Prethodni

5. Fiskalni rizici

Srbija se u prethodnim godinama suočila sa značajnim rashodima koji su rezultat realizovanih fiskalnih rizika. Reč je pre svega o otplatama po osnovu otplata po osnovu garancija, isplatama po osnovu sudskih odluka, rešavanje pitanja državnih finansijskih institucija, preuzimanje negarantovanih dugova javnih preduzeća u javni dug i sl.

Fiskalni rizici predstavljaju izloženost javnih finansija određenim okolnostima koje mogu prouzrokovati kratkoročna i srednjoročna odstupanja od projektovanog fiskalnog okvira. Do odstupanja može doći u prihodima, rashodima, fiskalnom rezultatu, kao i u imovini i obavezama države, u odnosu na ono što je planirano i očekivano.

Identifikacija najvećih fiskalnih rizika koji mogu uticati na državne finansije u srednjem roku polazna je tačka u boljem upravljanju fiskalnim rizicima. O određenim fiskalnim rizicima postoje detaljni podaci i lako se može identifikovati da li će i sa kolikom verovatnoćom uticati na fiskalne agregate u srednjem roku. Za druge pak, ne postoje dovoljno detaljni podaci, ali i samo njihovo identifikovanje podiže svest o mogućnosti da u narednom periodu dovedu do odstupanja od planiranog fiskalnog okvira.

Makroekonomske pretpostavke i osetljivost fiskalnih agregata

Odstupanja makroekonomskih pretpostavki od osnovnog scenarija mogu dovesti do odstupanja fiskalnih agregata od projektovanog nivoa.

Negativni scenario koji u narednom periodu podrazumeva pad privredne aktivnosti ili manji rast, doveo bi do značajnog smanjenja priliva kapitala i smanjenja spoljnotrgovinske razmene. U tom slučaju došlo bi do manjih prihoda, i posledično većeg deficita, ukoliko se ne bi išlo na dodatno prilagođavanje na rashodnoj strani. U skladu sa ocenama osetljivosti fiskalnog balansa, svaka promena realnog rasta za 1 p.p. BDP dovodi do promene fiskalnog rezultata od oko 0,36% BDP. U slučaju da se u narednom trogodišnjem periodu ostvare niže stope realnog rasta BDP (po 1 p.p. manje prosečno godišnje) od planiranih, kumulativno povećanje fiskalnog deficita bi iznosilo preko 40 mlrd dinara.

Inflacija je osnovna determinanta opšte makroekonomske stabilnosti. Usled modifikacije fiskalnih pravila o indeksaciji plata i penzija, u narednom periodu inflacija će u manjoj meri opredeljivati kretanje ukupnog nivoa rashoda, nego što je to bio slučaj u ranijem periodu. Što se tiče prihodne strane uticaj inflacije na indirektne poreze može biti kratkoročno povoljan, ali usled neminovnog prilagođavanja realnog nivoa potrošnje taj efekat se gubi ukoliko je nivo dohotka ograničen. Sličan kratkoročni efekat ima i devizni kurs. Pojedine prihodne stavke se usklađuju godišnje sa inflacijom (uglavnom neporeski prihodi i visina pojedinih akciznih stopa), pa sa te strane postoji određeni rizik, ali usled niskih projektovanih vrednosti inflacije on nije visok. Inflacija sa druge strane može indirektno da utiče na visinu deficita i javnog duga. U slučaju da se kreće značajno iznad targetiranih vrednosti, tokom procesa usklađivanja relevantnih kamatnih stopa, može doći do povećanja kamatnih stopa na javni dug. Sa druge strane indeks potrošačkih cena velikim delom utiče na kretanje ukupnog deflatora BDP, samim tim i na visinu nominalnog BDP, kao imenioca učešća deficita i javnog duga u bruto domaćem proizvodu.

Na izdatke za kamate, osim visine i strukture javnog duga utiču i faktori kao što su devizni kurs i kamatne stope na međunarodnom i domaćem tržištu. S obzirom na nepredvidivost kretanja pojedinih varijabli, moguće je povećanje potrebnih sredstava za kamate u narednom periodu. Kamatna politika koju vode određene međunarodne institucije (FED, ECB itd.) može uticati na opšti nivo kamatnih stopa na međunarodnom tržištu, što za Republiku Srbiju kao malu otvorenu ekonomiju predstavlja dodatni fiskalni rizik.

Državne garancije

Garancije izdate od strane države utiču na visinu javnog duga, ali i na visinu deficita, ukoliko otplatu po kreditu umesto prvobitnog dužnika preuzme država. Izdate garancije su prema definiciji određenoj Zakonom o javnom dugu3 deo indirektnih obaveza i u ukupnom iznosu se uključuju u javni dug4. Indirektne obaveze (izdate garancije od strane Republike Srbije) su učestvovale sa 9,7% u ukupnom javnom dugu, prema nacionalnoj metodologiji, na kraju 2015. godine. Najveće učešće ovih obaveza u javnom dugu, nešto iznad 14% u proseku zabeleženo je između 2009. i 2013. godine.

Na kraju 2015. godine stanje duga po osnovu izdatih garancija iznosilo je 2,4 mlrd evra, odnosno 7,2% BDP. Stanje duga po ovom osnovu smanjeno je za nešto više od 300 miliona evra.

Tabela 14. Stanje duga po osnovu izdatih garancija u mil. evra

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

Ukupna planirana otplata po ovom osnovu u 2016. godini iznosi 61 mlrd dinara. Računovodstvena metodologija, do 2014. godine, nije u rashode uključivala otplate po osnovu garancija5. Od 2014. godine deo ovih rashoda je uključen u rashode budžeta6. Nezavisno od budžetskog i računovodstvenog prikaza, dug koji umesto glavnog dužnika plaća država povećava ukupne potrebe za zaduživanjem.

______
3 Zakon o javnom dugu ("Službeni glasnik RS", br. 61/05, 107/09, 78/11 i 68/15).
4 Definicija duga, prema kriterijumima iz Mastrihta, između ostalog, različito tretira izdate garancije, u odnosu na definiciju javnog duga prema domaćem zakonodavstvu. U javni dug (dug opšte države) ulaze, prema kriterijumima iz Mastrihta, samo aktivirane garancije. Domaće zakonodavstvo, po ovom pitanju ima konzervativniji pristup, i sve izdate garancije uključuje u javni dug.
5 Otplata po osnovu garancija iz republičkog budžeta je u rashode uključena po gotovinskoj osnovi. Međunarodni standardi, koji se zasnivaju na obračunskoj osnovi, u rashode uključuju ceo iznos preostalog duga, u momentu aktiviranja garancije, dok se sama otplata duga po tom osnovu tretira kao finansijska transakcija.
6 Deo rashoda po osnovu otplate po garancijama za JP "Putevi Srbije" ne uključuje se u rashode budžeta, jer je ovo preduzeće deo sektora opšte države, te su rashodi koji su finansirani garantovanim kreditima bili deo rashoda opšte države u momentu trošenja sredstava, dok se sama otplata tretira kao finansijska transakcija ("ispod crte").

Tabela 15. Ukupno plaćene obaveze po osnovu garancija po korisnicima, mlrd dinara

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

Rastući indirektni dug, te uključivanje dela otplata po osnovu garancija u budžetske rashode, i povećanje deficita po tom osnovu, povećali su svest o rastućim fiskalnim rizicima koji proizilaze iz izdatih garancija. S toga su preduzete aktivnosti koje ograničavaju izdavanje novih garancija. Izmenama Zakona o javnom dugu zabranjeno je izdavanje novih garancija za kredite za potrebe likvidnosti. Izmenama Zakona o Fondu za razvoj Republike Srbije onemogućeno je dalje davanje kontragarancija za garancije izdate od strane Fonda za razvoj Republike Srbije.

Pored ograničenja u izdavanju državnih garancija ključni korak u smanjenju i otklanjanju fiskalnih rizika po ovom osnovu je u reformi državnih i javnih preduzeća, korisnika garancija, kako bi bili sposobni da otplaćuju svoje kredite. Veći broj preduzeća, koja su i najveći korisnici garancija, nalaze se u procesu restrukturiranja, odnosno sprovođenja planova restrukturiranja urađenih u saradnji sa međunarodnim finansijskim institucijama. Nove garancije u 2015. izdavane su ograničeno, samo za kredite koji su u funkciji javnih investicija. Garancije su izdate preduzeću JP "Srbijagas" za izgradnju gasovoda Aleksandrovac-Tutin u iznosu od 20 mil. evra i JP EPS za finansijsko restrukturiranje u iznosu od 200 mil. evra7. Godišnjim budžetom za 2016. godinu planirano je izdavanje garancija najviše do 140 mil. evra, i to za kredite za infrastrukturne projekte8.

_______
7 Nove indirektne obaveze Republike Srbije po osnovu datih garancija u 2015. godini regulisane su sledećim zakonima: 1) Zakon o potvrđivanju Ugovora o garanciji (Projekat restrukturiranja JP EPS) između Republike Srbije i Evropske banke za obnovu i razvoj, u iznosu do 200.000.000,00 evra, objavljen je u "Službenom glasniku RS - Međunarodni ugovori", broj 23/15. 2) Zakon o davanju garancije Republike Srbije u korist Societe Generale Banka Srbija a.d. Beograd, za izmirivanje obaveza Javnog preduzeća "Srbijagas" Novi Sad po osnovu ugovora o dugoročnom kreditu za izgradnju razvodnog gasovoda Aleksandrovac - Brus - Kopaonik - Raška - Novi Pazar - Tutin, u iznosu do 20.000.000,00 evra, objavljen je u "Službenom glasniku RS", broj 112/15.
8 Ukupan iznos garancija planiran Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2016. godinu iznosi 360 mil. evra uključuje i 220 mil. evra za izdavanje garancija za JP EPS i JP "Srbijagas" koje su izdate u 2015. godini.

Tabela 16. Plan izdavanja garancija u 2016. godini

Izvor: MFIN

Plan otplate po osnovu garancija (ukupno glavnica i kamata) u 2016. godini iznosi 61 mlrd dinara, od čega se u rashode koji utiču na deficit uključuje 32 mlrd dinara za otplatu glavnice po garancijama. Struktura izdataka za otplatu glavnice po osnovu garancija koji se uključuju u rashode budžeta prikazana je u sledećoj tabeli.

Tabela 17. Plan otplate po osnovu garancija u 2016. godini (deo uključen u rashode budžeta) u mlrd dinara

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug, Zakon o budžetu za 2016. godinu

Otplata po osnovu garancija će odstupiti u odnosu na iznos planirane budžetom za 2016. godinu. Izvršenje budžeta po ovom osnovu u septembru je dostiglo planirani iznos. Uzrok ovakvog kretanja je pozitivne prirode, a odnosi se na prevremenu otplatu garantovanog iznosa duga (dugovi preduzeća "Galenika" a.d. i JP "Srbijagas") čime se ostvaruju značajnije uštede na strani rashoda za kamate u narednom periodu. Planom je predviđeno da JP "Srbijagas" samostalno otplaćuje deo duga prema svojim poveriocima, što se nije u potpunosti ostvarilo. Pored poboljšanja likvidnosne pozicije ovog preduzeća ono još nije u mogućnosti da potpuno samostalno izvršava svoje obaveze.

Stanje i struktura javnog duga po osnovu indirektnih obaveza, te rastući budžetski troškovi po osnovu garancija ukazuju da postoje značajni fiskalni rizici koji se mogu materijalizovati u narednih nekoliko godina. U narednim godinama takođe je planirana otplata po osnovu garancija, ali sa opadajućim trendom tako da njihovo učešće u BDP opada sa 0,9% BDP u 2016. godini na 0,3% BDP u 2019. godini. Zahvaljujući preduzetim merama u prethodnom periodu, kao i pregovorima sa domaćim poslovnim bankama u kojima su snižene kamatne stope po osnovu garantovanih obaveza JP "Srbijagas" i "Galenika" a.d, smanjena je izloženost srpskih javnih finansija prema ovom riziku9.

Strukturne reforme javnih i državnih preduzeća, njihovo osposobljavanje za tržišnu utakmicu i finansijsku održivost, s jedne strane, i ograničeno i ciljano izdavanje novih garancija, s druge strane, doprineće umanjenju fiskalnih rizika po ovom osnovu i održavanju rashoda u planiranim, tj. projektovanim okvirima u narednom srednjoročnom periodu.

_______
9 Evro denominovani krediti rezidualne ročnosti ispod dve godine od 18.11.2016. godine imaju kamatnu stopu 1,75%+tromesečni EURIBOR; Evro denominovani krediti rezidualne ročnosti iznad dve godine od 18.11.2016. godine imaju kamatnu stopu 2,75%+tromesečni EURIBOR; krediti denominoavni u američkim dolarima od 18.11.2016. godine imaju kamatnu stopu 3,00%+tromesečni USD LIBOR.

Preuzimanje obaveza u javni dug Republike Srbije

Značajan izvor rizika za javne finansije predstavlja preuzimanje obaveza državnih i javnih preduzeća što direktno utiče na rast javnog duga i deficita države. U prethodnom periodu u više navrata dolazilo je do preuzimanja obaveza javnih i državnih preduzeća. Preuzimanje obaveza, direktno povećava javni dug u iznosu u kome su preuzete obaveze dužnika. Istovremeno, taj iznos postaje rashod budžeta i tako utiče na povećanje deficita opšte države.

Pored preuzimanja obaveza javnih i državnih preduzeća, na povećanje javnog duga i deficita po ovom osnovu uticale su i sudske odluke, ali i neadekvatno planiranje određenih rashoda (subvencija). U prethodnoj godini na povećanje duga i deficita uticale su i odluka Ustavnog suda o povećanju penzija vojnim penzionerima, te neadekvatno planiranje subvencija poljoprivrednicima, što je prouzrokovalo da se dug po ovom osnovu uključi u javni dug i u ratama isplati poljoprivrednicima.

Tabela 18. Preuzimanje obaveza u javni dug, mlrd dinara

Izvor: MFIN

Do kraja 2016. godine, u sklopu finansijskog restrukturiranja HIP "Petrohemije" planirano je preuzimanje obaveza ove kompanije u javni dug u iznosu od 105 mil. evra, što je i dogovoreno u okviru programa sa MMF. Preuzimanjem duga uz finansijsko restrukturiranje kompanije, eliminišu se mogući fiskalni rizici i budući budžetski troškovi za podršku ovom preduzeću.

Javna preduzeća

Poslovanje javnih preduzeća predstavlja značajan izvor fiskalnih rizika, kako na strani budžetskih prihoda, tako i na strani rashoda. Javna preduzeća se u poslovanju suočavaju sa brojnim problemima, od naplate potraživanja, do redovnog izmirivanje obaveza prema poveriocima, državi i zaposlenima i sl. Država kao osnivač i njihov jedini vlasnik je odgovorna za poslovanje i njihovo je poslednje utočište u slučaju nelikvidnosti. Postoji nekoliko kanala kroz koje se mogu materijalizovati fiskalni rizici vezani za poslovanje javnih preduzeća. Najveći, ali ne i jedini rizik, su državne garancije date za kredite javnih preduzeća. Održivost, efikasnost i profitabilnost javnih preduzeća utiču na prihode budžeta, odnosno na iznos dobiti koju uplaćuju u budžet. Kvalitet proizvoda i usluga koje obezbeđuju javna preduzeća utiču na efikasnost i profitabilnost privatnog sektora i u krajnjoj instanci na nivo poreza koje uplaćuju u budžet.

Javna preduzeća predstavljaju značajan segment srpske privrede, koji zapošljava blizu 79 hiljada ljudi. Javna preduzeća se osnivaju kao društva za obavljanje delatnosti od opšteg interesa. Njihov rad uređen je novim Zakonom o javnim preduzećima, usvojenim u februaru 2016. godine, kao i podsektorskim zakonima koji definišu specifična područja koja nisu obuhvaćena Zakonom o javnim preduzećima (Zakon o energetici, Zakon o privrednim društvima i dr).

U cilju umanjenja fiskalnih rizika povezanih sa poslovanjem javnih preduzeća pokrenuti su procesi restrukturiranja najvećih javnih preduzeća ("Železnice Srbije" a.d, JP EPS i JP "Srbijagas"). Celokupan proces se sprovodi u saradnji za vodećim svetskim finansijskim institucijama - MMF-om, Svetskom bankom i Evropskom bankom za obnovu i razvoj, kako bi se ova preduzeća postavila na zdrave osnove i počela da funkcionišu po tržišnom principu, te umanjili potencijalni fiskalni troškovi koji mogu proisteći iz njihovog poslovanja.

Ključni finansijski pokazatelji poslovanja javnih preduzeća

Rezultati poslovanja javnih preduzeća u 2015. godini

Ukupan kapital republičkih javnih preduzeća10 na kraju 2015. godine iznosio je 1.530 mlrd dinara, dok je neto gubitak u 2015. godini realizovan u iznosu od 3,6 mlrd dinara.

Tabela 19. Glavni finansijski pokazatelji poslovanja javnih preduzeća*, mlrd dinara

Izvor: Zvanični finansijski izveštaji objavljeni na sajtu APR
* zbirni podaci se odnose na preduzeća navedena u tabeli 20.

Poslovanje republičkih javnih preduzeća je značajno unapređeno u 2015. godini. Iako je realizovan neto gubitak u iznosu od 3,6 mlrd dinara, on je znatno niži u odnosu na prethodnu godinu, kada je iznosio 65,3 mlrd dinara.

Broj preduzeća koja primaju subvencije smanjen je sa 21 na 20. Primljene subvencije smanjile su učešće u strukturi prihoda javnih preduzeća i u 2015. godini čine 4,7% ukupnih prihoda. Određene subvencije imaju kapitalni karakter kao što su subvencije za "Puteve Srbije", u iznosu od 6,9 mlrd dinara, koje su namenjene rekonstrukciji putne infrastrukture.

_______
10 Finansijski pokazatelji prikazani u tabelama su dobijeni na bazi podataka iz kvartalnih izveštaja koje javna preduzeća dostavljaju Ministarstvu privrede

Tabela 20. Pregled pojedinih pozicija finansijskih izveštaja za 2015. godinu

* Neto rezultat "Železnice Srbije" a.d. sadrži u sebi neto rezultat zajedničkog preduzeća do 10. avgusta 2015. i neto rezultat izdvojenog četvrtog preduzeća "Železnice Srbije" a.d. od 10. avgusta 2015. do 31. decembra 2015. godine
Izvor: Zvanični finansijski izveštaji objavljeni na sajtu APR

Rezultati poslovanja javnih preduzeća u 2016. godini

U 2016. godini je nastavljen pozitivan trend poslovanja republičkih javnih preduzeća, zbirno posmatrano.

U sledećoj tabeli su prikazani preliminarni rezultati poslovanja za prvih 9 meseci 2016. godine.

Tabela 21. Preliminarni rezultati poslovanja javnih preduzeća* za prvih devet meseci 2016. godine, mlrd dinara

* zbirni podaci se odnose na preduzeća navedena u tabeli 20.

Realizovani rezultati poslovanja su značajno bolji, kako u odnosu na plan, tako i u odnosu na isti period prethodne godine. Neto rezultat utvrđen za prvih devet meseci je dobit u iznosu od 22,5 mlrd dinara. Najveći uticaj na sve posmatrane veličine ima JP "Elektroprivreda Srbije", kao najveće javno preduzeće po svim parametrima. Ovo preduzeće je za prvih devet meseci ostvarilo dobit u visini od 15,3 mlrd dinara.

Uplata dobiti u budžet Republike

Uplata dobiti od strane javnih preduzeća i dividende društava kapitala u kojima država ima vlasništvo predstavljaju značajan deo neporeskih prihoda. Od uspešnosti poslovanja ovih preduzeća zavisi i visina prihoda budžeta po ovom osnovu. Uplata redovne dobiti i dividendi je redovan budžetski neporeski prihod, dok se uplate iz neraspoređene dobiti tretiraju kao prihod sa jednokratnim karakterom i ne predstavljaju trajni izvor prihoda.

