III CILJEVI I STRATEŠKI PRAVCI REGIONALNOG RAZVOJAREPUBLIKE SRBIJE
1. Teorijske postavke ravnomernogregionalnog razvoja
1.1. Sektorski i regionalni pristup razvojuprivrede
Problem regionalnih neravnomernosti karakterističan je, presvega, za nedovoljno razvijene zemlje usled velikih teritorijalnih neravnomernostii njihovih dubokih istorijskih korena. Manevarski prostor za društvenu akcijusužavaju oskudna materijalna baza, nerazvijenost društvenih i ekonomskih institucija,nedostatak stručnih kadrova i modernih radnih navika. To je i razlog zašto sudileme izbora strategije i metoda regionalnog razvoja veoma složene.
Procesi globalizacije uzrokovali su preraspodelu ekonomskemoći u svetu. Ponašanje ekonomskih aktera ne odlikuju spontane reakcije bezličnihtržišnih snaga, već se praktikuje agresivna strategija, strategija snage u odnosuna svoje rivale. Efekti dominacije između dveju ekonomskih jedinica prisutnisu onda kada jedna od njih vrši asimetrična i reverzibilna dejstva na drugu ekonomskujedinicu. Dominantne ekonomske jedinice sa svojim inovatorskim duhom i kao nosiocitehničkog progresa, angažovane su u "kreativnoj destrukciji" postojećeg,a ona uvek podrazumeva postojanje efekata dominacije, tj. asimetrične i neravnopravneodnose između preduzeća nejednake snage. Otuda se u literaturi često ističe dau svetu imperfektne konkurencije koeficijent dominacije stalno teži da bude većiod jedinice, a to se onda manifestuje u kumulativnom udaljavanju privrede odstanja ravnoteže, bez izražene tendencije da se ta ili druga pozicija ravnotežeautomatski obnovi. Dominacija je, prema tome, destabilizirajući fenomen. Neravnopravnosti ireverzibilnost, kao bitne komponente efekta dominacije, nalaze se u suštinskojsuprotnosti sa uzajamnom, recipročnom zavisnošću preduzeća od koje polazi teorijaopšte ravnoteže izvlačeći zaključak o automatskom poništavanju neravnoteže.
Fenomen dominacije karakteriše ne samo odnose između preduzećai grana u određenom ekonomskom prostoru, nego i odnose između pojedinih područjai zona, između nacionalnih privreda. Procesi ekonomskog rasta su neravnomernii neuravnoteženi, i ne mogu se uokviriti u klasični koncept statičke ravnoteže(F. Peru). Zahvaljujući činjenici da se različita preduzeća, industrije i sektorirazvijaju po nejednakim stopama, rast ukupne proizvodnje je praćen neravnotežomkoju izazivaju strukturalne promene u privredi, te je otuda i osnovni zadatakteorije rasta da objašnjava prirodu i poreklo ovih strukturnih promena. Međutim,pokretačka preduzeća i industrije koje zrače asimetrične uticaje na svoju okolinu,nisu ništa drugo do dominantne ekonomske jedinice.
Savremena teorijska analiza nosioca rasta težište stavlja nastrukturnim promenama u privredi, polazi se od koncepcije da je razvoj u stvarirađanje novih i nestajanje starih privrednih grana i sektora. Proces razvojase, prema tome, karakteriše diferenciranim stopama rasta raznih industrijskihsektora, tj. iskakanjem određenih industrija iz jednakih stopa rasta koje impliciramodel statičke ravnoteže. Razvoj teče neravnomerno, udaljavajući se od stacionarnesektorske ravnoteže. Nove industrije otvaraju kumulativni proces rasta oko novihindustrija koncentrišu se, kao u grozdovima, druge sa njima povezane aktivnosti.Zahvaljujući tehničkom progresu, razvoj se polarizuje u određenim tehnički vodećimsektorima industrije. Ova sektorska polarizacija proizvodnje čini jedan od suštinskihelemenata u teoriji regionalnog rasta.
Smisao teritorijalnog grupisanja privrednih aktivnosti ne iscrpljujese samo u većim ekonomskim efektima i višim stopama privrednog rasta koje setim putem postižu. Koncentracija je istovremeno pretpostavka da se razvojni impulsiiz nosioca rasta mogu da prenose i na ostale delove regiona kao i od jednih nadruge regione. Ekonomski rast implicira ne samo polarizaciju, nego i određenoprostorno širenje proizvodnje. Nosioci rasta odnosno formirani industrijski kompleksimoraju biti dovoljno jaki da preko cena, robnih i novčanih tokova šire svojapodsticajna dejstva i na dotle nedovoljno ekonomski aktivirana područja. Efektipolarizacije prethode i dobrim delom uslovljavaju nastajanje efekata širenja.
Jedno od značajnih teorijskih pitanja jeste kakav to nosilacrasta treba da bude i koje zahteve treba da ispuni da bi saglasno regionalnimuslovima proizveo željene ekonomske promene u regionu. Ovo pitanje nas neposrednosuočava sa dihotomijom sektorskog i regionalnog pristupa i njihovim konfliktnimkarakterom na području regionalne ekonomije. Sektorski aspekt više naglašavaekonomske koristi od prostorne koncentracije, dok regionalni pristup prirodnonaginje prostornoj disperziji proizvodnje. Jedan reprezentuje interese pojedinačnihindustrija, a drugi interese širih i užih regionalnih zajednica. Granski pristupje nadjačao regionalni, svakako zbog toga što se nije našao put koji bi vodionjihovoj optimalnoj kombinaciji. Nosioci rasta, kada ne uvažavaju regionalnekriterijume i ne polaze od regionalnih uslova, mogu ostati usamljeni industrijskinukleusi sa neznatnim dejstvom na strukturu i ekonomski rast regiona, a to sedo sada u više navrata i desilo pri praktičnim koracima primene teorije.
1.2. Pojam ravnomernog regionalnog razvoja
"Bez ekonomske jednakosti nema nacionalne ravnopravnosti" -sintagma, koja datira još od početka 60-tih, predstavljala je suštinu konceptaregionalne politike, odnosno, regulisanja međuregionalnih odnosa. Trebalo je,posle inicijalnih napora u ostvarivanju metoda industrijalizacije, omogućitibrži razvoj svih regiona, sa težištem na bržem razvoju nerazvijenih regiona,kako bi se smanjile regionalne disproporcije i ostvario princip ravnomernosti9.Naravno, od ravnomernosti tokom proteklih šest decenija u Republici Srbiji (ai na području bivših republika) ostalo je vrlo malo, ne samo da nije došlo do "revolucionarnihskokova", niti do smanjenja regionalnih razlika, već se, jedino, može govoritio preteranom (čak i teorijski) optimizmu.
Pojam "neravnomernost"10 usledsvoje neodređenosti i različitog značenja i aspekata sagledavanja, uzrokovaoje dosta teorijskih nejasnoća i pogrešnih interpretacija.
Sam pojam "ravnomernost regionalnog razvoja"11,ima dva aspekta posmatranja: socio-politički i ekonomski, zbog čega se ravnomernosti tretirala ili kao socio-ekonomski cilj, ili kao metod industrijalizacije. Fenomen "ravnomernostiregionalnog razvoja" bi se mogao najkraće definisati kao stvaranje "jednakihmogućnosti za sve ljude", ali iz činjenice da jednake mogućnosti imaju mnogobrojneekonomske, socijalne i političke aspekte, proizilazi da je jednakost višeznačnavrednost. U osnovi procesa stvaranja jednakih šansi za sve regione nalazi sedominacija ekonomskih odnosa, tj. primat ekonomskog faktora. Stalna međusobnaisprepletanost ekonomskog i socijalnog utiče na smanjenje, prvo, relativnih,a u kasnijoj (zrelijoj) fazi, i apsolutnih međuregionalnih razlika.
Međutim, pod pojmom "ravnomeran regionalan razvoj",najčešće se, podrazumeva balansiran, uravnotežen, proporcijalan teritorijalanrazvoj, kao metod razvoja nerazvijenih područja. Suštinu "proporcionalnograzvoja" ne treba posmatrati statički, već kao "proces stalnog uspostavljanjaproporcionalnog razvoja sektora i grana". Ovako shvaćena ravnomernost sasvimje pogodna za objašnjavanje unutar-regionalnih odnosa, ali se njena pragmatičnostsmanjuje stavljanjem u fokus međuregionalnih odnosa12.Ipak, praksa je pokazala, da je prevazilaženje dvojakog karaktera ravnomernosti(kao socio-političkog cilja i kao metoda razvoja) moguće, tek na određenom nivourazvijenosti čitave privrede.
_____________________________
9 "Ta neravnomernost je jedna od velikih teškoća usadašnjoj privrednoj izgradnji naše zemlje. Ali ne samo to! Načelo bratstva ijedinstva naših naroda, na kome počiva naša država, kategorički traži uklanjanjete neravnomernosti. Tome ukidanju mi možemo pristupiti na dva načina: ili jednimopštim niveliranjem na bazi postojećeg privrednog stanja ili putem industrijalizacije." (Kidrič,B. 1948. O nekim problemima naše industrijalizacije - Privredni problemi FNRJ.Beograd.).
10Termin, po svom etimološkom tumačenju, preuzet iz ruskogjezika.
11Mihailović, K. "Dinamika odnosa između sektora iregiona", "Nerazvijena područja Jugoslavije", "Regionalniaspekt dugoročnog razvoja", "Ekonomska stvarnost Jugoslavije".Beograd. Ekonomski institut.
12Najviše pristalica, što je i razumljivo, ova teorijaimala je u bivšim socijalističkim zemljama (Bugarska, Istočna Nemačka, Čehoslovačka,Poljska), sa različitim podvarijantama oko nekih pitanja.
1.3. Solidarnost ili ekonomska kompenzacija
Strategija ostvarivanja ciljeva regionalnog razvoja trebalabi da odgovori na polazno, nezaobilazno, pitanje: Kakav je odnos nerazvijenihi razvijenih područja na duži rok, i koja su institucionalna rešenja koja regulišuodnose razmene između ovih područja?
Ako osnovne razloge koncipiranja politike razvoja nerazvijenihpodručja klasificiramo u tri grupe: (a) političke, (b) humanitarne, i (v) ekonomske,tada solidarnost definišemo kao najvažniji segment humanitarnog aspekta (jednakost,društvena sigurnost, dostojanstvo). Mada su i solidarnost i politička i socijalnaravnopravnost veoma značajni, ekonomsko rešenje međuregionalnih odnosa predstavljaprioritetni uslov. Praktične implikacije stava "da je razvoj nerazvijenihpodručja u interesu i razvijenih" sve više dolaze do izražaja.
Dilema između solidarnosti i ekonomske kompenzacije umnogomepojednostavljuje čitav problem. U našim modalitetima rešavanja međuregionalnihodnosa kompenzacija se primenjivala kao osnovni metod regulisanja pomenutih odnosa.Šira interpretacija kompenzacije odnosi se na uslove privređivanja preduzećau određenim makro celinama, dok je uže definisanje predstavljalo kompenzacijuu pogledu uslova razmene. Ublažavanje dispariteta cena između agrarnih proizvodai sirovina na jednoj, i proizvoda prerađivačke industrije na drugoj strani, direktnoje imalo i svoju regionalnu dimenziju, jer su nerazvijena područja, skoro u celini,sirovinska. Ne ulazeći u problem dispariteta cena primarnih proizvoda i regionalnenerazvijenosti, na makro nivou, bitno je sledeće: "Ako se naruši komplementarnostprivreda razvijenih i nerazvijenih regiona, i značajno umanji njihova međusobnainterakcija, razvijena područja će biti upućena da impulse za razvoj proizvodnjetraže na sopstvenom tržištu"13. Naravno, ako se uvažavakomplementarnost i unapredi međusobna potražnja regiona, preovlađuje efekat širenjai gube se neophodni impulsi polarizacije.
Generalno, kompenzacionih odnosa, kao naknadnih korektiva međuregionalnihodnosa, uvek će biti, ali se ne može prihvatiti da on postane dominantni metod.Za međuregionalne odnose centralno mesto predstavlja skladan razvoj razvijenihi nerazvijenih regiona na jednoj dugoročnoj osnovi, i iznalaženje takvih institucionalnihrešenja koja će regulisati uslove razmene. Nikakvo "obeštećenje" neeliminiše problem zaostalosti ili nerazvijenosti14, većproblem samo odlaže za neko drugo vreme.
_____________________________
13Mihailović, K. 1970. "Nerazvijena područja Jugoslavije",Beograd. Ekonomski institut.
14Termin "nerazvijen" u smislu siromašan, trebasuštinski razlikovati od termina "zaostao". U prvom slučaju radi seo nerazvijenosti faktora proizvodnje, dok je "zaostalost" izraz "neuspeleborbe siromaštva". (Querini, G. 1988. "Ekonomski razvitak i nerazvijenost".Zagreb. Stvarnost.)
2.1. Globalizacija i razmere siromaštva
Dominantni razvojni izazovi, danas, su povezani sa globalnomekonomijom, sa idejom jačanja globalnih sistema, kako ekonomskog tako i upravljanjaživotnom sredinom. Kritična pitanja postavljena su u vezi sa prevladavajućimrazvojnim modelima. Nedostaje jedan širi pristup, koji je okrenut ljudima, uključujućikulturnu i socijalnu dimenziju.
Osam "novih društvenih pitanja":
1) globalizacija je izvorno generisana iz privatnog sektora,dok je regionalizam produkovan iz javnog sektora. Javni sektor ekonomski "trči" mnogosporije od privatnog;
2) globalizacija izoštrava konkurentnost. Ali ekstremna konkurentnostrađa mnoge socijalne probleme;
3) društveno restrukturiranje ne drži korak sa privrednim itehnološkim restrukturiranjem. Tržište rada, obrazovni sistem, penzioni sistemne menjaju se u skladu sa dramatičnim privrednim i tehnološkim promenama;
4) neoliberalne politike, uvedene 80-tih ne rešavaju starenagomilane probleme, kao što su: nezaposlenost, siromaštvo, jednaka distribucijadohodaka. U stvari, samo ih intenziviraju;
5) nova socijalna pitanja imaju dve komponente: prvo, intenzifikacijastarih problema, i drugo, novi opasni elementi (međunarodni kriminal, urbanidualizam, nove forme međunarodnih migracija, droge kao globalna industrija, terorizam);
6) svet je ušao u period globalnog bogatstva usred povećanjanacionalnog i individualnog siromaštva. Apsolutno siromaštvo se povećava u mnogimdelovima sveta. Ako izuzmemo neznatno smanjenje siromaštva u Indiji i Kini, situacijau zemljama u razvoju je poražavajuća. Kombinacija neoliberalizma i globalizmakreira globalno bogatstvo, dok sa druge strane imamo nove socijalne probleme,novu distribuciju problema, sve veću socijalnu fragmentaciju i sve manju socijalnukoheziju;
7) mega gradovi, posebno na Jugu, postaju "imperije siromaštva".U njima cveta kriminal, resursi se uništavaju. Nova socijalna pitanja uključujunove dimenzije: siromaštvo, neadekvatno stanovanje, zdravstveni problemi, nezaposlenost,kriminal, droge, zatim različiti oblici dečjeg kriminala i slabo obrazovanje.Pored rastuće nejednakosti, prostorne i društvene fragmentacije, prisutan jei fenomen: "podeljeni gradovi protiv sebe" (Matthew);
8) ne postoje ekvivalentni socijalni podsticaji na globalnomi regionalnom nivou, osim u zemljama EU. Još su krajem XIX veka veliki političari(Otto von Bismarck) razumeli da snaga tržišta mora da bude balansirana socijalnimmerama. To su bili počeci socijalnih država. Privatni sektor je bio manje slobodan,ali više civilizovan. Danas je imperativ povećanje odgovornosti država u ciljusmanjenja svih oblika siromaštva. Tokom protekle dve decenije, izazovi globalizacije,globalne ekonomije i međunarodnog ekonomskog upravljanja su se, značajno, povećali.
Progres u zemljama u razvoju tokom druge polovine XX veka jeu globalu bio dramatičan i bez presedana15. Životni vekje produžen, a obrazovanje je razvijeno. Međutim, tokom protekle dve decenije,siromašne zemlje zaostaju, raspodela dohotka je pogoršana, a jaz između najbogatijihi najsiromašnijih zemalja je produbljen16. Na početku veka,i dalje je veliki stepen siromaštva. Većina zemalja Latinske Amerike, Afrikei zemalja u tranziciji zabeležile su nizak ili negativni ekonomski rast i životnistandard koji je stagnirao ili opadao kod većine ljudi. Više od jedne milijardeljudi preživljavalo je sa manje od jednog dolara na dan.
Globalizacija je izuzetno složen i promenljiv proces koji sasobom donosi i koristi i probleme. Ali zbog načina na koji globalna ekonomijadanas funkcioniše, mnoge zemlje u razvoju, naročito one male i nerazvijene, imajuviše problema nego koristi. Privatni finansijski tokovi nisu obično usmerenika siromašnim, nesigurnim zemljama, dok je, sa druge strane, odliv kapitala i "mozgova" iznerazvijenih jednosmeran. Prirodni resursi su iskorišćeni, ali izvozne zaradečesto ostaju niske, a tereti dugovanja visoki. Ljudski i finansijski resursiza razvojne svrhe su oskudni. Tokom prethodnih godina, pomoć za razvoj je iznosilamanje od polovine ciljnih 0,7 procenata.17
Odnos nerazvijenih zemalja i ogromnog tereta dugova. Još 1964.godine, Konferencija Ujedinjenih nacija za trgovinu i razvoj (United NationsConference on Trade and Development - u daljem tekstu: UNCTAD) je identifikovaoda među zemljama u razvoju postoje manje razvijene države. Kasnije, 1971. godine,identifikovane su precizno 24 zemlje kao najmanje razvijene zemlje. Preciznijeje 1998. godine izneta činjenica da u najmanje razvijene zemlje spadaju 49 zemaljasa populacijom većom od 600 miliona (10%) svetske populacije. Činjenica je, dameđunarodna zajednica nije, više od 40 godina, uspela jasno da identifikuje potrebenerazvijenih zemalja, da preduzme specifične akcije u funkciji bržeg rasta irazvoja, nije uspela da ispuni ciljeve. U nekoliko izveštaja UNCTAD istaknutoje da "rapidno širenje izvoznih zarada je fundamentalno za bilo kakvu strategijudugova i, bez njih, postizanje ciljeva povećanje rasta u dužničkim zemljama ipostizanje finansijske održivosti ne može se pomiriti".18
_____________________________
15Jolly, R., Emmerij L., Ghai, D and Lapeyre, F. 2004.UN Contributions to Development Thinking and Practice. Bloomington and Indianapolis.Indiana University Press.
16Merenje globalnih jazeva je komplikovano i rezultatizavise značajno od korišćenih mera. Apsolutni jaz u prosečnom dohotku po glavistanovnika između bogatih i siromašnih zemalja se enormno produbio. Relativnijaz je generalno malo varirao, ali postoje velike regionalne razlike. Jaz između20 najbogatijih i 20 najsiromašnijih zemalja je udvostručen u toku protekle 3godine prema podacima Svetske banke.
17UN su 1970. usvojile ciljnih 0,7 procenata donatorskogbruto nacionalnog dohotka za zvaničan razvoj.
18UNCTAD, 1987. Trade and Development Report, Geneva. str59.
2.2. Problem globalnog upravljanja - Milenijumskiciljevi UN
Suštinski razvojni izazov danas i u budućnosti tiče se upravljanjaglobalne ekonomije. Tokom 1990-ih pojačan je naglasak na suzbijanju siromaštvai 1997-2006. godine je proglašena prvom Dekadom UN za suzbijanje siromaštva.Milenijumska deklaracija UN istakla je značaj dobre vladavine kako u zemlji takoi na globalnom planu. Ova Deklaracija je pozvala na multilateralnu trgovinu ifinansijski sistem koji je otvoren, pravičan, regulisan, predvidljiv i nediskriminatorni19.Ali ostaje nejasno kako ovo postići. Odgovornost je na mnogim različitim učesnicima,ne samo na moćnim, bogatim nacijama, jer većina zemalja u razvoju, takođe, imasvoju ulogu.
