od strane drugih državnih organa, kao i od strane posebnih odeljenja za suzbijanje korupcije viših javnih tužilaštava, Agencije za sprečavanje korupcije i organa Ministarstva unutrašnjih poslova.
KJN je deo svojih aktivnosti posebno usmerila na proveru zakonitosti objavljenih konkursnih dokumentacija odnosno usaglašenost navedenih akata sa pozitivnopravnim propisima koji uređuju materiju javnih nabavki (kriterijumi za kvalitativni izbor privrednog subjekta, kriterijum za dodelu ugovora i dr.), kao i valjanost donete odluke o ishodu postupka javne nabavke; ostalu komunikaciju koju su naručioci u obavezi da obavljaju putem Portala i proveru drugih elemenata koji su mogli biti od uticaja na zakonito sprovođenje postupka javne nabavke.
U toku 2023. godine KJN je sprovela kontrolni monitoring u vezi sa postupanjem naručilaca koji su bili subjekti monitoringa u 2022. godini, u smislu da li su naručioci prilikom primene propisa iz oblasti javnih nabavki postupali u skladu sa preporukama o načinu sprečavanja i otklanjanja uočenih nepravilnosti, a koje su navedene u izveštaju o sprovedenom monitoringu. Tom prilikom je utvrđeno da je većina naručilaca koji su bili subjekti monitoringa prihvatila preporuke koje su date u Izveštaju KJN12.
Posmatrajući period od 2019. do 2023. godine, vidljiv je rast aktivnosti po pitanju monitoringa. Od 2021. godine za praćenje posebnog cilja 3. "Smanjenje rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki" u prethodnom Programu je kao pokazatelj definisano da se prati "broj postupaka nad kojima je sproveden monitoring" i u 2021. godini je ukupno bilo 258 postupaka, dok je u 2023. godini bilo 782, što predstavlja značajno povećanje obima aktivnosti monitoringa nad postupcima javnih nabavki.
______
12 Izvor: Izveštaj o monitoringu za 2023. godinu.
3.1.10. Zaštita prava
Postupak zaštite prava je postupak pravne zaštite u postupku javne nabavke u skladu sa ZJN i postupku za dodelu ugovora u skladu sa ZJPPK, kao i u drugim slučajevima u skladu sa zakonom. Zaštita prava ostvaruje se u postupku koji sprovodi: a) naručilac (prethodni postupak) i b) RK. ZJN ustanovljava i posebna načela postupka zaštite prava, i to: 1) zakonitosti, 2) efikasnosti, 3) pristupačnosti, 4) kontradiktornosti i 5) pismenosti.
Zahtev za zaštitu prava može da podnese privredni subjekt u toku celog postupka javne nabavke, koji je imao ili ima interes za dodelu određenog ugovora, odnosno okvirnog sporazuma i koji ukazuje da je zbog postupanja naručioca protivno odredbama ovog zakona oštećen ili bi mogla da nastane šteta usled dodele ugovora. Takođe, zahtev za zaštitu prava u javnom interesu mogu da podnesu KJN, DRI i nadležno pravobranilaštvo, kada u vršenju svojih ovlašćenja saznaju za nepravilnosti u postupcima javnih nabavki.
U periodu od 1. januara 2023. godine zaključno sa 31. decembrom 2023. godine RK je rešila ukupno 975 predmeta. U ukupno 908 predmeta odlučivano je povodom pokrenutih postupaka zaštite prava, pri čemu je u 714 predmeta odlučivano na osnovu zahteva za zaštitu prava, u 59 predmeta je odlučivano povodom žalbi na odluku naručioca, u 70 predmeta je odlučivano povodom zahteva za naknadu troškova postupka zaštite prava, u 50 predmeta je odlučivano povodom predloga za nastavak aktivnosti, u jednom predmetu je odlučivano po predlogu za ponavljanje postupka i u 14 predmeta je odlučivano u postupcima zaštite prava koji su ponavljani zbog postupanja po odlukama Upravnog suda.
3.2. Efekti realizacije prethodnog planskog dokumenta
Program razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2019- 2023, Vlada je donela 13. novembra 2019. godine, čiji je sastavni deo činio Akcioni plan za 2019. i 2020. godinu. U narednim godinama, na godišnjem nivou, doneti su akcioni planovi (za 2021, 2022. i 2023. godinu) u okviru kojih su definisani ciljevi, mere i aktivnosti, njihovi nosioci, rokovi za realizaciju, finansijski resursi, kao i pokazatelji efekta, pokazatelji ishoda i pokazatelji rezultata. Ovaj program odredio je put napretku u sistemu javnih nabavki, a dometi i dostignuća sagledani su kroz evaluaciju preduzetih mera i aktivnosti.
Navedenim programom utvrđen je opšti cilj - dalji razvoj modernog i efikasnog sistema javnih nabavki. Očekivani pokazatelj ostvarenja tog cilja jeste dalja modernizacija postupaka javnih nabavki kroz punu primenu elektronskih metoda komunikacije, uz posledično poboljšanje njihove efikasnosti, transparentnosti i smanjenje rizika od neregularnosti. Ostvarenje navedenog opšteg cilja predviđeno je kroz utvrđivanje četiri posebna cilja: povećanje efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki, jačanje konkurencije na tržištu javnih nabavki, smanjenje rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki i promovisanje i podsticanje ekološkog i socijalnog aspekta u javnim nabavkama i inovacija. Takođe, planirano je i ostvarenje značajnog napretka u vezi sa pregovorima sa EU u Poglavlju 5 - Javne nabavke, prvenstveno u odnosu na ispunjavanje merila za zatvaranje.
Za postizanje opšteg i posebnih ciljeva definisane su sledeće mere:
- unapređenje pravnog okvira,
- jačanje institucionalnog okvira,
- unapređenje elektronskih javnih nabavki,
- jačanje administrativnih kapaciteta i edukacija.
U pogledu unapređenja elektronskih javnih nabavki, aktivnosti su sprovedene u potpunosti na utvrđeni način i u predviđenom roku. Budući da je usvojen ZJN i uspostavljen transparentan i efikasan elektronski sistem javnih nabavki, stvoreni su preduslovi za dalji razvoj i veći napredak u ovoj oblasti. Uvođenje obavezne elektronske komunikacije u postupcima javnih nabavki i funkcionalnosti Portala predstavljaju veliki doprinos unapređenju sistema javnih nabavki, posebno u pogledu transparentnosti postupka, smanjenju administrativnih troškova za sve subjekte koji učestvuju u postupcima javnih nabavki i efikasnijim postupcima javnih nabavki. Portal je unapredio komunikaciju u svim fazama postupka javne nabavke i dostupan je svima pod jednakim uslovima i bez naknade. Planovi javnih nabavki objavljuju se na jedinstven način uz mogućnost efikasnog pretraživanja na osnovu različitih kriterijuma. Takođe, uspostavljeni su standardni obrasci svih oglasa i efikasni mehanizmi njihove pretrage na Portalu, kao i svih informacija o postupcima javnih nabavki, omogućeno je kompletno sprovođenje postupaka javnih nabavki i elektronsko podnošenje ponuda, dostupni su podaci o dodeljenim ugovorima, kao i izmenama ugovora i zaštiti prava u postupcima javnih nabavki i izveštaji o nabavkama na koje se ZJN ne primenjuje. Sve ove funkcionalnosti Portala pružaju mogućnost boljem i efikasnijem monitoringu javnih nabavki.
Ovo je oblast u kojoj je ostvaren najznačajniji napredak u odnosu na prethodni period, imajući u vidu način sprovođenja postupaka javnih nabavki pre početka primene ZJN 2019. godine, kao i prethodne funkcionalnosti Portala javnih nabavki. Prema prethodnim zakonskim rešenjima naručioci su bili u obavezi da objavljuju oglase o javnoj nabavci, kao i konkursnu dokumentaciju na Portalu javnih nabavki. Dakle, ovaj portal javnih nabavki je predstavljao neku vrstu oglasne table za objavljivanje pojedinih dokumenata, ali bez mogućnosti sprovođenja celokupnog postupka javne nabavke elektronskim putem, što se menja uspostavljanjem Portala.
Dakle, Portal, sa svim svojim funkcionalnostima izrađenim u periodu važenja prethodnog dokumenta javne politike, omogućio je sprovođenje javnih nabavki na transparentan i efikasan način. Ovim programom predviđa se dalji nastavak unapređenja elektronskog sistema javnih nabavki.