Prihodi budžeta po osnovu uplate dobiti javnih preduzeća, kako redovne, tako i iz neraspoređene dobiti prethodnih godina, u 2015. godini iznosila su 1,1% ukupnih budžetskih prihoda11. Budžetom za 2015. godinu, određeno je da su republička javna preduzeća dužna da uplate u budžet 50% od ostvarene dobiti u prethodnoj godini. Ista obaveza postoji i za društva kapitala za pripadajući deo dobiti državi kao jednom od vlasnika. Pored redovne dobiti Vlada je zahtevala isplatu neraspoređene dobiti koja potiče iz perioda pre 2013. godine, do iznosa koji ne bi ugrozio redovno poslovanje javnih preduzeća. Po ovom osnovu (dobit javnih preduzeća) u budžet je u 2015. godini uplaćeno oko 6,5 mlrd dinara.

_______
11 Ukupno uplaćena dobit javnih preduzeća, javnih agencija i dividende društava kapitala, u kojim država ima vlasništvo, u 2015. godini, iznosila je 24,8 mlrd dinara. Ovde se zadržavamo na dobiti javnih preduzeća sa stanovišta sagledavanja fiskalnih rizika.

Tabela 22. Neto dobit JP uplaćena u budžet, u mlrd dinara

Izvor: MFIN

Obaveza za javna preduzeća da uplate najmanje 50% dobiti ostvarene u prethodnoj godini propisana je i Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2016. godinu. Samo po ovom osnovu planirana je uplata u budžet u 2016. godini u iznosu od oko 5 mlrd dinara. Prvobitni plan je premašen i u budžet je zaključno sa septembrom uplaćeno 5,5 mlrd dinara.

Ublažavanje potencijalnih rizika, koji nastaju kao posledica poslovanja javnih preduzeća, obuhvata niz mera vezanih za odgovornost, profitabilnost i transparentnost u poslovanju ovih preduzeća. Naime, početkom 2016. godine je usvojen novi Zakon o javnim preduzećima koji će ojačati strukturu upravljanja i odgovornosti javnih preduzeća. Procesi restrukturiranja pokrenuti su u JP EPS, JP "Srbijagas" i "Železnice Srbije" a.d, pri čemu će od uspešnosti samog procesa restrukturiranja i brzine sprovođenja usvojenih mera zavisiti efikasnost poslovanja u budućnosti.

Bankarski sistem i osiguranje depozita

Osiguranje depozita je mehanizam očuvanja finansijske stabilnosti i zaštite deponenata. Sistem osiguranja depozita obezbeđuje da se svakom zaštićenom deponentu12 isplati celokupan iznos uloga u svakoj banci do osiguranog iznosa od 50.000 evra u slučaju stečaja ili likvidacije banke. Osiguranje depozita regulisano je Zakonom o osiguranju depozita.

_______
12 Zaštićeni deponenti su: fizička lica (rezidenti i nerezidenti), preduzetnici (rezidenti), mikro, mala i srednja pravna lica (rezidenti).

U sistemu osiguranja depozita Republika Srbija je ultimativni garant isplate osiguranih depozita. U svrhu obezbeđivanja sredstava za osiguranje depozita Agencija naplaćuje premiju osiguranja depozita od banaka za račun Fonda za osiguranje depozita, upravlja imovinom fonda i isplaćuje depozite do osigurane sume u slučaju stečaja ili likvidacije banke. U slučaju nedostajućih sredstava u fondu za osiguranje depozita, Republika Srbija obezbeđuje isplatu bilo sredstvima iz budžeta, bilo davanjem garancije za zaduživanje Agencije za osiguranje depozita.

Garancija isplate osiguranih depozita od strane države, bilo direktno sredstvima iz budžeta, ili indirektno izdavanjem garancija za zaduživanje Agencije za osiguranje depozita, izvor je fiskalnih rizika i mogućih fiskalnih troškova. U 2014. godini upravo je došlo do ostvarenja ovakvog fiskalnog rizika kada je država obezbedila nedostajuća sredstva za isplatu osiguranih depozita Univerzal banke.

Umanjenje fiskalnih rizika po ovom osnovu zavisi od stabilnosti i održivosti bankarskog sistema. Nadzor nad bankarskim sistemom, obazrivost u plasiranju sredstava i unapređenje kvaliteta imovine banaka su osnovni stubovi stabilnog bankarskog sistema.

Reforma propisa koji uređuju srpski finansijski sistem13, sprovedena februara 2015. godine. Jedna od karakteristika te reforme jeste i prenos nadležnosti praćenja rezultata poslovanja i rada organa upravljanja u bankama, društvima za osiguranje i drugim finansijskim institucijama čiji je akcionar Republike Srbije, kao i organizovanje i sprovođenje postupka prodaje akcija u njima, sa Agencije za osiguranje depozita na Ministarstvo finansija, počev od 1. aprila 2015. godine. Takođe, reformom propisa je u domaću regulativu transponovana i Direktiva o restrukturiranju banaka (Bank Recovery and Resolution Directive - BRRD) i funkcija restrukturiranja banaka poverena je NBS.

Ostvareni rezultati bankarskog sektora Srbije na kraju četvrtog tromesečja 2015. godine ukazuju na trend umerenog oporavka profitabilnosti banaka. Na kraju 2015. godine na nivou bankarskog sektora Srbije je ostvaren pozitivan neto finansijski rezultat pre oporezivanja u iznosu od 9,7 mlrd dinara, što je za 6,2 mlrd dinara više od iznosa neto dobitka pre oporezivanja ostvarenog u prethodnoj godini14.

Bankarski sektor u Srbiji je adekvatno kapitalizovan, kako sa stanovišta ostvarenog nivoa pokazatelja adekvatnosti kapitala, tako i sa stanovništva strukture regulatornog kapitala. Na kraju četvrtog tromesečja 2015. godine pokazatelj adekvatnosti kapitala za bankarski sektor Srbije iznosi 20,89%, što je daleko iznad regulatornog minimuma (12%), kao i minimuma po Bazelskim standardima (8%)15.

Ostvareni rezultati bankarskog sektora Srbije na kraju drugog tromesečja 2016. godine ukazuju na nastavak trenda poboljšanja profitabilnosti banaka. Na dan 30. jun 2016. godine na nivou bankarskog sektora Srbije je ostvaren pozitivan neto finansijski rezultat pre oporezivanja u iznosu od 20,4 mlrd dinara, što je za 3,5 mlrd dinara više od iznosa neto dobitka pre oporezivanja ostvarenog u istom periodu prethodne godine16.

_______
13 Narodna skupština usvojila je izmene i dopune Zakona o Narodnoj banci Srbije i Zakona o bankama, kao i novi Zakon o Agenciji za osiguranje depozita, Zakon o osiguranju depozita, Zakon o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje. Sa izmenom seta finansijskih zakona, nametnulo se i usvajanje dopune Zakona o ministarstvima.
14 Bankarski sektor u Srbiji - Izveštaj za IV tromesečje 2015. godine, NBS.
15 Bankarski sektor u Srbiji - Izveštaj za IV tromesečje 2015. godine, NBS.
16 Bankarski sektor u Srbiji - Izveštaj za II tromesečje 2016. godine, NBS.

Jedan od ograničavajućih faktora rasta kreditne aktivnosti predstavlja i relativno visok nivo problematičnih kredita. U avgustu 2015. godine usvojena je Strategija za rešavanje problematičnih kredita koja se sprovodi implementacijom dva akciona plana jedan pripremljen od strane Vlade i jedan pripremljen od strane NBS, u cilju spuštanja nivoa problematičnih kredita. Ključne oblasti implementacije podrazumevaju jačanje kapaciteta banaka za rešavanje problematičnih kredita, unapređenje regulative za procenu vrednosti sredstava obezbeđenja, razvoj tržišta problematičnih kredita i dr.

Implementacija mera za rešavanje pitanja problematičnih kredita daje rezultate. Ukupni bruto problematični krediti bankarskog sektora su tokom drugog tromesečja 2016. godine smanjeni za 2,2 mlrd dinara i na kraju juna iznose 404,3 mlrd dinara. Smanjenje bruto po osnovu naplate iznosilo je 19,0 mlrd dinara a po osnovu ustupanja 5,1 mlrd dinara17. Implementacija mera iz Strategije za rešavanje problematičnih kredita značajno je uticala na izmenu profila transakcija ustupanja problematičnih kredita. Relativno je povećan obim ustupanja problematičnih kredita i primetno je promenjena struktura lica kojima se ti krediti ustupaju (izmeštanje iz bankarskog sektora).

Smanjenje rizika i fiskalnih troškova povezanih sa šemom osiguranja depozita podrazumeva potpuno usaglašavanje sa evropskim standardima u ovoj oblasti.

Ostali fiskalni rizici

Pored navedenih fiskalnih rizika postoje i druge okolnosti koje ukoliko se realizuju mogu dovesti do fiskalnih troškova. Za pojedine rizike ne postoje sistematizovani podaci, ali imajući u vidu da su se pojedini ostvarili u bližoj prošlosti može se sagledati veličina njihovog uticaja na javne finansije. Samo njihovo identifikovanje pomaže sagledavanju mogućih uticaja na fiskalnu poziciju zemlje u narednom periodu.

Postoje značajni fiskalni rizici po osnovu sudskih odluka, domaćih i međunarodnih sudova, kazni, naknadi štete od strane državnih organa. Republika Srbija je po osnovu sudskih odluka u periodu 2009-2015. godine iz budžeta platila 47 mlrd dinara18. Dug vojnim penzionerima koji je preuzet u 2015. godini u iznosu od 10 mlrd dinara, iako po sudskoj odluci nije evidentiran na ovim računima, računovodstveno je tretiran kao otplata duga, dok je u izveštajima o fiskalnim agregatima opšte države raspoređen kao rashod za socijalnu zaštitu (penzije). Nezavisno od načina evidentiranja ovaj rashod predstavlja realizovan fiskalni rizik po osnovu sudskih presuda. Potencijalne obaveze mogu proisteći i iz presuda međunarodnog suda u Strazburu po osnovu tužbi radnika nekadašnjih društvenih preduzeća (za neisplaćene plate i doprinose), za isplatu stare devizne štednje građanima Bosne i Hercegovine i dr.

Stalno prisutan rizik od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa obavezuje ulaganje u programe prevencije kako bi se umanjili potencijalni fiskalni troškovi za otklanjanje štete nastale po tom osnovu. Srbija se u 2014. godini suočila sa katastrofalnim posledicama poplava. Ukupna šteta (sa gubicima) procenjena je na više od 1,7 mlrd evra19. U skladu sa Zakonom o otklanjanju posledica poplava u Republici Srbiji sredstva za obnovu obezbeđivala su se iz budžetskih izvora, na svim nivoima vlasti, donacija, priloga i poklona, zaduživanjem, finansijskom pomoći EU i dr. Za obnovu su obezbeđena bespovratna sredstva u iznosu od 220,7 mil. evra i oko 300 mil. američkih dolara sredstava iz kredita Svetske banke. Imajući u vidu stalno prisutne rizike od elementarnih nepogoda, smanjenje fiskalnih rizika koji mogu nastati po ovom osnovu podrazumeva ulaganje u preventivne programe. Vlada je u decembru 2014. godine usvojila Nacionalni program za upravljanje rizicima od elementarnih nepogoda, koji će biti realizovan u saradnji sa Svetskom bankom, UN i EU. Za realizaciju programa prevencije obezbeđeno je, do sada, 70 mil. evra.

_______
17 Bankarski sektor u Srbiji - Izveštaj za II tromesečje 2016. godine, NBS.
18 Obuhvaćeni su rashodi na kontima: novčane kazne i penali po rešenju sudova i sudskih tela i naknada štete za povrede ili štetu nanetu od strane državnih organa.
19 http://www.obnova.gov.rs/uploads/useruploads/Documents/Kancelarija-za-pomoc-poplavljenih-podrucja-infograf-15-04-2016-srb.pdf

6. Ciklično prilagođeni fiskalni bilans

Ciklično prilagođeni fiskalni bilans je fiskalni bilans iz koga je isključen izolovani uticaj privrednog ciklusa, a identitet od koga se polazi je sledeći20:

B = CB + CAB

Deo fiskalnog bilansa (B) koji se automatski prilagođava cikličnim fluktuacijama naziva se ciklično prilagođeni fiskalni bilans (CAB), a cilj ove procedure je izolovanje ciklične komponente fiskalnog bilansa (CB) koja je rezultat dejstva proizvodnog jaza. Stvarni fiskalni bilans biće jednak ciklično prilagođenom u slučaju da je proizvodni jaz jednak nuli, tj. ako je stopa rasta realnog BDP jednaka potencijalnoj.

_______
20 Detaljniji opis korišćene metodologije i rezultata mogu se pronaći u Fiskalnoj strategiji za 2013. godinu sa projekcijama za 2014. i 2015. godinu ili putem linka http://www.mfin.gov.rs/pages/article.php?id=8626

Za ocenjivanje ciklično prilagođenog deficita korišćen je pristup OECD i to dezagregirani pristup, što podrazumeva ocenjivanje elastičnosti pojedinačnih kategorija ciklično osetljivih prihoda i rashoda. U analizu je uključena i ocena strukturnog primarnog bilansa, dobijena korekcijom ciklično prilagođenog primarnog bilansa za prihode i rashode koji su ocenjeni kao jednokratni i nestrukturni.21 Dobijeni rezultati i njihovo tumačenje u velikoj meri zavise od dužine korišćene serije u ekonometrijskoj oceni elastičnosti, pouzdanosti statističkih podataka, postojanja strukturnih lomova u seriji, promena metodologije i obuhvata. U praksi se koriste raznovrsni alati za ocenu proizvodnog jaza, teorijski metodi (Cobb-Douglas proizvodna funkcija) i različiti ekonometrijski filteri (Hodrick-Prescott, Band-Pass, Kalman itd.). Izbor određenog metoda zavisi od dostupnosti, kvaliteta i dužine serije podataka itd. Svaki od navedenih metoda može da proizvede u manjoj ili većoj meri drugačije rezultate, kako u pogledu veličine, vremenske dinamike tako i samog predznaka proizvodnog jaza. U svakom slučaju proizvodni jaz nije veličina koja se može objektivno izračunati, već samo oceniti, pri čemu je za pravilnu analizu pored navedenih metoda, potrebno iskoristiti postulate ekonomske teorije i raspoložive informacije o ekonomskim kretanjima. Ocena cikličnog fiskalnog rezultata je stoga pod velikim uticajem izbora metoda i načina za ocenu proizvodnog jaza. Pored toga, ciklično prilagođeni fiskalni bilans je nezamenljiv alat u ekonomskoj analizi i oceni trajne fiskalne pozicije zemlje. Za potrebe ove analize korišćen je proizvodni jaz dobijen upotrebom Hodrick-Prescott filtera.

Ciklično prilagođeni odnosno strukturni fiskalni rezultat je najbolja mera ocene ukupne fiskalne pozicije zemlje. Uticaj ciklusa na fiskalna kretanja nije u potpunosti moguće isključiti, a kao što je rečeno svaka od primenjivanih metoda za ocenu proizvodnog jaza daje nešto drugačije rezultate. Ipak, jedino se na ovaj način može sagledati kako poreski sistem i politika rashoda trajno utiču na fiskalnu poziciju zemlje. Analiza ciklusa pruža mogućnost objektivnog sagledavanja trenutne fiskalne pozicije zemlje, i omogućava nosiocima ekonomske politike pravovremenu reakciju.

Primarni fiskalni bilans isključuje rashode za kamate kao oblik neproduktivnog rashoda bez dejstva na kretanja u realnom sektoru, a kretanje ciklično prilagođenog primarnog bilansa koristi se za ocenu karaktera fiskalne politike. Veličina rashoda za kamate u praksi često ima kontraciklično dejstvo usled efekta istiskivanja privatnog sektora sa tržišta kapitala. Fiskalni impuls dobijen je kao razlika između ciklično prilagođenog primarnog bilansa u tekućoj i prethodnoj godini. Pri tome, pozitivan predznak označava ekspanzivan, a negativan predznak restriktivan karakter fiskalne politike. Na grafikonu Karakter i efekti fiskalne politike u periodu 2006-2019. godine mogu se uočiti periodi ekspanzivne i restriktivne fiskalne politike, kao i veličina samog impulsa. Fiskalni impuls predstavlja relativnu promenu bilansa, i ima za cilj da analizira dejstvo fiskalne politike na kretanje proizvodnog jaza i ocenu fiskalnih multiplikatora.

Tabela 23. Fiskalni bilans i komponente za obračun ciklično prilagođenog bilansa u periodu 2005-2019. godine, % BDP*

* Za period od 2016 - 2019. godine prikazane su projektovane vrednosti.
** Strukturni primarni bilans dobijen isključivanjem procenjenih jednokratnih prihoda i rashoda. Rezultati koji prikazuju promenu strukturnog primarnog deficita ne isključuju eksplicitno efekte povećanja efikasnosti naplate prihoda, pa ocena strukturnog prilagođavanja u 2015. i 2016. godini se delimično razlikuje od prethodno prikazanih efekata.

Izvor: MFIN

Pozitivan efekat privrednog ciklusa vidljiv je u 2007, 2008. i 2013. godini, gde je prisutan pozitivan proizvodni jaz. Dejstvo ciklusa je takvo da dovodi do fiskalnog rezultata koji je bolji nego što bi bio da je privreda bila na putanji potencijalnog rasta.22 Obrnuto, u periodu najizraženije krize od 2009. do 2012. godine uticaj ciklusa je negativan, proizvodni jaz beleži negativne vrednosti, a stvarni fiskalni bilans je viši nego ciklično prilagođeni. U 2014. i 2015. godini, proizvodni jaz dostiže relativno visoke negativne vrednosti koji se nakon toga smanjuju, a nakon 2017. godine proizvodni jaz se zatvara.

Ciklično prilagođen primarni deficit se smanjuje od 2012. godine. U 2015. godini fiskalni bilans dostiže najnižu vrednost u poslednjih nekoliko godina i konačno u 2016. godini ostvariće se primarni suficit. Strukturne promene u poreskom i u sistemu rashoda tokom 2012. i 2013. godine su počele da daju rezultate i proces fiskalne konsolidacije je tada efektivno počeo. Mere fiskalne konsolidacije donete tokom 2015. značajno su popravile fiskalnu poziciju zemlje. Kada se u analizu uključi strukturni primarni bilans mogu se izolovati, pre svega, jednokratni efekti na strani rashoda iako u pojedinim godinama nisu beznačajni ni jednokratni efekti na prihodnoj strani. Strukturni primarni bilans ocenjen na ovaj način je efikasan alat za konačnu ocenu fiskalne pozicije, a posebno u periodu od 2014. do 2016. godine kada je fiskalna pozicija značajno poboljšana.

_______
21 Ovaj način analize je još uvek u začetku i u saradnji sa relevantnim domaćim i međunarodnim institucijama ocena vrednosti jednokratnih prihoda i rashoda će biti svakako modifikovana.
22 Uključivanjem proizvodnog jaza može se oceniti efekat fiskalne politike u smislu njene procikličnosti ili kontracikličnosti. Procikličnu politiku karakteriše prisustvo ekspanzivne fiskalne politike u periodima rasta iznad potencijalnog (ili restriktivna politika u uslovima recesije), a obrnuto važi za kontracikličnu. Kao rezultat prociklične fiskalne politike, promene u javnim rashodima prate kretanje nominalnog BDP. Ciklično kreirana komponenta rasta prihoda se tada koristi ili za smanjenje poreskog opterećenja ili u najvećem broju slučajeva za povećanje rashoda, pre nego u cilju smanjenja fiskalnog deficita.