Izazov UN je da se više posvete pitanjima upravljanja, povećanjuznanja i razumevanju globalne ekonomije, da analiziraju alternativne načine organizovanjaekonomije, razmotre mere prevencije ili redukcije negativnih posledica globalizacijena siromašne zemlje i narode i promovišu aktivnosti za postizanje ovih ciljeva.
Danas postoji više od 400 regionalnih i univerzalnih multilateralnihtraktata na snazi, a konferencije o životnoj sredini održane u Riu 1992. godinei Johanesburgu 2002. godine ponovo su usmerile pažnju na razvojne izazove, povezujućiživotnu sredinu sa širim socijalnim i ekonomskim pitanjima. Međutim, prisutnoje izvesno protivljenje, naročito među bogatim, industrijskim zemljama, utvrđivanjuobaveznih mehanizama za jačanje i raspodelu resursa.
_____________________________
19UN. 2000. Basic facts about the United Nations, New York.General Assembly.
2.3. Socijalna dimenzija razvoja
U toku protekle dve decenije fokus je, pre svega, bio ne ekonomskomrastu i ograničenom skupu ekonomskih ciljeva. Socijalni aspekti razvoja su marginalizovani.UN su kritikovale, dominantne pristupe i zahtevale su širi, ljudski orijentisanrazvoj: ili "prilagođavanje ljudskom licu"20.
Jedna od najznačajnijih inicijativa bio je Izveštaj o humanomrazvoju (Human Development Report) koji UNDP21 objavljujena godišnjem nivou od 1990. godine Cilj je bio da se analizira: kako se ekonomskirast prevodi u humani razvoj. Izveštaji su povezali brigu o razvoju i ljudskaprava, postavili ljude u centar razvoja i definisali humani razvoj kao širinuizbora. Sloboda izbora je kombinovana sa potrebom za nacionalnom i međunarodnomakcijom u cilju jačanja ljudskih mogućnosti poboljšavanjem ishrane, zdravlja,pismenosti, treninga i civilnih i političkih prava. Indeks humanog razvoja, kogačine pokazatelji životnog veka, obrazovanja i dohotka, korišćen je za rangiranjezemalja.
Milenijumski razvojni ciljevi predstavljaju značajan koraknapred, postavljajući kao glavni cilj suzbijanje siromaštva i uključujući značajnedruštvene ciljeve: poboljšanje zdravstva i obrazovanja. Lista Milenijumskih razvojnihciljeva je uprošćeni prikaz izvučen iz konteksta mnogo širih pitanja. Ovi ciljevine čine kompletnu razvojnu agendu. Važni aspekti nedostaju, a sredstva za postizanjeciljeva su nespecifikovana.
Paradigme razvoja i politike vođene naročito tokom 80-ih i90-ih godina, nisu uspele da ispune očekivanja u vezi sa brzim ekonomskim rastomi suzbijanjem siromaštva. U stvari, nekih 60 do 80 zemalja u razvoju i tranzicijisu pretrpele pad u nivou proizvodnje i životnog standarda u toku protekle dvedecenije22. Razlozi su brojni i složeni. Industrijske zemljenisu uspele da ispune svoje obaveze u vezi sa transferom resursa, otpisivanjeduga je bilo nedovoljno, uslovi trgovine nepovoljni, a mnoge siromašne zemljesu doživele političku nestabilnost, loše vođenje i konflikte.
U nerazvijenim državama pored rasprostranjenog siromaštva,prisutni su procesi marginalizacije seljaka, visok stepen ruralnog egzodusa,galopirajuća urbanizacija, sirotinjska predgrađa i masovna nezaposlenost. Dalje,socijalno-kulturološki raskoli su često dramatični - između prošlosti i sadašnjosti,izvornog i kolonijalnog, modernog i tradicionalnog, stranog i lokalnog, selai grada, starog i mladog, i oni dovode do rasta tenzija, nesigurnosti i prekidakoji se moraju odraziti negativno na socijalnu evoluciju. Široko rasprostranjenoobezvređivanje tradicionalnih kultura i socijalnih šablona ne olakšava situaciju23.
Izveštaj o humanom razvoju predstavlja važan korak napred,sa svojom percepcijom ljudi u socijalnom kontekstu24. Indekshumanog razvoja je baziran na socijalnim indikatorima koji opisuju razvijenostinfrastrukture koja pruža veći izbor ljudima i jačaju njihove sposobnosti. Životnivek, dobar pokazatelj opšteg zdravlja jednog naroda, određuju stavke kao štosu čista voda, adekvatni sanitarni uslovi, zadovoljavajuća medicinska praksai ishrana. Obrazovanje je dobar pokazatelj pristupa informacijama, dok kupovnamoć pokazuje individualne mogućnosti za nabavkom materijalne robe.
Ako su ljudi društvena bića, odnosi između njih su od suštinskevažnosti. Sloboda izbora je veoma važna ali se ona ne dešava u socijalnom vakuumu.Od trenutka rođenja mi zavisimo od drugih ljudi i naši odnosi sa njima su važnine samo za naš materijalni, već i emotivni i duhovni život. Može se raspravljatio tome da li socijalni faktori promovišu ili inhibiraju slobodu izbora pojedincai prema tome oni se moraju razmatrati u ovom kontekstu. Ali takav pristup neprikazuje svu važnost i složenost društvenog života čoveka.
_____________________________
20Frazu je smislio UNICEF (Cornia, G.A., R. Jolly and F.Stewart, eds. 1987. Adjustment with a Human Face, Protecting the Vulnerable andPromoting Growth. Vol 1. Oxford: Clarendon press.)
21UNDP. 1990-2004. Human Development Reports. Oxford. OxfordUniversity Press.
22Jolly, R., Emmerij L., Ghai, D and Lapeyre, F. 2004.UN Contributions to Development Thinking and Practice. Bloomington and Indianapolis.Indiana University Press.
23Skard, T. 2003. Continent of Mothers, Continent of Hope.New York. Zed Books.
24Douglas, M. and S. Ney. 1998. Missing Persons, A Critiqueof Personhood in the Social Science. Berkly/Los.
3. Regionalna politika kao prioritetEU
3.1. Perspektiva regionalne politike EU
Regionalna politika EU je od samog početka, od 1958. godinepredstavljala jedan od najvažnijih instrumenata EU. U svim dokumentima EU jeposebno apostrofirala značaj politike ravnomernog regionalnog razvoja. Tako,primera radi, u samoj preambuli Ugovora iz Rima (1958.) zacrtano je da će:
"Države-članice Evropske zajednice težiti da obezbedeskladni razvoj smanjenjem razlika koje postoje u stepenu razvijenosti određenihregiona i zaostalosti manje privilegovanih regiona".
U kasnijim dokumentima Evropska zajednica je samo pojačavalaveć definisane ciljeve25. Najnoviji Ustav EU poseban akcenatdaje "unapređivanju ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije i solidarnostmeđu državama-članicama"26.
Posle skoro pedeset godina, težište je i dalje dato regionalnimneravnomernostima. To je i sasvim jasno, jer su varijacije BDP i nezaposlenostii dalje velike27. Naravno, nakon proširenja EU, ovaj jazje veći.
Jedna od najvećih opasnosti, to je primećeno od samog početkaevropskih integracija, jesu regionalne disproporcije, koje mogu ugroziti celokupnustrukturu. Postavlja se pitanje: Zašto se razvija posebna regionalna politikana nivou zajednice, kad već postoji regionalna politika država-članica?
Većina autora28 se uglavnom slaže da jeregionalna politika EU značajna zbog sledećih razloga:
1) razvijene zemlje imaju interes da se poboljša ekonomskostanje u manje razvijenim državama-članicama. Integrisanost ekonomija EU, posebnoEU-15, sve je veća. Sve snažniji je tzv. efekat prelivanja (spillover effect).Sa druge strane, slab ekonomski učinak jedne zemlje sigurno će negativno uticatina zajedničko tržište EU. Iz tog ugla regionalna politika EU mogla bi se definisatikao mehanizam koji dozvoljava jednoj državi članici da aktivno stimuliše ekonomskuaktivnost druge. Ukoliko bi regionalne neravnomernosti bile manje, svi efektiintegracije bi se pravednije raspodelili među regionima i državama-članicama.Istovremeno, siromašnije države-članice bi povećanjem svoje efikasnosti mogle,kroz porez, više da doprinesu budžetu EU. Njihov bolji ekonomski učinak takođebi smanjio sveukupni nivo inflacije i tako olakšao urbanističke i populacioneprobleme u velikim gradovima EU, prouzrokovane migracijom. Krajnji efekti zasve građane EU su pozitivni.
2) drugi razlog za postojanje regionalne politike jeste čistoekonomski - visoka cena za države-članice. Nemaju sve zemlje isti broj nerazvijenihregiona. Neke zemlje imaju jako velike probleme (Grčka, Portugalija, većina novoprimljenihzemalja), a druge relativno male (Danska i Holandija). Ovim zemljama bi biloteško da svoje siromašne regione same finansiraju, naročito ako bi morale strogoda kontrolišu svoje javne finansije kako to zahtevaju kriterijumi konvergencijeEMU. Samo se na nivou Zajednice mogu sakupiti neophodna sredstva iz bogatijihregiona nekih država-članica (kao što su Nemačka i Francuska) i dodeliti najzaostalijimregionima EU.
3) treći razlog je da zajednička regionalna politika unapređujeveću političku koheziju i "duh zajednice". Tako siromašne zemlje nemajuosećaj da su napuštene. Ovo je veoma važno jer, iako su uzroci za zaostajanjerazličiti, postoji dobro ustanovljen jaz "centar-periferija" izmeđubogatih i siromašnih regiona. Veliki deo najzaostalijih regiona po pravilu jegrupisan na periferiji, naročito u oblasti Mediterana. To znači da bi ove zemljeverovatno nerado nastavile sa daljom integracijom, ako znaju da će morati sameda snose troškove. Proširenjem se broj država sa izraženim razlikama u stepenurazvijenosti pojedinih regiona povećao.
Regionalna politika EU je važan instrument EU kada se pojaveproblemi prouzrokovani zajedničkim tržištem i procesom integracije u celini (npr.veći normativi u pogledu zaštite životne sredine, komunikacija, pojava depresiranihregiona zbog nestanka granica, odnosno gubitka pogranične trgovine, i dr.).
Kao nadnacionalni koordinator, EU pokušava istovremeno da poveže:
1) regionalnu politiku sa drugim politikama EU (zajedničkompoljoprivrednom politikom, socijalnom, politikom životne sredine);
2) ciljeve regionalne politike EU u okviru jedne države-članicesa regionalnom politikom nacionalne vlade;
3) ciljeve regionalne politike država-članica, naročito u slučajevimakada su države-članice susedne zemlje;
4) regionalnu politiku EU, regionalne politike država-članicai inicijative kojima upravljaju regionalne i lokalne organizacije i organi vlasti.
Dosadašnja iskustva EU pokazuju postojanost dispariteta u BDPpo stanovniku bilo između pojedinačnih zemalja članica ili regiona unutar njih,mada je regionalna politika EU, ostvarila određene rezultate u smislu pokretanjaprocesa razvoja, odnosno njihovog približavanja proseku. Do sada primenjeniminstrumentima regionalne politike omogućeno je uključivanje u jedinstven monetarnisistem onih zemalja koje inače ne bi mogle ispuniti predviđene uslove, te povećanamakroekonomska stabilnost u njima. Sem toga, izvršeni transferi sredstava odigralisu značajnu ulogu u pokretanju procesa razvoja.
U narednom periodu se može očekivati da će veliki broj dosadašnjihregiona čiji je razvoj podržavan/podstican i kohezionih zemalja što su koristilepomoć EU, u budućnosti izgubiti taj status zbog proširenja zajednice, odnosnoodluke da se ograniče sredstva namenjena strukturnim fondovima/kohezionom fondu.Pristupom tranzicionih zemalja iz Istočne/Južne Evrope koje imaju u proseku nižiBDP po stanovniku smanjiće se i prosečna vrednost ovog makroekonomskog agregatana nivou EU. Zadržavanje postojećeg kriterija od 75% i fiksnog, relativnog udelasredstava u BDP EU jednovremeno podrazumeva da će većina sadašnjih korisnika,izgubiti taj status posle 2006. godine.
Kreatori regionalne politike i organi Unije koji je sprovodeveć su tokom tekućeg razdoblja suočeni sa izazovima postojećih problema u tranzicionimzemljama, kandidatima za članstvo. Veliki je jaz u njihovom, razvoju pa je većaktuelnim programom oko 10% sredstava iz strukturnih/kohezionog fonda izdvojenoza intervencije izvan zemalja članica EU. To se može oceniti kao relativno malos obzirom na postojeće disparitete. Naravno, pretežan deo ovih namenjen je dase direktno finansiraju investicioni projekti, dok se predviđa da se manji deoupotrebi za njihove institucionalne i kadrovske pripreme, te savladavanje mehanizamakomuniciranja sa odgovarajućim telima EU. U odnosu na nove zemlje članice i kandidateza članstvo u EU svakako će se primeniti iskustva stečena tokom strukturnog finansiranjakohezionih zemalja. S druge strane, i same zemlje nove članice EU (ili još izvesnovreme države kandidati za članstvo) moraju sagledavati veliki postojeći jaz,suočiti se sa njim i aktivno formulisati sopstvene nacionalne strategije razvoja,u koje bi adekvatno bio uključen regionalni aspekt i to na način kompatibilansa regionalnom politikom EU kako bi što bolje mogle koristiti pomoć strukturnihfondova, odnosno spremnost ostalih članova da izdvajaju sredstva za međuregionalnepreraspodele kao mehanizam podrške ublažavanju postojećih teritorijalnih razlikai punijem korišćenju razvojnih potencijala koji se otvaraju ulaskom u EU.
_____________________________
25 "U cilju promovisanja sveukupnog skladnog razvojaEvropska zajednica će razvijati i obavljati poslove koji vode jačanju njene ekonomskei socijalne kohezije. Zajednica će naročito težiti da smanji razlike među regionimai zaostalost najmanje privilegovanih regiona, uključujući i ruralne oblasti" (član130a, Jedinstvenog evropskog akta, 1986).
26Nacrt ugovora o Ustavu za Evropu, 2004.
27Posmatrajući samo varijacije na nivou E-15: amplitudeBDP su i dalje velike, od 25% prosečnog evropskog BDP u siromašnim oblastimaGrčke i Portugalije, do 212% prosečnog evropskog BDP u Hamburgu. Takođe, asimetričnostu nivou nezaposlenosti, se kreće 7% u Austriji do 24% u Španiji.
28Artis M.J. and Lee N. 1997. The Economics of the EuropeanUnion. Oxford University Press.
3.2. Predpristupni fondovi EU
U cilju uprošćavanja sistema spoljne pomoći, kao i postizanjamaksimalnih rezultata korišćenja namenjenih finansijskih sredstava, Evropskakomisija je donela odluku da sve predpristupne fondove (Phare, ISPA, SAPARD iCARDS), zameni novim predpristupnim instrumentom (IPA - Instrument for Pre-accessionAssistance). Instrument predpristupne pomoći - IPA, uspostavljen je RegulativomEvropskog saveta br. 1085/2006 od 17. jula 2006. godine. Finansijska vrednostIPA programa u šestogodišnjem razdoblju (2007-2013.) iznosi 11,468 milijardievra, a sadržaj pomoći i kriterijumi implementacije novog instrumenta se bazirajuna iskustvima stečenima u sklopu primene dosadašnjih programa pomoći.
Zemlje korisnici IPA su podeljene u dve kategorije:
1) zemlje kandidati za članstvo u EU (Turska, Hrvatska i Makedonija);
2) zemlje potencijalni kandidati za članstvo u EU (RepublikaSrbija, Crna Gora, Bosna i Hercegovina i Albanija).
Osnovni uslov za korišćenje svih pet IPA komponenti je da zemljaprimalac pomoći ima status kandidata i da ima uspostavljen decentralizovani sistemupravljanja fondovima. Kako Republika Srbija u procesu evropskih integracijatrenutno ima status potencijalnog kandidata, a fondovima EU upravlja na centralizovannačin (preko EAR-a), od 2007. godine, umesto finansijskog instrumenta CARDS,Republika Srbija će koristiti prve dve od ukupno pet komponenti.
Prioriteti podrške i područja delovanja utvrđuju se Višegodišnjimindikativnim programskim dokumentom koji se priprema za svaku državu korisnicufinansijske podrške za period od 2007. do 2009. godine. Ovaj dokument pripremaEK na osnovu prioriteta Evropskog partnerstva i izveštaja EK o ispunjavanju uslovaprocesa stabilizacije i pridruživanja, kao i nacionalnih strategijskih dokumenatadržave korisnika sredstava.
IPA sadrži pet komponenti:
Zemljama potencijalnim kandidatima za članstvo u EU biće omogućenokorišćenje sredstava iz fondova prve dve komponente, uz otvorenu mogućnost dase iz sredstava prve komponente finansiraju i programi/projekti iz preostaletri komponente. Zemlje kandidati za članstvo u EU će moći da koriste svih 5 komponenti.
1) Pomoć tranziciji i izgradnji institucija. Ova komponentaje najvažnija za sve aktivnosti koje su vezane za izgradnju institucija i podrškutranziciji u zemljama potencijalnim kandidatima za članstvo u EU. Ova komponentapruža podršku zemljama kandidatima, kao i potencijalnim kandidatima, u njihovimnaporima jačanja sopstvenih demokratskih institucija i vladavine prava, reformidržavne uprave, poštovanju ljudskih i manjinskih prava, jačanju civilnog društva,ekonomskom razvoju, reformi obrazovanja, zaštiti životne sredine, kao i unapređenjuregionalne saradnje ravnomernog regionalnog razvoja država korisnika finansijskihsredstava i acquis communautaire tj. pravnih tekovina EU.
2) Prekogranična saradnja. Ova komponenta će finansirati projekteprekogranične saradnje institucija iz pograničnih regiona jedne zemlje sa institucijamaiz pograničnih regiona susedne zemlje (bila susedna zemlja članica EU ili ne)u svim oblastima koje dve zemlje definišu kao prioritetne. Prioriteti se definišuu višegodišnjim planskim dokumentima koji se zovu Operativni programi.
3) Regionalni razvoj. Treća komponenta će biti dostupna zazemlje kandidate da bi se pripremile za implementaciju i upravljanje kohezionompolitikom Zajednice, pogotovu za njihovo prilagođavanje Evropskom fondu za regionalnirazvoj i Kohezionom fondu.
4) Razvoj ljudskih resursa. Cilj ove komponente je da pripremizemlje kandidate za programiranje, implementaciju i upravljanje Evropskim socijalnimfondom u okviru Evropske strategije zapošljavanja. U tom procesu će se uzetiu obzir ciljevi Zajednice na polju društvene inkluzije, edukacije i treningai jednakosti između polova.
5) Ruralni razvoj. Poslednja komponenta je namenjena zemljamakandidatima u cilju pripreme za implementaciju i upravljanje zajedničkom poljoprivrednompolitikom Zajednice. Implementacija pomoći u okviru ove komponente doprinećeodrživom razvoju poljoprivrednog sektora i ruralnih oblasti kao i uspešnijojimplementaciji asquis communautaire vezano za Zajedničku poljoprivrednupolitiku.
Novi predpristupni instrument, pored toga što zahteva uvođenjeodgovarajućih struktura za upravljanje fondovima EU, zahteva i odgovarajuće finansijskeresurse iz nacionalnog budžeta koji će podržati projekte finansirane iz IPA.IPA implementaciona pravila, koja priprema Evropska komisija, utvrdiće i potrebanprocenat kofinansiranja projekata finansiranih iz IPA programa. Utvrđeni procentualniiznos biće pokriven finansijskim sredstvima iz nacionalnog budžeta.