U pogledu unapređenja pravnog okvira u oblasti javnih nabavki, napredak je vidljiv kroz izmene i dopune ZJN u 2023. godini. Izmene i dopune ZJN doprinose povećanju transparentnosti, efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki, uticaju na životnu sredinu u skladu sa ciljevima definisanim Zelenom agendom za Zapadni Balkan, jačanju konkurencije na tržištu javnih nabavki, smanjenju rizika od neregularnosti u sistemu javnih nabavki, kao i pojačanoj kontroli od strane ovlašćenih institucija.
Ključne novine donete izmenama i dopunama ZJN su:
1) uvođenje načela zaštite životne sredine;
2) službenik za javne nabavke, odnosno lice koje je steklo sertifikat za službenika za javne nabavke je obavezan član komisije za javne nabavke u postupcima javnih nabavki čija je procenjena vrednost veća od 3.000.000 dinara;
3) propisivanje roka od 30 dana u kojem je naručilac u obavezi da podnese predlog za pokretanje prekršajnog postupka KJN, ukoliko privredni subjekt ne dostavi dokaz i izjavu podizvođača, u zakonom propisanom roku;
4) primena kriterijuma za dodelu ugovora koji nije zasnovan samo na ceni, već i kvalitetu, za tačno određene kategorije usluga;
5) osnov za donošenje podzakonskog akta KJN kojim će biti propisane vrste dobara, usluga i radova za koje su naručioci u obavezi da primenjuju ekološke aspekte prilikom određivanja tehničkih specifikacija, kriterijuma za izbor privrednog subjekta, kriterijuma za dodelu ugovora ili uslova za izvršenje ugovora o javnoj nabavci;
6) uvođenje odredbe kojom je propisan rok u kojem je naručilac dužan da donese odluku o obustavi postupka javne nabavke;
7) obaveza vršenja ponovne stručne ocene ponuda i donošenje odluke o dodeli ugovora za naručioce, u slučaju kada izabrani ponuđač odbije da zaključi ugovor;
8) formiranje baze podataka koja pored informacija o svim ugovorima zaključenim nakon sprovedenog postupka javne nabavke i izmenama istih, sadrži i podatke o ugovorima/narudžbenicama zaključenim odnosno izdatim u skladu sa članom 27. Zakona o javnim nabavkama, kojim su propisani pragovi do koji se odredbe ovog zakona ne primenjuju;
9) osnov za donošenje podzakonskog akta ministarstva nadležnog za poslove finansija kojim se uređuje vršenje nadzora nad izvršenjem ugovora;
10) KZK se omogućava pristup bazi podataka za potrebe obavljanja poslova iz svoje nadležnosti;
11) način registracije privrednih subjekata koji se registruju na Portalu;
12) izmena i brisanje pojedinih prekršaja naručilaca, kao i uvođenje novih;
13) osnov za sve državne organe nadležne za kontrolu zakonitosti trošenja javnih sredstava da podnesu zahtev za pokretanje prekršajnog postupka kada postupajući u okviru svojih nadležnosti utvrde da je učinjena povreda ovog zakona koja može da bude osnov prekršajne odgovornosti.
Primenom pojedinih novih zakonskih rešenja stvaraju se uslovi za ostvarenje određenih pokazatelja predviđenih Programom.
S obzirom na to da su izmene i dopune ZJN usvojene tokom perioda važenja prethodnog dokumenta javnih politika, Programom je predviđeno unapređenje regulatornog okvira su pogledu usaglašavanja propisa iz oblasti JPPP i koncesija sa direktivama EU.
Kako je od izuzetnog značaja podizanje svesti o značaju javnih nabavki za društvo i poznavanje pravila javnih nabavki, nastavljeno je sa organizovanjem obuka i radionica. Samo u 2023. godini organizovano je 12 obuka za predstavnike naručioca i ponuđače koje se odnose na primenu zakonodavnog okvira i korišćenje Portala. U odnosu na prethodne godine, znatno je povećan broj organizovanih obuka i radionica. Naime, u 2022. godini, organizovano je osam obuka, isto kao i 2021. godine, dok je 2020. godine organizovano svega šest obuka. Programom je predviđen nastavak organizacije obuka i radionica, imajući u vidu da se ovaj vid pružanja stručne pomoći naručiocima i ponuđačima pokazao veoma efikasnim.
Takođe, nastavljeno je sa jačanjem administrativnih kapaciteta i edukacijom u vidu izrađenih i objavljenih modela, smernica i dr.13 U periodu 2019-2023. godine izrađeno je i objavljeno 11 modela konkursne dokumentacije, dve smernice i jedan model posebnog akta. Dobra praksa izrade ovih dokumenata je postojala i u prethodnom periodu i sa istom će biti nastavljeno i u narednom periodu.
Saradnja i koordinacija nadležnih institucija, što je od izuzetnog značaja za efikasno otklanjanje nepravilnosti u sistemu javnih nabavki i uspostavljanja pravne sigurnosti u ovoj oblasti, ogledala se u nizu sastanaka i radionica, na kojima su razmenjivana iskustva i stavovi. Protekli period obeležilo je organizovanje radionica i sastanaka između relevantnih institucija u cilju razmene informacija i usaglašavanja stavova u vezi sa primenom propisa iz oblasti javnih nabavki. U proseku dve radionice radi usklađivanja stavova KJN, RK, MFIN u vezi sa ZJN su organizovane u periodu 2019-2023. godine. Održane su i brojne obuke i predavanja, s posebnim akcentom na aktivnosti usmerene na prevenciju i sprečavanje neregularnosti. Ovaj trend je neophodno nastaviti i u budućem periodu, što je ustanovljeno merama u okviru ovog programa. Takođe, potrebno je nastaviti sa jačanjem saradnje KJN i RK sa Upravnim sudom, kao i dalje unapređenjem znanja zaposlenih u ključnim institucijama, kroz kontinuirane edukacije o pravnim tekovinama EU i dobrim praksama u primeni direktiva o javnim nabavkama u zemljama EU.
Iako je evidentan napredak u oblasti javnih nabavki, neophodno je intenzivirati dalje aktivnosti, posebno u delu koji se tiče daljeg unapređenja konkurencije, veće primene tehnika i instrumenata u postupcima javnih nabavki, kao i korišćenja socijalnih i ekoloških aspekata u javnim nabavkama, te smanjenja rizika od nepravilnosti.
U tom cilju potrebno je nastaviti sa jačanjem kadrovskog potencijala na svim nivoima, kako u pogledu brojnosti, tako i kompetentnosti.
S druge strane, kada je reč o oblasti javno-privatnog partnerstva i koncesija, napredak nije ostvaren imajući u vidu da nisu usvojene izmene i dopune ZJPPK, kako je planirano.
_______
13 https://www.ujn.gov.rs/?page_id=1195
3.2.1. Pregled pokazatelja za period 2019-2023. godine
S obzirom na to da su ciljne vrednosti pokazatelja rezultata na nivou mera definisane zaključno sa 2020. godinom, one su merene kroz Izveštaj o sprovođenju Akcionog plana za 2020. godinu za sprovođenje Programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2019-2023. godinu.
Period 2019-2020. godine:
- U okviru mere "Unapređenje pravnog okvira" definisan je jedan pokazatelj rezultata "Novi ZJN u primeni" i s tim u vezi ciljna vrednost pokazatelja rezultata u 2020. godini je ispunjena u potpunosti, s obzirom da je ZJN u primeni od 1. jula 2020. godine.
- U okviru mere "Jačanje institucionalnog okvira" definisana su tri pokazatelja rezultata, i to: 1. novi ZJN u primeni (ciljna vrednost pokazatelja rezultata u 2020. godini je ispunjena u potpunosti, s obzirom da je ZJN u primeni od 1. jula 2020. godine); 2. broj zaposlenih u KJN (ciljna vrednost pokazatelja rezultata je ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da je sistematizacijom maksimalan broj državnih službenika sa kojima može da se zasnuje radni odnos 55 u odnosu na maksimalan broj od 38 državnih službenika prema prethodnom pravilniku o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji); 3. broj sertifikovanih službenika (ciljna vrednost pokazatelja rezultata nije ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da tokom 2020. godine nije bilo organizovanja ispita za službenika za javne nabavke, ali je i pored toga broj sertifikovanih službenika za javne nabavke povećan; tokom 2019. godine održano je 25 ispita za službenika za javne nabavke, na kojima je polagalo 759 kandidata, a ukupno je zaključno sa 2020. godinom 4727 lica steklo sertifikat službenika za javne nabavke).