* Za period od 2017-2019. godine prikazane su projektovane vrednosti.

* Za period od 2017 - 2019. godine prikazane su projektovane vrednosti.

Kontraciklična politika je vođena tokom 2012. godine, tokom trajanja krize, imajući u vidu relativno ekspanzivnu fiskalnu politiku u uslovima visokog negativnog proizvodnog jaza i obrnuto u 2013. godini.23 Ekonomska logika na prvi pogled nalaže ovakvo ponašanje, iako je ono uglavnom posledica strukture poreskog i sistema javnih rashoda, tj. pod uticajem dejstva automatskih stabilizatora. Ipak, ako ekspanzivna politika za rezultat nema ubrzanje rasta, i kada se samo merama fiskalne politike ne mogu ukloniti dubinski razlozi za postojanje negativnog proizvodnog jaza, produbljuju se i stvarni i ciklično prilagođeni bilans, a javni dug ulazi u fazu ekspanzije. Ovo je čest slučaj u situacijama kad su vrednosti fiskalnih multiplikatora niske, kakav je slučaj u Srbiji.

_______
23 U 2013. godini ostvaren je rast iznad potencijalnog, pre svega kao posledica otvaranja novih kapaciteta u automobilskoj i naftnoj industriji. Tu godinu karakteriše i namera da se, usled podbačaja na prihodnoj strani, veće uštede ostvare na strani rashoda, pa dolazi do pada stvarnog i primarnog deficita.

Mere koje su usvojene u prethodnom periodu, kao i mere fiskalne konsolidacije sprovedene tokom 2015. godine, uticale su na strukturno unapređenje fiskalne pozicije zemlje. Negativan fiskalni impuls u 2016. godini delimično je ublažen relaksacijom fiskalne politike u vidu povećanja penzija i dela zarada u javnom sektoru. U periodu od 2016. do 2019. godine efekti reforme javnog sektora, završetak procesa restrukturiranja i ukidanje pojedinih subvencija imaće za rezultat trajne uštede na rashodnoj strani. Istovremeno, otvara se prostor za dalju relaksaciju fiskalne politike prvo na rashodnoj, a nakon toga i na prihodnoj strani.

Negativan proizvodni jaz nije onemogućio uspešno sprovođenje fiskalne konsolidacije u periodu od 2014. do 2016. godine. Određeni unutrašnji i spoljni faktori su ublažili efekte fiskalne konsolidacije. Kao najvažniji faktori mogu se navesti: 1) značajno poboljšanje efikasnosti naplate poreskih prihoda, 2) naplata jednokratnih neporeskih prihoda koji su u velikoj meri neutralisali izdvajanja po osnovu jednokratnih rashoda, 3) povoljno međunarodno okruženje (cena nafte, ekonomski rast spoljnotrgovinskih partnera, politika ECB), 4) akomodirajuća monetarna politika NBS, 5) relativno niske vrednosti fiskalnih multiplikatora.

U periodu 2017-2019. godine, fiskalni impuls je praktično neutralan. Određeni minimalan stepen restriktivnosti potiče od poboljšanja efikasnosti naplate na centralnom i lokalnom nivou. Približavanje ostvarenih stopa rasta potencijalnom nivou u znatnoj meri smanjuje potrebu za restriktivnom fiskalnom politikom. U kontekstu stabilizacije nivoa javnog duga, efekti mera u posmatranom periodu, dovode do njegove stagnacije i blagog pada, ali za ozbiljnije smanjenje učešća javnog duga u BDP neophodno je održavanje postignutih efekata fiskalne konsolidacije i nakon 2018. godine. Realni rast BDP iznad potencijalnog u dužem roku omogućio bi da taj proces bude olakšan.

7. Program za smanjenje duga

U skladu sa principom fiskalne odgovornosti, ukoliko dug opšte države pređe 45% BDP, Vlada je dužna da predloži mere kojima će se dug približiti ciljanom nivou i vratiti u održive okvire24. Istovremeno, Paktom za stabilnost i rast je propisana gornja granica učešća javnog duga u BDP od 60%, kao i obaveza za zemlje članice EU da zvaničnim dokumentom predstave kredibilan plan dostizanja propisanog nivoa zadovoljavajućom brzinom, ukoliko je ova granica prekoračena.

_______
24 Javni dug u smislu ovog dokumenta ne obuhvata dug po osnovu restitucije u skladu sa definicijom duga iz Zakona o budžetskom sistemu.

U periodu od 2008. do 2014. godine deficit opšte države porastao je sa 2,6% na 6,6% BDP, dok je istovremeno javni dug ušao u eksplozivnu putanju rasta, pri čemu je odnos duga i BDP više nego udvostručen. Ekonomska kriza koja je započela krajem 2008. godine imala je za posledicu pad ili usporenje rasta budžetskih prihoda i rast rashoda kojima se ublažavaju posledice krize. U uslovima izostanka ili nedovoljnog nivoa strukturnih mera došlo je do uvećanja godišnjeg nivoa fiskalnog deficita. Javni dug sa oko 30% BDP krajem 2008. godine je dostigao 71,8% BDP na kraju 2014. godine. Mere fiskalne konsolidacije usvojene krajem 2012. i tokom 2013. godine delimično su ublažile ovaj trend, ali je nivo javnog duga i dalje značajno rastao.

Smanjivanje primarnog deficita u periodu od 2012-2014. godine nije bilo dovoljno da stabilizuje učešće nivoa javnog duga u BDP. Efekti prvog talasa fiskalne konsolidacije, koja se odnosila uglavnom na prihodnu stranu izostali su, usled povećanog obima sive ekonomije. Nivo javnog duga, a naročito dinamika njegovog kretanja u prethodnom periodu, nisu bili fiskalno održivi. Na rashodnoj strani, visoke kamate i određeni jednokratni rashodi dalje pogoršavaju fiskalnu poziciju.

Mere fiskalne konsolidacije započete tokom 2015. godine spustile su primarni deficit na 0,5% BDP i usporile rast javnog duga. Primarni suficit biće ostvaren u 2016. godini a putanja javnog duga preokrenuta.

Smanjenje javnog duga u BDP što je primarni cilj programa fiskalne konsolidacije ostvariće se godinu dana ranije nego što je bilo predviđeno aranžmanom sa MMF. Predviđeno je da učešće nivoa javnog duga dostigne 74,6% BDP u 2016. godini naspram 76% BDP na kraju 2015. godine. Pored primarnog suficita, ubrzanje privrednog rasta uticaće pozitivno na kretanje učešća javnog duga u BDP.

Fiskalni deficit, iako presudan, nije jedini faktor koji utiče na visinu javnog duga i stoga je neophodno sprovesti mere koje dodatno unapređuju upravljanje i održivost javnog duga:

- ograničenje izdavanja novih garancija;

- ograničenje zaključivanja novih projektnih zajmova u slučajevima da prethodno odobreni zajmovi nisu efikasno korišćeni;

- otkup jednog dela skupog duga korišćenjem sredstava iz povoljnijih zajmova ili privatizacionih prihoda ukoliko za to postoje mogućnosti;

- identifikacija i bolje upravljanje fiskalnim rizicima.

U skladu sa fiskalnim pravilima neophodno je programom predvideti dinamiku spuštanja nivoa javnog duga na 45% BDP. Pored toga, program mera za smanjenje fiskalnog deficita i fiskalni okvir u periodu 2017-2019. godine, kojim je predviđen pad konsolidovanog fiskalnog deficita na 1% u 2019. godini, predstavljaju osnovni scenario i sastavni su deo ovog programa za smanjenje javnog duga. U ovom programu data je simulacija spuštanja nivoa duga na zakonski nivo do 2027. godine, dinamika dostizanja granice od 60% i pretpostavke na kojima se zasniva. Duži vremenski period prilagođavanja je nužan kako bi se umanjile negativne implikacije fiskalne konsolidacije po stanovništvo i privredu.

Pretpostavke u osnovnom scenariju su:

- fiskalno prilagođavanje u periodu nakon 2019. godine je na nižem nivou u odnosu na period 2015-2019. godine;

- dostizanje fiskalnog deficita od 0,5% BDP u 2020. godini i njegovo blago smanjenje u periodu nakon toga;

- sporiji rast fiskalnih prihoda u odnosu na nominalni BDP usled promene strukture privrede, jačanja investicione aktivnosti i rasta izvoza. Ovo važi pod uslovima da nema značajnijih promena u poreskoj politici i da se značajnije ne pogoršava obim sive ekonomije;

- bez neto prirasta izdatih garancija nakon 2019. godine;

- prosečna stopa realnog rasta BDP od 3,5% u dugom roku;

- godišnja inflacija od oko 3% prosečno u posmatranom periodu;

- realno nepromenjen kurs dinara;

- bez značajnih priliva od privatizacije u periodu 2020-2027. godine.

Tabela 24. Simulacija nivoa ukupnog duga u osnovnom scenariju do 2027. godine, % BDP

Izvor: MFIN

Osnovni scenario pretpostavlja da se nivo javnog duga spusti na oko 60% BDP krajem 2021. godine. Zakonska granica od 45% BDP, pod datim pretpostavkama se dostiže u 2027. godini.

Na grafikonu su prikazane simulacije alternativnih scenarija kretanja javnog duga, u zavisnosti od promena određenih pretpostavki u osnovnom scenariju. Radi boljeg poređenja izvršena je varijacija samo jedne varijable, kao faktora rizika koji utiče na nivo duga. U stvarnosti su moguće mnogobrojne kombinacije kretanja različitih faktora koji deluju na javni dug.

Scenario "usporeni rast nakon 2019" podrazumeva prosečan realni rast BDP od oko 0,9% u posmatranom periodu, uz isti nivo fiskalnog deficita u odnosu na osnovni scenario. Ovo ne podrazumeva i isti nivo fiskalnog prilagođavanja jer je potrebna veća akomodacija na rashodnoj strani u situacijama kada se beleži niži privredni rast. Na kraju perioda javni dug prema ovom scenariju dostiže nivo od 54,9% BDP. Jedna od opasnosti koju nosi scenario produženog usporenog rasta, leži u tome što i pored određenog nivoa fiskalnog prilagođavanja na strani deficita, nivo javnog duga ne pada dovoljno brzo. Sa druge strane, usporeni rast putem automatskih stabilizatora, produkuje više nivoe fiskalnog deficita, pa su neophodna veća smanjenja rashoda kako bi se zadržala opadajuća putanja učešća javnog duga. Prisutan je rizik ulazaka u spiralu usporenog rasta usled visokog deficita i neophodnosti mera štednje. I pored ovih rizika, scenario omogućava postepeno smanjenje učešća javnog duga i dostizanje nivoa od 60% u 2024. godini, pri ostalim istim pretpostavkama.

Scenario "nema dalje konsolidacije nakon 2019. godine" podrazumeva popuštanje mera na smanjenju fiskalnog deficita, tako da se u posmatranom periodu ne spušta ispod 1,5% BDP. U ovom slučaju smanjenje nivoa učešća javnog duga je nešto sporije i pored prethodno sprovedenih mera fiskalnog prilagođavanja u periodu od 2015-2019. godine. Javni dug ne dostiže zakonsku granicu od 45% u posmatranom periodu, iako je njegova putanja opadajuća. Granicu od 60% učešća u ovom scenariju, javni dug dostiže dve godine kasnije u odnosu na osnovni scenario.

Scenario "više izdate garancije" podrazumeva napuštanje mere koja se odnosi na prirast neto izdatih garancija. U ovom slučaju uvedena je pretpostavka o godišnjem neto prirastu izdatih garancija od oko 0,7% BDP. Na kraju posmatranog perioda nivo javnog duga viši je za oko 6,8% BDP u odnosu na osnovni scenario. Evidentno je da se brojni pozitivni efekti mogu ostvariti boljom kontrolom i uvođenjem strožijih kriterijuma za izdavanje novih garancija.

Scenario koji kombinuje manji realni rast i zadržavanje nivoa fiskalnog deficita na 1,5% BDP ima najnepovoljniju putanju javnog duga. Pri tome jedino u ovom scenariju dug ne pada ispod 60% u posmatranom periodu. Učešće nivoa javnog duga je skoro konstantno tokom posmatranog perioda.

III STRATEGIJA UPRAVLJANJA JAVNIM DUGOM OD 2017. DO 2019. GODINE

Prema Zakonu o javnom dugu, kao pravnom osnovu zaduživanja Republike Srbije, javni dug čine sve direktne obaveze Republike po osnovu zaduživanja, kao i garancije izdate od Republike za zaduživanje javnih preduzeća i lokalnih vlasti. Republika se može zaduživati u domaćoj i stranoj valuti, radi finansiranja budžetskog deficita, deficita tekuće likvidnosti, refinansiranja neizmirenog duga, za finansiranje investicionih projekata, kao i za izvršavanje obaveza po datim garancijama. Odredbama Zakona o javnom dugu naznačeno je da javni dug predstavlja bezuslovnu i neopozivu obavezu Republike Srbije u odnosu na otplatu glavnice, kamate i ostalih pripadajućih troškova.

Osnovni princip upravljanja javnim dugom predstavlja obezbeđivanje redovnog servisiranja budžetskih potreba po najnižim mogućim troškovima uz prihvatljiv nivo rizika.

Za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom korišćen je kvantitativni pristup, identifikujući moguća ograničenja kroz makroekonomske pokazatelje, analizu troškova i rizika i tržišnih uslova koji utiču na upravljanje javnim dugom. U svrhu analize korišćeni su instrumenti finansiranja dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu. Strategija upravljanja javnim dugom zasniva se na principima koji definišu potrebu za transparentnim i predvidivim procesom zaduživanja, uz permanentan razvoj tržišta državnih hartija od vrednosti i prihvatljiv nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Analizirajući moguće strategije zaduživanja, model Svetske banke Medium Term Debt Strategy Model - MTDS ukazuje da struktura zaduživanja koja se zasniva na hartijama od vrednosti emitovanim u dinarima i evrima predstavlja najbolju opciju sa aspekta troškova (rizika). Model u kome su analizirane strategije zaduživanja pokazuje da u situacijama kada se mogu obezbediti koncesionalni izvori finansiranja treba iskoristiti ta sredstva, jer se na taj način smanjuju troškovi finansiranja uz prihvatljiv rizik, čime se ostvaruje osnovni cilj upravljanja javnim dugom.

Fiskalna strategija predviđa kretanje javnog duga opšteg nivoa države u narednom periodu do 2019. godine ispod nivoa od 70% BDP sa jasnom tendencijom smanjenja nakon 2016. godine, pri čemu se u skladu sa Smernicama upravljanja javnim dugom definisanim od strane Svetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda, u okviru Strategije upravljanja javnim dugom vrši stres-scenario analiza uticaja promene deviznog kursa domaće valute u odnosu na valute u kojima je denominovan javni dug Republike Srbije.

U poslednje četiri godine učinjen je značajan napredak u pogledu povećanja prosečne ročnosti dinarskih državnih hartija od vrednosti i smanjenja troškova finansiranja po osnovu ovog vida zaduživanja, čime je smanjena izloženost riziku refinansiranja. Strategijom upravljanja javnim dugom se definišu osnovne mere za dalji nastavak razvoja dinarskog tržišta državnih hartija od vrednosti, jer će se razvojem ovog tržišta stvoriti jedan od neophodnih preduslova za povećanje kreditnog rejtinga Republike Srbije i smanjenje izloženosti javnog duga prema deviznom riziku.

1. Stanje i struktura javnog duga u periodu 2013. godine - 30. septembar 2016. godine

Na kraju septembra 2016. godine ukupno stanje javnog duga opšteg nivoa države iznosilo je 3.022,8 mlrd dinara, odnosno 72% BDP. Od toga se na direktne obaveze odnosilo 2.718,2 mlrd dinara, na indirektne obaveze 257,8 mlrd dinara, dok se 45,8 mlrd dinara odnosi na negarantovani dug jedinica lokalne vlasti i 1 mlrd dinara na negarantovani dug JP "Putevi Srbije".

Tabela 25. Javni dug opšteg nivoa države Republike Srbije u periodu kraj 2013. godine - 30. septembar 2016. godine

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

U prvih devet meseci 2016. godine primetno je smanjenje javnog duga centralnog nivoa vlasti po osnovu gotovo svih valuta u kojima je originalno denominovan. Javni dug denominovan u američkim dolarima za prvih devet meseci 2016. godine smanjen je za 0,9 miliona američkih dolara, dok se javni dug denominovan u evrima smanjio za 38,9 miliona evra, a javni dug denominovan u dinarima smanjio za 33,5 mlrd dinara u odnosu na kraj 2015. godine.

Tabela 26. Stanje javnog duga centralnog nivoa države po originalnim valutama u periodu od 2013. godine - 30. septembar 2016. godine, u milionima

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

U skladu sa težnjom da se smanji izloženost valutnom riziku, produži ročnost i nastavi sa razvojem novih instrumenata zaduživanja na domaćem finansijskom tržištu, osnovni izvor finansiranja u periodu 2013-2016. godine su emisije dinarskih hartija od vrednosti, što je uticalo na povećanje učešća javnog duga u dinarima sa 20,5% na kraju 2013. godine na 21,4% javnog duga Republike Srbije na kraju septembra 2016. godine, odnosno sa 469,1 mlrd dinara koliko je iznosio javni dug u dinarima na kraju 2013. godine na 635,5 mlrd dinara na kraju septembra 2016. godine.

Prema podacima od 30. septembra 2016. godine, najveći deo javnog duga opšteg nivoa države Republike Srbije je i dalje denominovan u evrima i iznosi 41,3%. Zatim su najviše zastupljeni američki dolar sa 32,5% i dinar sa 21,4%. Ostatak duga je denominovan u specijalnim pravima vučenja 3,7% i ostalim valutama 1,1%.

Na dan 30. septembar 2016. godine, najveći deo javnog duga opšteg nivoa države Republike Srbije je sa fiksnom kamatnom stopom - 78,1%, dok se na javni dug sa varijabilnom kamatnom stopom odnosi 21,9% ukupnog javnog duga. Među varijabilnim kamatnim stopama najviše su zastupljeni EURIBOR i LIBOR na evro koji čine 68,4%, zatim LIBOR na američki dolar koji čini 10,8%, dok se na obaveze vezane za referentnu kamatnu stopu NBS odnosi 7,2%, a na ostale obaveze 13,6% (najvećim delom na varijabilnu kamatnu stopu za specijalna prava vučenja).

Tokom 2016. godine došlo je do daljeg pada troškova zaduživanja Republike Srbije po osnovu dinarskih i evro denominovanih hartija od vrednosti zahvaljujući padu kreditnog rizika zemlje odnosno smanjenju premije rizika, niskoj stopi inflacije i padu referentne kamatne stope NBS, koja trenutno iznosi 4%, čime je nastavljen trend započet u poslednjem kvartalu 2012. godine.

Servisiranje javnog duga Republike Srbije (centralni nivo vlasti25) u periodu 2016-2019. godine

Tabela 27. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2019. godine, u mlrd dinara

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

_______
25 Centralni nivo vlasti uključuje budžet Republike Srbije, fondove obaveznog socijalnog osiguranja i JP "Putevi Srbije".

Tabela 28. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2019. godine

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

Projekcija stanja javnog duga opšteg nivoa države u periodu 2016 -2019. godine

Imajući u vidu projektovani primarni deficit budžeta Republike Srbije za period 2016-2019. godine, uključujući i obim povlačenja kreditnih sredstava za projektno finansiranje od budžetskih korisnika, efekte promene deviznog kursa dinara prema evru i američkom dolaru, u osnovnom makroekonomskom scenariju, stanje duga centralnog nivoa države trebalo bi da bude na nivou od 65,9% BDP na kraju 2019. godine.