Procene potreba Republike Srbije od 2007. do 2009. godine
Vlada je usvojila januara 2007. godine dokument Procene potrebaRepublike Srbije od 2007. do 2009. godine. Cilj dokumenta je sintetizovanje svihprioriteta utvrđenih u strategijskim dokumentima u jedan sveobuhvatni dokument.
Dokument predstavlja opšte ciljeve Vlade za period od 3 godine,sektorske prioritete za finansiranje iz donatorskih sredstava i makrofinansijskeprocene neophodnih sredstava.
Pet ključnih međusektorskih prioriteta u dokumentu: ekonomskirazvoj/zapošljavanje/obrazovanje; reforma državne uprave; zaštita životne sredine;razvoj infrastrukture i ruralni razvoj, usvojeni su od strane Komisije za koordinacijurazvojne i humanitarne pomoći, kojom predsedava premijer Vlade. Dokument će bitirevidiran svake godine, u cilju utvrđivanja nacionalnih strategijskih prioriteta,kako bi se doprinelo izradi Nacionalnog plana razvoja.
Imajući u vidu da dokument identifikuje međusektorske prioritete,kao i da će biti revidiran godišnje kao i Višegodišnji indikativni programskidokument, u budućnosti ovaj dokument će predstavljati jedan od ključnih oslonacau procesu programiranja IPA.
Sprovođenje decentralizovanog sistema upravljanja fondovimaEU
Cilj uvođenja novih institucija je prelazak sa centralizovanogna decentralizovani sistem implementacije evropske pomoći, što predstavlja postepenupripremu Republike Srbije za preuzimanje nadležnosti u upravljanju fondova EUod Evropske komisije prilikom ulaska u EU. Preuzimanjem dela nadležnosti u upravljanjufondovima, Republika Srbija dobija priliku da uspostavi i praktično primeni neophodneinterne procedure i strukture.
Proces uvođenja decentralizovanog sistema implementacije jeizuzetno dugotrajan i zahteva direktno učešće i konsenzus institucija Vlade,što ukazuje na potrebu stalnog nadzora nad njegovim razvojem i izradu akcionihplanova koji jasno definišu poslove koji se moraju izvršiti. S tim u vezi, neophodnoje analizirati sposobnosti pojedinih institucija za vršenje poslova i zadatakavezanih za decentralizovani sistem implementacije, kao i identifikovati i obezbeditiodgovarajuću tehničku pomoć i sredstava za finansiranje dela troškova ovih reformi.U tom cilju neophodno je identifikovati državne organe koji će vršiti poslovevezane za decentralizovani sistem upravljanja fondovima, oformiti nove institucije,utvrditi neophodne zakonske izmene, pripremiti osnovni program obuke kadrova,kao i obezbediti sredstva iz nacionalnog budžeta za uspešnu implementaciju decentralizovanogsistema upravljanja fondovima.
Uporedo sa sprovođenjem decentralizovanog sistema upravljanjafondovima jedan od ključnih ciljeva sprovođenja procesa stabilizacije i pridruživanjaje i efikasno sprovođenje prioriteta utvrđenih u Evropskom partnerstvu i Višegodišnjemindikativnom programskom dokumentu, kao i povećanje efikasnosti inostrane pomoćiu izvršavanju Vladinih prioriteta, koji su predviđeni u strateškim dokumentima,uključujući Nacionalnu strategiju Srbije za pridruživanje SCG EU, Procene potrebaRepublike Srbije 2007-2009., Strategiju, Strategiju za smanjenje siromaštva,Strategiju reforme državne uprave, kao i druge strategije resornih ministarstava.S tim u vezi za promovisanje efikasnog sprovođenja reformi važno je osiguratida budžet i programiranje međunarodne pomoći budu potpuno usklađeni sa prioritetimadefinisanim u pomenutim strategijskim dokumentima. Imajući u vidu navedeno, neophodnoje dalje jačanje kapaciteta resornih ministarstava u cilju unapređenja planiranjaprioriteta kroz razvijanje sveobuhvatnih i realističnih resornih planova aktivnostikoji bi omogućili uspešno usklađivanje programiranja budžeta i međunarodnih fondova.
Imajući u vidu da je proces preuzimanja vodeće uloge Vladeu programiranju fondova EU, kao i proces usvajanja programskog budžetiranja upočetnoj fazi, u narednom periodu neophodno je preduzeti sve neophodne aktivnostikoje će doprineti usklađivanju ova dva procesa i istovremeno doprineti uspešnostii racionalnosti planiranja budžetskih prihoda i rashoda.
4. Ciljevi i strateški pravci ravnomernogregionalnog razvoja Republike Srbije
Održiv razvoj. Povećanje životnog standarda današnjih generacijaje prihvatljivo ako jačaju izvori blagostanja i unapređuju se faktori razvoja,što zauzvrat povećava potencijal razvoja budućih generacija. Održivi razvoj trebada rezultira u dugoročno balansiranom razvoju sve tri komponente blagostanja(ekonomska, socijalna i komponenta životne sredine).
Podizanje regionalne konkurentnosti. Ključni razvojni ciljRepublike Srbije je veće blagostanje stanovništva. Za ostvarivanje tog ciljaRepublika Srbija svoju strategiju privrednog razvoja mora prvenstveno da usmerina podizanje regionalne konkurentnosti, smanjenje nezaposlenosti i siromaštva.Samo podizanjem regionalne konkurentnosti u narednim godinama prosečna godišnjastopa rasta BDP u Republici Srbiji može da bude 7% do 2012., odnosno da dostignenivo BDP po stanovniku od oko 8.000 USD. Ovaj cilj zahteva efikasno sprovođenjesvih tranzicionih i reformskih procesa koji mogu da aktiviraju regionalne razvojnepotencijale zemlje - ljudske, materijalne i prirodne - i doprinesu da privredaRepublike Srbije postane privlačna za brži razvoj domaćeg privatnog sektora iveći dolazak inostranog kapitala. Primarni zadatak države je formiranje zdravogtržišnog ambijenta i privlačenje stranih direktnih investicija. Čvrsto opredeljenjeRepublike Srbije za što brže priključenje EU zahteva stvaranje "stabilnogi efikasnog tržišnog sistema privređivanja i konkurentne privrede sposobne dase suoči sa pritiskom konkurencije unutar EU" (kriterijum iz Kopenhagena),odnosno, stvaranje maksimalno "konkurentne privrede, zasnovane na znanju,koja je u stanju da obezbedi održivi privredni rast sa novim i bolje plaćenimradnim mestima i većom socijalnom kohezijom" (ciljevi iz Lisabona).
Smanjenje regionalnih neravnomernosti i siromaštva. Regionalnedisproporcije u stepenu razvijenosti u Republici Srbiji su najviše u Evropi,i iz godine u godinu se povećavaju. Regionalne razlike, posmatrane na nivou okruga(NUTS 3 nivo), merene indeksom razvojne ugroženosti (u daljem tekstu IRU) iznose1:7 (IRU Beograda je 0,8 a IRU Jablaničkog okruga je 5,4), dok odnos najrazvijenijei najnerazvijenije opštine29 (NUTS 4 nivo) iznosi 1:15u2005. godini. Ostvarivanje ovog cilja je izuzetno važno, imajući u vidu da nijezavršen proces tranzicije. Osim toga, kolaps pojedinih privrednih sistema i procestranzicije uticali su da se parametri nerazvijenosti još više prodube na tradicionalnonerazvijenom Jugu Srbije30 i području Starog Rasa31,kao i da se, nekada razvijena industrijska područja Republike Srbije, danas nalazeu jako teškoj ekonomskoj i socijalnoj situaciji, što je iniciralo pojavu novihpodručja nerazvijenosti (Istočna Srbija, delovi centralne Srbije, regionalnicentri rudarstva i tradicionalne industrije) i devastiranih područja32.I pored ekonomskog rasta u periodu od 2000. do 2005. godine svaki deseti stanovnikRepublike Srbije je siromašan, što se objašnjava efektom tranzicionih promenau funkcionisanju ekonomskog sistema. Regionalne disproporcije do 2012. godinetrebale bi da budu manje od 1:3.
Zaustavljanje negativnih demografskih kretanja. Depopulacija(intenzivan proces demografskog pražnjenja zahvatio je 79 opština), migracionitokovi (od 1981. godine negativan migracioni saldo koji je u periodu od 1995.do 2000. godine ublažen prilivom izbeglih i raseljenih lica), negativan prirodnipriraštaj (22 okruga ima negativan prirodni priraštaj), demografsko starenje(od 7 stadijuma demografske starosti svi regioni se nalaze u tri: najdublja demografskastarost, duboka demografska starost i demografska starost), smrtnost odojčadi(skoro dvostruko više od proseka zemalja EU), očekivano trajanje života (1,5godinu manje od proseka u Evropi), predstavljaju izuzetno velike demografskei razvojne probleme.
Nastavak procesa decentralizacije. Republika Srbija je do 2000.godine bila visoko centralizovana zemlja sa ograničenom autonomijom za lokalnesamouprave. Tranzicionim reformama položaj jedinica lokalne samouprave znatnoje poboljšan i ostvaren veći stepen decentralizacije. Sistemski je uređen okvirza demokratsko delovanje lokalne samouprave, poboljšan je njen finansijski položaj,gradovi i opštine dobili su prošireni delokrug izvornih i poverenih poslova,čime je lokalna samouprava u Republici Srbiji doživela značajan stepen afirmacijeu odnosu na prethodni period. Nakon usvajanja Ustava stvorene su sistemske pretpostavkeza dalje jačanje lokalne samouprave.
Ekonomska integracija srpske zajednice u AP Kosovo i Metohija.Imajući u vidu da je srpska zajednica u AP Kosovo i Metohija suočene sa najtežimoblicima života i rada, jedan od prioritetnih strateških ciljeva je ekonomskaintegracija ovog regiona sa ostalim delom srpske privrede.
Imajući u vidu osnovne ciljeve i pravce ove strategije, neophodnoje u narednom periodu doneti zakon kojim će se urediti oblast regionalnog razvojai doneti niz institucionalnih rešenja: (a) brojne podzakonske akte, (b) izvršitiekonomsku regionalizaciju područja (NUTS 2 i NUTS 3) u funkciji pristupa EU fondovima,(v) formirati institucije koje su odgovorne za ostvarenje strategije, (g) usaglasitistatistički monitoring sa standardima EU.
Matrica ciljeva regionalnog razvoja Republike Srbije
Ciljevi | Pokazatelji |
Održiv razvoj | Strukturni indikatori EU |
Podizanje regionalne konkurentnosti | Produktivnost rada, regionalni indeksi konkurentnosti,učešće propulzivnih grana u strukturi industrije |
Smanjenje regionalnih neravnomernosti i siromaštva | Indeks razvojne ugroženosti, BDV, stopa nezaposlenosti,zarade |
Zaustavljanje negativnih demografskih kretanja | Demografski indikatori |
Nastavak procesa decentralizacije | Izvorni budžetski prihodi lokalnih zajednica,Indeks humanog razvoja, Indeks preduzetništva, infrastrukturni indikatori. |
Ekonomska integracija srpskih zajednica u APKosovo i Metohija | Ekonomski indikatori |
Izgradnja institucionalne regionalne infrastrukture | Izveštaji resornih institucija |
_____________________________
29Bez beogradskih opština, meren ostvarenimND po stanovniku.
30Područje Juga Srbije čine opštine Jablaničkog (Bojnik,Vlasotince, Lebane, Leskovac, Medveđa i Crna Trava) i Pčinjskog okruga (Bosilegrad,Bujanovac, Vladičin Han, Vranje, Preševo, Surdulica i Trgovište).
31Područje Starog Rasa čine opštine: Priboj, Prijepolje,Tutin, Sjenica, Nova Varoš i Novi Pazar.
32Vlada Republike Srbije je 2004. godine usvojila Uredbuo kriterijumima i pokazateljima za utvrđivanje devastiranih područja RepublikeSrbije ("Službeni glasnik RS", broj 58/04) na osnovu koje je donelaOdluku o određivanju devastiranih područja (opština) Republike Srbije (Službeniglasnik RS, 63/04). Prema Uredbi, status devastiranog područja stekle su opštine:Majdanpek, Bor, Priboj, Medveđa, Knjaževac, Prijepolje, Kragujevac, Loznica,Leskovac, Kraljevo, Šid, Raška i Dimitrovgrad. U 2006. godini spisak je proširenza još tri opštine: Vlasotince, Svrljig i Kuršumlija.
IV POLITIKA RAVNOMERNOG REGIONALNOG RAZVOJA
1. Određivanje stepena razvijenosti - kategorizacija i tipologija područja
1.1. Operacionalizacija i problemi merenja
Odnos dimenzija razvoja i indikatora. Relacije između dimenzija razvoja i indikatora doprinose optimalnijoj operacionalizaciji razvoja i premošćavanju neizbežnih teškoća, od faze "dekomponovanja" pa do mernog koncepta. Dimenzije regionalnog razvoja, definisane, ovom prilikom, kao kriterijumi regionalne razvijenosti, predstavljaju složene pojave, koje se ne mogu direktno izmeriti. Kvantifikacija obeležja određenih dimenzija razvijenosti (indikatori) se izražava različitim mernim jedinicama, mernim skalama, u zavisnosti od prirode pojava i procesa.
Sam postupak "preslikavanja strategijskog cilja u pokazatelje" treba da zadovolji nekoliko uslova: (a) interne valjanosti (stepen korespondencije cilja i njegove operacionalne definicije), (b) pouzdanosti (precizni podaci), i (v) eksterne validnosti (realnost pretpostavki koje međusobno povezuju operacionalno definisane kategorije).
Ravnomerni regionalni razvoj, kao strategijski cilj, se sastoji od 5 dimenzija razvijenosti. Svaka dimenzija se sastoji od grupe indikatora, od kojih je Ekonomija zastupljena sa 6 indikatora, Obrazovanje sa 2, Demografija sa 2, Infrastruktura sa 2 i Ekologija sa 1 indikatorom. Broj indikatora u pojedinoj dimenziji indirektno podrazumeva njihovu ponderaciju u metodološkom postupku prilikom definisanja kompozitnog indeksa IRU.
Podaci o Friedrichs-ov33 modelu preslikavanja strategijskog cilja u merne instrumente sadržani su u tabeli 15. i to:
Tabela 15.
Strategijski cilj | Dimenzije | Indikatori | Skala mernih |
Ravnomerni | Ekonomija (D1) | I1, I2, I3, | S1 |
regionalni |
| I4, I5, I6 |
|
razvoj | Obrazovanje (D2) | I7, I8 | S2 |
| Demografija (D3) | I9, I10 | S3 |
| Infrastruktura (D4) | I11, I12 | S4 |
| Ekologija (D5) | I13 | S5 |
Postupak operacionalizacije strategijskog cilja ispunio je, takođe, još jedan, važan analitički ugao, a to je "merenje" sledećih regionalnih dimenzija:
1) nivo razvijenosti (I1, I2, I5, I6)
2) stepen ugroženosti (I3, I4, I7, I8)
3) razvojne mogućnosti (I9, I10, I11, I12, I13)
Metodološki, treba istaći par napomena: Posebno je prisutan problem različite težine indirektnog merenja na različitim nivoima posmatranja, u zavisnosti da li se radi o internacionalnom, nacionalnom, ili lokalnom nivou.34 Što je nivo posmatranja niži neophodnost direktnog merenja je veća.
Merenje kolektivnih obeležja suočeno je sa dve vrste teškoća: (1) automatsko posmatranje administrativnih jedinica, kao ekonomsko-geografskih regiona, i (2) dilema kako meriti obeležja kolektiviteta: agregatno ili globalno. Ova metodološka dilema, uglavnom, se rešava u korist agregatnih, a ne globalnih atributa (zato što su ona, uglavnom, kvalitativne prirode).
_____________________________
33Friedrichs, J. 1975. Methoden empirishen Forschung. Munchen. IFO Institute.
34Bazler-Madžar, M., Bolčić, S., Ocić, Č., Tomaš-Juričić, J. 1978. Jedinstveni objektivizirani kriterijumi za određivanje stepena razvijenosti republika i autonomnih pokrajina. Beograd. Ekonomski institut.
1.2. Indeks razvojne ugroženosti
Indeks razvojne ugroženosti (IRU) je kompleksni indeks čija je metodologija razvijena u cilju dodeljivanja neposrednih i posrednih regionalnih podsticaja.
Polazna osnova za formiranje strukture ovog kompozitnog indeksa je ostvarivanje tri strateška cilja privrednog razvoja Republike Srbije (konkurentnost, razvoj zasnovan na znanju i razvoj infrastrukture) i sedam podciljeva definisanih u ovoj strategiji - održiv razvoj, podizanje razvojne konkurentnosti, smanjivanje regionalne neravnomernosti i siromaštva, zaustavljanje negativnih demografskih kretanja, nastavljanje procesa decentralizacije, ekonomska integracija srpske zajednice na AP Kosovo i Metohija sa Republikom Srbijom i izgradnja institucionalne regionalne infrastrukture.
Potreba da se primeni nova metodološka osnova (koja pre svega, obuhvata uključivanje većeg broja indikatora kao i različitih dimenzija razvoja), proistekla je iz promenjenih privrednih i socijalnih uslova zemlje, odnosno njenih manjih teritorijalnih celina (pokrajina, region, okrug i sl).
Naime, dosadašnje metodološko sredstvo merenja nivoa razvijenosti opština u Republici Srbiji zasnivao se na sintetičkom indikatoru razvijenosti35. Iako je sintetički indikator sadžavao manji broj pokazatelja, njegov osnovni nedostatak je posebno u tome što je sadržavao samo ekonomsku i infrastrukturnu dimenziju razvoja. Proces tranzicije je još više naglasio višeslojnost problema nerazvijenosti zbog čega je bilo neophodno promeniti analitičko-metodološki instrumentarijum, pojačati ekonomsku dimenziju i uvesti nove dimenzije razvoja - obrazovnu i ekološku. Ovo je druga novina kada je u pitanju IRU. Sledeća novina odnosi se na promenu jedinice posmatranja. Naime, uvođenjem "statističkih regiona", okruzi su prvi put postali jedinica posmatranja. Generalno, IRU ukazuje na 5 razvojnih dimenzija svakog okruga - ekonomsku, demografsku, obrazovnu, infrastrukturnu i ekološku dimenziju.
Svaka dimenzija razvoja raščlanjena je na nekoliko (reprezentativnih) indikatora. Od ukupno 13 indikatora koji sačinjavaju IRU, najveći uticaj na formiranje indeksa imaju ekonomski indikatori (6); po dva indikatora su iz oblasti demografije, obrazovanja i infrastrukture i jedan indikator iz ekologije.
Metodološki postupak podrazumeva određivanje standardnih vrednosti pojedinačnih indikatora.
Vrednosti pojedinih indikatora kreću se od 0 do 1, pri čemu vrednosti bliže 1 pokazuju viši razvojni potencijal u odnosu na vrednosti bliže 0. IRU je aritmetička sredina standardizovanih vrednosti indikatora, izražen kao indeks nivoa. Time je utvrđena stopa razvojne ugroženosti svakog pojedinačnog okruga, što predstavlja osnovu za teritorijalnu diferencijaciju regionalnih podsticaja po okruzima.
Rezultat primene ove metodologije pokazao je da su razlike između okruga 1:6,8, odnosno Jablanički okrug je 6,8 puta razvojno ugroženiji (indeks 134%) nego Grad Beograd čiji je IRU najniži (19,8%).
Posmatrajući pojedinačne vrednosti indikatora (S1-S13)36 jasno se uočava da se standardizovane vrednosti po pojedinim pokazateljima za ova dva okruga kreću ka ekstremnim polovima. Tačnije, od 13 pokazatelja koji čini kompozitni IRU, Grad Beograd ostvaruje maksimalne (1,000) vrednosti za čak 8 pokazatelja (S1, S2, S5, S6, S7, S8, S10, S13), dok nasuprot njemu Jablanički okrug ima većinu pokazatelja (9) između vrednosti 0,000-0,100 (S1, S2, S3, S4, S5, S6, S7, S12, S13).