- U okviru mere "Unapređenje elektronskih javnih nabavki" definisana su dva pokazatelja rezultata, i to: 1. novi ZJN u primeni (ciljna vrednost pokazatelja rezultata u 2020. godini je ispunjena u potpunosti, s obzirom da je ZJN u primeni od 1. jula 2020. godine); 2. broj podnesenih elektronskih ponuda (ciljna vrednost pokazatelja rezultata je ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da broj podnetih elektronskih ponuda zaključno sa 31. decembrom 2020. godine iznosio 14.631 što višestruko prevazilazi ciljanu vrednost za 2020. godinu).
- U okviru mere "Jačanje administrativnih kapaciteta i edukacija" definisana su dva pokazatelja rezultata, i to: 1. novi ZJN u primeni (ciljna vrednost pokazatelja rezultata u 2020. godini je ispunjena u potpunosti, s obzirom da je ZJN u primeni od 1. jula 2020. godine); 2. broj organizovanih obuka u toku godine (ciljna vrednost pokazatelja rezultata je ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da tokom 2020. godine organizovano šest obuka za naručioce i ponuđače koji se odnose na primenu novog zakonodavnog okvira).
Period 2021. godine:
- Akcionim planom za 2021. godinu za sprovođenje Programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2019-2023. godinu, u okviru mere "Unapređenje pravnog okvira" definisan je jedan pokazatelj rezultata "Predlaganje izmena i dopuna ZJPPK" čija ciljna vrednost u 2021. godini nije ispunjena, s obzirom da izmene i dopune ZJPPK nisu usvojene.
- U okviru mere "Jačanje institucionalnog okvira" definisana su dva pokazatelja rezultata, i to: 1. broj zaposlenih u KJN (ciljna vrednost pokazatelja rezultata u 2021. godini je ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da je sistematizacijom radnih mesta maksimalan broj državnih službenika sa kojima može da se zasnuje radni odnos 55 u odnosu na maksimalan broj od 38 državnih službenika prema prethodnom pravilniku o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji); 2. broj sertifikovanih službenika (ciljna vrednost pokazatelja rezultata je ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da je ciljna vrednost od ukupno 4800 sertifikovanih službenika za javne nabavke, po starom i novom ZJN, dostignuta i iznosi 4845).
- U okviru mere "Unapređenje elektronskih javnih nabavki" definisan je jedan pokazatelj "Broj podnetih elektronskih ponuda" čija ciljna vrednost u 2021. godini je ispunjena u potpunosti, s obzirom da prevazilazi ciljnu vrednost od 45000 i iznosi 89717.
- U okviru mere "Jačanje administrativnih kapaciteta i edukacija" definisan je jedan pokazatelj "Broj organizovanih obuka u toku godine" čija ciljna vrednost u 2021. godini je ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da je tokom 2021. godine organizovano osam obuka za naručioce i ponuđače koji se odnose na primenu novog zakonodavnog okvira, što predstavlja dve obuke više u odnosu na 2020. godinu.
Period 2022. godine:
- Akcionim planom za 2022. godinu za sprovođenje Programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2019-2023. godinu, u okviru mere "Unapređenje pravnog okvira" definisan je jedan pokazatelj rezultata "Predlaganje izmena i dopuna ZJPPK" čija ciljna vrednost u 2021. godini nije ispunjena, s obzirom da izmene i dopune ZJPPK nisu usvojene.
- U okviru mere "Jačanje institucionalnog okvira" definisana su dva pokazatelja rezultata, i to: 1. broj radno angažovanih lica u KJN (ciljna vrednost pokazatelja rezultata u 2022. godini od 46 lica je delimično ispunjena, imajući u vidu da struktura zaposlenih pokazuje da je na dan 31. decembar 2022. godine ukupan broj zaposlenih u radnom odnosu na neodređeno i određeno vreme 33, od kojih je 29 zaposlenih na neodređeno vreme i četiri državna službenika na položaju, dok je ukupan broj angažovanih lica van radnog odnosa po osnovu ugovora o obavljanju privremenih i povremenih poslova na dan 31. decembar 2022. godine devet, što je ukupno 42 radno angažovana lica); 2. broj sertifikovanih službenika (ciljna vrednost pokazatelja rezultata je ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da je ciljna vrednost od ukupno 4950 sertifikovanih službenika za javne nabavke, po starom i novom ZJN, dostignuta i iznosi 5026).
- U okviru mere "Unapređenje elektronskih javnih nabavki" definisan je jedan pokazatelj "Povećan broj novih funkcionalnosti na Portalu javnih nabavki" čija ciljna vrednost u 2022. godini je ispunjena u potpunosti, s obzirom da je ciljna vrednost od 13 verzija Portala ostvarena.
- U okviru mere "Jačanje administrativnih kapaciteta i edukacija" definisan je jedan pokazatelj "Broj organizovanih obuka u toku godine" čija ciljna vrednost u 2022. godini je ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da je tokom 2022. godine organizovano osam obuka za naručioce i ponuđače koji se odnose na primenu novog zakonodavnog okvira.
Period 2023. godine:
- Akcionim planom za 2023. godinu za sprovođenje Programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2019-2023. godine, u okviru mere "Unapređenje pravnog okvira" definisana su tri pokazatelja rezultata, i to: 1. usvojene izmene i dopune ZJN; 2. usvojene izmene i dopune ZJPPK; 3. doneti podzakonski akti u skladu sa izmenama i dopunama ZJN. Ciljne vrednosti pokazatelja rezultata u 2023. godini delimično su ispunjene, s obzirom da su izmene i dopune ZJN i podzakonski akti usvojeni, dok izmene i dopune ZJPPK nisu usvojene.
- U okviru mere "Jačanje institucionalnog okvira" definisana su dva pokazatelja rezultata, i to: 1. broj sertifikovanih službenika (ispunjen pokazatelj u potpunosti, imajući u vidu da je ciljna vrednost od ukupno 5100 sertifikovanih službenika za javne nabavke, po starom i novom ZJN, dostignuta i iznosi 5231); 2. broj obuka za policiju, tužilaštva i sudove (ispunjen pokazatelj je u potpunosti, imajući u vidu da je ciljana vrednost od tri obuke dostignuta i organizovano je ukupno pet obuka).
- U okviru mere "Unapređenje elektronskih javnih nabavki" definisan je jedan pokazatelj "Povećan broj novih funkcionalnosti na Portalu javnih nabavki" čija ciljna vrednost u 2023. godini je ispunjena u potpunosti, s obzirom da je ciljna vrednost od 15 verzija Portala ostvarena.
- U okviru mere "Jačanje administrativnih kapaciteta i edukacija" definisan je jedan pokazatelj "Broj organizovanih obuka" čija ciljna vrednost u 2023. godini je ispunjena u potpunosti, imajući u vidu da je tokom 2023. godine organizovano 17 obuka za naručioce i ponuđače koji se odnose na primenu zakonodavnog okvira i korišćenje Portala javnih nabavki.
3.2.2. Ključne slabosti i izazovi za njihovo otklanjanje
Pored činjenice da je u proteklom periodu sistem javnih nabavki unapređen, na osnovu prethodno utvrđenog stanja identifikovane su i određene slabosti koje je neophodno rešavati u narednom periodu:
- regulatorni okvir u oblasti javno-privatnog partnerstva i koncesija nije usklađen sa Direktivom 2014/23/EU, tako da postoji potreba za izmenama i dopunama zakonodavnog okvira u oblasti javno-privatnog partnerstva i koncesija u cilju usklađivanja sa evropskim tekovinama, kao i promovisanje dobre prakse ugovaranja i implementacije projekata javno-privatnog partnerstva sa ili bez elemenata koncesije, kao i jačanje kapaciteta u ovoj oblasti na svim nivoima;
- konkurencija u javnim nabavkama je ispod planiranog nivoa imajući u vidu ciljane vrednosti definisane kroz godišnje akcione planove, tako da se povećanje konkurencije nameće kao potreba koja će doprineti većoj efektivnosti i ekonomičnosti javnih nabavki;
- nedovoljna primena tehnika i instrumenata u postupcima javnih nabavki razlog je potrebe za većom promocijom i širenjem njihove primene u praksi;
- nedovoljna primena ekoloških i socijalnih aspekata u javnim nabavkama kao i inovacija, iziskuje širenje svesti o potrebi njihove primene u praksi;
- rizici od neregularnosti u sistemu javnih nabavki, počev od planiranja javnih nabavki, preko sprovođenja postupaka javnih nabavki do izvršenja ugovora o javnim nabavkama, moraju biti smanjeni, kako bi sistem javnih nabavki bio pravičan i održiv.