Tabela 29. Osnovna projekcija stanja javnog duga opšteg nivoa države do 2019. godine

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

U 2016. godini se očekuje pad racija koji pokazuje učešće javnog duga opšteg nivoa države u BDP na 74,6%, dok se u 2017. godini očekuje pad na 73,9%, a puni efekti fiskalne konsolidacije i preduzetih mera će dati rezultate u 2019. godini kada se očekuje pad racija na 67%. Predviđa se da će negarantovani dug lokalnog nivoa vlasti u narednom periodu biti na relativnom nivou od oko 1,1% BDP.

Stanje javnog duga prema kriterijumima iz Mastrihta

Važno je napomenuti da, prema nacionalnoj metodologiji, u stanje javnog duga ulaze direktne obaveze centralnog nivoa vlasti, kao i sve indirektne obaveze, odnosno garantovani dug u korist javnih preduzeća, lokalnih vlasti i drugih pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija. U takvo stanje ulaze sve garancije, bez obzira da li će biti plaćanja po osnovu njih u narednom periodu.

S obzirom na to da je jedan od glavnih ekonomskih i političkih ciljeva Republike Srbije priključenje EU, kao preduslov se nameće usklađivanje domaće metodologije u skladu sa evropskim standardima. Iz tog razloga, stanje javnog duga se analizira redovno i na osnovu kriterijuma postavljenih Ugovorom iz Mastrihta, koji predstavlja sistematizovane smernice u cilju održivosti javnog duga i fiskalnog sistema, odnosno makroekonomske stabilnosti. Prema ovim kriterijumima, u stanje javnog duga treba uključiti, pored direktnih obaveza centralnog nivoa vlasti i negarantovani dug lokalnih vlasti, ali isključiti dug po osnovu direktnih i indirektnih obaveza za koje se od strane Republike (centralnog nivoa vlasti) ne vrše plaćanja.

Ovaj dug se meri po nominalnoj vrednosti jednakoj ugovorenim iznosima duga koji Vlada treba da vrati kreditorima o roku dospeća, što znači da javni dug nije pod uticajem promene tržišnih prinosa i isključuje neplaćenu obračunsku kamatu.

Tabela 30. Struktura i projekcija stanja javnog duga prema Mastriht kriterijumu do 2019. godine, u mlrd dinara

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

Principi upravljanja javnim dugom

Prema Zakonu o javnom dugu, primarni cilj zaduživanja Republike Srbije i upravljanja javnim dugom je da se osiguraju sredstva potrebna za finansiranje budžetskih izdataka, sa minimalnim troškovima finansiranja na srednji i dugi rok i prihvatljivim nivoom rizika. Minimizacija dugoročnih troškova servisiranja javnog duga je ograničena strukturom duga i ostvarivanje smanjenja troškova će biti uslovljeno nizom faktora i rizika. Na osnovu toga, Strategija upravljanja javnim dugom Republike Srbije definiše sledeće opšte ciljeve i principe:

1) Potrebno je osigurati finansiranje fiskalnog deficita i redovno servisiranje obaveza po osnovu javnog duga Republike Srbije;

2) Potrebno je definisati prihvatljiv nivo rizika koji treba da bude određen u uslovima ciljane strukture portfolija duga u smislu valutne strukture duga, strukture kamatnih stopa, strukture ročnosti i strukture duga prema instrumentima;

3) Potrebno je razvijati tržišta državnih hartija od vrednosti koje se emituju na domaćem i međunarodnom tržištu, kako bi razvijeno tržište pomoglo u smanjenju troškova zaduživanja u srednjem i dugom roku;

4) Potrebno je omogućiti transparentnost i predvidivost procesa zaduživanja.

Strategija upravljanja javnim dugom treba da bude podržana i konzistentna sa opštim Vladinim srednjoročnim makroekonomskim i fiskalnim okvirom.

Strategija upravljanja javnim dugom u narednom srednjoročnom periodu baziraće se na finansiranju izdataka budžeta Republike Srbije pretežno putem emisije državnih hartija od vrednosti na domaćem i međunarodnom tržištu kapitala. Tržište državnih hartija od vrednosti je još uvek u razvoju i jedan od principa upravljanja javnim dugom je nužnost postojanja fleksibilnosti, kako bi finansiranje izdataka budžeta Republike Srbije bilo obezbeđeno. Fleksibilnost će se ogledati u domenu izbora tržišta na kome će se vršiti zaduživanje, valute zaduživanja i instrumenta finansiranja. Izbor strukture finansiranja uzimaće u obzir trenutno stanje i trend razvoja domaćeg i međunarodnog finansijskog tržišta (nivo kamatnih stopa, premije rizika, krivu prinosa, devizne kurseve referentnih valuta) i prihvatljiv nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Cilj je da se u narednom dugoročnom periodu finansiranje obavlja pre svega emitovanjem dinarskih hartija od vrednosti na domaćem tržištu. Trenutna situacija upućuje na to da, uprkos čvrstoj odlučnosti ka razvoju domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti, jedan deo finansiranja mora biti obezbeđen na međunarodnom finansijskom tržištu u srednjoročnom periodu. Smernice za finansiranje na međunarodnom tržištu u ino-valuti, obezbeđivanje pristupa velikom broju investitora na različitim delovima međunarodnog finansijskog tržišta i zaduživanje u ino-valuti (u meri u kojoj je to moguće) definiše se u skladu sa otplatama duga denominovanog u stranoj valuti.

Pozajmljivanje u stranoj valuti, kao npr. u američkim dolarima, za sobom povlači i devizni rizik usled promene kurseva dinar - evro i evro - američki dolar, te je iz tog razloga neophodno razmotriti i koristiti mogućnost hedžinga ukoliko se pozajmljivanje ne vrši u dinarima.

Politika upravljanja javnim dugom mora da uzme u obzir dugoročnu perspektivu, ali se odluka o finansiranju budžetskih izdataka mora donositi godišnje. Odluka o godišnjem zaduživanju se donosi u okviru zakona o budžetu za određenu fiskalnu godinu. U zavisnosti od promene osnovnih fiskalnih agregata moguća je korekcija plana zaduživanja tokom fiskalne godine.

Finansijski rizici i mere za upravljanje finansijskim rizicima

Finansijski i fiskalni rizici mogu dovesti do većeg rasta javnog duga nego što ga predviđa osnovni scenario. Rizici koji su prisutni i koji mogu da dovedu do rasta zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su: rizik refinansiranja, devizni rizik, tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije), rizik likvidnosti, kreditni i operativni rizici i rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja (struktura duga, koncentracija obaveza).

U cilju smanjenja izloženosti finansijskim rizicima potrebno je sprovoditi sledeće mere:

1. rizik refinansiranja

- povećanje učešća srednjoročnih i dugoročnih finansijskih instrumenata denominovanih u dinarima na domaćem finansijskom tržištu;

- ravnomerna raspodela obaveza po osnovu javnog duga na godišnjem nivou i tokom fiskalne godine u narednom dugoročnom periodu;

- produžavanje prosečne ročnosti duga koji se emituje u hartijama od vrednosti;

2. devizni rizik

- nastojanje da se smanji učešće duga denominovanog u ino-valuti uz uvažavanje troškova novog duga (troškovi dinarizacije duga);

- korišćenje finansijskih derivata u cilju limitiranja efekata promene kurseva referentnih valuta;

- nastojanje da spoljni dug bude pretežno u evrima i da se dolarski dug koristi samo ako je finansiranje na međunarodnom tržištu u američkim dolarima jeftinije uz korišćenje finansijskih derivata za limitiranje rizika;

3. tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije)

- nastojanje da se produži prosečna ročnost domaćeg duga u dinarima;

- emitovanje indeksiranih obveznica (indeksacija kamatnih stopa);

- nastojanje da rizik po osnovu kamatnih stopa na spoljni dug ne ugrožava dugoročni cilj minimizacije troškova javnog duga;

4. rizik likvidnosti

- permanentno održavanje nivoa gotovine na računima Republike Srbije na nivou koji omogućava nesmetano finansiranje obaveza u minimumu od četiri meseca i na nivou koji omogućava apsorpciju eventualnih manjih priliva po osnovu zaduživanja u odnosu na plan;

- adekvatno upravljanje slobodnim gotovinskim sredstvima na računima Republike Srbije u skladu sa principima asset-liability management u skladu sa mogućnostima;

- konsolidacija, pored dinarskih, i deviznih sredstava u okviru konsolidovanog sistema trezora koji se vodi kod NBS i korišćenje deviznih sredstava za aktivno upravljanje sa likvidnošću i na deviznom računu izvršenja budžeta;

5. kreditni i operativni rizici

- sprovođenje transakcija sa finansijskim derivatima samo sa finansijskim institucijama koje imaju visok kreditni rejting;

- korišćenje finansijskih instrumenata koji limitiraju kreditni rizik;

- davanje garancija i odobravanje novog duga lokalnim vlastima i javnim preduzećima samo ako postoji adekvatna analiza o relativno niskom stepenu verovatnoće da se realizuje garancija u srednjoročnom periodu;

- uvođenje adekvatne kontrole u svim poslovnim aktivnostima u Upravi za javni dug i unapređenje znanja zaposlenih, za šta je potrebno povećati limit broja zaposlenih i odobriti adekvatna budžetska sredstva;

- kreiranje novog informacionog sistema za praćenje javnog duga i operacija sa njim;

6. rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja

- adekvatno planiranje zaduživanja na godišnjem nivou i ravnomerna raspodela u narednim godinama i tokom fiskalne godine, kako bi se izbegao rizik velike koncentracije obaveza za refinansiranje;

- izbegavanje koncentracije obaveza po osnovu javnog duga na mesečnom nivou, koji ne bi mogao biti amortizovan slobodnim novčanim sredstvima na računima Republike Srbije.

Analize korišćene prilikom izrade Strategije za upravljanje javnim dugom

Uprava za javni dug je koristila kvantitativni pristup za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom, identifikujući moguća ograničenja kroz makroekonomske pokazatelje, analizu troškova i rizika i tržišnih uslova koji utiču na upravljanje javnim dugom. Prilikom analiziranja troškova i rizika razmatraju se sve izvodljive alternative finansiranja. Udeo svakog instrumenta u ukupnim potrebama za finansiranjem u datoj godini određen je u skladu sa ciljevima Strategije.

U svrhu analize korišćeni su dole opisani instrumenti dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja denominovani u stranoj valuti

- Zajmovi stranih vlada i međunarodnih finansijskih institucija - prikazani kao instrumenti denominovani u evrima ili američkim dolarima, sa fiksnom ili varijabilnom kamatnom stopom;

- Domaći dug denominovan u evrima iskazan kroz dva instrumenta - državni zapisi i državne obveznice emitovane na domaćem finansijskom tržištu;

- Evroobveznica (Eurobond) - emitovana u evrima ili američkim dolarima na međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja u domaćoj valuti

Sve državne hartije od vrednosti denominovane u dinarima grupisane su u nekoliko grupa, i to u kratkoročne državne zapise (sa rokovima dospeća do 53 nedelje), dvogodišnje, trogodišnje i dugoročne (petogodišnje, sedmogodišnje i desetogodišnje) državne obveznice.

Buduće tržišne kamatne stope i scenario analiza

Prilikom izrade srednjoročne strategije upravljanja javnim dugom za period 2017-2019. godine korišćene su kvantitativne analize troškova i rizika zasnovane na različitim scenarijima i projekcijama.

Polazi se od osnovnog scenarija koji se bazira na najviše verovatnim tržišnim uslovima. Zatim, identifikovane su tri grupe tržišnih varijabli: devizni kurs, kamatne stope na međunarodnom tržištu i kamatne stope na dinare. Buduće tržišne stope mogu se izvesti analizom dostupnih predviđanja pariteta kupovne snage ili predviđanjem pariteta kamatnih stopa. Pretpostavljeno je kretanje kursa dinara u odnosu na evro i u odnosu na američki dolar u skladu sa makroekonomskim okvirom u posmatranom periodu i zadržan je relativno stabilan odnos evra i američkog dolara, kako bi se dobila čista slika datog efekta primenjenog šoka. U šokovima su testirani efekti promena tržišnih kamatnih stopa. Pristup za dinarske kamatne stope zasniva se na trenutnim stopama prinosa ostvarenim tokom 2016. godine.

Nakon definisanja osnovnog scenarija, u cilju stres testiranja odabrane su još tri vrste scenarija - šokova.

Deprecijacija dinara u odnosu na američki dolar od 15%. Pri ovoj vrsti šoka ne menja se odnos evra i dinara u projekciji. Ovakav scenario ima veliki uticaj na javni dug Republike Srbije zbog udela duga denominovanog u američkim dolarima koji je na kraju septembra 2016. godine činio 33% javnog duga centralnog nivoa vlasti Republike Srbije.

Deprecijacija dinara u odnosu na sve valute od 15%. U ovom scenariju odnos evra i američkog dolara bi ostao stabilan, dok bi samo dinar deprecirao u odnosu na obe valute. Makroekonomske okolnosti za takav scenario bi se odnosile na veliki tekući deficit platnog bilansa i nizak priliv stranih direktnih i portfolio investicija.

Povećanje kamatnih stopa na međunarodnom tržištu. Trenutne kamatne stope u svetu su na istorijski niskom nivou. Ukoliko dođe do oporavka svetske ekonomije kamatne stope će se verovatno povećati za oko 2 p.p. u srednjoročnom roku.

Povećanje kamatnih stopa na domaćem tržištu do 4 p.p. Ovakav scenario bio bi moguć ukoliko inflacija bude iznad dozvoljenog odstupanja naviše u odnosu na ciljanu inflaciju, kao u periodu do 2012. godine i ukoliko bude prisutna velika volatilnost kursa dinara prema evru usled povećanja premije rizika zemlje.

Svaki od gore navedenih stres testova ili scenarija rizika je korišćen za pregled efekata koštanja razmatranih strategija.

Alternativne strategije zaduživanja za period 2017-2019. godine

Optimalni izbor između troškova i rizika, na bazi modela Svetske banke MTDS, definisao je izbor osnovne strategije zaduživanja za naredni srednjoročni period. Analizirane alternativne strategije zaduživanja su:

Osnovna strategija (C1): predstavlja strategiju koja pokriva potrebe za finansiranjem emisijama državnih hartija od vrednosti u domaćoj i stranoj valuti na domaćem finansijskom tržištu i emisijama evroobveznica u evrima sa ročnošću pet i deset godina.

Strategija sa obezbeđenim koncesionalnim zajmom (C2): u odnosu na strategiju C1, emituje se evroobveznica u evrima na rok od deset godina, obezbeđuje se povoljni dugoročni zajam sa fiksnom kamatnom stopom od oko 2% u američkim dolarima, dok se dodatno finansiranje na domaćem tržištu zasniva najvećim delom na dinarskim hartijama od vrednosti u strukturi, slično kao kod C1. Ova strategija u odnosu na strategiju C1 ima veće učešće eksternih izvora finansiranja.

Strategija zasnovana na emisijama evroobveznica (C3): strategija C3, u odnosu na strategiju C1, predviđa da se emisije evroobveznica ročnosti pet i deset godina emituju u američkim dolarima, dok struktura i obim emisija dinarskih državnih hartija od vrednosti ostaju kao kod strategije C1.

Strategija dodatne dinarizacije (C4): predstavlja strategiju koja celokupno finansiranje zasniva na emisijama dinarskih hartija od vrednosti.

Finansiranje izdataka budžeta Republike Srbije po svim strategijama vršiće se pretežno putem emisija državnih hartija od vrednosti na međunarodnom i domaćem tržištu kapitala, osim kod strategije C2, gde se predviđa znatnije učešće koncesionalnih zajmova.

Poređenje alternativnih strategija

Kvantitativna analiza predstavlja učinke svake od četiri alternativne strategije zaduživanja, gde se na vertikalnoj osi nalazi učešće duga u BDP, odnosno troška kamata u BDP pri osnovnom makroekonomskom okviru, dok se na horizontalnoj osi nalazi potencijalni trošak određene strategije zaduživanja (rezultat stres testa). Primenjene su dve mere troškova: odnos javnog duga prema BDP i nominalna kamata kao procenat BDP. Prvi odnos je indikator stanja, a drugi indikator toka. U cilju poređenja, pažnja je usmerena na rezultate razmatranih strategija na kraju 2019. godine.

Na osnovu grafikona jasno se uočavaju troškovi koje svaka od razmatranih strategija nosi sa sobom - strategije C2 i C3 imaju relativno veću izloženost riziku deviznog kursa. Strategija C1 usled kombinovanja dinarskih i evro denominovanih hartija od vrednosti u trenutnim proporcijama ima veliku izloženost mogućim oscilacijama dinarskih kamatnih stopa na državne hartije od vrednosti, dok se taj nivo izloženosti kod strategije C4 značajno povećava, jer se celokupno dodatno finansiranje obezbeđuje emisijama dinarskih hartija od vrednosti. Sa druge strane, strategija C4 pri osnovnom makroekonomskom okviru ima, zbog relativno većeg učešća dinara, stabilniji racio učešća duga u BDP. Kod strategije C2, koja se jednim delom zasniva na dugoročnom koncesionalnom zajmu u američkim dolarima, prisutan je najmanji rizik kod kamatnih stopa u odnosu na sve četiri posmatrane strategije usled niskog fiksnog troška koncesionalnog zajma. Strategija C3 se pokazuje kao relativno dosta rizična u pogledu racija dug/BDP, jer se dodatno finansiranje zasniva na emisiji obveznica denominovanih u američkim dolarima, dok se strategija C4 pokazuje kao relativno skupa s obzirom na visoko učešće dinarskih hartija od vrednosti u ovoj strategiji.

Prilikom analize odnosa javnog duga i BDP ocenjeno je da strategija C2 predstavlja najrizičniji izbor. Osnovna strategija C1 ima nešto više troškove kamata u odnosu na strategiju C2 usled većeg učešća dinarskih hartija od vrednosti. Pri osnovnom makroekonomskom okviru strategija C2 ima niske troškove kamata, jer se jedan deo potreba za finansiranjem obezbeđuje iz koncesionalnog zajma. Na osnovu ovih analiza evidentno je da će se u narednom, srednjoročnom periodu osnovne operacije zaduživanja zasnivati na strategijama C1 i C2, ali uz jasnu preferenciju da će se, ukoliko se ukažu mogućnosti za zaduživanje po koncesionalnim uslovima u većem obimu, dužničke operacije zasnivati na strategiji C2, s tim da bi dalje smanjivanje kamatnih stopa na dinarske dugoročne hartije od vrednosti vodilo ka preferenciji strategije C1. Primenom diskontnih stopa koje odražavaju granični (marginalni) trošak zaduživanja Republike Srbije na finansijskom tržištu dobija se da su i sa aspekta neto sadašnje vrednosti najoptimalnije strategije zaduživanja C1 i C2.

Tabela 31. Odnos javnog duga i BDP na kraju 2019. godine

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

Tabela 32. Odnos plaćanja po osnovu kamata i BDP na kraju 2019. godine

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

Naredna tabela prikazuje kretanja osnovnih parametara javnog duga po osnovu sve četiri razmatrane strategije, što oslikava gore pomenute karakteristike svake strategije:

Tabela 33. Indikatori rizika za alternativne strategije

_______
26 ATM (Average Time to Maturity) - engleska skraćenica za prosečno vreme do dospeća.
27 ATR (Average Time to Refixing) - engleska skraćenica za prosečno vreme do promene kamatnih stopa.
* Primenjena diskontna stopa odražava granični trošak zaduživanja Republike Srbije na finansijskom tržištu
Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

Stres-test analiza

Fiskalno pravilo, definisano Zakonom o budžetskom sistemu, propisuje obavezu da javni dug opšteg nivoa države ne može biti veći od 45% BDP. U slučaju da iznos duga pređe taj nivo, Vlada je dužna da donese program za smanjenje javnog duga u odnosu na BDP, tj. za vraćanje duga u zakonski okvir.