_____________________________
35Sintetički indikator predstavljao je ponderisane vrednosti sledećih indikatora: (1) ND po stanovniku; (2) stopa zaposlenosti ukupnog stanovništva; (3) promet u trgovini; i (4) broj PTT pretplatnika na 100 stanovnika.
36S1 - BDV po stanovniku(2005.); S2 - prosečne zarade po zaposlenom (prosek 2003-2005.); S3 - stopa zaposlenosti(2004-2005); S4 - stopa nezaposlenosti (2004-2005); S5 - indeks razvoja MSP postanovniku (2005); S6 - broj nezaposlenih na 1 slobodno radno mesto (prosek 2004-2005);S7 - stopa rasta stanovništva (1971-2002); S8 - indeks starenja (2002); S9 -dostignuti nivo obrazovanja mladih 20-24 godine (2002); S10 - HDI (2002-2004);S11 - procenat lokalnih i regionalnih puteva sa savremenim kolovozom u ukupnimlokalnim + regionalnim putevima okruga (2002-2004); S12 - PTT na 100 stanovnika(2002-2004); S13 - procenat stanovnika koji nema priključak na vodovod i kanalizaciju(2004.).
1.3. Nerazvijena područja
Prema analizi nivoa razvijenosti opština izvršena je kategorizacija i tipologija područja. Nerazvijeno područje (u daljem tekstu NRP) obuhvata 37 opština Republike Srbije, a u okviru ove grupe opština izvršena je, prema osnovnim indikatorima razvijenosti37, tipologija na dve osnovne grupe:
1) ekonomski nerazvijena područja i
2) područja sa posebnim razvojnim problemima
Na nerazvijenom području živi ukupno 12,4% stanovništva Republike Srbije.
Osnovna dimenzija kod utvrđivanja nerazvijenog područja je ekonomska dimenzija dostignutog razvoja opština. U tom kontekstu, kao najreprezentativniji pokazatelji za nivo razvijenosti opština, a ujedno i indikatori strukturnih promena, korišćeni su narodni dohodak po stanovniku i stopa nezaposlenosti.
Analiza je pokazala da prema narodnom dohotku po stanovniku (prosek od 2002. do 2004. godine), čak 29 opština je imalo vrednosti ispod 50% proseka Republike Srbije. Ovo su većinom opštine koje već više decenija imaju obeležje "tradicionalno" nerazvijenog područja, na osnovu čega su ove opštine svrstane u prvu grupu NRP - ekonomski nerazvijena područja.
Osnovne karakteristike ove grupe su: višedecenijska nerazvijenost Juga Srbije i Stare Raške (Tutin, Sjenica, Novi Pazar, Prijepolje i Priboj), kao i pojava novog tranzicionog siromaštva. Ova područja suočena su sa kumuliranim ekonomskim (bez industrijskih kapaciteta, kolaps velikih sistema, nerazvijeno preduzetništvo, spor proces privatizacije), strukturnim (visoka nezaposlenosti) i socijalnim i demografskim problemima. Od 29 opština, sedam opština ne dostiže ni 1/3 proseka ND po stanovniku Republike Srbije, a među njima su i dva industrijska centra - Bor i Majdanpek. Najnepovoljnija je situacija u dva okruga Juga Srbije - Jablaničkom i Pčinjskom - u kojima je od ukupno 13 opština čak 10 opština steklo status nerazvijenih.
Pored ovih opština, na karti regionalne nerazvijenosti, izdvojile su se i opštine u kojima je pored strukturnih problema, u dužem vremenskom periodu, prisutan i proces intenzivnog demografskog pražnjenja. To su opštine koje čine drugu grupu NRP - područja sa posebnim razvojnim problemima (osam opština + AP Kosovo i Metohija).
Ovu grupu područja karakteriše: intenzivno demografsko pražnjenje, strukturni problemi u privredi, prigraničnost i težak ekonomski položaj srpskih opština i srpske zajednice u AP Kosovo i Metohija. Zbog svojih specifičnosti, ova grupa opština sastoji se od tri podgrupe.
Prvu podgrupu čine demografsko ugrožena područja (pet opština).
To su opštine u kojima je došlo do ogromnog pada broja stanovnika u periodu od 1971. do 2002. godine za preko 40%.
Drugu podgrupu čine prigranična područja sa strukturnim i demografskim problemima (3 opštine). To su opštine u kojima je, pored neprilagođene privredne strukture i nedostatka ljudskog resursa, granični položaj veliki limitirajući faktor.
Treću podgrupu čine opštine i naselja u AP Kosovo i Metohija. Srpsko stanovništvo na području AP Kosovo i Metohija koje se nalazi u specifičnom, teškom ekonomskom položaju, karakteriše izuzetno velika nezaposlenost.
Generalno, poredeći ovu kategorizaciju prema prethodnom Zakonu o NRP prema kojem je 37 opština38 pripadalo grupi nerazvijenih, čak 24 opštine nije promenilo svoj status.
Podaci o NRP sadržani su u tabeli 16. i to:
Tabela 16.
| Kriterijumi | Broj opština | Broj stanovnika | |||
1. Ekonomski nerazvijena područja | ND/stanov. < 50% nivoa RS (prosek 2002-2004. godine) | 29 opština: Majdanpek, Preševo, Bosilegrad, Medveđa, Tutin, Trgovište, Bor, Sjenica, Žagubica, Svrljig, Lebane, Crna Trava, Vlasotince, Bela Palanka, Ražanj, Prijepolje, Novi Pazar, Krupanj, Doljevac, Priboj, Bojnik, Vladičin Han, Bujanovac, Varvarin, Kuršumlija, Mali Zvornik, Dimitrovgrad, Srem. Karlovci, Brus | 690.809 (9,2% uk. st. RS) | |||
2. Područja sa posebnim razvojnim problemima |
| 8 + AP Kosovo i Metohija | 116.085 (1,6%) | |||
(a) demografski ugrožena područja | Smanjenje broja stanovnika za više od 40% (od 1971. do 2002. godine) | 5 opština: Gadžin Han, Babušnica, Žabari, Rekovac, Malo Crniće | 66.636 (0,9%) | |||
(b) prigranična područja sa strukturnim i demografskim problemima | - Smanjenje broja stanovnika za više od 20% (1 od 1971. do 2002. godine) | 3 opštine: Nova Crnja, Sečanj, Bela Crkva | 49.449 (0,7%) | |||
(v) srpske opštine i zajednice u AP Kosovo i Metohiji |
| opštine + naselja | 130.000 | |||
Ukupno |
| 37 + AP Kosovo i Metohija | 806.894 + AP Kosovo i Metohiji |
_____________________________
37Pokazatelji razvijenosti: (1) ND po stanovniku (prosek 2002-2004.); (2) stopa nezaposlenosti (prosek 2004-2005.); (3) pad broja stanovnika 1971-2002 . godina.
38Zakonom o nedovoljno razvijenim područja RS do 2005. godine, bilo je obuhvaćeno 59 opština: 37 opština sa područja centralne Srbije i AP Vojvodine, a 22 opštine sa područja AP Kosova i Metohija.
2. Razvojne politike u funkciji podsticanja regionalnog razvoja
2.1. Fiskalna politika
Fiskalna politika predstavlja jednu od najznačajnijih komponenti razvojne politike usmerene ka ujednačavanju regionalnog razvoja. Ova konstatacija proističe iz činjenice da se upravo instrumentima i merama fiskalne politike, u skoro svim zemljama koje teže ekonomskom rastu i razvoju, može najviše doprineti smanjenju regionalnih razlika. Bilo da je reč o formiranju specifičnih, namenskih državnih fondova za regionalno ujednačavanje, različitim oblicima državne pomoći, fiskalnim merama podsticanja investicija u NRP ili drugim instrumentima za unapređenje regionalne konkurentnosti, nivoa znanja i razvoja infrastrukture na regionalnom nivou, fiskalna politika treba da ima ključnu ulogu u kreiranju politike regionalnog razvoja zemlje. U Republici Srbiji, međutim, fiskalna politika do sada nije u dovoljnoj meri uvažavala regionalni aspekt razvoja što je, pre svega, posledica nepostojanja regionalne politike i strategije smanjenja regionalne neujednačenosti zemlje.
Ključni fiskalni prioriteti od kojih se očekuje doprinos u postizanju ravnomernog regionalnog razvoja su:
1) prenos ovlašćenja i odgovornosti na lokalni nivo - decentralizacija, praćena fiskalnom decentralizacijom i razvijanjem kapaciteta lokalne samouprave (u daljem tekstu LS) za preuzimanje novih ovlašćenja i zahteva koje fiskalna decentralizacija podrazumeva; i
2) stvaranje uslova za privlačenje investicija i rešavanje problema nezaposlenosti na NRP.
Podela vlasti između centralnog i lokalnih nivoa vlasti predstavlja jedan od bitnih preduslova za opštu demokratizaciju društva, a time i za ujednačavanje njegovog ekonomskog rasta i razvoja. U članovima 4. i 9. Povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope navodi se da je "poželjno da javne poslove obavljaju oni nivoi vlasti koji su najbliži građanima" (princip subsidijarnosti) i da "lokalne vlasti imaju pravo na adekvatne sopstvene izvore finansiranja kojima mogu slobodno da raspolažu u okvirima svojih ovlašćenja". Prateći ove preporuke Republika Srbija je u proces decentralizacije krenula nakon demokratskih promena.
Lokalne zajednice u Republici Srbiji ostvaruju prihode iz tri osnovna izvora: (a) iz sopstvenih prihoda i poreza, (b) poreza koje pripadaju Republici Srbiji, a ustupaju se trajno LS i (v) iz transfera, odnosno prihoda koje Republika Srbija ustupa lokalnim zajednicama na godinu dana. Razlikovanje lokalnih i republičkih izvora prihoda važno je za lokalne zajednice zbog mogućnosti da vode sopstvenu politiku prihoda i rashoda i time utiču na svoju finansijsku poziciju. Finansijska analiza lokalnih zajednica u Republici Srbiji za proteklih pet godina pokazuje da svega oko 40% ukupnih prihoda LS potiče iz njihovih sopstvenih izvora, dok oko 60% predstavljaju prihodi od zajedničkih poreza sa Republikom Srbijom. Donošenjem Zakona o LS (2002. godina) iniciran je proces fiskalne decentralizacije i afirmacije LS, naročito u delu finansiranja budžeta opština i gradova. Zakonom je proširen krug javnih prihoda koji se ustupaju LS, od kojih su prema obimu najznačajniji porez na prihode od samostalne delatnosti i porez na ostale prihode. Zajedno sa prihodima od poreza na imovinu, koji se od aprila 2001. godine takođe u celini ustupaju LS, ove mere su pružile mogućnost za veću samostalnost LS. Međutim, kako izvorni prihodi lokalnih zajednica i prihodi koje im Republika Srbija trajno ustupa nisu dovoljni za redovno finansiranje lokalnih potreba, nužno je dopunjavane ovih sredstava putem godišnjih transfera (tabela 2). Sistem godišnjih transfera je do usvajanja novog Zakona o finansiranju LS (sredinom 2006. godine) funkcionisao na sledeći način:
1) prvo su se u opštem bilansu javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije, koji donosi Vlada, projektovala ukupna sredstva potrebna za finansiranje lokalnih zajednica i shodno tome se određivao obim sredstava koji će biti transferisan opštinama i gradovima u narednoj godini;
2) potom se na osnovu kriterijuma iz Zakona o LS ta kompozitna suma raspodeljivala pojedinačno po lokalnim zajednicama;
3) finalni korak podrazumevao je da se odredi procenat od ukupno naplaćenih prihoda od poreza na promet i na zarade koji će biti prepušten svakoj LS, a što se unosilo u godišnji Zakon o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na zarade i porezu na promet.
Podaci o raspodeli ukupnih javnih prihoda prema oblicima naplate i vertikalnom nivou vlasti, sadržani su tabeli 17. i to:
Tabela 17.
| 2004. godina (u mil. din.) | 2005. godina (u mil. din.) | ||||||
Porezi | Doprinosi | Ostalo | Ukupno | Porezi | Doprinosi | Ostalo | Ukupno | |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 |
Republika/Federacija1 | 320.225 | 152.951 | 66.861 | 540.037 | 408.867 | 179.155 | 96.631 | 684.653 |
AP Vojvodina | 3.419 | 26.538 | 1.117 | 31.074 | 4.928 | 32.908 | 4.142 | 41.978 |
Lokalne zajednice | 65.708 | 2.230 | 20.967 | 88.905 | 59.966 | 2.699 | 42.293 | 104.958 |
Gradovi | 33.684 | 2.230 | 13.253 | 49.167 | 29.264 | 2.699 | 22.611 | 54.574 |
Opštine | 32.024 | / | 7.714 | 39.738 | 30.702 | / | 19.682 | 50.384 |
Ukupno | 389.351 | 181.719 | 88.945 | 660.015 | 473.761 | 214.762 | 143.067 | 831.590 |
Republika/federacija1 | 82,2 | 84,2 | 75,2 | 81,8 | 86,3 | 83,4 | 67,5 | 82,3 |
AP Vojvodina | 0,9 | 14,6 | 1,3 | 4,7 | 1,0 | 15,3 | 3,1 | 5,1 |
Lokalne zajednice | 16,9 | 1,2 | 23,6 | 13,5 | 12,7 | 1,3 | 29,6 | 12,6 |
Gradovi | 8,7 | 1,2 | 14,9 | 7,5 | 6,2 | 1,3 | 15,8 | 6,6 |
Opštine | 8,2 | / | 8,7 | 6,0 | 6,2 | / | 13,8 | 6,0 |
Ukupno | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
Republika/federacija1 | 59,3 | 28,3 | 12,4 | 100 | 59,7 | 26,2 | 14,1 | 100 |
AP Vojvodina | 11,0 | 85,4 | 3,6 | 100 | 11,7 | 78,4 | 9,9 |
|
Lokalne zajednice | 73,9 | 2,5 | 3,6 | 100 | 57,1 | 2,6 | 40,3 | 100 |
Gradovi | 68,5 | 4,5 | 27,0 | 100 | 53,6 | 5,0 | 41,4 | 100 |
Opštine | 80,6 | / | 19,4 | 100 | 60,9 | / | 39,1 | 100 |
Ukupno | 59,0 | 27,5 | 13,5 | 100 | 57,0 | 25,8 | 17,2 | 100 |
Izvor: MF-Uprava za Trezor | ||||||||
Napomena: 1) Kategorija prihoda Republike i Federacije su spojene u jednu pošto se od aprila 2003. godini do maja 2005. godine institucije Državne zajednice finansiraju iz republičkog budžeta. | ||||||||
Nakon ukidanja poreza na promet i uvođenja višefaznog poreza na dodatu vrednost povećan je obim transfera sredstava koja se iz budžeta Republike Srbije prenose opštinama i gradovima, a izvršena je i izmena raspodele poreza na dohodak građana između republičkog i opštinskih budžeta, pri čemu je od 2005. godine povećano učešće opština i gradova u ovom porezu na 40%.
Osnovni nedostaci ovako postavljenog sistema utvrđivanja i distribucije godišnjih transfera ogledaju se u sledećem:
1) odluka o ukupnom iznosu sredstava za raspodelu nije doneta na osnovu objektivnih kriterijuma zasnovanih na stvarnim potrebama finansiranja lokalnih zajednica, već više arbitrarno, a pretežno na osnovu nivoa transfera iz ranijih godina;
2) sistem raspodele agregatne sume transfera na pojedine opštine i gradove oslanjao se na kriterijume koji nisu bili međusobno konzistentni u dovoljnoj meri, što je uticalo da se način raspodele ne zasniva ni na jednom čistom konceptu - niti je uvažavao nivo tekućih troškova, niti se oslanjao na realne potrebe lokalnih zajednica;
3) dodeljeni ponderi pojedinim kriterijumima za distribuciju transfera ustanovljavani su uglavnom arbitrarno, što je proizvodilo neodgovarajući sistem raspodele sredstava;
4) zakon o transferima donosio se vrlo kasno, najčešće u decembru, što je opštine i gradove do poslednjeg momenta lišavalo saznanja o gotovo 45% svojih ukupnih prihoda, a to je sistem javnih finansija lokalnih zajednica činilo vrlo nepredvidivim i praktično onemogućavalo budžetsko planiranje na nivoima LS.
Podaci o obimu transfera u opštinama i gradovima iz republičkog budžeta, sadržani su u tabeli 18. i to:
Tabela 18.
| 2003. | 2004. | 2005. | 2006.2 | 2007.2 | |||||
mil. din. | % BDP | mil. din. | % BDP | mil. din. | % BDP | mil. din. | % BDP | mil. din. | % BDP | |
Gradovi | 5.060 | 0,43 | 6.373 | 0.44 | 7.190 | 0,41 | 7.478 | 0,35 | 11.215 | 0,45 |
Opštine | 5.682 | 0,48 | 10.121 | 0,71 | 6.610 | 0,38 | 7.922 | 0,37 | 18.535 | 0,75 |
Ukupno | 10.742 | 0,91 | 16.494 | 1,15 | 13.800 | 0,79 | 15.400 | 0,72 | 29.750 | 1,2 |
Izvori: zakoni o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na zarade i porezu na promet za 2003. i 2004.; zakoni o raspodeli transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije i učešću opština i gradova u porezu na zarade za 2005. i 2006.; Memorandum o ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2007. sa projekcijama za 2008. i 2009., podaci BDP do 2005. preuzeti su iz zvaničnih saopštenja RZS. | ||||||||||
Sa usvajanjem Zakona o finansiranju LS ("Službeni glasnik RS", broj 62/06) proces fiskalne decentralizacije je intenziviran. Ovim zakonom, koji će se primenjivati od 1. januara 2007. godine, nastavlja se jačanje finansijske autonomije lokalnih zajednica, a istovremeno se obezbeđuje i veća predvidivost u planiranju javnih finansija na lokalnom nivou. U cilju podizanja transparentnosti, stabilnosti i predvidivosti sistema finansiranja LS, zakonom je ukupan iznos nenamenskih godišnjih transfera vezan za visinu republičkog BDP, dok su metodologija i kriterijumi za obračun transfera po pojedinim opštinama i gradovima detaljno regulisani uz primenu niza objektivnih kriterijuma i jasno definisane formule za raspodelu transfera, čime je izbegnuta svaka mogućnost arbitrarnog odlučivanja. Pored opštih (nenamenskih) predviđeni su i transferi za ujednačavanje (namenjeni opštinama čiji su prihodi od ustupljenih poreza po glavi stanovnika manji od 90% proseka u Republici Srbiji), kompenzacioni (u svrhu nadomeštanja dela izgubljenih prihoda prouzrokovanih izmenama republičkih poreskih propisa), kao i tranzicioni transferi (za nadomeštanje dela izgubljenih prihoda uzrokovanih izmenom metodologije utvrđivanja transfera). Na ovaj način se postiže napredak u delu horizontalnog fiskalnog ujednačavanja, čime je kreiran značajan element u ukupnoj realizaciji politike ujednačenog regionalnog razvoja. Jačanje fiskalne autonomije LS ogleda se i u dodeljivanju prava utvrđivanja visine stope, naplati i kontroli naplate poreza na imovinu, čime je proširena lista izvornih prihoda opština i gradova i povećano njihovo učešće u ukupnoj strukturi lokalnih budžeta, u skladu sa principima Saveta Evrope (u daljem tekstu SE). Time što je opštinama i gradovima data mogućnost slobodnog utvrđivanja visine stope poreza na imovinu na svojoj teritoriji, uz zabranu prekoračenja zakonskog maksimuma, podstiče se preduzetnički duh lokalnih zajednica i stvaraju mogućnosti za podizanje lokalne, a time i regionalne konkurentnosti. Lokalnim zajednicama je takođe dato ovlašćenje sopstvenog ubiranja izvornih prihoda na svojoj teritoriji, uz obavezu formiranja lokalne poreske administracije, čime je opštinama dodeljen važan instrument za unapređenje sopstvenog finansijskog položaja. Decentralizacijom poreskog administrativnog aparata nastoji se obezbediti veća efikasnost u naplati izvornih prihoda, što treba da poveća lokalne javne prihode, a smanji opterećenje republičkog budžeta po osnovu transfera. Takođe, ova mera treba da doprinese podizanju nivoa pruženih usluga lokalnih zajednica prema svim njenim korisnicima.