Uz sve navedeno, dalja saradnja i koordinacija nadležnih institucija u sistemu javnih nabavki u cilju jačanja pravne sigurnosti u ovoj oblasti, kao i jačanje kapaciteta i unapređenje znanja zaposlenih u ovim institucijama, kroz edukacije o pravnim tekovinama EU i dobrim praksama u njihovoj primeni u zemljama EU su prioriteti u narednom periodu. Pored jačanja kapaciteta nadležnih institucija, neophodno je kontinuirano unapređenje znanja službenika za javne nabavke i lica koja učestvuju u sprovođenju postupaka javnih nabavki, kao i njihovih rukovodilaca, s jedne strane i drugih subjekata koji učestvuju u postupcima javnih nabavki, odnosno privrednih subjekata, s druge strane.
Navedene slabosti predstavljaju osnovu za utvrđivanje željenih promena i definisanje ciljeva javne politike u oblasti javnih nabavki u periodu 2024-2028. godine.
Za delotvoran sistem javnih nabavki koji će dovesti do ispunjenja merila za zatvaranje Poglavlja 5 - Javne nabavke u procesu pristupanja punopravnom članstvu Republike Srbije u EU, u narednom periodu treba nastaviti sa daljim razvojem modernog i efikasnog sistema javnih nabavki i intenziviranju započetih aktivnosti na ispunjenju merila utvrđenih od strane Evropske komisije.
U tom cilju identifikovan je opšti cilj i tri posebna cilja za naredni period sa predlogom mera koje bi doprinele postizanju kako opšteg, tako i posebnih ciljeva.
Potencijalni rizici/izazovi za otklanjanje identifikovanih slabosti i ispunjenje ciljeva, mogu se svrstati u dve grupe:
1. Nedovoljni kadrovski kapaciteti. Imajući u vidu da bez adekvatnih ljudskih resursa nije moguće ostvariti željene rezultate, u Programu insistira se na edukaciji i povećanju kapaciteta, kako zaposlenih u institucijama od značaja za sistem javnih nabavki, tako i službenika za javne nabavke i privrednih subjekata.
2. Nedovoljna motivisanost službenika za javne nabavke za sticanjem novih znanja i veština (naročito u pogledu šire primene kriterijuma kvaliteta za dodelu ugovora, zelenih i socijalnih nabavki i primene instrumenata i tehnika u postupcima javnih nabavki), tako da je neophodno pravovremeno i kontinuirano širiti svest o značaju javnih nabavki za privredni rast i razvoj, odnosno društvo u celini.
Republika Srbija sledi evropske principe javnih nabavki zasnovane na ekonomičnosti, efikasnosti, efektivnosti, zaštiti životne sredine, transparentnosti, jednakom položaju svih privrednih subjekata i proporcionalnosti, čime se obezbeđuje efikasno trošenje javnih sredstava, privredni rast i garantuje građanima visok kvalitet usluga i konkurentno poslovno okruženje.
Jačanju održivog i pravičnog sistema javnih nabavki zasnovanog na pomenutim principima i dalje treba težiti kako bi se istovremeno ispunila i merila za zatvaranje Poglavlja 5 - Javne nabavke, u procesu pristupanja EU.
Na osnovu pokazatelja stanja sistema javnih nabavki u Republici Srbiji i na osnovu nalaza u izveštaju Evropske komisije, sagledavajući ključne slabosti sistema javnih nabavki i izazove za njihovo otklanjanje, vizija je transparentan i efikasan sistem javnih nabavki koji obezbeđuje visok nivo konkurencije.
Saglasno navedenoj viziji, utvrđeni su opšti cilj i posebni ciljevi i razvijene mere i aktivnosti koje su neophodne za njihovo ostvarenje u narednom petogodišnjem periodu.
Ovaj program predstavlja dalju nadogradnju rezultata postignutih u periodu 2019-2023. godine, a proces njegove pripreme korišćen je za ponovno razmatranje budućih pravaca i izazova za oblast javnih nabavki.
Željena promena koju treba postići u periodu 2024-2028. godine predstavlja dalje unapređenje međusobno povezanih posebnih ciljeva Programa, koje će posledično da doprinesu ukupnom napretku u ovoj oblasti.
Do definicije željene promene došlo se na osnovu analize postojećeg stanja i uočenih problema u sprovođenju prethodnog programa.
Realizacija Programa, u skladu sa definisanim ciljevima trebalo bi da omogući:
- poštovanje načela na kojima se temelji sistem javnih nabavki u Republici Srbiji;
- postizanje najbolje vrednosti za uloženi novac;
- poboljšanje konkurentnosti na tržištu;
- širu primenu tehnika i instrumenata u postupcima javnih nabavki;
- podršku raznim aspektima javne nabavke (pre svega zelene i socijalne nabavke);
- stručno osposobljavanje i usavršavanje u svrhu poboljšanja znanja, veština i kompetencija, kako bi se nastavio napredak na svim nivoima;
- unapređenje upravljanja ugovorima o javnim nabavkama;
- smanjenje neregularnosti u javnim nabavkama;
- usklađivanje pravnih propisa Republike Srbije kojima se uređuje područje javno-privatnog partnerstva i koncesija s pravnim tekovinama EU;
- razvoj javno-privatnog partnerstava i koncesija.
Sprovođenje definisanog opšteg cilja i posebnih ciljeva, kao i realizacija utvrđenih mera i aktivnosti uticaće na dalji razvoj i modernizaciju sistema javnih nabavki u Republici Srbiji.
4.1.1. Opšti cilj i posebni ciljevi
Opšti cilj je dalji razvoj i jačanje održivog i pravičnog sistema javnih nabavki utvrđen kao opšti cilj politike javnih nabavki. Pravičnost u postupku javne nabavke ogleda se u odsustvu nepristrasnosti prilikom donošenja odluka i sprovođenja radnji, koje za posledicu mogu imati favorizovanje pojedinaca ili privrednih subjekata. S tim u vezi, sve ponude potrebno je razmatrati na osnovu njihove usklađenosti sa uslovima konkursne dokumentacije, a ponudu ne odbiti iz drugih razloga osim onih koji su posebno navedeni u ZJN i konkursnoj dokumentaciji. S druge strane, potrebno je dodatno edukovati ponuđače kako bi pravilno koristili sredstva zaštite svojih interesa. Održiv sistem javnih nabavki je sistem u kojem su utvrđeni i u praksi se sprovode mehanizmi za postizanje ravnoteže između onoga što je dobro za društvo i privredu, ostvarivanjem principa najbolje vrednosti za uloženi novac uz istovremeno smanjenje štete po životnu sredinu. Osnovni cilj održivog sistema javnih nabavki je održavanje ravnoteže između tri stuba održivog razvoja: ekonomskog, socijalnog i ekološkog.
Do realizacije navedenog opšteg cilja dovode sledeći posebni ciljevi:
1. Povećanje ekonomičnosti i konkurentnosti u javnim nabavkama;
2. Šira primena ekološkog i socijalnog aspekta i tehnika i instrumenata u javnim nabavkama;
3. Smanjenje rizika od neregularnosti u javnim nabavkama.
4.1.2. Opšti cilj - Dalji razvoj i jačanje održivog i pravičnog sistema javnih nabavki
Javne nabavke predstavljaju izuzetno dinamičnu i složenu oblast, u koju je uključeno mnogo različitih subjekata, što iziskuje kontinuiran napor za uspostavljanje alata koji će doprineti stabilnom sistemu javnih nabavki.
Ovako definisan opšti cilj podrazumeva nastojanje da se sistem javnih nabavki dalje razvija i jača na temeljima propisanih načela, odredaba ZJN i evropskih pravila, kako bi se ostvario očekivani napredak u pristupnim pregovorima sa EU.
U pogledu regulatornog okvira primarno je potpuno usklađivanje propisa iz oblasti javno-privatnog partnerstva i koncesija sa pravnim tekovinama EU, kao jedan od preduslova za dalji napredak i punopravno članstvo u EU.
Transparentnost celokupnog ciklusa javnih nabavki, od planiranja do izvršenja ugovora, osnov je uspostavljanja stabilnog sistema javnih nabavki. Iako je sistem javnih nabavki u Republici Srbiji veoma transparentan, i dalje postoji prostor za poboljšanje, naročito u pogledu nabavki koje ne podležu primeni ZJN i faze izvršenja ugovora, čime će se dodatno ojačati mehanizmi za prevenciju zloupotreba i neregularnosti.
Efikasnija konkurencija uz smanjenje neregularnosti, a time i ekonomičnije trošenje javnih sredstava, naročito ima važnu ulogu u razvojnom potencijalu sistema javnih nabavki, što predstavlja polje koje treba unapređivati.