Na kraju 2015. godine stanje duga centralnog nivoa vlasti dostiglo je 74,7% BDP, a opšte države 76% BDP. Racio javni dug/BDP centralnog nivoa vlasti na kraju septembra 2016. godine iznosio je 70,8% BDP, a opšte države 72%. Očekuje se blagi rast do kraja 2016. godine i dostizanje udela od oko 73,5% BDP na centralnom nivou, odnosno 74,6% BDP na nivou opšte države.

Zbog visokog učešća duga denominovanog u stranoj valuti (78,4%), evidentno je da će devizni rizik determinisati ponašanje racija javni dug/BDP u narednom periodu i bitno uslovljavati uspeh mera fiskalne politike na konsolidaciji javnih finansija i smanjenju učešća javnog duga u BDP.

Na osnovu planiranog makroekonomskog okvira, a u slučaju izostanka uticaja mogućih rizika (prvenstveno deviznog rizika), javni dug, bez negarantovanog duga lokalne vlasti, bi do 2019. godine trebalo da bude na nivou od 65,9% BDP.

Osnovni faktori koji utiču na stabilizaciju racija javni dug/BDP su rast BDP, primarni deficit, kurs dinara prema ino-valutama i visina kamata. Planiranim merama fiskalne politike definisano je smanjenje primarnog deficita, pa je time osnovni faktor rasta duga umanjen.

Tabela 34. Doprinosi osnovnih makroekonomskih varijabli na promenu racija javni dug (centralnog nivoa države)/BDP, u %

Izvor: MFIN, Uprava za javni dug

Na grafikonu je predstavljeno kretanje racija javnog duga centralnog nivoa države i BDP u zavisnosti od promene kursa dinara prema određenoj korpi valuta. Prikazana je osnovna projekcija sa alternativnim scenarijima u zavisnosti od aprecijacije, odnosno deprecijacije kursa dinara u rasponu od 10% aprecijacije do 20% deprecijacije dinara u odnosu na korpu valuta. Primenom navedenih scenarija može se videti da bi se racio za 2019. godinu kretao u rasponu od 60,8% do 76,2%, dok bi za osnovni scenario bio na nivou od 65,9%.

Glavni rizici za ostvarenje Strategije, pored gore navedenih faktora koji su kvantifikovani, su i stabilnost makroekonomske situacije u Republici Srbiji, potrebe za dodatnim zaduživanjem kako bi se regulisali dugovi na drugim nivoima vlasti, javnom sektoru i finansijskom sektoru Republike Srbije i datih garancija.

Važno je napomenuti da smanjenju javnog duga u odnosu na BDP doprinosi i adekvatna kontrola izdavanja garancija i unapređenje procesa prioritizacije investicionih projekata, koji se finansiraju iz kreditnih linija multilateralnih i bilateralnih kreditora. Počev od 2015. godine, garancije se izdaju samo za projektne (investicione) zajmove, odnosno prekinuto je izdavanje garancija za zajmove za tekuću likvidnost javnim preduzećima, što je u 2015. i 2016. godini primetno smanjilo stanje garantovanog javnog duga.

Dugoročni strateški okvir za upravljanje javnim dugom

Osnovni strateški ciljevi kojima je potrebno težiti u narednom dugoročnom periodu, kako bi se minimizirali rizici povećanja zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su:

- da učešće duga denominovanog u dinarima iznosi oko 20-25% ukupnog javnog duga na srednji rok;

- da učešće duga denominovanog u evrima u javnom dugu iznosi najmanje 60% duga u ino-valuti, uključujući buduća zaduživanja i transakcije;

- da dođe do smanjenja učešća duga sa varijabilnom kamatnom stopom na ispod 20% u srednjoročnom intervalu;

- da prosečno vreme do promene kamatne stope (ATR) bude održavano na nivou od minimum 4,5 godina, u skladu sa gore navedenom merom postepenog smanjivanja učešća duga sa varijabilnim kamatnim stopama;

- da prosečna ponderisana kamatna stopa (WAIR) na unutrašnji javni dug ne prelazi 10% na kratkoročna i srednjoročna zaduživanja;

- da učešće kratkoročnog duga (čije je dospeće do godinu dana) iznosi do 15% ukupnog javnog duga;

- da prosečno vreme do dospeća (ATM) unutrašnjeg duga bude na nivou od najmanje 4 godine na srednji rok;

- da se prosečno vreme do dospeća (ATM) spoljnog duga održava na nivou od 6 ± 0,5 godina u istom vremenskom horizontu.

Mere za unapređenje tržišta dinarskih hartija od vrednosti u periodu 2016-2019. godine

Tržište državnih hartija od vrednosti, u periodu od 2012. godine do septembra 2016. godine, karakteriše ispunjavanje zacrtanih strateških ciljeva, prvenstveno u pogledu instrumenata finansiranja, kao i u razvoju i održavanju stabilnosti diversifikovane baze investitora. Zahvaljujući vođenju razvojne politike domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti, omogućeno je uspostavljanje kontinuiteta u finansiranju budžeta Republike Srbije, kao i unapređenje obima finansiranja putem emisija dugoročnih dinarskih državnih hartija od vrednosti na domaćem finansijskom tržištu. Prelaskom sa kratkoročnih izvora finansiranja koji se vezuju za period do 2010. godine, na srednjoročne i dugoročne instrumente finansiranja uz konstantno smanjenje troškova zaduživanja, utiče se na smanjenje rizika refinansiranja, kao jednog od primarnih rizika u procesu upravljanja javnim dugom. Na kraju 2013. godine učešće dugoročnih dinarskih instrumenata po originalnoj ročnosti od tri i više godina iznosilo je 37% u stanju dinarskih hartija od vrednosti, dok je na kraju septembra 2016. godine iznosilo 67%.

Transparentnost u radu i izveštavanju, kao i prisutnost na međunarodnom tržištu kapitala, utiče na informisanost, a time i na zainteresovanost nerezidenata da investiraju kapital u dužničke instrumente, prvenstveno u državne dinarske dugoročne hartije od vrednosti, čime se ostvaruje rast stabilne baze investitora. U 2014. godini po prvi put su emitovane desetogodišnje obveznice čime se zaokružio razvoj ročnosti na krivi prinosa, kako dinarskih tako i evro denominovanih državnih hartija od vrednosti. U februaru 2015. godine po prvi put je emitovana benčmark emisija na domaćem finansijskom tržištu ročnosti sedam godina u iznosu od 50 mlrd dinara. Tokom 2015. godine emitovane su i dve trogodišnje obveznice u iznosu od po 50 mlrd dinara. Usled uspešne realizacije benčmark emisija tokom 2015. godine, sa istom praksom je nastavljeno tokom 2016. godine. U februaru i julu 2016. godine emitovane su benčmark trogodišnja i sedmogodišnja obveznica obima emisije po 110 mlrd dinara. Ovim emisijama znatno je povećan obim sekundarnog trgovanja ovih instrumenata što je doprinelo i padu izvršnih stopa prinosa na reotvaranjima pomenutih emisija.

U cilju daljeg razvoja sekundarnog tržišta državnih hartija od vrednosti od 12. novembra 2015. godine omogućeno je trgovanje dugoročnim državnim hartijama od vrednosti na Beogradskoj berzi.

U periodu za koji se donosi ova Strategija očekuje se unapređenje efikasnosti primarnog tržišta kroz koncept primarnih dilera, kao mehanizma prodaje državnih hartija od vrednosti koji direktno, u dužem roku, doprinosi smanjenju troškova zaduživanja, kao i smanjenju rizika refinansiranja. Uvođenje sistema prodaje državnih hartija od vrednosti na domaćem finansijskom tržištu preko primarnih dilera, pruža dobru osnovu za unapređenje tržišne efikasnosti sekundarnog tržišta državnih hartija od vrednosti. Razvojem sekundarnog tržišta, vremenom će se uspostaviti koncept tržišne efikasnosti u procesu vrednovanja državnih hartija od vrednosti. Uvođenjem benčmark emisija obveznica ostvario se pozitivan efekat na obim i kontinuitet sekundarnog trgovanja, kao i na unapređenje tržišne efikasnosti u postupku prodaje državnih hartija na primarnom tržištu.

Kao vodeće faktore koji utiču na krivu prinosa državnih hartija od vrednosti potrebno je izdvojiti fiskalni rezultat, očekivanu stopu inflacije i devizni kurs. Kao posebnu grupu faktora potrebno je izdvojiti makroekonomska kretanja i očekivanja, kao i promene na međunarodnom finansijskom tržištu, koje se reflektuju na premiju rizika zemlje.

Na kraju 2011. godine prosečna ročnost dinarskih hartija od vrednosti je iznosila 272 dana (0,75 godina), na kraju 2012. godine je iznosila 394 dana (1,1 godina), na kraju 2013. godine je iznosila 469 dana (1,3 godine), na kraju 2014. godine je iznosila 645 dana (1,8 godina), na kraju 2015. godine je iznosila je 749 dana (2,1 godina), dok je na dan 30. septembar 2016. godine iznosila 789 dana (2,2 godina). U periodu do 2018. godine predviđa se da prosečna ročnost bude u rasponu od 2 do 3 godine. Razvoj domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti biće od strane Republike Srbije potpomognut sledećim merama:

- Uključivanjem državnih hartija od vrednosti denominovanih u domaćoj valuti u neki od globalnih indeksa državnih obveznica zemalja u usponu (Local Currency Government Bond Emerging Market Index). Uključivanje obveznica Republike Srbije u neki od globalnih indeksa značajno bi povećalo bazu investitora i pospešilo sekundarno trgovanje, što bi doprinelo daljem smanjenju troškova zaduživanja putem emisija državnih hartija od vrednosti;

- U cilju kreiranja što veće baze investitora i razvoja sekundarnog tržišta hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu, kreiran je jednak poreski tretman domaćih i stranih investitora krajem 2011. godine, i u narednom periodu težiće se uklanjanju svih eventualnih prepreka za slobodan protok kapitala. Razmotriće se u narednom periodu mogućnost da se kliring i saldiranje transakcija sa domaćim hartijama od vrednosti vrši preko međunarodnog kliring sistema;

- U narednom periodu radiće se na uvođenju sistema primarnih dilera;

- U cilju povećanja ulaganja domaćih fizičkih lica učiniće se dodatni napori u domenu edukacije stanovništva Republike Srbije i razmotriće se emitovanje tzv. retail obveznica.

Ministarstvo finansija će u narednom periodu modifikaciju aukcijske platforme vršiti na osnovu predloga investitora, kako bi na najbolji, i za obe strane prihvatljiv način, interesi obe strane bili zadovoljeni.

IV STRUKTURNE REFORME U PERIODU OD 2017. DO 2019. GODINE

Vlada i Ministarstvo finansija posvećeni su ostvarivanju ciljeva ekonomske politike, zacrtanih trogodišnjom Fiskalnom strategijom i Memorandumom o ekonomskoj i finansijskoj politici, dogovorenih sa MMF. Kredibilan srednjoročni plan strukturnih reformi, zajedno sa merama fiskalne konsolidacije, sa ciljem privlačenja stranih investicija, podrške rastu i rebalansiranju privrede na putu ka ubrzanju EU integracija predstavlja ključni osnov u (1) ostvarivanju stabilizacije javnih finansija smanjivanjem fiskalnog deficita i javnog duga, (2) pokretanju privredne aktivnosti na bazi povećanja investicija, izvoza i zapošljavanja. Strukturnim prilagođavanjem privrede stvara se trajnija osnova za brži i održiv privredni rast, povećanje zaposlenosti i standarda stanovništva.

Sa tim u vezi, krajem 2015. godine i u 2016. godini sprovedene su brojne reforme koje imaju za cilj razvoj privatnog sektora i otvaranje novih radnih mesta, poboljšanje poslovnog ambijenta i konkurentnosti privrede:

- Započeta je široka reforma državnih i društvenih preduzeća u cilju poboljšanja operativne održivosti i ograničenja fiskalnih rizika, kao i smanjenja državne pomoći i akumuliranja docnji;

- Usvajanjem novog Zakona o ulaganjima, uspostavljena je Razvojna agencija Srbije (u daljem tekstu: RAS) spajanjem Agencije za strana ulaganja i promociju izvoza i Nacionalne agencije za regionalni razvoj, tj. integrisanjem i unapređenjem njihovog poslovanja. Agencija nudi širok spektar usluga, uključujući podršku direktnim ulaganjima i promociji izvoza, ali i implementaciju projekata koji za cilj imaju unapređenje konkurentnosti, regionalnog razvoja i ugleda Srbije. Istim zakonom osnovan je i Savet za ekonomski razvoj, koji zajedno sa RAS treba da stvori uslove za jasniju podelu odgovornosti za predlaganje, sprovođenje i kontrolu sprovođenja politika Vlade;

- U februaru 2016. godine Vlada je usvojila program aktivnosti "Godina preduzetništva 2016" za podsticanje preduzetničkog duha i olakšavanja pristupa kreditiranju za mala i srednja preduzeća. Program "Godina preduzetništva 2016" zasniva se na tri glavna stuba: unapređenje poslovnog okruženja, direktna podrška preduzetnicima i razvoj preduzetničkog duha. Krajnji rezultati programa se još uvek obrađuju, a prema podacima iz novembra 2016. godine u programu je učestvovalo preko sedam hiljada kompanija, startapova, lokalnih samouprava i klastera. Planiran je nastavak programa i u narednim godinama;

- Krajem 2015. godine Republika Srbija i EU potpisale su sporazum kojim je potvrđeno učešće u programu EU za mala i srednja preduzeća "COSME" koji pruža podršku malim i srednjim preduzećima u sledećim segmentima poslovanja: olakšan pristup izvorima finansiranja, podrška internacionalizaciji i pristupu stranim tržištima, stvaranje povoljnog poslovnog okruženja za razvoj konkurentnosti, podsticanje kulture preduzetništva;

- U cilju jačanja konkurentnosti privrednih subjekata, unapređenja njihovog poslovanja i internacionalizacije, kao i kreiranja novih radnih mesta Ministarstvo privrede u saradnji sa RAS, odabranim poslovnim bankama i lizing kompanijama realizuje Program podrške malim preduzećima za nabavku opreme u 2016. godini;

- Ministarstvo privrede od početka 2016. godine realizuje Program za podršku unapređenja privrednog ambijenta u cilju privlačenja investicija i otvaranje novih radnih mesta. Namena Programa se realizuje kroz opremanje poslovnih zona u cilju privlačenja investicija učešćem u finansiranju realizacije projekata infrastrukturnog opremanja poslovnih zona, odnosno izgradnje novih objekata, rekonstrukcije i sanacije postojećih objekata u poslovnoj zoni, izgradnje objekata za prateće sadržaje koji omogućavaju uspešno poslovanje u poslovnoj zoni, kao i kroz učešće u finansiranju projekata izgradnje objekata saobraćajne infrastrukture koja obezbeđuje dostupnost poslovne zone, objekata komunalne, elektroenergetske i ostale infrastrukture;

- Od 2016. godine, u skladu sa Finansijskim ugovorom "Zajam za opštinsku i regionalnu infrastrukturu", zaključenim između Republike Srbije i Evropske investicione banke, Ministarstvo privrede realizuje infrastrukturne projekte lokalnog i regionalnog razvoja kao podršku jedinicama lokalne samouprave. Program se realizuje u cilju unapređenja kapaciteta jedinica lokalnih samouprava kroz unapređenje infrastrukture, standarda i kvaliteta života građana, a Ministarstvo privrede učestvuje u finansiranju projekta u visini do 50% vrednosti projekta bez PDV;

- U decembru 2015. godine usvojen je Nacionalni program za suzbijanje sive ekonomije, sa ciljem smanjenja učešća sive ekonomije u BDP, kao i efikasnijeg nadzora nad tokovima sive ekonomije, unapređenja funkcionisanja fiskalnog sistema, smanjenja administrativnog i parafiskalnog opterećenja za privredu i građane i podizanja svesti građana i privrede o značaju suzbijanja sive ekonomije i motivacija za poštovanje propisa;

- Proširen je obuhvat aktivnih mera na tržištu rada i u toku je reforma Nacionalne službe za zapošljavanje, uz podršku projekta Svetske banke, kako bi se povećala efikasnost njenih programa i poboljšao kvalitet usluga koje pruža nezaposlenima i poslodavcima;

- Usvojen je Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za 2017. godinu;

- Program reformi politike zapošljavanja i socijalne politike, usvojen je u junu 2016. godine i predstavlja glavni mehanizam za dijalog o prioritetima u oblastima socijalne politike i zapošljavanja tokom procesa evropskih integracija;

- Usvojena je Strategija naučnog i tehnološkog razvoja Republike Srbije za period od 2016. do 2020. godine - "istraživanja za inovacije", koja ima za cilj uspostavljanje delotvornog nacionalnog istraživačkog sistema integrisanog u Evropski istraživački prostor, koji kroz razvoj inovacija doprinosi ekonomskom rastu, društvenom i kulturnom napretku, podizanju standarda građana i kvalitetu života;

- Usvojena je Strategija za razvoj industrije informacionih tehnologija za period od 2017. do 2020. godine, koja sadrži mere za unapređenje rasta IT proizvodnje i posredan uticaj na ukupan privredni rast, kao i na smanjenje ekonomskog jaza između urbanih i ruralnih područja;

- Kako bi se pojednostavile procedure upisa nepokretnosti i smanjili troškovi u maju 2016. godine pušten je u rad Centralni registar planskih dokumenata. Funkcionisanje Centralnog registra planskih dokumenata, koji je deo sistema za elektronsko izdavanje građevinskih dozvola, doprinosi stvaranju boljeg ambijenta za investitore kroz brže izdavanje građevinskih dozvola i bolji pregled potencijalnih lokacija za ulaganje. Kako bi se pojednostavile procedure upisa nepokretnosti i smanjili troškovi uvodi se digitalizovano praćenje vlasništva u registru;

- Usvojena je Strategija razvoja turizma za period od 2016. do 2025. godine, čijim sprovođenjem se očekuje značajan porast prihoda od turističkih usluga i otvaranje radnih mesta u sektoru turizma;

- Usvojena je Strategija razvoja trgovine do 2020. godine, koja predviđa osnivanje Nacionalnog saveta za trgovinu i formiranje informacione baze o trgovini i trgovinskoj mreži Republike Srbije. Podaci iz ove baze olakšaće analizu tržišta potencijalnim investitorima;

- Usvojen je Program usaglašavanja domaćeg zakonodavstva sa Direktivom o uslugama 2006/123/EZ sa Akcionim planom i Aneksom, koji predviđa unapređenje poslovnog ambijenta i ukidanje nepotrebnih ograničenja za obavljanje pojedinih uslužnih delatnosti, a uvodi i mogućnost prekograničnog pružanja usluga. Uslužne delatnosti u Srbiji su do sada bile uređene velikim brojem sektorskih propisa. Donošenje ovog programa doprineće uređenju sektora usluga na celovit i jedinstven način, kao i stvaranju uslova za primenu Direktive o uslugama EU;

- U cilju ekonomskog rasta i stvaranja dobrog poslovnog okruženja za povećanje investicija, broja zaposlenih i ravnomerniji regionalni razvoj, unapređen je zakonski okvir. Zakonom o ulaganjima koji je usvojen krajem 2015. godine izjednačavaju se strani i domaći investitori i unapređuje investiciono okruženje, a specifični tretman je posvećen ulaganjima od posebnog značaja u nerazvijenim opštinama. Doneta je nova Uredba o utvrđivanju programa podsticanja ravnomernog regionalnog razvoja u 2016. godini kao podrška ravnomernom regionalnom i lokalnom razvoju, jačanju regionalnih institucionalnih kapaciteta, povećanju konkurentnosti regiona, oblasti i lokalne samouprave i unapređenju međuopštinske, međuregionalne, prekogranične i međunarodne saradnje. Doneta je nova Uredba o uslovima i načinu privlačenja ulaganja, kojom se bliže određuju kriterijumi za ulaganja od posebnog i lokalnog značaja, kriterijumi, uslovi i način privlačenja direktnih investicija u Republiku Srbiju. U uredbi je detaljno definisan proces praćenja i kontrole nad realizacijom investicionih projekata za koji su sredstva podsticaja dodeljena po ovoj uredbi. Takođe određuju se postupak, visina i rok za ostvarivanje olakšica i oslobađanje od carinskih i drugih dažbina na uvoz opreme stranog ulagača, kao i druga pitanja od značaja za dodelu sredstava podsticaja i realizaciju investicionih projekata u cilju podsticanja direktnih ulaganja.