Fiskalna autonomija obuhvata i pravo LS da se zadužuju. Oblast javnog zaduživanja prvobitno je bila uređenje Zakonom o budžetskom sistemu, ali su odredbe ovog zakona u značajnoj meri ograničavale lokalne zajednice u nameri njihovog zaduživanja. Zakonom o javnom dugu ("Službeni glasnik RS", broj 61/05), koji je usvojen sredinom 2005. godine, precizno je definisana mogućnost lokalnih vlasti da se zadužuju i to kako za finansiranje deficita tekuće likvidnosti, tako i za dugoročno zaduživanje u cilju investiranja u kapitalnu infrastrukturu. Zakonom su postavljeni i limiti zaduživanja, pa tako iznos zaduženja lokalnih zajednica za finansiranje tekućeg deficita likvidnosti ne može biti veće od 5% ukupno ostvarenih prihoda lokalnog budžeta u prethodnoj godini (a mora se otplatiti do kraja tekuće budžetske godine), dok zaduženje radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih projekata ne sme biti veće od 50% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini, uz dodatni uslov da godišnji iznos anuiteta za otplatu dugoročnog zaduženja ne može preći 15% tekućih prihoda iz prethodne godine. LS nije dozvoljena mogućnost izdavanja garancija, dok su im kao forme zaduživanja na raspolaganju klasični kreditni aranžmani i emitovanje dugovnih hartija od vrednosti (tzv. municipalne obveznice). Radi sprečavanja mogućnosti prekomernog zaduživanja formirana je Uprava za javni dug pri Ministarstvu finansija (u daljem tekstu: MF), dok je lokalnim zajednicama nametnuta obaveza šestomesečnog izveštavanja nadležnog ministarstva o vrstama zaduženja, iznosu, otplati duga, vrednosti i nivou kamatnih stopa. Takođe, ugrađena je i mogućnost privremene obustave prenosa transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije na lokalni nivo ukoliko se lokalne vlasti ne ponašaju u skladu sa odredbama odnosnog Zakona.
U okviru privlačenja investicija i rešavanje problema nezaposlenosti, fiskalna politika je razvila široku lepezu mera. Pored olakšica "univerzalnog" tipa, koje važe za ulaganja izvršena na celoj teritoriji zemlje, u skladu sa Zakonom o porezu na dobit preduzeća, (a u koje spadaju: ubrzana amortizacija, olakšice za koncesiona ulaganja, za radno osposobljavanje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje invalidnih lica, poreski kredit za ulaganja u osnovna sredstva, za zapošljavanje novih radnika na neodređeno vreme i tzv. "veliki tax holiday"), odredbe čl. 47. i 50b ovog zakona, sadrže regionalni aspekt podsticanja ulaganja, što podrazumeva podsticanje privredne aktivnosti i rešavanje pitanja nezaposlenosti u NRP. Ove podsticajne mere omogućavaju dvogodišnje umanjenje poreza na dobit preduzeća u visini srazmerno ostvarenoj dobiti koju je preduzeće realizovalo u svojoj novoosnovanoj poslovnoj jedinici koje posluje u nedovoljno razvijenom području, kao i oslobađanje plaćanja poreza na dobit za period od pet godina, srazmerno izvršenom ulaganju, za preduzeće koje:
1) uloži u svoja osnovna sredstva iznos veći od šest miliona dinara;
2) koristi 80% vrednosti svojih osnovnih sredstava za obavljanje registrovane delatnosti u području od posebnog interesa za Republiku Srbiju;
3) u periodu ulaganja dodatno zaposli najmanje pet lica na neodređeno vreme, od kojih najmanje 80% treba da ima prebivalište na području od posebnog interesa za Republiku Srbiju.
Olakšica koja u sebi sadrži regionalnu komponentu odnosi se na uvođenje neoporezivog cenzusa od 5.000 dinara u okviru poreza na dohodak građana, što predstavlja značajnu olakšicu za ekonomsko nerazvijena područja, budući da se njom obezbeđuje veće poresko rasterećenje za one regione i delatnosti koje karakterišu niske zarade.
Za sagledavanje obima do sada realizovanih poreskih i carinskih olakšica na teritoriji Republike Srbije, kao ilustracija mogu da posluže podaci o carinskim i poreskim olakšicama, koji su sadržani u tabeli 19. i to:
Tabela 19.
| 2003. | 2004. | |||
Iznos (mil. din.) | Učešće, u % | Iznos (mil. din.) | Učešće, u % | ||
1. Carinske olakšice | 6.174 | 57,3 | 5.517 | 35,5 | |
2. Poreske olakšice | 4.601 | 42,7 | 10.004 | 64,5 | |
| 2.1. Otpis poreskog duga1 | 1.067 | 9,9 | 7.734 | 49,9 |
| 2.2. Ostalo, | 3.534 | 32,8 | 2.270 | 14,6 |
| 2.2.1 Zapošljavanje | 1.291 | 36,5 | 480 | 21,1 |
| 2.2.2 Razvoj | 328 | 9,3 | 1.550 | 68,3 |
| 2.2.3 Direktna strana ulaganja | 190 | 5,4 | 197 | 8,7 |
| 2.2.4 Opšte namene | 48 | 1,4 | 4 | 0,2 |
| 2.2.5 Investicije | 1.500 | 42,4 | 26 | 1,1 |
| 2.2.6 Regionalnu pomoć | 163 | 4,6 | 2 | 0,1 |
| 2.2.7 Sanaciju | 14 | 0,4 | 11 | 0,5 |
UKUPNO | 10.775 | 100 | 15.521 | 100 | |
Izvor: Izveštaj o popisu vrsta i obima državne pomoći u Republici Srbiji za 2003. i 2004. godinu, MF (decembar 2005). Napomena: 1) prema član 115. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji ("Službeni glasnik RS", br. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03/, 55/04, 61/05, 85/05, 62/06) odnosi se na mogućnost delimičnog ili potpunog otpisa poreza u postupku privatizacije, odnosno restrukturiranja preduzeća, a prema odluci Vlade. | |||||
Pored direktnih poreskih mera, fiskalna politika je osmislila i određene finansijske instrumente kojima želi da stimuliše investicije i zaposlenost. Tako su Vladinom Uredbom o uslovima i načinu privlačenja direktnih investicija ("Službeni glasnik RS", broj 56/06), koja je na snazi od jula 2006. godine i oročena je na period od tri godine, predviđeni uslovi za dodelu sredstava u svrhu finansiranja investicionih projekata u proizvodnom sektoru, sektoru usluga i istraživanja i razvoja. Sredstva se dodeljuju u zavisnosti od broja radnih mesta koja će investicijom biti otvorena u periodu od naredne tri godine, a kao važni kriterijumi za dodelu sredstava uzimaju se u obzir efekti investicije na razvoj privredno nerazvijene opštine. Takođe, osmišljeni su i regionalni programi zapošljavanja koji predviđaju mogućnost za pravna lica i preduzetnike da dobiju subvencije u jednokratnom iznosu od 90.000 dinara po novozaposlenom licu sa kojim su sklopili ugovor na neodređeno vreme i to za opremanje njihovog radnog mesta, a gde se kao primaran uslov dodele sredstava navodi efekat poslovnog programa na povećanje zaposlenosti u delatnostima od strateškog značaja za razvoj regiona.
Ciljevi
Kako fiskalna politika predstavlja jednu od najznačajnijih komponenti razvojne politike usmerene ka ujednačavanju regionalnog razvoja, njoj pripada i velika odgovornost za uspešnu realizaciju koncipirane strategije regionalnog razvoja. Da bi opravdala visoka očekivanja koja se u tom smislu pred nju nameću, fiskalna politika treba da bude koncipirana na način koji paralelno obezbeđuje ispunjenje nekoliko važnih ciljeva.
Pre svega, osnovni cilj fiskalne politike u narednom periodu treba da se odnosi na obezbeđenje pune podrške vođenju stabilne i održive makroekonomske politike. Stoga je koncept fiskalne politike u narednom periodu neophodno ustrojiti na način da ona bude postavljena u funkciji održivog i stabilnog ekonomskog razvoja, podizanja konkurentnosti cele privrede, nastavka strukturnih reformi, rešavanja problema efekata tranzicije u domenu zaposlenosti, kao i smanjenja siromaštva.
Dodatno, fiskalna politika treba aktivno da bude usmerena na otklanjanje regionalnih neravnomernosti u stepenu ekonomske razvijenosti regiona, koji predstavlja jedan od najkompleksnijih razvojnih problema. To implicira mere i aktivnosti fiskalne politike usmerene na zaustavljanje širenja regionalnih razlika, a potom i postepeno smanjivanje regionalnih neravnomernosti. Stoga fiskalna politika treba da se fokusira na dalje aktivno sprovođenja mera:
1) fiskalne decentralizacije i razvijanja kapaciteta lokalnih zajednica za preuzimanje novih ovlašćenja, nadležnosti i zahteva koje fiskalna decentralizacija nameće;
2) unapređenja uslova za privlačenje investicija i smanjenja nezaposlenosti u NRP.
Važno je naglasiti da vođenje odgovorne fiskalne politike u narednom periodu bezuslovno zahteva koordinaciju sa drugim oblicima razvojne politike.
Politike, mere i aktivnosti
Fiskalna politika u proteklom periodu nije u dovoljnoj meri uvažavala regionalnu komponentu posebno imajući u vidu težinu regionalnih razvojnih problema. Trenutno postoji vrlo malo fiskalnih stimulansa koji su regionalno determinisani, dok je proces fiskalne decentralizacije u prvih pet godina nakon demokratskih promena sprovođen vrlo usporeno, da bi bio intenziviran tek od sredine 2006. godine.
Za ispunjenje cilja koji se odnosi na unapređenje uslova za privlačenje investicija i smanjenje nezaposlenosti u regionalno NRP, aktivnosti treba da budu usmerene u dva pravca. Prvi pravac odnosi se na modifikaciju i poboljšanje postojećih instrumenata, dok se drugi tiče uvođenja novih instrumenata fiskalne politike sa naglašenom regionalnom komponentom.
Za ubrzavanje razvoja NRP na raspolaganju stoje brojni poznati fiskalni stimulansi kao što su: poreski stimulansi za proizvodnju, fiskalni stimulansi za zapošljavanje novih radnika, fiskalni stimulansi za profite, fiskalni stimulansi za investicije.
Poreski stimulansi na investiciona ulaganja odnose se na kupovinu roba i usluga, modernizaciju osnovnih sredstava, zapošljavanje, naučna istraživanja i tehnologiju itd. Kao stimulansi se obično koriste više stope amortizacije, inicijalni otpisi, poreski kredit, olakšice i oslobađanja od poreza na dohodak i zarade, carina, poreza na imovinu, i dr.
Poreski podsticaji, odnosno stimulansi predstavljaju fiskalni ustupak javne vlasti određenim poreskim obveznicima (u pogledu poreske osnovice i poreske stope) da bi se iskoristila poreska beneficija (korist), u cilju ubrzavanja razvoja nerazvijenih područja.
Od posebne važnosti su mere kojima se nastoje stimulisati ekonomski rast i ublažiti regionalni i sektorski dispariteti u privredi. Takva vrsta poreskih olakšica naziva se poreskim investicionim podsticajima. Investicioni podsticaji ne moraju, međutim, biti samo poreskog karaktera. Investicije se mogu stimulisati i različitim subvencijama koje se iz budžeta daju investitorima i na druge načine izvan konteksta poreske politike. Poreski podsticaji se javljaju u sledećim oblicima:
1) u pogledu poreskog obveznika, kao poresko oslobođenje;
2) u pogledu poreske osnovice kao odbitak;
3) u pogledu obračunatog poreza kao poreski kredit.
Poreski podsticaji, oslobađanja, olakšice i drugi elementi poreske politike za podsticanje regionalnog razvoja biće uređeni poreskim propisima. Za stimulisanje investicija, zapošljavanja i privrednog rasta na nerazvijenom području, pored najznačajnijih podsticaja, u vidu dodatnih olakšica i poreskih oslobađanja, koja se odnose na porez na dohodak i dobit uvešće se i brojni novi vidovi fiskalnih podsticaja.
Za realizaciju ciljeva fiskalne politike usmerenih u pravcu dalje fiskalne decentralizacije, neophodno je dovršiti proces izgradnje institucionalne infrastrukture i do kraja razviti kapacitete lokalnih zajednica za preuzimanje novih ovlašćenja, nadležnosti i zahteva koje fiskalna decentralizacija nameće. Neophodno je usvojiti Zakon o vraćanju imovine LS, što bi uslove zaduživanja lokalnih zajednica znatno unapredilo, dodatno osnažilo njihovu finansijsku poziciju, a odrazilo bi se i na razvoj tržišta municipalnih obveznica koje trenutno ne funkcioniše. Važno je intenzivirati i aktivnosti na decentralizaciji funkcije centralne poreske administracije, kako bi se u što kraćem roku postigli puni efekti ove mere (efikasnija naplata izvornih prihoda lokalnih zajednica, povećanje ukupnog fiskalnog prihoda jedinica LS, samostalnost u odlučivanju lokalnih organa vlasti i podizanje opšteg nivoa usluga prema korisnicima usluga na lokalnom nivou).
Očekivani sinergetski efekat predloženih mera fiskalne politike treba da se odrazi na zaustavljanje širenja regionalnih razlika, podizanje nivoa regionalne konkurentnosti i ujednačavanje regionalnog razvoja zemlje.
2.2. Kreditna politika
Kreditna politika u funkciji regionalnog razvoja sprovođena je, u proteklom periodu, uglavnom preko Fonda za razvoj Republike Srbije. Ona je podrazumevala finansiranje MSP i radnji pod uslovima povoljnijim od tržišnih, kao i odobravanje mikro kredita i kredita za nezaposlene koji svoju otpremninu ulažu u pokretanje novog biznisa. Podsticanje ovog sektora je bilo izuzetno značajno, jer je on imao vrlo ograničen pristup bankarskim kreditima. Institucionalnu infrastrukturu dopunjuju još i Garancijski fond, kao i Agencija za osiguranje i finansiranje izvoza Republike Srbije. Garancijski fond podstiče bankarski sektor da usmerava kredite u MSP, preko preuzimanja podele rizika u slučaju da kredit ne bude vraćen. Sa smanjenjem rizika po osnovu izdatih garancija Garancijskog fonda (80% pokrića rizika) i politika banaka u pogledu dugoročnih plasmana se znatno menja. Prioritet u izdavanju garancija imaju dugoročni krediti, a u okviru istih krediti sa rokom dospeća dužim od tri godine, kao i projekti koji se finansiraju iz finansijskih i robnih kreditnih linija (poslovnih banaka, EAR itd.). Treba napomenuti da je predviđeno garantovanje kredita sa maksimalnom efektivnom kamatnom stopom od 10%.
U analizi odobrenih kredita od strane Fonda za razvoj Republike Srbije po okruzima u periodu od 2002. do 2006. godini može se zapaziti da učešće NRP u ukupnom kreditiranju opada, dok učešće razvijenih beleži porast. Primera radi, učešće Pčinjskog okruga u 2002. godini bilo je 3,2%, da bi 2005. godine palo na 1,6%, dok se učešće Grada Beograda povećalo sa 11,1% u 2002. godini na 17,2% u 2006. godini. S toga je jasno da poslednjih godina politika Fonda za razvoj nije bila u funkciji podsticanja regionalnog razvoja.
Podaci o pregledu odobrenih kredita Fonda za razvoj po regionima u periodu od 2002. do 2006. godine, sadržani su u tabeli 20. i to:
Tabela 20.
Naziv okruga | 2006. | 2005. | 2004. | 2003. | 2002. | |||||
iznos | u % | iznos | u % | iznos | u % | iznos | u % | iznos | u % | |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 |
Grad Beograd | 2.170,1 | 17,1 | 1.323,6 | 13,4 | 1.718,3 | 14,7 | 1.295,7 | 13,7 | 714,5 | 11,0 |
Severnobački | 398,2 | 3,1 | 62,3 | 0,6 | 232,9 | 2,0 | 182,4 | 1,9 | 178,3 | 2,7 |
Srednjebanatski | 266,9 | 2,1 | 186,3 | 1,9 | 107,6 | 0,9 | 73,2 | 0,7 | 99,9 | 1,5 |
Severnobanatski | 126,0 | 1,0 | 171,0 | 1,7 | 372,9 | 3,2 | 180,5 | 1,9 | 87,9 | 1,3 |
Južnobanatski | 455,3 | 3,6 | 387,1 | 3,9 | 389,3 | 3,3 | 246,8 | 2,6 | 172,2 | 2,6 |
Zapadnobački | 252,3 | 2,0 | 111,0 | 1,1 | 247,7 | 2,1 | 165,2 | 1,7 | 152,9 | 2,3 |
Južnobački | 1.103,4 | 8,7 | 543,1 | 5,5 | 717,3 | 6,1 | 555,3 | 5,8 | 346,3 | 5,3 |
Sremski | 226,2 | 1,8 | 333,9 | 3,4 | 249,0 | 2,1 | 343,7 | 3,6 | 155,0 | 2,4 |
Mačvanski | 1.295,3 | 10,2 | 438,0 | 4,4 | 615,9 | 5,2 | 600,4 | 6,3 | 318,4 | 4,9 |
Kolubarski | 447,9 | 3,5 | 168,0 | 1,7 | 391,5 | 3,3 | 334,8 | 3,5 | 239,9 | 3,7 |
Podunavski | 156,6 | 1,2 | 163,0 | 1,6 | 194,8 | 1,6 | 209,9 | 2,2 | 85,3 | 1,3 |
Braničevski | 86,5 | 0,6 | 151,7 | 1,5 | 238,8 | 2,0 | 237,7 | 2,5 | 174,0 | 2,7 |
Šumadijski | 1.092,6 | 8,6 | 864,3 | 8,8 | 530,6 | 4,5 | 538,8 | 3,7 | 269,0 | 4,1 |
Pomoravski | 451,0 | 3,5 | 102,1 | 1,0 | 366,0 | 3,1 | 220,6 | 2,3 | 212,3 | 3,3 |
Borski | 177,7 | 1,4 | 242,8 | 2,4 | 126,6 | 1,0 | 173,0 | 1,8 | 304,8 | 4,7 |
Zaječarski | 166,3 | 1,3 | 231,8 | 2,3 | 244,6 | 2,1 | 113,1 | 1,2 | 144,3 | 2,2 |
Zlatiborski | 1.088,0 | 8,6 | 586,0 | 5,9 | 1.009,0 | 8,6 | 614,1 | 6,4 | 705,6 | 10,9 |
Moravički | 363,5 | 2,8 | 672,7 | 6,8 | 554,6 | 4,7 | 480,2 | 5,0 | 210,5 | 3,2 |
Raški | 560,9 | 4,4 | 763,7 | 7,7 | 1.094,5 | 9,3 | 844,5 | 8,9 | 421,9 | 6,5 |
Rasinski | 602,2 | 4,7 | 495,5 | 5,0 | 662,2 | 5,6 | 534,4 | 5,6 | 200,8 | 3,1 |
Nišavski | 427,2 | 3,3 | 486,9 | 4,9 | 626,2 | 5,3 | 454,1 | 4,8 | 431,7 | 6,7 |
Toplički | 176,0 | 1,3 | 473,8 | 4,8 | 208,6 | 1,7 | 216,4 | 2,2 | 269,9 | 4,1 |
Pirotski | 19,0 | 0,1 | 29,0 | 0,3 | 128,2 | 1,1 | 222,6 | 2,3 | 171,9 | 2,6 |
Jablanički | 329,9 | 2,6 | 452,0 | 4,6 | 377,5 | 3,2 | 405,7 | 4,2 | 167,6 | 2,6 |
Pčinjski | 205,4 | 1,6 | 383,9 | 3,9 | 226,8 | 1,9 | 395,9 | 4,1 | 203,6 | 3,1 |
UKUPNO | 12.644,4 | 100,0 | 9.823,7 | 100,0 | 11.666,6 | 100,0 | 9.459,2 | 100,0 | 6.438,4 | 100,0 |
Izvor: Fond za razvoj. Napomena 1: Iznos je dat u milionima dinara. Napomena 2: Podaci za 2006. godinu odnose se zaključno sa 18. 10. 2006. godine. | ||||||||||
Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2006. godine predviđeno je da se 1 milijarda dinara koristi za podsticanje regionalnog razvoja. Krediti će se odobravati po kamatnoj stopi od 1% na godišnjem nivou, sa rokom otplate do pet godina i "grejs" periodom od jedne godine uz primenu valutne klauzule. Krediti za trajna obrtna sredstva odobravaće se sa rokom otplate do tri godine i "grejs" periodom otplate od jedne godine. Maksimalna visina kredita koja se može odobriti zavisi od broja lica koja se planiraju zaposliti, i to:
1) do 24 lica - do 15 miliona dinara;
2) od 25 do 50 lica - do 25 miliona dinara;
3) od 51 do 99 lica - do 35 miliona dinara;
4) preko 100 lica - bez ograničenja.