Za dalji razvoj i jačanje održivog sistema javnih nabavki neophodno je dodatno jačanje institucionalnih kapaciteta na svim nivoima, kao i preduzimanje odgovarajućih mera kako bi se obezbedilo pravilno sprovođenje i primena propisa iz oblasti javnih nabavki u praksi. Neretko nedostatak kapaciteta, znanja i iskustva, ima za posledicu propuste i neregularnosti u postupcima javnih nabavki koji izazivaju nepoverenje javnosti u sistem javnih nabavki. Zato se mora uložiti dodatni napor da naručioci, privredni subjekti, službenici za javne nabavke i društvo u celini veruju u sistem javnih nabavki kao koristan za privredu i društvo.
Pored toga, učestalije korišćenje tehnika i instrumenata u javnim nabavkama, kao i ekoloških i socijalnih aspekata u javnim nabavkama, doprinosi daljem razvoju ove oblasti. S tim u vezi, definisani su posebni ciljevi koji će doprineti ostvarenju utvrđenog opšteg cilja.
Pokazatelj efekata realizacije ovog cilja je ocena Evropske komisije o ostvarenom napretku u Poglavlju 5 - Javne nabavke i ispunjavanje svih merila utvrđenih u okviru ovog poglavlja.
4.1.3. Poseban cilj 1 - Povećanje ekonomičnosti i konkurentnosti u javnim nabavkama
ZJN se zasniva na načelima koja podrazumevaju obavezu naručioca da postupa na ekonomičan i efikasan način, da obezbedi konkurenciju, jednak položaj svih privrednih subjekata, bez diskriminacije, kao i da postupa na transparentan i proporcionalan način. Primenom ovih načela u praksi odražavaju se željeni rezultati. Stoga su povećanje ekonomičnosti i konkurentnosti prepoznati kao posebni ciljevi kojima treba težiti u narednom periodu.
Potrebno je imati u vidu da se pokazatelj ekonomičnosti ne ogleda samo u trošku, odnosno ceni radova, dobara i usluga koje nabavlja naručilac, nego i u njihovom kvalitetu, što se identifikuje kroz efektivnost realizacije javnih nabavki, s ciljem da se javna usluga u skladu sa potrebnim standardima kvaliteta isporuči njenim korisnicima. Za ostvarenje ovog cilja potrebno je jačati u praksi vrednovanje kvaliteta u postupcima javnih nabavki, kroz veću primenu kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude koja se ne zasniva samo na ceni. Princip "vrednost za novac", koji se primenjuje u javnim nabavkama i postupcima javno-privatnog partnerstva i koncesijama vidljiv je kroz određivanje kriterijuma za dodelu ugovora primenom pristupa vrednovanja troškovne efikasnosti, kao što je trošak životnog ciklusa, kao i odnosa cene i kvaliteta, odnosno troška i kvaliteta koji uključuje kvalitativne, ekološke i/ili socijalne aspekte. U tom cilju već je izmenama i dopunama ZJN za određene predmete javnih nabavki određena dodela ugovora obaveznom primenom kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude na osnovu kriterijuma troškova primenom pristupa troškovne efikasnosti ili odnosa cene i kvaliteta, odnosno troška i kvaliteta.
Konkurencija u postupcima javnih nabavki od bitnog je uticaja na efektivnost javnih nabavki. Statistika pokazuje varijacije stope učešća u zavisnosti od predmeta nabavki i kategorija dobara, usluga i radova prema oznakama iz opšteg rečnika nabavki. Kod određenih predmeta javnih nabavki veće je učešće ponuđača, što zavisi od brojnih faktora. Pored potencijalnih ekonomskih koristi značajnu ulogu ima i fer tržišna utakmica, koja se ogleda pre svega u relevantnim i pravičnim kriterijumima za kvalitativni izbor, kriterijumima za dodelu ugovora i tehničkim specifikacijama, ali i složenost postupka javne nabavke, odgovarajuća pravna zaštita i dr.
Pokazatelji ishoda: U ostvarenju ovog posebnog cilja potrebno je postići sledeće:
- učešće MSP u postupcima javnih nabavki;
- učešće kriterijuma za dodelu ugovora koji se ne zasniva samo na ceni.
4.1.4. Poseban cilj 2 - Šira primena ekološkog i socijalnog aspekta i tehnika i instrumenata u javnim nabavkama
U cilju stimulisanja privrednog rasta i društvenog napretka, uz očuvanje zdrave i čiste životne sredine, cirkularna ekonomija je prepoznata kao važan strateški koncept za zelenu tranziciju Republike Srbije. Zelena tranzicija podrazumeva ekonomsku, energetsku i investicionu tranziciju, koje su zasnovane na održivom korišćenju resursa i energije, smanjenju negativnog uticaja na životnu sredinu, primeni inovacija i digitalnih alata, znanju, dodatoj vrednosti i većoj konkurentnosti privrede. Programom razvoja cirkularne ekonomije u Republici Srbiji za period 2022-2024. godine, koji se temelji na Evropskom zelenom planu - Strategiji za postizanje održivosti privrede EU, prepoznato je da bi veća primena zelenih javnih nabavki u Republici Srbiji imala snažan pozitivan uticaj na razvoj i primenu cirkularne ekonomije. Primenom zelenih javnih nabavki, naručioci, kao najveći kupci, podstiču razvoj ponude dobara, usluga i radova sa boljim karakteristikama po životnu sredinu, podstiče se uvođenje dobrovoljnih instrumenata iz oblasti životne sredine, stvaranje novih, "zelenih" poslova, inovativnost i kreiranje novih poslovnih modela. Primenom zelenih javnih nabavki, resursi se koriste efikasnije i svrsishodnije, uz ostvarivanje odgovarajućih ušteda i boljih karakteristika za životnu sredinu kroz sve faze životnog ciklusa dobara, usluga i radova.
ZJN su stvorene pretpostavke za ostvarivanje navedenih ciljeva, a izmenama i dopunama ZJN dodatno se u tom smislu unapređuje regulatorni okvir, kroz uvođenje primene načela zaštite životne sredine, kao i propisivanje od strane KJN vrste dobara, usluga i radova za koje su naručioci u obavezi da primenjuju ekološke aspekte prilikom određivanja tehničkih specifikacija, kriterijuma za izbor privrednog subjekta, kriterijuma za dodelu ugovora ili uslova za izvršenje ugovora o javnoj nabavci.
Naredni period biće usmeren na podsticanje povećanja udela zelenih javnih nabavki u ukupnim javnim nabavkama, njihovom dodatnom afirmacijom i edukacijom zainteresovanih strana.
Pored ekoloških aspekata u javnim nabavkama značajnu ulogu za društveni razvoj imaju i socijalni aspekti koji se mogu uzeti u obzir u odgovarajućoj fazi postupka nabavke, kao što su: mogućnost zapošljavanja lica u nepovoljnom položaju, poštovanje radnih i socijalnih prava, socijalna inkluzija (uključivanje osoba sa invaliditetom), poštovanje standarda pristupačnosti za sve korisnike i dr. Uz to, kupovina inovativnih proizvoda, usluga i radova od ključne su važnosti za unapređenje efikasnosti i kvaliteta pružanja javnih usluga.
Ovaj cilj ostvariće se povećanjem korišćenja ekoloških i socijalnih aspekata u javnim nabavkama, kao i na podsticanju inovacija kroz primenu postupka partnerstvo za inovacije.
Takođe, koristi od primene tehnika i instrumenata u javnim nabavkama ogledaju se u većoj efikasnosti postupka nabavke i u ekonomičnosti nabavljenih dobara, radova i usluga.
Direktiva 2014/24/EU, u svojim uvodnim napomenama, preporučuje širu primenu tehnike okvirnog sporazuma u praksi. Iako je primena okvirnih sporazuma u Republici Srbiji iz godine u godinu sve zastupljenija, mesta za napredak ima još mnogo, naročito u lokalnim samoupravama. S druge strane, sve ostale tehnike, koje spadaju u jednako korisne alate u javnim nabavkama, nisu još uvek zaživele u praksi u dovoljnoj meri. Razlog tome je prvenstveno nedostatak znanja i svesti o koristima koje donose, pa naredni period mora biti posvećen podsticanju šire primene ovih mehanizama.
Pokazatelji ishoda: U ostvarenju ovog posebnog cilja potrebno je postići sledeće:
- broj postupaka javnih nabavki sa ekološkim kriterijumima;
- broj postupaka javnih nabavki sa socijalnim kriterijumima;
- broj tehnika i instrumenata u postupcima javnih nabavki.
4.1.5. Poseban cilj 3 - Smanjenje rizika od neregularnosti u javnim nabavkama
Pravičan i održiv sistem javnih nabavki i napredak nije moguće ostvariti bez smanjenja neregularnosti i rizika od korupcije u postupcima javnih nabavki.