Sistemsko rešavanje problema preduzeća u restrukturiranju, uz implementaciju strukturnih reformi iz oblasti radnog zakonodavstva i građevinarstva, povoljno se odrazilo na poslovni ambijent i napredak Srbije na međunarodnim listama konkurentnosti. Prema Indeksu globalne konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma Srbija je napredovala za 4 pozicije i sa 94. mesta dospela na 90. mesto od 138 zemalja, a najveći napredak je ostvaren u delu koji se odnosi na makroekonomsko okruženje. Svetska banka je vrednovala proces strukturnih reformi, tako što je svrstala Republiku Srbiju na 47. mesto liste Doing business 2017, koja je sačinjena prema kriterijumu lakoće poslovanja, pri čemu se Srbija našla u grupi od 10 zemalja sa najvećim ostvarenim napretkom. Izvršene reforme u oblasti izdavanja građevinskih dozvola Svetska banka je na rang listi vrednovala napretkom ove oblasti od 116 mesta.

1. Strukturne reforme realnog sektora

U cilju jačanja privatnog sektora nastaviće se sa poboljšanjem poslovne i investicione klime radi smanjenja troškova i rizika poslovanja i investiranja u Republici Srbiji. Obezbediće se bolja zaštita konkurencije, podsticanje bržeg razvoja malih i srednjih preduzeća i preduzetništva, otklanjanje rigidnosti na tržištu rada i efikasnije sprovođenje stečaja. Posebna pažnja posvetiće se strukturnim reformama koje podstiču jačanje kapaciteta privrede za povećanje proizvodnje i efikasnosti, izvoza i zaposlenosti, što će rezultirati poboljšanjem konkurentnosti privrede, uz poseban fokus na završetak procesa restruktuiranja državnih preduzeća.

Strukturne reforme koje unapređuju poslovno okruženje

U cilju poboljšanja konkurentnosti i poslovnog okruženja Republike Srbije razviće se sveobuhvatan program podrške investiranju, otvaranju novih radnih mesta i razvoju privatnog sektora. Program će osigurati da politike koje podržavaju rast budu dobro koordinisane i ciljane. Konkretne akcije će biti fokusirane na sledeće oblasti:

- Nastaviće se podsticanje razvoja malih i srednjih preduzeća i preduzetništva kroz implementaciju Strategije za podršku razvoja malih i srednjih preduzeća, preduzetništva i konkurentnosti;

- Nakon uspeha programa "Godina preduzetništva 2016" i u narednom periodu će se nastaviti delovanje u pravcu unapređenja poslovnog okruženja i pružanja direktne finansijske i nefinansijske podrške sektoru malih i srednjih preduzeća i preduzetnika;

- Imajući u vidu značaj malih i srednjih preduzeća za srpsku privredu i ograničen pristup ovog sektora kreditima, uvešće se okvir za funkcionisanje nedepozitnih finansijskih institucija i kreditnu podršku malim i srednjim preduzećima kroz kreditne linije Evropske investicione banke ("Apeks zajmovi"). Da bi se poboljšala efikasnost Apeks programa, pripremljene su smernice koje su definisane u skladu sa kriterijumima EIB, u vezi sa određivanjem prioriteta za alokaciju kreditnih sredstava;

- Nastaviće se sa sprovođenjem Nacionalnog programa za suzbijanje sive ekonomije, a 2017. i 2018. godina su proglašene "Godinama borbe protiv sive ekonomije";

- Tokom 2017. godine nezavisni konsultant će izvršiti dijagnostičku analizu Fonda za razvoj Republike Srbije i Agencije za finansiranje i osiguranje izvoza, koja će biti praćena predlozima za unapređenje njihovog upravljanja i poboljšanje operativnih procedura;

- U narednom srednjoročnom periodu novoosnovani Ministarski savet za informacione tehnologije će raditi na sprovođenju različitih inicijativa koje za cilj imaju porast izvoza IT sektora što će doprineti otvaranju novih radnih mesta i unaprediti inovacionu sredinu;

- U pripremi je Nacrt zakona o naknadama koji će zameniti postojeće zakone i podzakonske akte i regulisati naknade na svim nivoima države, kako bi se omogućila veća predvidivost i transparentnost. Usvajanje ovog zakona je planirano u 2017. godini;

- Nastaviće se unapređenje efikasnosti u upravljanju stečajnim postupcima, a između ostalog biće donete izmene i dopune Zakona o stečaju;

- U cilju unapređenja efikasnosti javnih preduzeća i stvaranja snažnog okvira za nadgledanje njihovog poslovanja u toku je rad na izradi podzakonskih akata Zakona o javnim preduzećima. Nastaviće se rad na procesu uvođenja korporativnog upravljanja u javnim preduzećima, sa ciljem obezbeđenja nepristrasnosti, transparentnosti i odgovornosti u korporativnom ponašanju;

- Nastaviće se rad na izradi jedinstvenog javnog registra administrativnih procedura i ostalih uslova poslovanja, kako bi se privrednim subjektima i građanima omogućilo blagovremeno planiranje troškova pružanja određene usluge javne uprave.

Strukturne reforme koje unapređuju tržište rada

U skladu sa opštim ciljem politike zapošljavanja do 2020. godine, utvrđenim Nacionalnom strategijom zapošljavanja za period 2011-2020. godine, nastaviće se sa realizacijom aktivnosti radi uspostavljanja efikasnog, stabilnog i održivog trenda rasta zaposlenosti do 2020. godine.

U narednom periodu planira se realizacija sledećih aktivnosti:

- Unapređivanje postojećeg zakonodavnog okvira politike zapošljavanja i bolja realizacija postojećih, kao i uvođenje novih mera aktivne politike zapošljavanja. Nastaviće se uspostavljanje Nacionalnog okvira kvalifikacija (NOK), koji je jedan od instrumenata za povezivanje obrazovnog sistema sa stvarnim potrebama tržišta rada, odnosno utvrđivanje pitanja kvalifikacija potrebnih tržištu rada;

- Poboljšanje uslova na tržištu rada i unapređenje institucija tržišta rada, podsticanje zapošljavanja i uključivanje teže zapošljivih lica na tržište rada, podrška regionalnoj i lokalnoj politici zapošljavanja i unapređenje kvaliteta radne snage i ulaganje u ljudski kapital;

- Intenziviranje napora za otvaranje novih radnih mesta, sa posebnim fokusom na sektor proizvodnje, informacionih tehnologija, mala i srednja preduzeća, podsticanje novih preduzetnika i poboljšanje pristupa finansijama;

- Podsticanje zapošljavanja u manje razvijenim regionima uz razvoj regionalnih i lokalnih politika zapošljavanja, podizanje kvaliteta ljudskog kapitala, razvoj institucionalnih kapaciteta i redukcija dualnosti na tržištu rada;

- Kao deo inicijative za otvaranje novih radnih mesta, nastaviće se unapređenje i proširenje obuhvata aktivnih mera zapošljavanja, shodno situaciji na tržištu rada i rezultatima analize efekata realizovanih mera, sa posebnim fokusom na mlade i dugoročno nezaposlene.

Finansijska stabilnost

Kako bi se očuvala finansijska stabilnost i potpomogla sposobnost bankarskog sektora da spremno odgovori na eventualne šokove iz okruženja, uz istovremeno unapređenje finansijskog posredovanja posebna pažnja će se posvetiti daljem rešavanju pitanja problematičnih kredita, politici rezervisanja i jačanju nadzora i regulatornog okvira u skladu sa standardima EU.

Ostvaren je napredak u sprovođenju Strategije za rešavanje problematičnih kredita. U proteklom periodu NBS je sprovela sve aktivnosti predviđene Akcionim planom za rešavanje problematičnih kredita, pokazujući na taj način posvećenost i opredeljenost ka rešavanju ovog složenog pitanja u skladu sa najboljom međunarodnom praksom, a sprovodeći aktivnosti iz svoje nadležnosti na način koji obezbeđuje očuvanje i jačanje stabilnosti bankarskog i finansijskog sistema u celini. Novim regulatornim zahtevima NBS pojačavaju se: obaveze banaka u pogledu izveštavanja o problematičnim kreditima, tretman za restrukturirane kredite u skladu sa zahtevima EU i očekivanja supervizora kada je reč o upravljanju problematičnom aktivom. Takođe, u toku 2016. je završena i izrada smernica za objavljivanje informacija o kvalitetu aktive banaka, pri čemu su rezultati posebnih dijagnostičkih ispitivanja kvaliteta aktive banaka, koja su sprovedena po ugledu na ECB, potvrdila adekvatnu kapitalizovanost svih banaka čija je aktiva bila obuhvaćena ovim ispitivanjem. Zatim, uspostavljena je baza podataka o procenama vrednosti nepokretnosti koje su predmet hipoteke i o kreditima obezbeđenim hipotekom, za koju banke dostavljaju NBS podatke na mesečnom nivou. Paralelno sa tim, u proceduri je usvajanje Zakona o proceniteljima vrednosti nepokretnosti. Kao rezultat svih navedenih aktivnosti, učešće problematičnih kredita u ukupnim kreditima banaka je u septembru palo na nivo od 19,5%, što je za 2,1 procentnih poena niže u odnosu na kraj 2015. godine i za 2,5 procentnih poena niže na međugodišnjem nivou.

Bazel III standard će se uvoditi u domaću regulativu od kraja juna 2017. godine. Od tog datuma, smanjiće se minimalni zahtevi za kapitalom, a biće uvedeni novi zaštitni slojevi kapitala, u cilju ograničavanja sistemskih rizika. Regulatorne rezerve za procenjene kreditne gubitke će ostati na snazi do 2019. godine, međutim, nedavno usvojeni regulatorni akti omogućavaju bankama da smanje regulatorne rezerve u slučaju ostvarenja propisanog smanjenja učešća problematičnih kredita.

U cilju očuvanja postignute finansijske stabilnosti NBS i Vlada nastaviće sa sprovođenjem Strategije dinarizacije. Strategija se zasniva na aktivnostima koje se mogu objediniti u tri međusobno povezana stuba: 1) održavanje ukupne makroekonomske stabilnosti - što je ujedno i ključni stub ove Strategije i gde se beleže ključni rezultati koji doprinose dinarizaciji; 2) stvaranje povoljnih uslova za razvoj tržišta dinarskih instrumenata i 3) promovisanje instrumenta zaštite od postojećih deviznih rizika u nebankarskom sektoru. Rezultati Strategije su već vidljivi, kako na strani kredita stanovništvu tako i depozita koji beleže trend rasta, što je rezultat niske inflacije, relativno stabilnog kursa i znatno nižih kamatnih stopa na dinarske kredite u odnosu na period pre tri godine.

Unapređenje saobraćajne infrastrukture

U dokumentu Transport master plan do 2027. godine, koji je urađen u saradnji sa EU definisana su ulaganja u transportnu infrastrukturu po različitim vidovima saobraćaja i prioritetima. Osnovni cilj master plana transporta za Srbiju je da pruži doprinos u pogledu ostvarivanja bolje i bezbednije transportne mreže koja će privući investicije u nerazvijenije oblasti, poboljšati kvalitet života u tim oblastima i unaprediti trgovinu. Prostornim planom Republike Srbije do 2020. godine utvrđuju se osnove organizacije, uređenja, korišćenja i zaštite prostora Republike Srbije u cilju usaglašavanja ekonomskog i socijalnog razvoja sa prirodnim potencijalima.

U cilju razvoja saobraćajne infrastrukture radiće se na razvijanju logističkih centara regionalnog i lokalnog karaktera na multimodalnim Koridorima 10 i 7, u velikim privrednim regionalnim čvorištima i njihovim gravitacionim zonama. Istovremeno, nastavljeni su radovi na autoputu E-80 (prema granici sa Bugarskom - projekat Istok), kao i na obilaznici oko Beograda i autoputu E-75 (prema granici sa Makedonijom - projekat Jug). Radovi napreduju i na tzv. Koridoru 11, odnosno autoputu E-763 Beograd - Južni Jadran, a u toku je i izrada projektne dokumentacije za autoput Niš-Priština (koji bi preko Drača povezao Koridor 10 sa Jadranom). Idejni projekat za brzu saobraćajnicu Novi Sad - Ruma (Fruškogorski koridor) je finalizovan, a u toku je izrada planova detaljne regulacije. Celokupna tehnička dokumentacija za Intermodalni terminal i logistički centar "Batajnica" je završena, a početak izgradnje je planiran do kraja 2016. godine. Budući terminal će omogućiti smanjenje udela logističkih troškova u ceni proizvoda, a proizvodi i roba će krajnjim kupcima stizati brže, kvalitetnije i ekonomičnije, čime će se stvoriti i preduslovi za privlačenje investicija i otvaranje novih radnih mesta.

Radovi na železničkom Orijentalno/istočno-mediteranskom osnovnom koridoru koji podrazumevaju rekonstrukciju i modernizaciju pruge su u toku. Projekat rekonstrukcije pruge Beograd-Budimpešta jedan je od ključnih infrastrukturnih projekata u narednom periodu, uz projekte izgradnje Žeželjevog mosta u Novom Sadu i modernizacije i rehabilitacije pruge Niš-Preševo, Niš - Dimitrovgrad, kao i rekonstrukcija pruge Beograd-Bar. Projekat Beogradski železnički čvor - Beograd Centar Faza 1 je završen. U oblasti transevropskih energetskih mreža, Srbija nastavlja da pruža podršku za realizaciju projekta gasnog prstena u Jugoistočnoj Evropi. Intenziviraće se pripremni rad na izgradnji gasnog interkonektora Niš - Dimitrovgrad između Srbije i Bugarske kako bi se povećala sigurnost snabdevanja gasom. Započeće se sa izgradnjom elektroenergetske interkonekcije između Rumunije i Srbije, u okviru transbalkanskog koridora za prenos električne energije.

U pripremi je zakon o širokopojasnom pristupu internetu čijim usvajanjem će se izvršiti usaglašavanje nacionalnog zakonodavnog okvira iz oblasti elektronskih komunikacija sa okvirom EU i urediti uslovi i način razvoja širokopojasnog pristupa internetu (Direktiva 2014/61/EU). Strukturna reforma obuhvata i konsolidaciju širokopojasne mreže u vlasništvu javnog sektora, povezivanje javnih ustanova na nacionalnu mrežu, kao i izgradnju širokopojasne komunikacione infrastrukture sa pristupnom mrežom u naseljima. Izgradnjom infrastrukture širokopojasnog pristupa u svim regionima Republike Srbije stvoriće se uslovi za smanjenje ekonomskog jaza tj. za ujednačen regionalni razvoj, rast BDP, zaposlenosti i produktivnosti, kao i za ostvarivanje međusektorske sinergije koja smanjuje potrebu za građevinskim radovima za postavljanje elektronskih komunikacionih mreža.

Unapređenje energetske infrastrukture

Strategijom razvoja energetike Republike Srbije do 2025. godine sa projekcijama do 2030. godine konstatovano je da je razvoj elektroenergetskog sektora ključna karika u razvoju kompletnog energetskog sistema Republike Srbije i prikazano je stanje proizvodnih kapaciteta i elektroenergetskih sistema.

Prosečna starost celokupnog instalisanog proizvodnog kapaciteta u termo i hidro elektranama Javnog preduzeća "Elektroprivreda Srbije" je preko 25 godina. Potrebna je revitalizacija postojećih elektroenergetskih proizvodnih kapaciteta i izgradnja novih kapaciteta u cilju sigurnog, pouzdanog i kvalitetnog snabdevanja krajnjih kupaca električnom energijom. Takođe je potrebna revitalizacija postojećih i izgradnja novih prenosnih kapaciteta tako da se postigne uravnotežen, održiv i blagovremen razvoj prenosnog sistema, sa ciljem priključivanja novih konvencionalnih i obnovljivih izvora električne energije. Razvoj distributivne mreže obuhvata izgradnju nedostajućih, rekonstrukciju i modernizaciju postojećih transformatorskih stanica, vodova i mreže nižih naponskih nivoa. Ovim merama postići će se smanjenje trenutno vrlo visokih gubitaka u distributivnim sistemima i povećati njihova efikasnost, ostvariće se veći nivo pouzdanosti rada sistema i obezbediti bolji kvalitet snabdevanja kupaca električne energije. Modernizacija i unapređenje energetske efikasnosti će doprineti zadovoljenju energetske sigurnosti zemlje.

Da bi JP "Elektroprivreda Srbije" moglo da zadovolji povećane potrebe za električnom energijom, planirana je u okviru Druge faze paket projekta TE Kostolac B izgradnja novog bloka B3 u TE Kostolac (snage 350 megavata). U drugoj fazi projekta predviđena je i izgradnja novog termo bloka TEKO B3. Novi blok TEKO B3 biće zamenski proizvodni kapacitet umesto starih blokova TEKO A1 i A2 sa ciljem obezbeđenja sigurnosti u snabdevanju električnom i toplotnom energijom. U narednom periodu planirano je zatvaranje određenih proizvodnih kapaciteta u okviru usaglašavanja sa ekološkim standardima EU, odnosno sa smanjenjem broja zaposlenih i troškova poslovanja JP "Elektroprivrede Srbije".

U cilju povećanja sigurnosti snabdevanja gasom i uspostavljanja uslova za pouzdan, bezbedan rad i održivi razvoj gasnog sistema, energetskog sistema i energetskog sektora uopšte, a u saglasnosti sa Zakonom o Prostornom planu Republike Srbije od 2010. do 2020. godine, u sektoru gasne privrede planirana je izgradnja novih gasovoda, podzemnih skladišta i stanica komprimovanog gasa. Među prioritetnim pravcima strateških projekata gasne privrede predviđen je magistralni gasovod Niš-Dimitrovgrad.

U saglasnosti sa Zakonom o robnim rezervama i preuzetim međunarodnim obavezama, kao i utvrđenim merilom za otvaranje pregovora o Poglavlju 15 - Energetika, planirana je izgradnja novih skladišnih kapaciteta u javnoj svojini za potrebe skladištenja obaveznih rezervi nafte i derivata nafte.

U toku je izrada Programa ostvarivanja Strategije razvoja energetike do 2025. godine sa projekcijama do 2030. godine, kojim će se, saglasno čl. 5. i 6. Zakona o energetici ("Službeni glasnik RS", broj 145/14) definisati mere, projekti i aktivnosti koje je potrebno realizovati u periodu 2017-2023. godine u svim oblastima energetike: električna energija, toplotna energija, obnovljivi izvori energije, ugalj, nafta, prirodni gas i energetska efikasnost.

Razvoj sektora poljoprivrede

Poljoprivredni sektor karakteriše tehničko-tehnološka zastarelost, kao i nepovoljna struktura gazdinstava (najveći broj gazdinstava je male ili srednje veličine), što može biti ograničavajući faktor razvoja uzimajući u obzir povoljne uslove za razvoj poljoprivrede u Republici Srbiji. Liberalizacijom poljoprivrednog sektora država je izgubila uticaj na veličinu gazdinstava. Stoga, u narednom periodu, država će nastojati da merama utiče na smanjivanje cene inputa proizvodnje i podsticati udruživanje malih i srednjih poljoprivrednika i da na taj način pomogne malim gazdinstvima, što će povećati njihovu konkurentnost na tržištu.