Takođe, iz sredstava NIP-a predviđeno je direktno ili indirektno finansiranje i kreditiranje projekata koji bi bili u funkciji ravnomernog regionalnog razvoja.
Podaci o pregledu pojedinih pozicija NIP-a koje direktno ili indirektno utiču na ravnomerniji regionalni razvoj (period od 2006. do 2007. godine), sadržani su u tabeli 21. i to:
Tabela 21.
Naziv | Nadležno | Iznos (u mil. din.) |
1 | 2 | 3 |
Finansiranje industrijskih zona i parkova | MP | 3.903,3 |
Krediti za podsticaj zapošljavanja i oživljavanja proizvodnje u NRP | MP | 1.275,0 |
Mikro krediti za zapošljavanje | MP | 850,0 |
Start up krediti za početnike | MP | 595,0 |
Inkubatori za podsticanje preduzetništva | MP | 255,0 |
Podrška razvoju lokalne komunalne infrastrukture | MP | 836,5 |
Gasifikacija | MKI | 4.174,8 |
Saobraćajnice nacionalnog značaja (Koridor 10 - izgradnja auto puta Niš-Dimitrovgrad-Leskovac-Preševo i obilaznice oko Beograda) | MKI | 21.250,0 |
Izgradnja i sanacija magistralnih i regionalnih puteva | MKI | 7.397,9 |
Izgradnja i sanacija lokalnih puteva | MKI | 7.239,1 |
Adaptacija regionalnog aerodroma Ponikve | MKI | 124,5 |
Rekonstrukcija Ostružničkog železničkog mosta | MKI | 212,5 |
Investicije u iskorišćavanje potencijala Dunava | MTTU | 737,8 |
Investicije u infrastrukturu u turističkim centrima | MTTU | 1.747,2 |
Privlačenje direktnih investicija - podsticaj otvaranja novih radnih mesta, ujednačavanja razvoja, transfer znanja i tehnologije | MF | 1.700,0 |
Lokalni vodovodni objekti | MPŠV | 3.453,5 |
Izvor: Zakon o izmenama i dopunama zakona o budžetu RS za 2006. godinu | ||
Ciljevi
Osnovni cilj kreditne politike u oblasti regionalnog razvoja je podsticanje ravnomernog regionalnog razvoja kroz povoljnije kreditne uslove od tržišnih. S obzirom na instrumente i područje delovanja kreditne politike, kao podciljevi mogu se navesti: razvoj infrastrukture, osnivanje novih preduzeća i proširenje postojećih kapaciteta u nedovoljno razvijenim područjima, podsticanje izvoza, podsticanje zapošljavanja, izdvajanje većeg iznosa sredstava budžeta za regionalni razvoj, predviđanje sredstava iz privatizacije za kreditiranje razvojnih projekata iz nerazvijenih područja i sl.
I u okviru institucija koje sprovode ove programe, potrebno je istaći ulogu Garancijskog fonda, zadržati postojeću ulogu Fonda za razvoj Republike Srbije uz izdvajanje posebnog organizacionog dela koji će se baviti kreditiranjem regionalnih projekata, kao i stavljanje Agencije za osiguranje i finansiranje izvoza Republike Srbije u funkciji ravnomernijeg regionalnog razvoja.
Politike, mere i aktivnosti
Mere kreditne politike moguće je sublimirati na sledeći način:
1) finansiranje i kreditiranje infrastrukturnih projekata;
2) odobravanje podsticajnih kredita za osnivanje novih preduzeća, kao i za poboljšanje opremljenosti i proširenje kapaciteta postojećih;
3) podsticajni krediti za novozaposlene, a takođe i onih koji su ostali bez posla, kao posledica tranzicionog procesa;
4) krediti za podsticanje izvoza;
5) izmene i dopune Zakona o privatizaciji u delu koji se odnosi na namenu sredstava ostvarenih u postupku privatizacije (član 61), predviđajući procentualni iznos sredstava ostvarenih od prodaje kapitala u postupku privatizacije, koja bi se usmeravala na podsticajno kreditiranje profitabilnih projekata iz nerazvijenih područja;
6) veće usmeravanje budžetskih sredstava i sredstava iz privatizacije za kreditiranje ravnomernog regionalnog razvoja;
7) povoljnije kreditiranje onih privrednih grana koje mogu postati propulzivne grane u posmatranom regionu (u nekim regionima to su projekti iz oblasti poljoprivrede, u nekima je to oblast turizma ili neka grana industrije i sl.);
8) u okviru Fonda za razvoj Republike Srbije formirati posebnu organizacionu jedinicu koja će se baviti podsticajnim kreditiranjem razvojnih projekata koji dolaze iz NRP;
9) smanjiti naknade koje naplaćuje Garancijski fond za kredite iz nerazvijenih regiona.
Finansiranje i kreditiranje infrastrukturnih projekata, odobravanje podsticajnih sredstava za osnivanje novih preduzeća, kao i proširenje već postojećih kapaciteta, osnovne su mere za oživljavanje nerazvijenih područja. S obzirom da Fond za razvoj Republike Srbije ima već razvijenu metodologiju i potrebnu infrastrukturu za sprovođenje ovakvih mera, potrebno je u budućnosti ojačati njegovu ulogu preko formiranja posebne organizacione jedinice, koja bi se bavila pitanjima regionalnog razvoja. U cilju uspešne realizacije ovih mera, potrebno je da Fond za razvoj Republike Srbije ostvari visok stepen koordinacije i zajedničkog delovanja sa MF, Ministarstvom privrede (u daljem tekstu: MP), Ministarstvom za kapitalne investicije (u daljem tekstu: MKI), kao i organima LS. Dobar signal u pravcu podrške ovakvih mera je izdvajanje sredstava NIP za realizaciju sledeća dva programa:
1) program investiranja u NRP radi ravnomernog regionalnog razvoja, kojim se utvrđuju uslovi i način realizacije posebnih sredstava za finansiranje razvoja NRP, kroz izgradnju komunalne infrastrukture, izgradnju novih i proširenja postojećih industrijskih objekata, otvaranje novih i proširenje postojećih zanatskih radnji, a sve u cilju povećanja broja zaposlenih. Naime, za ovu namenu iz sredstava NIP izdvojeno je 1.275 miliona dinara;
2) program kreditne podrške za novi biznis (start up), koji podrazumeva odobravanje kredita za pokretanje biznisa, sa namerom da se ovim ciljnim grupama omogući otpočinjanje samostalne delatnosti. Za ovu namenu iz sredstava NIP izdvojeno je 595 mil. din. Program obuhvata finansiranje započinjanja biznisa, kroz kreditiranje programa preduzetnika i pravnih lica. Krediti su namenski i služe za nabavku osnovnih sredstava, kupovinu poslovnog prostora i delom za obezbeđenje trajnih obrtnih sredstava.
Pored mera koje su naznačene kao osnovne za podsticanje razvoja NRP, kao dodatni mere mogu se koristiti: (1) podsticajni krediti za novozaposlene i lica koja su ostala bez posla kao posledica tranzicionih procesa, (2) podsticajno kreditiranje agrarnih područja, kao i (3) povoljno kreditiranje projekata iz onih privrednih grana koje za konkretno NRP predstavljaju propulzivne grane39.
Postoji mogućnost da se na regionalni razvoj utiče i preko odobravanja kratkoročnih kredita izvoznicima - domaćim pravnim licima i preduzetnicima od strane Agencija za osiguranje i finansiranje izvoza Republike Srbije40. U cilju podsticaja regionalnog razvoja potrebno je da Agencija za osiguranje i finansiranje izvoza Republike Srbije izvozne programe sa nerazvijenih područja kreditira pod još povoljnijim uslovima u odnosu na podsticaje koji generalno važe na čitavoj teritoriji.
U skladu sa pozitivnim iskustvima drugih zemalja, a u cilju boljeg usmeravanja sredstava iz privatizacije (njihovo prvenstveno korišćenje za investicije, a ne potrošnju), potrebno je u skladu sa članom 61. stav 2. Zakona o privatizaciji, opredeliti namenu sredstava ostvarenih u postupku privatizacije u tom smislu da se određeni procenat, odnosno, iznos tih sredstava preusmeri na kreditiranje profitabilnih projekata iz NRP.
Garancijski fond prilikom odobravanja garancija naplaćuje proviziju što poskupljuje ukupan kredit. Podsticanje regionalnog razvoja je moguće ostvariti preko sniženja provizije za projekte koji dolaze iz NRP. Takođe, moguće je uticati na regionalni razvoj i preko povećanja učešća garancije u ukupnoj vrednosti kredita. Na taj način bi i banke bile stimulisane da odobravaju kredite preduzećima i preduzetnicima iz manje razvijenih područja.
_____________________________
39Kao metodološka osnova za ostvarenje ovih mera može se uzeti Program kreditiranja nezaposlenih lica, lica proglašenih tehnološkim viškom, kao i inovatora kroz odobravanje mikro kredita za zapošljavanje. Za ovu namenu izdvojena su sredstva NIP u iznosu od 850 miliona dinara.. Pravo na korišćenje ovih sredstava imaće preduzeća i preduzetnici na području Republike Srbije, odnosno fizička lica registrovana kao nezaposlena kod NSZ, zaposleni koji su utvrđeni kao višak pod uslovom da sredstva isplaćena na ime otpremnine ulože u sopstveni biznis, kao i inovatori.
40Agencija trenutno odobrava kredite u iznosu od 30.000 do 45.000 evra u dinarskoj protivvrednosti sa rokom otplate od 3-6 meseci, a izuzetno do 12 meseci sa kamatnom stopom od 3%, za izvoz vredan preko 10 miliona evra, kamatna stopa je 4% za izvoz vredan 5-10 miliona evra i 5% za izvoz vredan 1-5 miliona evra.
2.3. Državna pomoć
Stanje i problemi. Državna pomoć predstavlja važan instrument u funkciji ravnomernog regionalnog razvoja. Prema regulativi EU, regionalna državna pomoć predstavlja jedan od dozvoljenih vidova pomoći, a instrumenti dodeljivanja pomoći obuhvataju: subvencije i poreska oslobađanja, vlasničke udele, državne garancije i zajmove pod povoljnijim uslovima od tržišnih.
Podaci o procentualnom učešću regionalne državne pomoći u BDP u zemljama Centralne i Istočne Evrope, u odmakloj fazi procesa tranzicije, sadržani su u tabeli 22. i to:
Tabela 22.
Država | Godina | Učešće regionalne | |
Češka | 1997. | 0,03 | |
Estonija | 1998. | 0,2 | |
Mađarska | 1997. | 0,2 | |
Poljska | 1998. | 0,05 | |
Slovenija | 1997. | 0,07 | |
Izvor: Regional Development and Policyin the Transition Countries, John Bachtler, | |||
U većini evropskih zemalja regionalna državna pomoć se dodeljuje u okviru sektorski opredeljenih budžeta, uz uzimanje u obzir kriterijuma regionalne razvijenosti prilikom dodeljivanja pomoći. U zemljama Centralne i Istočne Evrope regionalna državna pomoć dodeljivana je: (a) opštinama ili regionalnim razvojnim agencijama, na osnovu regionalnih razvojnih programa, (b) direktno preduzećima, uglavnom iz sektora malih i srednjih preduzeća (MSP). Pomoć preduzećima iz sektora MSP pružana je sledećim instrumentima: davanjem povoljnih kredita, subvencionisanjem kamatnih stopa, izdavanjem garancija i odobravanjem poreskih olakšica. Učešće ukupne regionalne državne pomoći u ovim zemljama iznosilo je između 0,03% i 0,2% BDP-a.
Avgusta 2005. godine, osnovana je Uprava za trezor, kao organ uprave u sastavu Ministarstva finansija, u čijoj su nadležnosti, između ostalog i poslovi evidentiranja i praćenja državne pomoći, što je u skladu sa preporukom predstavnika Evropske komisije - Generalni direktorat za konkurenciju. Do sada je sačinjen Izveštaj o popisu vrsta i obima državne pomoći u Republici Srbiji za 2003. godinu i 2004. godinu, koji je Vlada usvojila 4. maja 2006. godine. Izveštaj o dodeljenoj državnoj pomoći u 2005. godini je u statusu predloga i upućen je u propisanu proceduru pribavljanja mišljenja, pre dostavljanja Vladi na usvajanje. Navedeni izveštaj je u najvećoj mogućoj meri pripremljen po metodologiji EU u oblasti izveštavanja. Na podatke za 2003. i 2004. godinu, koji su sadržani u ovom izveštaju, takođe je primenjena nova metodologija, radi realnosti u iskazivanju i uporedivosti sa podacima za 2005. godinu. Ovim se dobija realniji prikaz, kako ukupno dodeljene državne pomoći, tako i po pojedinim kategorijama i instrumentima državne pomoći u sve tri izveštajne godine. Prema ovim podacima, učešće ukupno dodeljene državne pomoći u BDP, po godinama, iznosi: 3,1% u 2003, 2,8% u 2004. i 1,5% u 2005. godini. Očigledan je trend smanjenja učešća državne pomoći u BDP iako je ovo učešće i dalje znatno iznad proseka EU (0,5%).
S obzirom da u prethodnom periodu u Republici Srbiji nije postojao zakonodavni i institucionalni okvir u domenu regionalnog razvoja, regionalna državna pomoć je realizovana preko Fonda za razvoj Republike Srbije, kreditima pod povoljnijim uslovima (niža kamatna stopa od referentne kamatne stope na bankarskom tržištu). Iznos dodeljene regionalne državne pomoći je jednim delom bio opredeljen Ministarstvu privrede, godišnjim Zakonom o budžetu, a drugim delom je obezbeđen iz sredstava Fonda za razboj Republike Srbije. Aktivnosti Fonda za razvoj Republike Srbije u domenu regionalnog razvoja obuhvataju: kreditiranje osnivanja, početka poslovanja i razvoja malih i srednjih preduzeća i samostalnih radnji na nedovoljno razvijenim i devastiranim područjima i u nacionalno mešovitim sredinama, posebno na jugu Srbije. Za podsticanje razvoja najnerazvijenijih opština, predviđeno je odobravanje kredita po još nižim kamatnim stopama, kao i veće učešće sredstava Fonda za razvoj Republike Srbije u finansiranju investicija. Pored Fonda za razvoj Republike Srbije, državna finansijska i tehnička pomoć za ravnomerni regionalni razvoj plasirana je i putem Garancijskog fonda, Nacionalne službe za zapošljavanje i Agencije za razvoj MSP i preduzetništva. Od sredine 2006. godine, regionalne podsticaje daje i Agencija za strana ulaganja i promociju izvoza (SIEPA), u vidu posebnih stimulansa za investicije u opštine sa visokom stopom nezaposlenosti.
Pored sredstava iz budžeta Republike Srbije i budžeta lokalnih vlasti, značajan izvor regionalne pomoći predstavljale su donacije međunarodnih institucija i država donatora. Srbija je od početka procesa tranzicije, tj. u periodu od 2000. do 2005. godine primila više od 3,5 milijardi evra međunarodne pomoći. Ova pomoć je u značajnoj meri uticala na smanjenje regionalnih razlika, bilo da je reč o humanitarnoj ili tehničko - razvojnoj pomoći. U narednom periodu, najvažniji izvor međunarodne pomoći za regionalni razvoj predstavljaće fondovi EU. U fazi pristupanja EU, Republika Srbija će moći da koristi novi Instrument za predpristupnu pomoć (IPA), kojim će se od 2007. godine sadašnji predpristupni fondovi (PHARE, ISPA, SAPARD) i CARDS spojiti u jedinstveni instrument pomoći. Jedna od oblasti na koju će se primenjivati IPA fondovi je i regionalni razvoj, pri čemu je ova komponenta dostupna isključivo zemljama sa statusom kandidata za prijem u EU. U skladu sa tim, brzo sticanje ovog statusa omogućilo bi Republici Srbiji značajna sredstva za podsticanje regionalnog razvoja. Na osnovu iskustava zemalja Centralne i Istočne Evrope, postoji izražen problem male apsorpcije dostupnih EU fondova, pre svega, usled slabog institucionalnog kapaciteta nadležnih ministarstava i regionalnih razvojnih agencija. Pored toga, Republika Srbija još uvek nema izgrađen institucionalni i zakonodavni okvir u domenu kontrole državne pomoći, što je jedan od zahteva za pristupanje Republike Srbije EU.
Ciljevi
Koordiniranom i planskom upotrebom sredstava državne pomoći potrebno je ostvariti dinamičan i ravnomeran regionalni razvoj u narednom periodu. Korišćenjem sredstava državne pomoći potrebno je ostvariti sledeća dva cilja: (a) smanjenje regionalnih razlika, sa težnjom ujednačavanja stepena razvijenosti (b) optimalnu alokaciju ovih sredstava, uz poštovanje principa efikasnosti. U skladu sa tim, regionalnu državnu pomoć potrebno je usmeravati uz uvažavanje načela tržišne privrede i održivog razvoja regiona, u cilju prevazilaženja prirodnih i smanjivanja socijalnih i ekonomskih regionalnih dispariteta.
U domenu međunarodne pomoći koja će biti usmerena u regionalni razvoj, potrebno je ostvariti sledeće ciljeve:
1) ojačati institucionalne kapacitete za efikasno korišćenje regionalne komponente IPA fondova,
2) izvršiti postepeno usklađivanje procedura i kriterijuma za dodeljivanje regionalne državne pomoći sa pravilima EU u ovoj oblasti. Ovakav pristup će biti znatno efikasniji, jer Srbija, kako u predpristupnoj fazi, tako i po pristupanju EU, neće morati da menja procedure i kriterijume za korišćenje sredstava EU, pre svega, Evropskog regionalnog razvojnog fonda (ERDF) i Kohezionog fonda, osim u slučajevima kada se to pokaže kao neophodno.
U narednom periodu, dodela i korišćenje sredstava regionalne državne pomoći biće regulisani u skladu sa pravilima EU o kontroli državne pomoći. U skladu s tim, neophodna je izgradnja institucionalnog i zakonodavnog okvira za kontrolu državne pomoći, kao jedan od prioritetnih ciljeva.
Politike, mere i aktivnosti
Sredstva republičkog budžeta, budžeta lokalnih vlasti i sredstva dobijena iz međunarodne pomoći, biće koordinirano usmeravana u programe regionalnog razvoja. Visina i vrste podsticaja za regionalni razvoj biće utvrđena u okviru budžetskog memoranduma, a na predlog ministarstava privrede i finansija. U slučaju da je projekat finansiran i od strane međunarodnih institucija ili država, nadležno ministarstvo ili Vlada će koordinirati finansiranje iz različitih finansijskih izvora. Prikupljanje i raspodela sredstava u cilju sprovođenja regionalne politike vršiće se preko Fonda za razvoj, u saradnji sa odgovarajućim organom, odnosno organizacijom nadležnom za regionalni razvoj. Podsticaji će se dodeljivati preko javnih tendera na osnovu programa regionalnog razvoja ili zajedničkih programa razvoja. Sredstva čiji je cilj postizanje ravnomernog regionalnog razvoja potrebno je usmeriti u programe i projekte u sledećim oblastima: podsticanje zapošljavanja, razvoj privredne infrastrukture (energija, telekomunikacije, transport), razvoj socijalne infrastrukture (zdravstvo i obrazovanje), privredni razvoj (industrijske zone, poslovni parkovi, biznis inkubatori, inovacioni centri, informacioni i savetodavni centri), zaštita životne sredine i razvoj turizma. Takođe ova strategija predviđa podršku ravnomernom raspoređivanju sredstava za podsticaj razvoju sela uvođenjem LFA (Less Favorite Areas) kriterijuma.