Neretko je osnovni problem nedostatak stručnosti i iskustva učesnika u javnim nabavkama, što uzrokuje greške u postupanju koje mogu imati za posledicu smanjenje poverenja u sistem. Stoga, jačanje poverenja između javnog i privatnog sektora i javnosti u celini je polje na kojem je neophodno kontinuirano raditi.
Navedeno podrazumeva usavršavanje administrativnih i pravosudnih kapaciteta za primenu propisa i uspostavljanje pravne prakse koja dokazuje da se propisi pravilno primenjuju. Ostvarenje navedenog cilja baziraće se na pojačanom monitoringu nad primenom propisa, edukacijama, pripremi uputstava i drugih alata za primenu propisa u praksi i nastavku saradnje institucija u sistemu javnih nabavki.
Pored toga, faza izvršenja ugovora o javnoj nabavci veoma je važna u ostvarivanju načela ekonomičnosti i efikasnosti. Kako bi se obezbedilo izvršenje ugovora u skladu sa uslovima određenim u dokumentaciji o nabavci i u skladu sa izabranom ponudom, neophodna je adekvatno uspostavljena kontrola izvršenja ugovora, kako na nivou naručioca, tako i putem sistemskog nadzora od strane nadležnih institucija, prvenstveno Ministarstva finansija, koje je shodno odredbama ZJN nadležno za vršenje nadzora nad izvršenjem ugovora o javnim nabavkama.
S obzirom na to da u fazi izvršenja ugovora, iako su uspostavljeni brojni mehanizmi za široku transparentnost kroz obaveštenja o dodeli ugovora, izmenama ugovora i finansijskoj realizaciji ugovora, transparentnost nije, niti može biti na nivou na kojem se nalazi sprovođenje postupka javne nabavke, postoji potreba da se ovaj segment javnih nabavki ojača, imajući u vidu da u ovoj fazi postoji potencijalni rizik od zloupotreba.
Tokom 2023. godine donet je podzakonski akt od strane ministra finansija kojim je uređen način vršenja nadzora nad izvršenjem ugovora o javnim nabavkama, čime je uspostavljena polazna osnova za realizaciju propisanog nadzora, pa će u narednom periodu vršenje nadzora nad realizacijom ugovora o javnim nabavkama sistemskim pristupom biti dodatno unapređeno.
S druge strane, neophodno je jačati kapacitete naručilaca za dobro upravljanje ugovorima o javnim nabavkama, putem organizovanja obuka i promovisanjem dobre prakse na drugi način.
Pokazatelji ishoda: U ostvarenju ovog posebnog cilja potrebno je postići sledeće:
- broj postupaka nad kojima je sproveden monitoring;
- broj subjekata redovnog nadzora nad izvršenjem ugovora.
4.2. Mere za ostvarivanje ciljeva
4.2.1. Mere za ostvarivanje posebnog cilja 1 - Povećanje ekonomičnosti i konkurentnosti u javnim nabavkama
Mera 1: Unapređenje regulatornog okvira i jačanje prakse u oblasti JPP
Regulativu u oblasti JPP i koncesija neophodno je uskladiti sa direktivama EU, što će podsticajno delovati na povećanje ekonomičnosti i konkurentnosti u vezi sa projektima odnosno postupcima izbora privatnog partnera i koncesionara u kojima se dodeljuju dugogodišnji ugovori velike vrednosti. Potrebno je unapređenje pojedinih procedura i mehanizama, pre svega uvođenje bolje kontrole finansijskih uticaja projekata javno-privatnog partnerstva i usklađivanje sa međunarodnim standardima i najboljom međunarodnom praksom. Takođe, neophodno je organizovanje i sprovođenje obuka za naručioce i privredne subjekte u oblasti javno-privatnog partnerstva i koncesija, kao i izrada smernica za sprovođenje postupaka izbora privatnog partnera.
Pokazatelj rezultata:
- donet Zakon o izmenama i dopunama ZJPPK.
Mera 2: Jačanje institucionalnih kapaciteta
Efektivna konkurentnost je pretpostavka ekonomičnom trošenju javnih sredstava. Ove vrednosti je potrebno i dalje promovisati, u čemu najznačajniju ulogu imaju ključne institucije u sistemu javnih nabavki.
KJN i RK treba da nastave da jačaju i kvantitativno, povećanjem broj zaposlenih, i kvalitativno, konstantnim usavršavanjem zaposlenih, koji će svoja znanja dalje prenositi svim učesnicima u javnim nabavkama. Takođe, potrebno je jačati kapacitete zaposlenih u Upravnom sudu, nadležnom za postupanje po tužbama kojima se pokreću upravni sporovi, Komisiji za zaštitu konkurencije, kao i KJPP.
Pokazatelj rezultata:
- broj zaposlenih u KJN.
Mera 3: Jačanje administrativnih kapaciteta naručilaca i privrednih subjekata
Za razumevanje sistema javnih nabavki i jačanje svrsishodne primene propisa, potrebno je kontinuirano promovisanje mogućnosti i načina implementacije zakonskih rešenja, odnosno edukacija svih učesnika u sistemu javnih nabavki. U tom cilju, neophodan je rad na daljoj profesionalizaciji i sertifikacija službenika za javne nabavke. Ova mera će se postići kontinuiranom edukacijom putem obuka, seminara, izrade smernica, modela konkursnih dokumentacija i promovisanjem primera dobre prakse na temu efikasnih i konkurentnih nabavki kroz: načine efikasnih istraživanja tržišta, unapređenje dijaloga naručilaca i ponuđača u fazi istraživanja tržišta i planiranja nabavki, ostvarenje maksime "vrednost za novac" kroz adekvatne kriterijume za dodelu ugovora, obezbeđivanje konkurencije putem određivanja optimalnih tehničkih specifikacija i kriterijuma za kvalitativni izbor privrednih subjekata i sl. Takođe, neophodna je ciljana edukacija ponuđača, naročito MSP, u nameri da im se dodatno približe javne nabavke i podigne nivo njihovog poverenja u iste, a kako bi uzeli veće učešće u postupcima javnih nabavki. Sve ove aktivnosti doprineće ostvarenju opšteg cilja, pa tako i povećanju stepena poverenja u sistem javnih nabavki.
Pokazatelj rezultata:
- broj sertifikovanih službenika za javne nabavke.
Mera 4: Unapređenje elektronskog sistema javnih nabavki
Iako je Portal značajno pojednostavio sprovođenje postupka javne nabavke i dosta učinio u pogledu njihove uniformnosti i multifunkcionalnosti, postoji prostor za dalje unapređenje u cilju bolje efikasnosti i smanjenje mogućnosti proceduralnih grešaka koje bi javne nabavke privrednim subjektima učinile još dostupnijim. S tim u vezi, potrebno je nastaviti sa obukama za rad na Portalu, kao i izradom ilustrativnih i audiovizuelnih uputstava za korišćenje Portala.
Pokazatelj rezultata:
- implementirane nove verzije Portala.
4.2.2. Mere za ostvarivanje posebnog cilja 2 - šira primena ekološkog i socijalnog aspekta i tehnika i instrumenata u javnim nabavkama
Mera 1: Jačanje regulatornog i institucionalnog okvira u pogledu zelenih nabavki
Izmenama i dopunama ZJN koje se odnose na propisivanje načela zaštite životne sredine i pravnog osnova da KJN donese podzakonski akt kojim će propisati vrste predmeta javne nabavke za koje su naručioci u obavezi da prilikom sprovođenja postupka javne nabavke primenjuju ekološke aspekte, stvorena je osnova za znatno širu primenu ekoloških aspekata u javnim nabavkama u odnosu na prethodni period. S obzirom na to da su u prethodnom periodu naručioci imali mogućnost, a ne i obavezu da u postupcima javnih nabavki primenjuju ekološke aspekte, te da uvođenje obaveze primene ovih aspekata predstavlja značajnu novinu u sistemu javnih nabavki u Republici Srbiji, potrebno je da se nakon proteka određenog vremenskog intervala od početka primene novih zakonskih rešenja sagledaju rezultati do sada preduzetih regulatornih mera. S tim u vezi, potrebno je utvrditi koliko je izmena regulatornog okvira uticala na povećanje broja zelenih javnih nabavki i u zavisnosti od postignutih rezultata pristupiti daljem unapređenju regulatornog okvira u ovoj oblasti, propisivanjem obaveze da se ekološki aspekti primenjuju i prilikom sprovođenja postupaka za druge predmete javnih nabavki.
Takođe, potrebno je da se ključne institucije u sistemu javnih nabavki kontinuirano stručno usavršavaju kako bi znanja o zelenim nabavkama uspešno prenosili i na neposredne učesnike u javnim nabavkama, pre svega naručioce, a osim edukacije potrebna je dalja izrada smernica, vodiča i modela konkursnih dokumentacija za zelene nabavke.