Izmenom Pravilnika o uslovima i načinu ostvarivanja prava na kreditnu podršku, kojim je olakšan pristup za korišćenje kredita, Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine nastavlja da kreditno pomaže poljoprivredni sektor i u 2016. godini s ciljem unapređenja poljoprivredne proizvodnje. Ukupan iznos kredita za fizička lica, preduzetnike i pravna lica je do 5.000.000 dinara, a za zemljoradničke zadruge do 15.000.000 dinara.

Unapređenje konkurentnosti poljoprivredne proizvodnje sprovodiće se kroz uspostavljanje institucionalnog okvira za realizaciju IPARD programa 2015-2020, Nacionalnog programa za poljoprivredu za period 2016. do 2020. godine i Nacionalnog programa ruralnog razvoja za period 2016. do 2020. godine, u kojima će biti definisane mere za unapređenje konkurentnosti poljoprivrednih gazdinstava na srednjeročnom nivou. Republika Srbija za sada ne ispunjava uslove za korišćenje pretpristupnih fondova za poljoprivredu IPARD, a jedan od uslova za dobijanje akreditacije za njihovo korišćenje jeste i unapređenje rada Uprave za agrarna plaćanja. U novembru 2016. godine Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine i Generalni direktorat za poljoprivredu i ruralni razvoj EK dogovorili su detalje o akreditacionom postupku za korišćenje IPARD fondova, a napravljen je i akcioni plan za uspešno otklanjanje nedostataka iz izveštaja revizora EK. U toku 2017. godine očekuje se od strane EK okončanje procesa akreditacije svih struktura u Republici Srbiji, neophodnih za sprovođenje reformi koje će unaprediti konkurentnost i položaj poljoprivrednih gazdinstava.

Sa međunarodnim finansijskim institucijama (MMF i Svetskom bankom) urađena je analiza postojećih mera agrarne politike i ruralnog razvoja. Nove mere razvojnog agrarnog budžeta sa fokusom na investicije i razvoj konkurentnosti će biti implementirane u budžetu za 2017. godinu.

Paket mera za unapređenje prihoda od turizma

U okviru sektora usluga, među prioritetima će biti podsticanje turizma kroz ulaganja u razvoj infrastrukture i suprastrukture u turističkim destinacijama, u projekte promocije, edukacije i treninga u turizmu, unapređenja turističkog prometa domaćih turista i privlačenja organizovanih grupa stranih turista. Sprovođenje ovih mera podržano je kroz dodelu kreditnih sredstava za podsticanje kvaliteta turističke ponude, dodelu subvencija i dotacija namenjenih za projekte razvoja turizma, dodelom vaučera za subvencionisano korišćenje usluga smeštaja u domaćem turizmu, kao i drugim aktivnostima predviđenim u okviru podsticajnih mera definisanih Zakonom o turizmu. Očekuje se da će privatizacija banja i specijalnih bolnica biti sprovedena u narednom periodu i da će dati pozitivan impuls rastu i razvoju ovog segmenta turizma.

2. Strukturne reforme javnog sektora

Visok nivo javnog duga, iznad granice koja je postavljena Zakonom o budžetskom sistemu, i rastući deficit u sektoru države u proteklom periodu, ozbiljno su ugrozili održivost javnih finansija. Povratak javnih finansija na održivu putanju zahtevao je ozbiljan zaokret u fiskalnoj politici, snažno prilagođavanje na strani javnih rashoda i posledično smanjenje deficita i duga. Predviđena fiskalna konsolidacija podržana je i aranžmanom iz predostrožnosti sa MMF. Rezultati fiskalne konsolidacije, smanjenje deficita i duga, postignuti su godinu dana ranije u odnosu na rok koji je predviđen programom sa MMF.

Republiku Srbiju u narednom srednjoročnom periodu očekuje završetak procesa konsolidacije i održavanje stabilnih javnih finansija. Za ovaj proces ključno je sprovođenje strukturnih reformi kojima bi se redefinisala uloga države i veličina uticaja države u pojedinim segmentima.

Osnovni izazovi za održivu fiskalnu poziciju

1. Broj i struktura zaposlenih u sektoru države. Cilj fiskalne politike u srednjem roku je smanjenje rashoda za zaposlene na održiv nivo. Nivo od 7% BDP, kako je definisano Zakonom o budžetskom sistemu, potrebno je revidirati i prilagoditi kako bi se obezbedio maksimalan kvalitet pruženih usluga uz održiv nivo rashoda koji su za to potrebni. Prosečan nivo zarada opšte države u EU je oko 10% BDP, a najniži 8%, te je za Republiku Srbiju adekvatno učešće zarada od 9-9,5% BDP. Fiskalnom dinamikom predstavljenom u ovom dokumentu ovaj nivo se dostiže u 2018. godini. Funkcionalnom analizom od strane Svetske banke identifikovani su manji viškovi nego što se inicijalno pretpostavljalo, što uz strukturna poboljšanja u naplati poreskih prihoda smanjuje potrebu za drastičnim rezovima u broju zaposlenih. Umesto linearnih otpuštanja kojima se često narušava kvalitet pruženih usluga potrebno je završiti dubinsku analizu po sektorima javne uprave, kako bi proces racionalizacije pored smanjenja troškova obezbedio očuvanje strukture u pogledu kvaliteta kadrova. Smanjenje zarada u javnom sektoru u nominalnom iznosu od 10%, počevši od 2015. godine, a zatim njihovo zamrzavanje (izuzetno od ciljanih povećanja za pojedine sektore u 2016. i 2017. godini) ključna je mera fiskalne konsolidacije i dala je očekivane rezultate. Masa isplaćenih zarada u sektoru države smanjena je sa 11,7% BDP u 2014. godine na 10,4% BDP u 2015. godini, dok je procena za 2016. godinu 10,1% BDP. Kako je proces racionalizacije izmenjen u odnosu na predviđenu dinamiku u 2015. godini, ovo smanjenje učešća zarada u BDP uglavnom se duguje njihovom nominalnom smanjenju i zamrzavanju. Na osnovu podataka s kraja septembra 2016. godine utvrđeno je da se broj zaposlenih u javnom sektoru u odnosu na kraj 2014. godine smanjio za oko 22.000 što je u skladu sa najnovijom revizijom aranžmana sa MMF.

2. Budžetska podrška javnim i državnim preduzećima. U prethodnom periodu velika budžetska izdvajanja odnosila su se na pomoć državnim i javnim preduzećima. Osim klasičnih subvencija uglavnom za tekuće poslovanje (JP PEU "Resavica" i "Železnice Srbije" a.d) i namenskih subvencija (npr. za održavanje puteva), značajna sredstva su izdvajana po osnovu budžetskih kredita i plaćanja po garantovanim kreditima javnim preduzećima. Izdaci za budžetske kredite i plaćanja po osnovu garancija dostigli su učešće od 2,2% BDP u 2014. godini, da bi u 2015. godini bili na nivou od 0,8% BDP, što je u skladu s planom smanjenja njihovog učešća s ciljem da u 2019. godini ne prelaze 0,4% BDP.

3. Poboljšanje upravljanja javnim finansijama. Za uspešno sprovođenje programa fiskalne konsolidacije pored strukturnih fiskalnih mera, kako na prihodnoj tako i na rashodnoj strani, koje za rezultat imaju smanjenje deficita i javnog duga, potrebno je poboljšati i procedure ukupnog budžetskog procesa od faze srednjoročnog planiranja, pa do kontrole i revizije trošenja budžetskih sredstava. Poboljšanje procedura u planiranju, izvršavanju i kontroli, s jedne strane, i povećanje efikasnosti institucija čiji je zadatak naplata prihoda, s druge strane doprinose i podržavaju program fiskalne konsolidacije.

Jedna od oblasti upravljanja javnim finansijama kojoj je ozbiljno posvećena pažnja i na čijem se unapređenju radi je upravljanje javnim investicijama. Neefikasnost sprovođenja planiranih javnih investicija, za koje su obezbeđena sredstva i koje su ekonomski opravdane, predstavlja prepreku u unapređenju konkurentnosti tj. podizanju kapaciteta infrastrukture i ostalih pozitivnih efekata realizacije ovih projekata. Većina pojedinačnih projekata je sprovođena uz brojne probleme: od neodgovarajuće projektne dokumentacije, poteškoća u eksproprijaciji zemljišta, nedovoljno dobre kontrole izvođača koja je dovodila ne samo do probijanja ugovorenih rokova već i do povećanja cene radova, sporog izdavanja dozvola i drugo.

U cilju unapređenja upravljanja javnim investicijama stvoriće se regulatorni okvir za uređenje ove oblasti. Razvoj kapaciteta, kako u Ministarstvu finansija, tako i kod svih budžetskih korisnika, jedan je od prioriteta, a implementacija i ažuriranje jedinstvene informacione baze kapitalnih projekata i ocena kapitalnih projekata od strane budžetskih korisnika i Ministarstva finansija započeće tokom 2017. godine i sprovodiće se kontinuirano u narednom periodu. Unapređeno upravljanje realizacijom kapitalnih investicija obezbediće, pored ostalog, pozitivne efekte na budžet po osnovu ušteda i smanjenja izdataka za penale usled nepovlačenja odobrenih kredita i dodatne naknadne nepredviđene rashode za izvođenje radova.

Najvažnije strukturne reforme predviđene u narednom srednjoročnom periodu kao podrška procesu fiskalne konsolidacije odnose se na:

1. Nastavak reformi u oblasti zapošljavanja i sistema plata u sektoru države. Nakon kratkoročnih mera, smanjenja nominalnog iznosa plata u sektoru države, koje je bilo nužno za početak fiskalne konsolidacije, u narednom srednjoročnom periodu akcenat je na strukturnim merama, koje bi preko racionalizacije broja zaposlenih s jedne strane, i uspostavljanja novog sistema plata u sektoru države s druge strane, doprinelo kretanju mase plata ka održivom nivou.

Zakonom o Registru zaposlenih, izabranih, imenovanih, postavljenih i angažovanih lica kod korisnika javnih sredstava koji je usvojen krajem jula 2015. godine stvorena je pravna osnova za precizno utvrđivanje broja zaposlenih u širem javnom sektoru na koji se zakon odnosi (pored sektora države - direktni i indirektni korisnici budžeta na svim nivoima vlasti i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, zakon se odnosi i na javna preduzeća, NBS, javne agencije i na privredna društva u većinskom državnom vlasništvu). Utvrđivanje preciznog broja zaposlenih u okviru različitog obuhvata javnog sektora neophodna je polazna osnova da bi se u narednom koraku utvrdio optimalan broj zaposlenih u pojedinim sektorima. Ovako utvrđen registar moći će da reši i nedoumice koje su se pojavile oko ukupnog broja zaposlenih u javnom sektoru, odnosno užem sektoru države, koje su bile prisutne u prethodnom periodu. Takođe, omogućeno je i slobodno izjašnjavanje i unos podataka u Registar o nacionalnoj pripadnosti zaposlenih što će omogućiti vođenje proaktivne politike zapošljavanja pripadnika nacionalnih manjina u Republici Srbiji. Odlukom Vlade tokom 2016. godine formirana je međuresorna Radna grupa za integraciju ovog Registra u CROSO (Centralni registar obaveznog socijalnog osiguranja) što će omogućiti dalji razvoj, viši nivo pouzdanosti i verifikaciju podataka.

Broj zaposlenih u sektoru države na kraju 2014. godine iznosio je 500.03828. Analiza javne uprave koju je sprovelo Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave pokazala je da Srbija ne odstupa značajnije od proseka EU prema broju zaposlenih u sektoru države u odnosu na broj stanovnika. U Srbiji prema podacima za 2014. godinu ovaj pokazatelj iznosi 7,0% dok je prosek na nivou EU (28) 7,2%. Ako govorimo isključivo o opštoj državi u Srbiji, ona nije predimenzionirana, čak je i manja nego što je to slučaj u zemljama EU. Naime, Srbija je na nivou od oko 6,5 zaposlenih u centralnoj administraciji na 100 stanovnika, dok je ovaj parametar kod zemalja članica EU viši - iznosi oko 8,5. Ono što je problematično za našu zemlju je da su troškovi potrebni za finansiranje ovog broja zaposlenih visoki kada se uzme u obzir da je u Srbiji, u privredi, zaposleno svega 34,2% stanovništva, dok taj procenat u EU iznosi 45,2.

________
28 Podaci o broju zaposlenih i relevantni pokazatelji za Srbiju i EU preuzeti iz dokumenta: "Moderna država-racionalna država. Analiza javne uprave, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave. www.mduls.gov.rs/doc/Brosura%20CIR_bleed%203%20mm.pdf

Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, koji je usvojen u julu 2015. godine predstavlja pravni osnov za utvrđivanje maksimalnog godišnjeg broja zaposlenih u periodu od 2015. do 2018. godine po pojedinačnim institucijama, a u skladu sa očekivanim unapređenjem njihove produktivnosti do koje bi trebalo da dođe nakon reorganizacije. Od januara 2016. godine, za subjekte za koje važi Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, obnavljanje ugovora o privremenim i povremenim poslovima je dozvoljeno samo ako je to u skladu sa limitima koji su predviđeni zakonom i ukoliko je učešće zaposlenih po tom osnovu ispod 10% od broja stalno zaposlenih ili u drugim izuzetnim slučajevima predviđenim zakonom. Zabrana zapošljavanja u javnom sektoru biće na snazi i tokom 2017. godine, uz izuzetke koje razmatra Komisija za zapošljavanje uzimajući u obzir utvrđene limite broja zaposlenih, budžet, kao i potrebe za stručnim kadrom konkretne institucije.

Krovni Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru kojim se uspostavljaju ključni principi novog sistema i utvrđuju rokovi za postepenu implementaciju je usvojen u februaru 2016. godine. Očekuje se da će krajem decembra 2016. godine Vlada usvojiti Predlog zakona o platama zaposlenih u AP i JLS, a potom do juna 2017. godine usvojiti i Predlog zakona o radnopravnom statusu i platama zaposlenih u javnim službama. Do 1. januara 2018. godine Vlada će usvojiti predloge zakona kojim se usklađuju plate državnih službenika i nameštenika, kao i usklađivanje plata u Vojsci i Policiji sa sistemskim zakonom o platama. Ovim sistemskim zakonom stvara se pravni osnov za ujednačavanje osnovice, smanjenje broja koeficijenata i njihovo pojednostavljenje, jačanje kontrole budžeta i upravljivost masom plata i povećanje transparentnosti sistema, a sve to u krajnjoj instanci treba da ima za rezultat jednaku platu za isti rad, bez obzira u kom segmentu javnog sektora zaposleni radi. Pored toga, širi cilj reforme javne uprave u čiji kontekst se smešta reforma plata jeste i jačanje učinka i delotvornosti javne uprave.

Vlada je usvojila Uredbu o šifarniku radnih mesta u februaru 2016. godine, kako bi se omogućila bolja analiza i uporedivost zarada zaposlenih u opštoj državi. Nakon što je Vlada donela šifarnik, svi korisnici javnih sredstava (11.000 institucija, uključujući javna preduzeća) su počeli sa unošenjem podataka u registar u skladu sa novim šifarnikom. Registar sadrži podatke o radnim mestima i zvanjima koja su u skladu sa novim šifarnikom i radnom verzijom kataloga radnih mesta. Katalozi predstavljaju popis, klasifikaciju i vrednovanje radnih mesta, što je jedan od najvažnijih koraka u sprovođenju reforme sistema plata. Osim naziva radnih mesta, odnosno zvanja u kojem se obavljaju poslovi na radnim mestima, katalog sadrži i tipičan opis radnog mesta, zahtevanu stručnu spremu, dodatna znanja i ispite/sertifikate, kao i zahtevano iskustvo za rad na tim poslovima. Podsistemi javnog sektora, po kojima su koncipirani katalozi su: državni organi, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, zdravstvo, prosveta, socijalna zaštita, kultura i sport. Generička radna mesta koja se pojavljuju u celom sistemu posebno su izdvojena u cilju uporedivosti.

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave pokrenulo je aktivnosti koje se odnose na unapređenje oblasti stručnog usavršavanja u sistemu javne uprave. U toku je rad na pripremi zakona kojim će se urediti sva pitanja značajna za ostvarivanje ovog cilja, a u navedenom periodu očekuje se osnivanje Nacionalne akademije za stručno usavršavanje u javnoj upravi. U ovoj oblasti, radi sprovođenja odredaba propisa koji uređuju stručno usavršavanje državnih službenika, uspostaviće se i evidencija o utvrđenim i sprovedenim programima opšteg stručnog usavršavanja i planiranim i sprovedenim programima stručnog usavršavanja državnih službenika. Uz sve navedeno, obezbediće se kontinuitet u poslovima državne uprave koji se odnose na državni stručni ispit, poseban stručni ispit za matičara i stručno usavršavanje matičara. Ključni rezultati u uspostavljanju celovitog službeničkog sistema u organima autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave očekuju se kroz dalju implementaciju Strategije stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave u Republici Srbiji i potpunu primenu Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave. Predviđeno je uspostavljanje jedinstvenog sistema stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave uvažavanjem specifičnosti koje postoje u odnosu na sistem državne uprave, a pre svega u pogledu razlikovanja opštih i posebnih programa stručnog usavršavanja, i specifičnih potreba jedinica lokalne samouprave. Nova zakonska rešenja primenom Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave uneće značajne promene u oblasti karijernog razvoja, napredovanja u službi i stručnog usavršavanja zaposlenih u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave. Pravni osnov za reformu službeničkog sistema u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave je Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, za čiju primenu se formira i Savet za stručno usavršavanje, koji je u postupku osnivanja.

U domenu reforme sistema lokalne samouprave Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, je u mandatnom periodu prethodne Vlade, pripremilo paket zakona koji se odnose na lokalnu samoupravu: Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, i predlog Zakona o komunalnoj policiji. U narednom periodu, planirana je izrada Zakona o izmenama i dopunama Zakona o glavnom gradu, kao i Zakona o izmenama i dopunama Zakona o komunalnoj policiji. Strategijom reforme javne uprave u Republici Srbiji, utvrđena je, kao jedan od ključnih reformskih ciljeva, potreba dalje decentralizacije (i dekoncentracije), koja bi pre svega imala za rezultat unapređenje sistema lokalne samouprave i efikasniju raspodelu nadležnosti između pojedinih nivoa vlasti. Realizovane su aktivnosti iz Akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave, neophodne za pripremu polaznih osnova Strategije decentralizacije, na čijoj će se izradi raditi u narednom periodu.

Uvođenje elektronske uprave ima za cilj da poveća delotvornost, efikasnost i ekonomičnost na unutrašnjem planu, a sve zajedno u cilju povećanja kvaliteta javnih usluga. Ministarstvo predlaže politike i strategije razvoja elektronske uprave. Donošenje zakona o elektronskoj upravi urediće opšte postupanje osnovnih registara koji se uspostavljaju, klasifikaciju podataka i način elektronske razmene podataka između organa državne uprave i korišćenje portala elektronske uprave od strane državnih organa, organa teritorijalne autonomije, lokalne samouprave, javnih preduzeća i svih drugih kojima su povereni poslovi javne uprave. Elektronska uprava će na najbolji način da identifikuje potrebe korisnika javne uprave sistematskim praćenjem rezultata upravnih postupaka i analizom postojećih statistika da bi se otkrili nedostaci u postojećim procedurama.