Uporedo sa izgradnjom regionalnih razvojnih institucija, potrebno je i dalje, preko Fonda, usmeravati sredstva u nerazvijena područja, pod posebno povoljnim uslovima. Pored Fonda za razvoj, potrebno je nastaviti sa usmeravanjem sredstava u institucije koje indirektno pomažu regionalni razvoj, pre svega Nacionalna služba za zapošljavanje, Garancijski fond i Agencija za razvoj MSP i preduzetništva. U skladu s tim, potrebno je jačati institucionalne kapacitete Nacionalne službe za zapošljavanje i usmeriti veći iznos sredstava za aktivne mere zapošljavanja u nerazvijenim područjima. Jačanje kapaciteta regionalnih agencija za razvoj MSP i preduzetništva doprinelo bi širenju informacija o mogućnostima kreditiranja, novim tehnologijama, mogućnostima obrazovanja, izvoza proizvoda i sl.
U cilju povećanja institucionalnih kapaciteta na nerazvijenim područjima potrebno je pružiti različite oblike tehničke pomoći. Jedan od važnih segmenata je tehnička pomoć u realizaciji projekata saradnje privatnog i javnog partnerstva na lokalnom i regionalnom nivou. Pored toga, finansijska i tehnička pomoć je neophodna u cilju izrade regionalnih razvojnih planova, kao i formiranja biznis inkubatora u saradnji sa lokalnim vlastima.
U narednom periodu, sredstva međunarodnih donatora potrebno je u većoj meri usmeriti u nerazvijena područja. Od posebnog značaja je korišćenje donatorskih sredstava za odobravanje mikrokredita, preko banaka i nekomercijalnih institucija, preduzećima u nerazvijenim područjima.
Imajući u vidu da su zemlje Centralne i Istočne Evrope imale relativno nizak procenat realizacije ukupno odobrene pomoći EU, neophodno je povećati institucionalne kapacitete nadležnih ministarstava i regionalnih razvojnih agencija za korišćenje IPA fondova. Time će biti omogućeno da Republika Srbija kada stekne status zemlje kandidata, ima dovoljan apsorbcioni kapacitet za korišćenje regionalne komponente IPA fondova.
2.4. Politika zapošljavanja
Identifikovani problemi na regionalnom nivou
Tržište rada u Republici Srbiji karakterišu izražene razlike koje se iskazuju naročito kroz nepovoljnije stanje u ruralnim u odnosu na gradska područja, u južnim u odnosu na severne delove zemlje, koncentraciji značajnih resursa u univerzitetskim gradskim centrima.
Većina područja je suočena sa značajnijim demografskim i socijalnim problemima poput visokog učešća starijih osoba, visokog nivoa prikrivene nezaposlenosti naročito u područjima u kojima je visok ekonomski razvoj baziran na mašinskoj i tekstilnoj industriji, visokog učešća nemobilne poljoprivredne populacije.
U pogledu perspektiva zapošljavanja i kapaciteta tržišta rada, Republika Srbija se može razvrstati u tri grupe:
1) regije koje karakteriše relativno povoljna situacija u pogledu tržišta rada i mogućnosti zapošljavanja;
2) regije sa srednjim stepenom rizika, i
3) regije sa visokim stepenom rizika.
Klasifikacija Republike Srbije na tri regije predstavlja osnov za razvoj i implementaciju opšte i diferencirane politike zapošljavanja prilagođene specifičnostima tih regija. Različite potrebe rezultirale su davanjem poreskih olakšica privrednim društvima koja investiraju određeni nivo sredstava u ove regije i zaposle najmanje pet radnika. Područja poput Bora, Majdanpeka i Kragujevca su označena kao područja od posebnog državnog značaja i predmet su posebnih mera politike zapošljavanja. U okviru NSZ i Fonda za razvoj, kroz regionalne programe, podsticano je zapošljavanje i otvaranje radnih mesta na principu regionalnih razlika.
Smanjenje razlika i uspostavljanje ravnoteže između ekonomskih, socijalnih, kulturnih i prostornih mogućnosti razvoja, jedna je od strateških orijentacija Republike Srbije.
Ciljevi, politike i institucionalna rešenja za prevazilaženje neravnomernog regionalnog razvoja iz oblasti zapošljavanja
Regionalne nejednakosti su veoma izražene u Republici Srbiji u mnogim dimenzijama, uključujući i stanje na tržištu rada. Opšta strateška opredeljenja za prevazilaženje regionalnih dispariteta su:
1) razvijanje sveobuhvatnog koncepta regionalne politike koji bi obuhvatio i sve postojeće instrumente finansijske podrške biznisu i tržištu rada;
2) izradu posebnih regionalnih strategija razvoja i strategija zapošljavanja u kooperaciji svih relevantnih lokalnih aktera, kao i aktiviranje socijalnih partnera u oblasti zapošljavanja, obrazovanja i razvoja na regionalnom nivou;
3) nastavak procesa razvoja lokalne samouprave koji podrazumeva proširenje delokruga i odgovornosti tela lokalne vlasti. Sagledavanje i briga o lokalnim potrebama i razvoj strategije lokalnog ekonomskog razvoja;
4) usavršavanje sistemskih mera radi poboljšanja mogućnosti za pokretanje posla i zapošljavanje;
5) razvoj infrastrukture koja obezbeđuje uslove za uravnotežen regionalni razvoj;
6) razvoj konkretnih programa koji bi privukli strane i domaće investicije;
7) ekspanzija aktivnih mera politike tržišta rada, sa posebnom pažnjom i dodatnim sredstvima usmerenim prema manje razvijenim regionima;
8) usmeravanje međunarodne razvojne kreditne podrške i donatorskih pilot projekata prema posebno pogođenim regionima.
Ciljevi:
1) povećanje privredne aktivnosti i zapošljavanje zasnovano na bržem razvoju MSPP (subvencije za nova zapošljavanja, povoljni krediti za otvaranje novih radnih mesta, odobravanje sredstava za stručno osposobljavanje, prekvalifikaciju i dokvalifikaciju);
2) povećanje stope zaposlenosti mladih i žena;
3) povećanje zaposlenosti ugroženih i marginalnih grupa (invalidi, Romi i izbegla i raseljena lica) putem realizacije posebnih programa namenjenih ovim grupama;
4) smanjenje visoke stope nezaposlenosti, otvaranje novih radnih mesta i jačanje institucija tržišta rada;
5) smanjenje i prevencija dugoročne nezaposlenosti u ukupnoj, preduzimanjem mera i aktivnosti na jačanju saradnje između NSZ i poslodavaca kako bi se utvrdili broj i struktura slobodnih radnih mesta i uključivanje dugoročno nezaposlenih u programe za aktivno traženje posla;
6) jačanje aktivnih mera zapošljavanja koje podrazumevaju podsticanje preduzetništva, samozapošljavanje putem započinjanja sopstvenog biznisa, subvencije za zapošljavanje određenih kategorija nezaposlenih u visini doprinosa za obavezno socijalno osiguranje koje plaća poslodavac, dodatno obrazovanje i obuku, obuku za aktivno traženje posla u klubovima, podršku poslovnih centara u samozapošljavanju, zapošljavanje na javnim radovima;
7) veće ulaganje u razvoj ljudskog kapitala (obrazovanje) i doživotnog učenja;
8) veće učešće fleksibilnih oblika rada (rad sa nepunim radnim vremenom, rad na određeno vreme, privremeni poslovi, rad za više poslodavaca, i sl.) u ukupnom zapošljavanju;
9) uvođenje novih fleksibilnih oblika rada (intitucionalizovanje organizacija za privremeno zapošljavanje);
10) smanjenje neformalnog rada;
11) razvoj nedovoljno razvijenih regiona;
12) podrška aktivnom starenju;
13) unapređenje socijalnog dijaloga.
Politika, instrumenti i mere
1) uključivanje nezaposlenih lica koja se nalaze na evidenciji NSZ u programe aktivne politike zapošljavanja, programe dodatnog obrazovanja i obuka;
2) utvrđivanje podsticaja za zapošljavanje mladih;
3) obezbeđivanje dugoročno nezaposlenim mladim licima korićenje više vrsta usluga uključivanjem u mere aktivne politike zapošljavanja preko NSZ;
4) stvaranje uslova za povratak i zapošljavanje naših građana koji su na radu u inostranstvu a posebno mladih;
5) podsticanje zapošljavanja lica sa invaliditetom;
6) prilagođavanje sistema obrazovanja potrebama tržišne ekonomije i posebno programima MSPP;
7) olakšanje pristupa MSPP jeftinijem kapitalu putem posebnih kreditnih linija, naročito manje razvijenim regionima, razvoj sistema za mikrokreditiranje i olakšanje pristupa MSPP novim tržištima;
8) širenje prakse fleksibilnih oblika zapošljavanja pogodnih za starije, posebno za žene;
9) povećanje broja starijih lica uključenih u programe aktivne politike zapošljavanja;
10) poboljšavanje položaja i podsticanje zapošljavanja žena na tržištu rada;
11) stimulisanje nezaposlenih i socijalno ugroženih lica da aktivno traže posao;
12) unapređenje odnosa i saradnje između NSZ i centra za socijalni rad;
13) uključivanje nezaposlenih u programe aktivnog traženja posla, u programe dodatnog obrazovanja i obuke, u programe samozapošljavanja i novog zapošljavanja;
14) organizovanje javnih radova;
15) jačanje kontrolne funkcije institucija na tržištu rada vezane za primenu zakonskih propisa iz oblasti radnih odnosa (inspekcijski nadzor);
16) razvoj standarda učenja i obrazovanja odraslih i sertifikacije stečenih znanja;
17) unapređivanje socijalnog dijaloga na svim nivoima;
18) podsticanje i razvoj stranih ulaganja;
19) podsticanje razvoja turizma sa stanovišta mogućnosti zapošljavanja.
Institucionalna rešenja
1) osnivanje regionalnih fondova za razvoj;
2) mogućnost osnivanja odgovarajućih institucija za start up na regionalnom nivou/ lokalnom nivou;
3) jačanje lokalnih institucija (formiranje centara za obrazovanje odraslih i dr.) i njihovih kapaciteta;
4) dalji razvoj lokalnih saveta i njihovo učešće u stvaranju uslova za nova zapošljavanja;
5) osnivanje sektora za poslovne promene u opštinama.
2.5. Politika ekonomskih odnosa sa inostranstvom
Osnovni prioriteti politike ekonomskih odnosa sa inostranstvom su41: povećanje vrednosti stranih direktnih investicija; porast izvoza; liberalizacija spoljnotrgovinskog režima; i pripreme za pristupanje Svetskoj trgovinskoj organizaciji (u daljem tekstu: STO) i za pridruživanje EU. Ostvarivanje ovih ciljeva podrazumeva, pored političke i makroekonomske stabilnosti i efikasnog funkcionisanja svih institucija države, i intenzivnu saradnju domaćih i inostranih privrednih subjekata. Regionalni aspekt politike ekonomskih odnosa sa inostranstvom se, pre svega, odnosi na dve komponente:
1) prekograničnu i međuregionalnu saradnju i
2) podsticanje razvoja slobodnih zona.
Državne granice često presecaju teritorijalne zajednice u ekonomskom, društvenom i kulturnom pogledu. Takve teritorijalne zajednice (opštine, gradovi i okruzi), često se suočavaju sa sličnim razvojnim problemima i izazovima, a mogle bi zajedničkim delovanjem, daleko bolje da iskoriste svoje ekonomske potencijale. U tom slučaju, državna granica se javlja kao prepreka teritorijalnom upravljanju, i ekonomskom i kulturnom razvoju. Zbog toga, država treba da podstiče saradnju graničnih područja sa susednim, prekograničnim regionima u rešavanju zajedničkih razvojnih potreba. Pozitivna kretanja u makro okruženju, koja su od značaja za intenziviranje ekonomske saradnje su, pre svega, nastavak procesa širenja zajedničkog tržišta i stvaranje zone slobodne trgovine, kao i poboljšanje investicione i poslovne klime u JIE. Ekonomskom povezivanju u regionu doprineće i Evropska povelja o malim preduzećima, na osnovu koje, zemlje Zapadnog Balkana ostvaruju blisku međusobnu saradnju, kao i saradnju sa Evropskom komisijom, sa ciljem ostvarivanja punog potencijala naših malih preduzeća. Republika Srbija je u središtu regije zone slobodne trgovine koja će biti formirana, i koja obezbeđuje pristup tržištu od 30 miliona ljudi. Takođe, Republika Srbija je i jedina zemlja u regionu koja ima sa Ruskom Federacijom potpisan Sporazum o slobodnoj trgovini, a samim tim i pristup tržištu od 150 miliona ljudi.
U Republici Srbiji mogu se izdvojiti tri tipa graničnih područja, sa posebnim karakteristikama i razvojnim potrebama:
1) granica sa Mađarskom, tj. granica sa EU;
2) granica sa Rumunijom i Bugarskom, je granica sa EU, od 1. januara 2007. godine;
3) granica sa bivšim jugoslovenskim republikama (Hrvatska, Makedonija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora);
4) administrativna granica sa AP Kosovo i Metohija.
Programi prekogranične saradnje sa zemljama članicama EU (Mađarska, Rumunija i Bugarska) su od posebnog značaja, jer oni naročito mogu doprineti približavanju i upoznavanju sa procedurama i postulatima EU. Saradnja sa bivšim jugoslovenskim republikama može, pre svega, biti usmerena na podsticanje političke, ekonomske i društvene stabilnosti u regionu, obnavljanje pokidanih i uspostavljanje novih ekonomskih veza, kao i na saradnju u koncipiranju i razvoju politika, na putu pristupanja EU.
EU finansijskim programima podržava prekograničnu saradnju institucija iz pograničnih regiona sa susedima. U periodu od 2004. do 2006. godine ovi programi su se nazivali Susedski programi a u narednom budžetskom periodu od 2007. do 2013. godine ova saradnja će biti finansirana preko druge komponente instrumenta IPA - prekogranična i regionalna saradnja (IPA-CBC). Republika Srbija je u periodu od 2004. do 2007. godine učestvovala u pet Susedskih programa (program sa Mađarskom, Rumunijom, Bugarskom, Jadranski program i program CADSES).42
Prekogranična i regionalna saradnja se ostvaruje na različite načine: saradnjom između regionalnih razvojnih centara i nevladinih organizacija, kontaktima i zajedničkim projektima ekspertskih organizacija, bratimljenjem gradova i opština Republike Srbije sa drugim gradovima u regionu, kao i saradnjom privrednih subjekata.
Drugi aspekt politike regionalnog razvoja, koji je povezan sa politikom ekonomskih odnosa sa inostranstvom, jesu slobodne zone, koje mogu poslužiti, između ostalog, i kao mera podsticanja regionalnog razvoja privrede. Na osnovu prethodne regulative o slobodnim zonama, na teritoriji Republike Srbije osnovano je 14 slobodnih zona, od kojih se većina bavila skladištenjem robe za domaće tržište. Nakon usvajanja Zakona o slobodnim zonama (2006. godina) postojeće slobodne zone su dužne da se usaglase sa odredbama novog zakona i da dobiju nove saglasnosti43 od Vlade.
Vlada je donela i Uredbu o kriterijumima za određivanje područja slobodnih zona, prema kojoj je određivanje područja zone ekonomski opravdano, ukoliko su zadovoljeni sledeći uslovi:
1) da se na tom području nalazi vazduhoplovno ili rečno pristanište, ili da je to područje povezano sa magistralnim putevima uključenim u mrežu evropskih puteva, ili da je to područje za koje su, u okviru NIP za period od 2006. do 2011. godine, prihvaćeni projekti koji podstiču privredni razvoj;
2) da je planirani obim investicionih ulaganja veći od 3 miliona evra, od čega najmanje 50% treba da bude strano ulaganje;
3) da privredna delatnost u zoni ima pozitivni efekat na platni bilans Republike Srbije;
4) da minimalno predviđeno zapošljavanje u zoni, u prve dve godine, ne bude manje od 100 lica;
5) da planirana nabavka sredstava za proizvodnju uključuje novu opremu, kojom se vrši transfer savremenih tehnologija i smanjuju troškovi poslovanja.
Atraktivnost poslovanja u slobodnim zonama potiče od povlašćenog carinskog tretmana, odgovarajućih poreskih oslobađanja, kao i pojednostavljene administrativne procedure. Carinske i poreske olakšice ogledaju se u sledećem: na uvoz robe koja je namenjena obavljanju delatnosti i izgradnji objekata u slobodnoj zoni primenjuje se nulta carinska stopa i ne plaćaju se druge carinske dažbine, uključujući i porez na dodatu vrednost. PDV se ne plaća kako na unos dobara u zonu (sa izuzetkom dobara za krajnju potrošnju u zoni), kao i na pružanje prevoznih i drugih usluga korisnicima zone koje su neposredno povezane sa unosom dobara u zonu. Korisnik slobodne zone uživa i uobičajene poreske olakšice i u odnosu na porez na dobit, poreze na imovinu, kao i na porez na dohodak građana, u skladu sa zakonima koji tretiraju ove poreske oblike. Ukoliko se roba iz zone stavlja u promet na teritoriji Republike, ona podleže obavezi plaćanja svih poreskih i carinskih dažbina. Odluku o otvaranju slobodne zone donosi Vlada, preko MF, a na osnovu elaborata o ekonomskoj opravdanosti formiranja zone. Kriterijumi na osnovu kojih se procenjuje ekonomska opravdanost osnivanja zone između ostalog su: (a) da se područje zone nalazi na NRP Republike Srbije i (b) da obavljanje privrednih aktivnosti u zoni pozitivno utiče na razvoj privrednih subjekata koji posluju van zone. Na ovaj način, dakle, nastoji se podstaći privredna aktivnost na NRP, što je još jedan instrument preko kog fiskalna politika može da utiče na regionalno ujednačavanje razvoja u Republici Srbiji.
Osim toga, novi zakon potencira i aktivno učešće organa LS, kao mogućeg osnivača zone i takođe, pruža mogućnost da LS daje dodatne podsticajne mere za poslovanje u okviru slobodne zone. Privredna aktivnost u slobodnim zonama je od velikog uticaja na celokupni ekonomski razvoj, a naročito na razvoj regiona u kome se nalazi slobodna zona. U tom smislu se, kod osnivanja zone, obavezno traži mišljenje organa LS o opravdanosti osnivanja zone, a ukoliko organ LS usvoji mere za podsticaj razvoja zone, potencijalni osnivač zone je u obavezi da Vladi podnese, uz zahtev za osnivanje, i odluku organa LS o podsticajnim merama.
Osnivanje zona treba da se bazira na realnim mogućnostima, a ne samo na "želji" organa LS ili regionalnih organa da na svojoj teritoriji poseduju zonu slobodne trgovine. Upravo zbog takvog pristupa veliki broj slobodnih zona nije nikada zaživeo, a inicijalno ulaganje ostaje neiskorišćeno.
_____________________________
41Memorandum o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2007. godinu sa projekcijama za 2008. i 2009. godinu
42Kao rezultat do sada objavljenih konkursa u okviru ovih programa, u toku je sprovođenje 40 projekata iz programa sa Mađarskom, Rumunijom i programa CADSES. Ove programe u Republici Srbiji sprovodi Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom u ime Evropske agencije za rekonstrukciju koja je ugovorna strana.
43Za sada saglasnost za rad imaju slobodne zone u Pirotu, Subotici i Zrenjaninu.