Pokazatelj rezultata:
- broj organizovanih obuka na temu postupaka javnih nabavki sa ekološkim aspektima;
- izrađeni praktični alati (vodiči ili smernice ili modeli konkursnih dokumentacija) za zelene nabavke.
Mera 2: Podsticanje primene socijalnog aspekta u javnim nabavkama
Putem javnih nabavki može se podsticati zapošljavanje lica u nepovoljnom položaju, obezbediti pristojan rad i poštovanje radnih i socijalnih prava, promovisati socijalna inkluzija i fer trgovina. Neophodno je, međutim, da svi učesnici u javnim nabavkama (naručioci, privredni subjekti, institucije i dr.), kao i šira javnost imaju svest o značaju socijalnog koncepta. Takođe, potrebno je izraditi odgovarajuće modele konkursne dokumentacije sa primenom socijalnih aspekata.
Pokazatelj rezultata:
- broj organizovanih obuka na temu postupaka javnih nabavki sa socijalnim aspektima;
- izrađeni praktični alati (vodiči, ili smernice ili modeli konkursnih dokumentacija) sa primenom socijalnog koncepta.
Mera 3: Podsticanje primene tehnika i instrumenata u javnim nabavkama
Primena tehnika i instrumenata u javnim nabavkama može značajno da unapredi efikasnost javnih nabavki, jer svaka od njih sadrži određene mehanizme koje postupak nabavke čine bržim, izvesnijim, fleksibilnijim. Okvirni sporazumi već imaju značajnu primenu, ali postoji prostor za kvalitetniju primenu ove tehnike. S druge strane, druge tehnike i instrumenti (sistem dinamične nabavke, elektronska licitacija, elektronski katalog, sistem kvalifikacije) se ne koriste dovoljno, te je neophodna dalja edukacija i izrada smernica i modela za širu primenu ovih tehnika i instrumenata u javnim nabavkama.
Pokazatelj rezultata:
- broj organizovanih obuka u vezi sa primenom tehnika i instrumenata u javnim nabavkama;
- izrađeni praktični alati (smernice, ili vodiči ili modeli konkursnih dokumentacija) koji uključuju primenu tehnika i instrumenata u javnim nabavkama.
4.2.3. Mere za ostvarenje posebnog cilja 3: Smanjenje rizika od neregularnosti u javnim nabavkama
Mera 1: Jačanje monitoringa i kontrola nabavki ispod pragova na koje se ZJN ne primenjuje
Monitoring javnih nabavki pokazao je pozitivne rezultate u proteklom periodu, posebno kroz efekat preventivnog delovanja KJN. Dalje je potrebno da se broj subjekata monitoringa iz godine u godinu povećava, kao i da se u tom cilju jačaju kapaciteti KJN.
Izmene i dopune ZJN i uvođenje obaveze objavljivanja podataka iz pojedinačnih ugovora zaključenih u skladu sa članom 27. ZJN (pragovi do kojih se ZJN ne primenjuje) korak su ka većoj transparentnosti izuzetih nabavki.
Pokazatelj rezultata:
- broj subjekata monitoringa kod kojih su kontrolisane nabavke ispod pragova na koje se ZJN ne primenjuje
Mera 2: Jačanje saradnje institucija u sistemu javnih nabavki
Za smanjenje neregularnosti u javnim nabavkama poseban značaj imaju aktivnosti i saradnja nadležnih institucija u sistemu javnih nabavki, kako u cilju prevencije, tako i kažnjavanja nezakonitosti u postupanju.
Aktivnosti kojima će se postići ovaj cilj obuhvataće organizovanje konsultacija između ključnih institucija, pre svega radi usaglašavanja stavova u cilju veće pravne sigurnosti u sistemu javnih nabavki, ali i razmatranja potencijalnih problema u primeni propisa u praksi.
S druge strane, u cilju pravovremenog kažnjavanja kršenja propisa, saradnja između institucija i jačanje njihovog znanja takođe predstavlja bitan preduslov. Stoga, edukaciju zaposlenih u institucijama i saradnju u cilju utvrđivanja slučajeva postupanja suprotno propisima treba jačati, kroz kontinuiranu razmenu informacija i organizovanje edukacija. Ovde poseban akcenat treba staviti na edukaciju zaposlenih u KJN, RK, KZK, Upravnom sudu, Policiji i tužilaštvima.
Pokazatelj rezultata:
- broj organizovanih sastanaka, konferencija i edukacija.
Pored navedenih mera na realizaciju ovog cilja uticaće i mere predviđene za realizaciju ostalih ciljeva, prvenstveno u pogledu edukacija i pripreme odgovarajućih materijala za primenu propisa u praksi.
Mera 3: Unapređenje kvaliteta upravljanja ugovorom
Upravljanje ugovorom se posmatra kao proces sistematičnog i efikasnog upravljanja ugovornim odnosima u svrhu maksimiziranja finansijskih i operativnih performansi i minimiziranja rizika.
Za približavanje značaja upravljanja ugovorom i razumevanja na koji način se ugovorima upravlja u praksi potrebno je izraditi kvalitetne smernice, vodiče i primeniti druge edukativne metode u tom cilju.
Ova mera se odnosi na naručioce i podrazumeva ustanovljavanje pravila postupanja u fazi izvršenja ugovora, a kako bi izvršenje ugovora bilo i efikasno i u skladu sa ZJN.
Funkciji upravljanja ugovorom, kao skupu vrlo značajnih i često zahtevnih i složenih aktivnosti za funkcionisanje održivog i pravičnog sistema javnih nabavki, neophodno je dati odgovarajući prostor i fokus.
Zato je potrebno raditi na jačanju kapaciteta naručilaca potrebnih za realizaciju ovih aktivnosti.
Pokazatelj rezultata:
- broj organizovanih obuka na temu unapređenja kvaliteta upravljanja ugovorom.
Mera 4: Jačanje institucionalnih kapaciteta budžetske inspekcije Ministarstva finansija
U cilju vršenja nadzora u skladu sa zakonskim ovlašćenjima u vezi sa kontrolom izvršenja ugovora o javnim nabavkama, dodatno razrađenom i preciziranom donetom Metodologijom za vršenje nadzora nad izvršenjem ugovora o javnim nabavkama, neophodno je povećati broj zaposlenih i dodatno osposobiti i stručno usavršavati zaposlene u Ministarstvu finansija - budžetskoj inspekciji.
Pokazatelj rezultata:
- broj zaposlenih u Ministarstvu finansija - budžetskoj inspekciji.
Mere predviđene Programom doprineće povećanju konkurencije na tržištu javnih nabavki, naročito MSP, kroz ciljanu edukaciju ponuđača kako bi im se dodatno približile javne nabavke, podizanjem nivoa poverenja u javne nabavke, kako bi se podstakli da uzmu veće učešće u postupcima javnih nabavki.
Predložene mere će imati za rezultat veći stepen zapošljavanja lica u nepovoljnom položaju, uz obezbeđivanje poštovanja njihovih socijalnih i radnih prava. Primenom socijalnih aspekata u postupcima javnih nabavki stvaraju se uslovi za zapošljavanje mladih, ali i promociju jednakosti polova i mogućnosti zapošljavanja dugoročno nezaposlenih i starijih osoba. Takođe, stvaraju se uslovi za zapošljavanje osoba iz osetljivih grupa (etničke manjine, osobe koje nisu dovoljno obrazovane) i osoba sa invaliditetom. Ove promene svakako neće uticati na promene u finansiranju, kvalitetu ili dostupnosti sistema socijalne zaštite, zdravstvenog sistema ili sistema obrazovanja.
Šira primena ekoloških aspekata u javnim nabavkama će se pozitivno odraziti na stanje životne sredine. Javna nabavka u koju su uključeni ekološki aspekti podrazumeva nabavku dobara, usluga i radova koji minimalno utiču na životnu sredinu. Kroz širu primenu ekoloških aspekata u javnim nabavkama javni sektor istovremeno utiče i na podizanje svesti privrednih subjekata, ali i građana o značaju i potrebi očuvanja i zaštite živote sredine.
Sprovođenje ovog programa neće prouzrokovati dodatne troškove građanima i privredi, dok će sa druge strane njegova implementacija doprineti zaštiti životne sredine kroz promovisanje "zelenih javnih nabavki" i širenju svesti o mnogobrojnim koristima istih. Koristeći svoju kupovnu moć da biraju dobra, usluge i radove sa smanjenim uticajem na životnu sredinu, naručioci bi mogli dati važan doprinos lokalnim, regionalnim, nacionalnim i međunarodnim ciljevima održivosti. Zelene javne nabavke mogu biti glavni pokretač inovacija, pružajući industriji realne podsticaje za razvoj zelenih proizvoda i usluga. Zelene javne nabavke takođe mogu da obezbede finansijsku uštedu za organe javne vlasti - naročito ako se uzmu u obzir troškovi celokupnog životnog ciklusa ugovora, a ne samo početna, kupovna cena.