Reforma inspekcijskog nadzora je jedan od ključnih elemenata za reformu javne uprave. Ciljevi su uspostavljanje predvidivog i transparentnog poslovnog ambijenta, unapređenje primene propisa, smanjenje direktnih i indirektnih troškova poslovanja i privrede i države, smanjivanje obima sive ekonomije i nelojalne konkurencije, kao i minimiziranje rizika korupcije. U narednom periodu, prioritet je puna primena i usaglašavanje posebnih zakona sa novousvojenim Zakonom o inspekcijskom nadzoru čija primena obuhvata: stručnu podršku radu koordinacionog tela, ulaganje u informisanje privrednika građana i javnosti o rešenjima u zakonu, obuku inspektora, uspostavljanje jedinstvenog informacionog sistema, opremanje inspekcija na terenu za sprovođenje zakona. Ulaganja u informatičku infrastrukturu, logistiku i obuku inspekcija predstavljaju osnov za unapređenje primene zakona, smanjenje troškova privrede, povećanje predvidivosti poslovanja i smanjenja nelojalne konkurencije i korupcije. Za primenu Zakona je urađena analiza efekata propisa i definisan akcioni plan za primenu Zakona u periodu od tri godine. Primena Zakona će biti fazna, a priprema za izradu jedinstvenog informacionog sistema je već započeta.

2. U cilju smanjenja različitih oblika budžetske podrške javnim i državnim preduzećima sprovode se reforme najvećih javnih i državnih preduzeća. Smanjenje budžetske podrške ovim preduzećima podrazumeva: a) ograničenje direktnih i indirektnih subvencija, b) striktno ograničenje u izdavanju garancija za nove kredite i v) jačanje odgovornosti i transparentnosti u poslovanju ovih preduzeća. Započete su reforme koje se odnose na tri velike grupe javnih i državnih preduzeća.

U prvu grupu preduzeća spadaju preduzeća u portfoliju bivše Agencije za privatizaciju, čiji status će se rešiti stečajem ili privatizacijom. Na ovaj način je pronađeno rešenje za 330 preduzeća do kraja oktobra 2016. godine. Otpremnine je dobilo 24.474 zaposlenih. Za 172 kompanije koje zapošljavaju oko 45.000 radnika, među kojima ima i strateških kompanija kao što su PKB, RTB Bor, JP PEU "Resavica", Petrohemija i dr. rešenje se tek očekuje, bilo kroz unapred pripremljene planove restrukturiranja (UPPR), bilo kroz redovne postupke stečaja, u skladu sa zakonom.

U drugu grupu preduzeća bi se mogla svrstati ona preduzeća za koja se planira pronalaženje strateških partnera i za koja bi se dalje poslovanje nastavilo kroz različite vidove koncesija. Za Komercijalnu banku, drugu banku po veličini u Srbiji, izabran je privatizacioni savetnik, kako bi se privatizacija sprovela tokom 2017. godine. Privatizacija Železare Smederevo je završena u junu ove godine, čime je obezbeđeno poslovanje bez podrške budžeta u budućnosti i sprečeno dalje akumuliranje dugovanja. Istovremeno, angažovane su konsultantske kuće kako bi se razmotrile opcije davanja koncesije za Aerodrom "Nikola Tesla" i dalje izgradnje Koridora 11.

U treću grupu preduzeća spadaju javna i državna preduzeća u oblasti energetike, železničkog saobraćaja i putne infrastrukture. Tokom 2016. godine, u saradnji sa međunarodnim finansijskim institucijama, odvija se proces njihovog restrukturiranja, započet tokom 2015. godine i to posebno: JP "Elektroprivreda Srbije", "Železnice Srbije" a.d, JP "Srbijagas" i JP "Putevi Srbije":

1) JP "Elektroprivreda Srbije". U prethodnom periodu usvojeni su Program reorganizacije i Plan fiskalne konsolidacije, koji je usaglašen sa Svetskom bankom i EBRD. Osnovni elementi plana su: povećanje prihoda kroz poboljšanu naplatu i smanjenje troškova kroz povećanje efikasnosti, optimizaciju procesa nabavke i smanjenje broja zaposlenih. Potrebno je sprovesti brojne mere kako bi JP EPS poslovao finansijski održivo i kako bi se smanjila razlika u ceni struje na domaćem tržištu i u regionu. S tim u vezi, jedan od prvih koraka je bilo povećanje cene električne energije za krajnje kupce u ukupnom iznosu od 12%, tokom avgusta 2015. godine, gde se 4,5% odnosi na povećanje cene, a 7,5% na akcizu, i dodatnih 3,8% poskupljenja u oktobru 2016. godine. U sklopu Plana finansijske konsolidacije definisan je Plan optimizacije broja zaposlenih za period do 2019. godine. Do kraja oktobra 2016. godine 1900 radnika se dobrovoljno prijavilo za otpremnine, a napravljen je i plan za dodatna smanjenja broja zaposlenih do 2019. godine. Planirano je da se JP EPS do kraja prve polovine 2017. godine transformiše u akcionarsko društvo, kao i da se sagledaju ostale mogućnosti za dalji razvoj kompanije u cilju poboljšanja performansi kompanije i obezbeđenja profesionalnog menadžmenta.

2) JP "Srbijagas". Od avgusta 2015. godine izmenjena je ogranizaciona struktura kompanije kojom su osnovani posebni delovi koji se bave transportom i distribucijom gasa. Sprovodi se plan kojim je predviđena prodaja imovine koja se ne koristi za obavljanje osnovne delatnosti, dok se nastavljaju napori na rešavanju problema potraživanja od najvećih dužnika, uključujući preduzeća: HIP Azotara, HIP Petrohemija i MSK Kikinda. Nakon usvajanja plana finansijskog restrukturiranja u martu 2016. godine, a koji je pripremljen uz podršku Svetske banke, došlo je do poboljšanja u naplati potraživanja. Tokom 2016. godine usvojiće se plan restrukturiranja duga kako bi se u budućnosti izbegle konverzije potraživanja u kapital, povećala disciplina u naplati potraživanja, izvršila ocena postojećih i budućih investiocionih planova u saradnji sa Svetskom bankom. Cilj ovih mera je zaustavljanje daljeg pogoršanja finansijskog položaja JP "Srbijagas" i eliminisanje potrebe za dodatnom državnom pomoći u skladu sa fiskalnim okvirom.

3) "Železnice Srbije" a.d. Plan korporativne i finansijske reorganizacije, koji je otpočeo u 2015. godini, podrazumeva organizacione i statusne promene. Iz jedinstvenog preduzeća "Železnice Srbije" a.d. od avgusta 2015. godine izdvojene su, u skladu sa iskustvima iz zemalja EU, tri nove kompanije - "Srbija voz" a.d, "Infrastruktura železnice Srbije" a.d. i "Srbija Kargo" a.d. Promene su praćene i reorganizacijom menadžmenta. Plan restrukturiranja obuhvata izmene u pogledu raspolaganja imovinom, saobraćajne mreže i racionalizacije broja zaposlenih. Sektor teretnog saobraćaja od avgusta 2015. godine ne dobija subvencije iz budžeta i posluje po tržišnim principima, u skladu sa preporukama Svetske banke. U januaru 2016. godine uvedena je naknada za korišćenje železničke infrastrukture, u sklopu otvaranja tržišta za železnički transport, a prvi privatni železnički operater dobio je odobrenje za korišćenje trase javne železničke infrastrukture u junu ove godine. Biće, takođe, nastavljena reorganizacija i unapređenje poslovnih planova kompanija "Srbija voz" a.d, "Infrastruktura železnice Srbije" a.d. i "Železnice Srbije" a.d. sa ciljem striktnog ograničavanja državne pomoći u srednjem roku. U oktobru 2015. godine u saradnji sa nezavisnim konsultantima i uz pomoć Svetske banke, EBRD i EU pripremljen je i usvojen plan sveukupnog korporativnog i finansijskog restrukturiranja. U 2016. godini je završen popis imovine i obaveza kompanije i njihova alokacija na novoosnovane kompanije. Planovi koji definišu racionalizaciju broja zaposlenih do 2020. godine usvojeni su od strane železničkih kompanija u septembru 2016. godine, koji podrazumevaju smanjenje od oko 3.000 zaposlenih u 2016. godini uključujući i prirodni odliv. U oktobru 2016. godine doneta je odluka o obustavi saobraćaja na prugama koje su van eksploatacije ili su označene kao nerentabilne, što će bitno uticati na finansijske performanse kompanije. Novoformirana preduzeća su preuzela punu odgovornost za plaćanje svojih obaveza prema JP EPS, što podrazumeva i da ne povećavaju docnje u plaćanjima prema JP EPS. Nastavlja se i sa procesom izbora menadžmenta za novoformirane kompanije u sastavu "Železnice Srbije" a.d, u skladu s programom restrukturiranja.

4) JP "Putevi Srbije". Sa ciljem obezbeđenja adekvatnog održavanja infrastrukture, od 1. januara 2017. godine putarina će poskupeti za deset procenata. Dalja povećanja putarine će se odvijati fazno, a procena adekvatnih stopa biće pripremljena u saradnji sa Svetskom bankom. Usvojen je plan poboljšanja ugovora o održavanju puteva i uklanjanju administrativnih prepreka. Cilj je ostvariti uštede i povećati efikasnost sistema i na taj način smanjiti potrebe za subvencijama iz budžeta. Razmatraće se opcije za izgradnju i održavanje puteva putem koncesija. Planovi korporativnog i finansijskog restrukturiranja će se razvijati takođe u saradnji sa Svetskom bankom.

Kako bi se osigurale uštede koje proističu iz korporativnog i finansijskog restrukturiranja najvećih državnih/javnih preduzeća istovremeno se sprovodi set reformi u oblasti upravljanja javnim finansijama u segmentu poslovanja države sa javnim i državnim preduzećima.

U cilju jačanja finansijske discipline u okviru javnog sektora prošireno je dejstvo Zakona o rokovima izmirenja novčanih obaveza u komercijalnim transakcijama, izmenama Zakona u julu 2015. godine, tako da se odnosi i na transakcije između institucija javnog sektora. Izmenjene odredbe Zakona se primenjuju od 1. januara 2016. godine.

Imajući u vidu visinu i uticaj na fiskalni deficit plaćanja po osnovu garancija, od 1. januara 2015. godine strogo je ograničeno izdavanje državnih garancija. U tom smislu, ne mogu se izdavati nove državne garancije za podršku likvidnosti, odnosno za bilo koju kompaniju iz portfolija bivše Agencije za privatizaciju. Mogućnost izdavanja garancija ostavljena je samo u slučaju kapitalnih projektnih zajmova, uz poštovanje granice koja je određena ciljem održivosti javnog duga.

3. U skladu sa donetim strateškim dokumentima i sistemskim zakonima u oblasti zdravstva nastaviće se reforme kojima se obezbeđuje povećanje efikasnosti zdravstvenog sistema, povećanje finansijske održivosti sistema zdravstvene zaštite, unapređenje zdravlja stanovništva i povećanje kvaliteta zdravstvene zaštite.

- Unapređenje zakona i odgovarajućih podzakonskih akata u cilju planirane reforme zdravstvenog sistema Republike Srbije - donošenje strateškog dokumenta Plana razvoja zdravstvene zaštite od 2017-2021. godine, kojim se definiše politika zdravstvene zaštite i zdravstvenog osiguranja, odnosno donošenje sistemskih zakona, Zakona o zdravstvenoj zaštiti i Zakona o zdravstvenom osiguranju kao i drugih zakona iz oblasti zdravstva i odgovarajućih podzakonskih akata.

- Unapređenje kvaliteta pružanja zdravstvene zaštite radi održivog zdravstvenog sistema unapređenjem primarne, sekundarne i tercijarne zdravstvene zaštite - jačanje primarne zdravstvene zaštite unapređenjem rada u oblasti prevencije i ranog otkrivanja kao i lečenja hroničnih nezaraznih bolesti koje u najvećoj meri opterećuju zdravlje stanovništva u Republici. U okviru sekundarne i tercijarne zdravstvene zaštite naglasak je na uvođenju novih, visokorazvijenih zdravstvenih tehnologija kroz nabavku aparata neophodnih za lečenje obolelih od malignih bolesti, kao i unapređenje rada zdravstvenih ustanova u ovoj oblasti zdravstvene zaštite.

- Unapređenje finansiranja zdravstvenog sistema kroz uvođenje sistema za uspostavljanje Nacionalnog zdravstvenog računa (NZS) - koji obezbeđuje pouzdane informacije o finansijskim sredstvima izdvojenim za zdravstvenu zaštitu i načinima njihovog korišćenja. Radi boljeg uvida u tokove novca u zdravstvu (budžetska izdvajanja za zdravstvo, privatno zdravstvo, donacije u zdravstvu i dr.) izradiće se nacionalni zdravstveni račun. Nacionalni zdravstveni račun je instrument za praćenje protoka novca kroz zdravstveni sistem zemlje, povećanje efikasnosti zdravstvenih usluga i ravnopravne raspodele raspoloživih sredstava u zdravstvenom sistemu Republike Srbije.

- Nastavak informatizacije zdravstvenog sistema - sastoji se u povezivanju zdravstvenih ustanova u jedinstveni informacioni sistem, koji je započet u 2015. godini.

- Unapređenje baze kadrova iz Plana mreže zdravstvenih ustanova radi sagledavanja kadrovske obezbeđenosti u skladu sa normativima i standardima.

- Definisanje uloge privatnog sektora u pružanju zdravstvenih usluga stanovništvu.

U sklopu fiskalne konsolidacije sprovešće se racionalizacija zdravstvenog sistema prvenstveno kroz smanjenje broja nemedicinskog osoblja, unapređenje mehanizama za odabir prioriteta u pogledu nabavki nove opreme i bolju kontrolu rashoda za medicinske usluge. Time će se povećati efikasnost zdravstvenih ustanova, obezbediti vrednovanje njihovih stvarnih učinaka i povećati kvalitet zdravstvene zaštite.

4. Reformske aktivnosti u okviru različitih podsistema upravljanja javnim finansijama (UJF) obuhvaćene su Programom reforme upravljanja javnim finansijama 2016-2020. godina (Program RUJF). Cilj Programa RUJF je da pruži sveobuhvatni i integrisani okvir za planiranja, koordinaciju, sprovođenje i praćenje napretka u realizaciji održivih aktivnosti kako bi se unapredila makroekonomska stabilnost, obezbedilo efikasno i svrsishodno raspoređivanje i korišćenje javnih resursa za realizaciju nacionalnih prioriteta i unapredile usluge koje pruža državna uprava u Republici Srbiji, uz istovremeno povećanje transparentnosti i ukupne funkcionalnosti upravljanja javnim finansijama i ispunjenje neophodnih uslova za pristupanje Evropskoj uniji. Takođe, pripremljen je Nacrt strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru 2017-2019. godine, a u pripremi je i Nacrt strategije za borbu protiv prevara (Anti-Fraud Strategy).

Visok nivo sive ekonomije, koja negativno utiče na budžetski deficit i uslove poslovanja i investiranja, u znatnoj meri je posledica neefikasnog mehanizma kontrole, utvrđivanja i naplate poreza i drugih javnih prihoda. Neadekvatna organizacija rada Poreske uprave i procesa u njoj, sa neodgovarajućim obimom i strukturom ljudskih resursa i nepostojanjem odgovarajućeg sistema za procenu rizika, onemogućivali su da se ograničeni resursi usmere na obveznike koji su najviše skloni nepoštovanju poreskih propisa. S druge strane, dosadašnji način funkcionisanja Poreske uprave često je imao negativne efekte na poreske obveznike koji u potpunosti i na vreme izvršavaju svoje obaveze prema državi, kroz neujednačenu praksu tumačenja poreskih propisa, komplikovane administrativne procedure što sve zajedno dovodi do rasta rizika i troškova poslovanja u Srbiji.

Program transformacije Poreske uprave za period 2015-2020. godine usvojen je u junu 2015. godine, a prioriteti u daljem sprovođenju Programa su: jačanje upravljanja PU, pojednostavljenje organizacione strukture u centrali i filijalama, odnosno ekspoziturama, uključujući i smanjenje broja glavnih filijala, implementacija modernog pristupa upravljanja rizicima, jačanje upravljanja docnjama, uključujući i procedure otpisa, modernizacija informacionih tehnologija i poslovnih procesa i poboljšanje koordinacije i razmene informacija sa drugim državnim organima.

Potrebno je da filijale PU unaprede svoj način rada sa poreskim obveznicima. Programom RJF i Programom transformacije PU, predviđeno je da se formiraju posebni organizacioni delovi za pružanje usluga poreskim obveznicima kako bi se unapredila komunikacija i interakcija sa poreskim obveznicima, uključujući blagovremeno pružanje ažurnih informacija o promenama u zakonima i propisima.

5. Strukturne reforme javnog sektora obuhvataju i mere koje se tiču reforme sistema odbrane. U skladu sa dokumentima planiranja odbrane i sistemskim zakonima u oblasti odbrane nastaviće se reforme koje treba da obezbede delotvornije i efikasnije funkcionisanja sistema odbrane.

Osnovne strukturne reforme koje će se sprovoditi u oblasti odbrane odnose se na:

- uspostavljanje i primenu novog strategijskog okvira u oblasti bezbednosti odbrane radi zaštite nacionalnih i odbrambenih interesa Republike Srbije;

- održavanje i delimično unapređenje operativnih i funkcionalnih sposobnosti Vojske Srbije za izvršenje misija i zadataka utvrđenih Strategijom odbrane Republike Srbije;

- optimizaciju organizacije i funkcionisanja Ministarstva odbrane i Vojske Srbije;

- obezbeđenje projektovanog nivoa popunjenosti ratnim materijalnim rezervama;

- unapređenje međunarodne vojno-ekonomske i vojno-tehničke saradnje;

- pripremu snaga za učešće u borbenoj grupi Evropske unije;

- unapređenje industrijske i tehnološke baze Republike Srbije od interesa za odbranu i u skladu sa potrebama razvoja operativnih sposobnosti Vojske Srbije.

Prioritet strukturnih reformi u 2017. godini Ministarstva odbrane će imati na obezbeđenju administrativne linije sa AP Kosovo i Metohija, obezbeđenju neprekidne kontrole i zaštite vazdušnog prostora Republike Srbije, unapređenje sposobnosti snaga za reagovanje Vojske Srbije, podršci civilnim vlastima u suprotstavljanju nevojnim pretnjama bezbednosti, pripremama za učešće u multinacionalnim operacijama i drugim aktivnostima i zadacima, a koji su utvrđeni uputstvom ministra za 2017. godinu koje je poverljivo.

U skladu sa rezultatima rada na izradi nacrta Dugoročnog plana razvoja sistema odbrane Republike Srbije za održiv razvoj i funkcionisanje Ministarstva odbrane i Vojske Srbije potrebno je obezbediti približno 1,5% bruto domaćeg proizvoda. Nakon poboljšanja ekonomskih mogućnosti Republike Srbije potrebno je postepeno povećavati izdavanje iz bruto domaćeg proizvoda za potrebe odbrane, tako da se u narednom periodu dostigne iznos od oko 2% bruto domaćeg proizvoda.

V ZAVRŠNE ODREDBE

Sastavni deo ove fiskalne strategije čine Prilog 1 - Projekcija osnovnih makroekonomskih indikatora i Prilog 2 - Fiskalni okvir opšte države u 2017. godini, koji su odštampani uz ovu fiskalnu strategiju.

Ovu fiskalnu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".

Prilog 1

PROJEKCIJA OSNOVNIH MAKROEKONOMSKIH INDIKATORA

Prilog 2

FISKALNI OKVIR OPŠTE DRŽAVE U 2017. GODINI*

U tabeli je prikazan okvirni iznos prihoda i rashoda u 2017. godini koji je u većoj meri zasnovan na statističkoj metodologiji računa javnih finansija nego na računovodstvenoj. Budući da tokom budžetskog procesa može doći do izmena u visini i strukturi pojedinih kategorija, ovi iznosi nisu zakonski obavezujući.
* budžet je prikazan bez indirektnih korisnika.