Mere predviđene Programom imaće za rezultat podizanje nivoa kapaciteta ključnih institucija u sistemu javnih nabavki, pre svega KJN i Ministarstva finansija - budžetske inspekcije. Povećanje broja zaposlenih u ovim organima doprineće jačanju vladavine prava, kroz efikasno vršenje monitoringa nad primenom propisa o javnim nabavkama i kontrolu izvršenja ugovora o javnim nabavkama u skladu sa važećim propisima.
Dalji efekti sprovođenja Programa u periodu 2024-2028. godine će se ogledati kroz dalje jačanje kapaciteta KJN i RK u vidu povećanja broja zaposlenih (kvantitativno) i kroz stalno usavršavanje zaposlenih (kvalitativno), koji će svoja znanja dalje prenositi svim učesnicima u javnim nabavkama. Navedene mere ne obuhvataju organizacione, upravljačke niti institucionalne promene, niti restruktuiranje postojećih državnih organa. Očekuje se da će jačanje kapaciteta biti sprovedeno i na nivou celokupnog tržišta javnih nabavki kroz dalju kontinuiranu edukaciju privrednih subjekata putem obuka, seminara, izradu smernica, modela konkursnih dokumentacija i promovisanje primera dobre prakse na temu efikasnih i konkurentnih nabavki. Posebni efekti primene Programa ogledaće se u jačanju kapaciteta zaposlenih u Upravnom sudu, nadležnom za postupanje po tužbama kojima se pokreću upravni sporovi, KZK, kao i KJPP. Sprovođenjem posebnih obuka za zaposlene u navedenim institucijama, podiže se nivo kvaliteta zaposlenih i omogućava lakše razumevanje i primena propisa iz oblasti javnih nabavki. Sprovođenje Programa, kroz implementaciju aktivnosti koje će se odnositi na dalje unapređenje funkcionalnosti Portala javnih nabavki imaće za cilj veću efikasnost u sprovođenju javnih nabavki, kao i smanjenje mogućnosti proceduralnih grešaka, a sve kako bi se javne nabavke privrednim subjektima učinile još dostupnijim.
Predloženi ciljevi i mere imaju neposredan i pozitivan efekat na sve subjekte koji predstavljaju deo sistema javnih nabavki (naručioce, ponuđače, druge privredne subjekte i zainteresovana lica), kako subjekte u javnom tako i u privatnom sektoru. Pozitivan uticaj ogleda se, pre svega, u definisanju mera i aktivnosti čija realizacija će doprineti efikasnijem sprovođenju postupaka javnih nabavki i efikasnijoj zaštiti prava u postupcima javnih nabavki, stvaranju boljeg okruženja za sprovođenje postupaka javnih nabavki koji uključuju ekološke ili socijalne aspekte, kao i korišćenju u većoj meri tehnika i instrumenata u postupcima javnih nabavki, zatim obezbeđivanju konkurencije u postupcima javnih nabavki, smanjenju neregularnosti u javnim nabavkama, kao i unapređenju kvaliteta upravljanja ugovorom.
Sprovođenje ovog programa u narednom petogodišnjem periodu doprineće daljem ispunjavanju merila za zatvaranje Poglavlja 5 - Javne nabavke u procesu pristupanja punopravnom članstvu Republike Srbije u EU, kao daljem razvoju modernog i efikasnog sistema javnih nabavki. U narednom periodu očekuje se da će realizacijom mera i aktivnosti predviđenih ovim programom regulativa u oblasti JPPP se uskladiti sa direktivama EU, što će uticati na povećanje ekonomičnosti i konkurentnosti u vezi sa projektima odnosno postupcima izbora privatnog partnera i koncesionara u kojima se dodeljuju dugogodišnji ugovori velike vrednosti.
Prilikom izrade ovog dokumenta javne politike, obezbeđena je podrška svih zainteresovanih strana i ciljnih grupa.
Sve mere predložene Programom su u skladu sa važećim propisima, međunarodnim sporazumima i usvojenim dokumentima javnih politika.
Za sprovođenje mera predviđenih Programom u prvoj godini primene nije potrebno obezbediti dodatna sredstva u budžetu ili iz drugih izvora finansiranja, jer su ista obezbeđena Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2024. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 92/23), kao i iz sredstava pomoći od strane međunarodnih organizacija, kroz projekte koji su u fazi ugovaranja ili u fazi implementacije. Sprovođenje mera predviđenih Programom neće uticati na povećanje rashoda drugih institucija.
6. PRAĆENJE PROGRAMA I IZVEŠTAVANJE
Praćenje sprovođenja i izveštavanje o rezultatima sprovođenja Programa vrši se u skladu sa čl. 43. i 46. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije. Praćenje sprovođenja Programa sastoji se iz redovnog prikupljanja podataka o ostvarenju ciljeva i sprovođenju mera, o sprovođenju aktivnosti definisanih u Akcionom planu Programa u odnosu na planiranu dinamiku, kao i poređenju ostvarenih i ciljnih vrednosti pokazatelja. Praćenje takođe obuhvata i pribavljanje informacija o rizicima koji mogu odložiti ili ugroziti sprovođenje Akcionog plana za sprovođenje Programa.
Odgovorne institucije utvrđene kao nosioci aktivnosti u Akcionom planu za sprovođenje Programa kontinuirano prate sprovođenje aktivnosti. Nosioci aktivnosti dužni su da navedene podatke i informacije redovno dostavljaju KJN. U slučaju odlaganja ili odustajanja od planiranih aktivnosti, nosioci aktivnosti o tome obaveštavaju KJN, kako bi se preduzele neophodne aktivnosti za ublažavanje prepreka u sprovođenju.
Sprovođenje Programa pratiće KJN kao koordinaciono telo, a mere za ostvarenje definisanih ciljeva sprovodiće se u saradnji sa nadležnim institucijama.
Na operativnom nivou, ovaj program realizovaće se na osnovu akcionih planova. Prvi akcioni plan donosi se za 2024. godinu i sastavni je deo ovog programa, a naredni akcioni planovi donosiće se na godišnjem nivou.
Izveštavanje o sprovođenju Programa i pratećih akcionih planova sprovodiće se u skladu sa članom 43. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije.
7. TROŠKOVI SPROVOĐENJA PROGRAMA I AKCIONOG PLANA
Sredstva neophodna za sprovođenje aktivnosti planiranih ovim programom obezbeđena su Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2024. godinu, na Razdelu 52 - Kancelarija za javne nabavke (šifra korisnika javnih sredstava 41200), Program 0612 - Razvoj sistema i zaštita prava u postupcima javnih nabavki, Funkcija 410 - Opšti ekonomski i komercijalni poslovi i poslovi po pitanju rada, Programska aktivnosti 0001 - Razvoj i praćenje sistema javnih nabavki, na izvoru finansiranja 01 - Opšti prihodi i primanja budžeta u vidu redovnog izdvajanja za plate zaposlenih iz budžeta Republike Srbije.
Sredstva u ukupnom iznosu od 22.560.000,00 dinara predviđena su kao pomoć od strane međunarodnih organizacija kroz projekte koji su trenutno u fazi ugovaranja ili u fazi implementacije.
Sredstva neophodna za sprovođenje aktivnosti planiranih ovim programom za aktivnosti u kojima je nosilac Ministarstvo privrede, obezbeđena su Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2024. godinu, na Razdelu 21 - Ministarstvo privrede u okviru Programa/Programska aktivnost 1508/0002 - za plate zaposlenih.
Sredstva neophodna za sprovođenje aktivnosti planiranih ovim programom za aktivnosti u kojima je nosilac Ministarstvo finansija, predviđena su kao pomoć od strane međunarodnih organizacija.
Akcioni plan za 2024. godinu za sprovođenje Programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2024-2028. godine, odštampan je uz ovaj program i čini njegov sastavni deo.
Ovaj program objaviti na internet stranici Vlade, internet stranici Kancelarije za javne nabavke i portalu e-Uprave, u roku od sedam radnih dana od dana usvajanja.
Ovaj program objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".
Akcioni plan za 2024. godinu za sprovođenje Programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2024-2028. godine, koji je sastavni deo ovog programa, objavljen u "Sl. glasniku RS", br. 68/2024, možete pogledati OVDE