Ciljevi
Ciljevi politike regionalnog razvoja, u oblasti ekonomskih odnosa sa inostranstvom, su sledeći:
1) jačanje postojećih struktura za upravljanje programima prekogranične saradnje EU u MEIO, kao sastavnog dela regionalnog razvoja;
2) ekonomski i društveni razvoj na bazi međuregionalne, prekogranične saradnje, integracija tržišta i povećanje koherentnosti među lokalnim zajednicama;
3) podsticanje osnivanja i razvoja slobodnih zona, kao mere za regionalni razvoj privrede.
Politike, mere i aktivnosti
Neophodne aktivnosti za ostvarivanje ovih ciljeva su sledeće:
1) ratifikacija Madridske konvencije o prekograničnoj saradnji SE;
2) nastavak saradnje sa relevantnim partnerima (predstavnici centralne vlasti, lokalne samouprave, privredne komore i konsultantskih firmi) kroz konsultativni proces definisanja državnih, regionalnih i lokalnih prioriteta za formulisanje programa prekogranične i regionalne saradnje;
3) nastavak rada na Operativnim programima za finansijski instrument IPA za programe prekogranične saradnje EU koji su u toku i izrada Operativnih programa za nove programe prekogranične saradnje;
4) sprovođenje projekata finansiranih iz tekućih i budućih programa prekogranične saradnje EU;
5) kreiranje stimulativnih mera za razvoj slobodnih zona u NRP.
Imajući u vidu definisane ciljeve i neophodne aktivnosti prekogranične i međuregionalne saradnje, svaka opština u Republici Srbiji sa međunarodnom granicom (ima ih 46 bez AP Kosovo i Metohija), sa zemljom članicom EU ili zemljom izvan EU, mora u svoj regionalni razvojni program, koji bi se radio na osnovu strategije regionalnog razvoja, da uključi i poglavlja o prekograničnim programima saradnje. Ti programi mogu obuhvatiti sledeće aktivnosti:
1) razvijanje preduzetništva i malih i srednjih preduzeća (MSPP): pomoć u razradi prekograničnih mreža za privrednu saradnju između MSP;
2) saradnja u turizmu: zajednička promocija, marketinške studije, zajednički planovi rezervacija;
3) promocija urbanog i ruralnog razvoja: analiza prekograničnih područja, planiranje i zaštita prekograničnih područja (parkovi prirode, industrijska područja, šume), zajednička razrada i upravljanje prirodnim resursima i infrastrukturom kako bi se sprečile prirodne katastrofe i sl.;
4) stvaranje integrisanog tržišta rada i razvoj zajedničkih inicijativa pri zapošljavanju: razvijanje prekograničnih partnerstava između agencija za zapošljavanje tih zemalja te pružanje informacija radnicima, saradnja u strukovnoj obuci, uzajamno priznavanje diploma, uvođenje usluga zapošljavanja za susedna područja;
5) saradnja na području istraživanja, tehnološkog razvoja, edukacije, kulture, komunikacija, zdravstva i civilne zaštite: razrada i korišćenje zajedničkih resursa na tom području, kako bi se poboljšala konkurentnost prekogranične regije, organizacija kulturnih manifestacija;
6) zaštita životne sredine i ulaganje u obnovljive izvore energije: sprečavanje, kontrola i rehabilitacija ugrožene životne sredine, podsticanje racionalnog korišćenja energije, recikliranje otpadaka, izgradnja zajedničkih uređaja za zbrinjavanje otpadnih voda i zajedničko korišćenje infrastrukture, korišćenje alternativnih izvora energije, itd.;
7) razvoj infrastrukture od prekogranične važnosti: otklanjanje prepreka u javnom prevozu, osiguranje pristupa integrisanim (zajedničkim) transportnim mrežama ili grupama, pružanje prekograničnih mogućnosti u telekomunikacijama, zajednički pogoni za snabdevanje energijom i vodom;
8) saradnja između građana i institucija: učenje jezika, stvaranje fondova sa ograničenim resursima (mikro projekti) kako bi se implementirali manji projekti za građane;
9) tehnička podrška: studije izvodljivosti tokom pripreme većih prekograničnih strategija, projekata, te tokom uvođenja zajedničkih struktura upravljanja;
10) zajednička borba protiv prekograničnog kriminala i terorizma;
11) zaštita prava manjina i promocija i razvoj ljudskih i građanskih prava i vrednosti civilnog društva;
12) usvajanje i primena standarda (ISO, EC, HACCP).
Što se tiče razvoja slobodnih zona, stimulativne mere koje LS može da ponudi, mogu uključivati:
1) oslobađanje korisnika zone od plaćanja naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta;
2) oslobađanje naknada opštinske uprave (naknada za dobijanje građevinske i urbanističke dozvole, komunalnih taksi i sl.);
3) besplatno priključenje na mrežu kod javno-komunalnih preduzeća;
4) oslobađanje od svih dažbina u određenom periodu eksploatacije objekta;
5) podsticaj za kvalitetnije infrastrukturno opremanje zone (električna energija, voda i kanalizacija, telekomunikacioni kablovi, interni železnički koloseci, proizvodni i skladišni objekti i dr.).
Pored ovoga, poznato je da korisnici slobodnih zona imaju i dodatne carinske i poreske olakšice, koje su definisane odgovarajućim zakonima44. Pre svega, na uvezenu opremu, mašine i građevinski materijal, ne plaća se carina i porez na dodatu vrednost. Takođe, uvoz repromaterijala za proizvodnju namenjenu izvozu, oslobođen je plaćanja carine, dok se za proizvode koji se plasiraju na domaće tržište plaća carina samo na inokomponentu. Unos svih dobara u slobodnu zonu oslobođenje je plaćanja poreza na dodatu vrednost, osim onih za krajnju potrošnju, kao i pružanje prevoznih i drugih usluga korisnicima zone, koje su neposredno povezane sa unosom dobara u zonu. Slobodna zona, tj. privredno društvo koje upravlja zonom može, takođe, da propisuje izvesne stimulativne mere, kao što je na primer, umanjenje zakupnina zemljišta i prostora, ukoliko korisnici zone ostvare odgovarajući godišnji promet, ili ukoliko uposle odgovarajući broj radnika.
_____________________________
44Carinski zakon i Zakon o porezu na dodatu vrednost.
2.6. Investiciona politika
Tekuća investiciona aktivnost, u odnosu na razvojne potrebe, je na niskom nivou. U periodu 1991-2000. godine investicije u osnovna sredstva u Republici Srbiji su opadale po prosečnoj godišnjoj stopi od -13,0%, a u periodu od 2001. do 2003. godine po stopi od -0,6%. Prosečna godišnja stopa opadanja investicija u periodu od 1991. do 2003. godine bila je -10,4%. Visok pad investicione aktivnosti ukazuje na tehničko-tehnološku zastarelost proizvodnih kapaciteta. U strukturi ukupnih investicija došlo je do znatnog povećanja učešća investicija privatnog sektora sa 20,3% u 2000. godini, odnosno 26,5% u 2003. godini na 45,5% u 2004. godini, što je posledica procesa privatizacije i većeg obuhvata privatnog sektora. U periodu od 2004. do 2005. godine došlo je do realnog porasta investicione aktivnosti. Povećanje investicija u privrednu infrastrukturu i nove tehnologije i opremu, osnovna su pretpostavka za postizanje viših stopa rasta BDP, povećanje konkurentnosti i rast izvoza.
Procenjuje se da učešće investicija u osnovna sredstva u BDP, u 2005. godini iznosi oko 17%, što je ispod nivoa novih članica EU i zemalja u okruženju (Bugarska 23,8%, Rumunija 23,1%, i Hrvatska 29,3%). Za prevazilaženje tehnološkog zaostajanja i dinamičnog privrednog razvoja potrebne su investicije od oko 25% od BDP.
Posmatrajući regionalni aspekt investicija, naglašena je polarizacija između grada Beograda i ostalog dela Republike Srbije. Investicije po stanovniku u 2004. godini u Beogradu su 2,1 puta veće u odnosu na prosek Republike Srbije. Viši nivo investicija po stanovniku od proseka realizovan je u Južnobačkom okrugu (za 2,7%) i Nišavskom okrugu (za 0,8%). Nizak nivo (ispod 20% u odnosu na prosek) ostvaren je u Sremskom, Topličkom i Jablaničkom okrugu. Visok nivo investicija per capita (iznad 140%) prisutan je u opštinama: Vračar, Lazarevac, Novi Beograd, Obrenovac, Palilula, Savski Venac, Stari grad, Žitište, Apatin, Novi Sad, Paraćin, Kladovo, Kosjerić i Grad Niš. Najniži nivo (ispod 3% u odnosu na prosek) zabeležen je u Sremskim Karlovcima, Bogatiću, Krupnju, Malom Crniću, Kniću, Rači, Rekovcu, Boljevcu, Priboju, Ćićevcu, Merošini, Ražnju, Svrljigu, Babušnici, Žitorađi, Bojniku, Crnoj Travi, Bosilegradu, Vladičinom Hanu i Trgovištu. Upoređujući učešće investicija po okruzima u ukupnim investicijama Republike Srbije zapaža se tendencija rasta učešća grada Beograda (sa 37,1% u 2001. godini na 45,1% u 2004. godini). Južno-bački okrug učestvuje 8,1%, Nišavski okrug 5,1%, dok su ostala područja participirala sa 24,8%.
Podaci o investicijama po okruzima, sadržani su u tabeli 23. i to:
Tabela 23.
| Učešće u Republici Srbiji, u % | Indeksi nivoa - po stanovniku | |||
2001. | 2002. | 2003. | 2004. | 2004 | |
Republika Srbija | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
Neraspoređeno | 11,2 | 18,9 | 15,7 | 16,9 |
|
Grad Beograd | 37,1 | 38,4 | 43,2 | 45,1 | 214,4 |
Severnobački okrug | 1,7 | 1,7 | 1,4 | 1,2 | 44,7 |
Srednjebanatski okrug | 1,7 | 1,2 | 1,6 | 1,2 | 42,6 |
Severnobanatski okrug | 1,7 | 1,2 | 2,0 | 0,9 | 41,5 |
Južnobanatski okrug | 2,6 | 2,7 | 2,5 | 2,0 | 46,7 |
Zapadnobački okrug | 2,6 | 2,1 | 1,3 | 2,3 | 80,9 |
Južnobački okrug | 10,1 | 10,3 | 9,3 | 8,1 | 102,7 |
Sremski okrug | 1,6 | 1,4 | 1,3 | 0,7 | 14,8 |
Mačvanski okrug | 1,0 | 0,7 | 1,3 | 1,6 | 36,3 |
Kolubarski okrug | 4,3 | 4,2 | 2,1 | 1,1 | 43,7 |
Podunavski okrug | 1,1 | 0,7 | 1,1 | 0,6 | 22,2 |
Braničevski okrug | 4,1 | 1,9 | 1,9 | 1,0 | 37,0 |
Šumadijski okrug | 3,1 | 1,0 | 1,7 | 1,4 | 34,8 |
Pomoravski okrug | 1,2 | 0,7 | 0,4 | 1,8 | 59,1 |
Borski okrug | 0,7 | 0,5 | 0,4 | 0,7 | 35,6 |
Zaječarski okrug | 0,7 | 0,6 | 0,5 | 0,4 | 23,8 |
Zlatiborski okrug | 1,2 | 1,5 | 2,2 | 2,0 | 46,9 |
Moravički okrug | 1,7 | 1,2 | 1,1 | 0,9 | 29,3 |
Raški okrug | 1,6 | 1,0 | 1,0 | 1,1 | 27,2 |
Rasinski okrug | 1,4 | 1,0 | 1,0 | 0,9 | 25,0 |
Nišavski okrug | 4,0 | 3,9 | 4,5 | 5,1 | 100,8 |
Toplički okrug | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 18,2 |
Pirotski okrug | 0,5 | 0,6 | 0,7 | 0,6 | 45,4 |
Jablanički okrug | 0,8 | 1,0 | 0,6 | 0,6 | 18,1 |
Pčinjski okrug | 2,0 | 1,3 | 1,0 | 1,6 | 54,3 |
Izvor: RZS i RZR Napomena: Investicije obuhvataju društvenu, zadružnu, mešovitu i državnu svojinu. Neraspoređene investicije se ne mogu razvrstati po pojedinim opštinama (dalekovodi, pruge, TT linije, autoputevi) | |||||
Stabilan privredni, finansijski i politički sistem (makroekonomska stabilnost), kao i obezbeđena pravna sigurnost imovine i uloga, bitni su preduslovi za stvaranje povoljnog ambijenta za investiranje. Poreski sistem obezbeđuje značajne olakšice investitorima, čime je svrstan među najpodsticajnije fiskalne sisteme u zemljama u tranziciji. Koncept privatizacije je tržišno i investiciono orijentisan i omogućava priliv stranog kapitala kroz direktne investicije u preduzeća. Osnovane su SIEPA i Agencija za razvoj MSP, koje doprinose oživljavanju investicione aktivnosti. Tokom perioda od 2001. do 2005. godine jednim delom je zaokružen institucionalni okvir, koji se odnosi na investicije, donošenjem Zakona o planiranju i izgradnji, Zakona o koncesijama, Zakona o založnom pravu na pokretnim stvarima upisanim u registar, Zakona o finansijskom lizingu, Zakona o garancijskom fondu, usvajanjem Akcionog plana za otklanjanje administrativnih prepreka za strana ulaganja. Zakonom o privrednim društvima uređeno je osnivanje privrednih društava i preduzetnika, upravljanje društvima, prava i obaveze osnivača, ortaka, članova i akcionara, povezivanje i reorganizacija privrednih društava. Početkom marta 2006. godine Vlada je usvojila Strategiju podsticanja i razvoja stranih ulaganja. Nakon usvajanja Strategije doneti su zakoni koji regulišu oblasti značajne za strane ulagače, kao što su Zakon o deviznom poslovanju, Zakon o slobodnim zonama, Zakon o finansiranju LS, Zakon o arbitraži, Zakon o investicionim fondovima, izmene i dopune Zakona o planiranju i izgradnji i set zakona koji se odnose na zaštitu prava intelektualne svojine. Utvrđen je predlog novog Zakona o stranim ulaganjima, kojim će između ostalog biti uveden princip "jedinstvenog šaltera", što će obezbediti efikasniju realizaciju ulaganja.
Ciljevi investicione politike su:
1) obezbeđenje trajno održivog privrednog razvoja;
2) povećanje zaposlenosti;
3) povećanje izvoza;
4) ravnomeran regionalni razvoj;
5) efikasnije korišćenje postojećih resursa.
Jedan od ciljeva investicione politike je i postepeno smanjivanje regionalnih razlika, pre svega racionalnim i potpunijim korišćenjem faktora razvoja pojedinih područja na osnovu tržišnih kriterijuma i vođenjem adekvatne podsticajne politike. Ključna pretpostavka povećanja proizvodnje i izvoza su investicije u osavremenjivanje opreme i proizvodnih procesa. Dodatne investicije u ljudski kapital (znanje, obrazovanje, specijalizacija i dr.), istraživanje i razvoj obezbediće visoke stope rasta BDP-a, ali i povećanje konkurentnosti Republike Srbije. Stranim direktnim investicijama se, pored kapitala, u zemlju unose i savremena tehnologija i menadžment, obezbeđuju izvozna tržišta i aktiviraju procesi koji unapređuju poslovanje domaćih preduzeća.
Krajem juna 2006. godine doneta je Uredba o uslovima i načinu privlačenja direktnih investicija (primena tri godine), kojom se podstiču (sredstvima iz budžeta Republike Srbije) investicije koje imaju povoljan uticaj na otvaranje novih radnih mesta, transfer novih znanja i tehnologija, kao i na ujednačavanje teritorijalnog razvoja Republike Srbije. Ukupna sredstva koja mogu biti dodeljena, određuju se prema novim radnim mestima, vrednujući projekte po kriterijumima iz Uredbe (od 2.000 do 10.000 evra po svakom radnom mestu.)
Mere i aktivnosti investicione politike, u cilju ravnomernijeg regionalnog razvoja odnose se na:
1) programsko usmeravanje razvojnih podsticaja u cilju realizacije RRP i projekata;
2) sufinansiranje ravnomernog regionalnog razvoja sredstvima budžeta Republike Srbije, budžeta LS i drugih izvora;
3) podsticaje od važnosti za ravnomerni regionalni razvoj koji se dodeljuju u skladu sa pravilima dodeljivanja državne pomoći i regulativama o finansiranju LS za: preduzetnička ulaganja, tekuće poslovanje privrednih subjekata, restrukturiranje privrede; osposobljavanje kadrova za implementaciju regionalne politike, pripremu opreme i uređaja, koji neposredno služe zaštiti životne sredine, korišćenje obnovljivih izvora energije;
4) podsticaje koji se dodeljuju u obliku subvencija, povoljnih pozajmica, garancija, poreskih olakšica, a koji su definisani poreskom regulativom, kapitalnih ulaganja, dodeljivanja statusa područja sa posebnim razvojnim problemima.
Investicioni podsticajni mehanizmi regulisani su posebnim politikama, kao što su: fiskalna, kreditna, politika ekonomskih odnosa sa inostranstvom, politika stranih ulaganja, politika razvoja preduzetništva. Dodatni investicioni podsticaji su:
1) ubrzana amortizacija predstavlja jedan od oblika posebnih režima amortizacije, kojima se obveznicima pruža poreski podsticaj u vidu odlaganja plaćanja poreza putem metoda inicijalnog odobravanja, prevremene amortizacije, ubrzane amortizacije;
2) subvencije pri formiranju proizvodnih kapaciteta u manje razvijenim regionima za mala i srednja preduzeća i radnje (određeni procenat od ukupnih investicija). Subvencije važe za one projekte koji se finansiraju iz sredstava koja nisu zajmovi;
3) bonifikacija kamata za preduzeća koja se investiraju na NRP, tako što dobijaju bonifikacije na zajmove, kredite i obligacije za finansiranje investicija za industrijske uređaje, zgrade, istraživački rad i kadrove;
4) participacije države i drugih nivoa vlasti u preduzećima na NRP. Ovo učešće može da iznosi do 50% kapitala preduzeća ili u određenom procentu učestvuje u troškovima izgradnje ili nabavke investicione opreme.
2.7. Politika stranih ulaganja
Priliv neposrednih stranih ulaganja u Republici Srbiji karakteriše izuzetna neravnomernost u različitim regionima zemlje. Razvijenija i naprednija područja, poput Beograda i AP Vojvodine privlače mnogo više kapitala u odnosu na siromašnija i nerazvijena područja, kao što je veći broj opština u centralnoj Srbiji. Ovakvo stanje dovodi do još manjeg interesovanja za ulaganje u opštine gde ne postoje pozitivna iskustva stranih ulagača koja bi služila kao primer.
Ako se posmatra priliv stranih ulaganja kao jedan od kriterijuma privlačnosti određene opštine, može se napraviti klasifikacija najuspešnijih, odnosno najatraktivnijih opština u Republici Srbiji. Investitori su najčešće zainteresovani za ove opštine zbog lokacije, odnosno geografskog položaja, profila radne snage, ažurnosti i posvećenosti lokalne administracije i uspešnih primera stranih ulaganja. Regionalna analiza stranih ulaganja pokazuje da kod velikog broja opština neposrednog stranog ulaganja nije bilo.
Iz ovih razloga, potrebno je u svakoj opštini osnovati kancelariju zaduženu za pitanja lokalnog ekonomskog razvoja. Ove kancelarije bi pružale usluge ulagačima koji su zainteresovani za otpočinjanje posla, kao i već postojećim ulagačima. Te usluge bi se sastojale u olakšavanju sprovođenja potrebnih administrativnih procedura, i služile bi kao osnova za ustanovljavanje Jedinstvenog šaltera (one-stop-shop), koji je predviđen novim Predlogom zakona o stranim ulaganjima. Ove kancelarije bi se bavile i politikom podsticanja stranih ulaganja na lokalnom nivou, odnosno predlagale uvođenje poreskih i drugih olakšica (npr. povoljniji uslovi zakupa zemljišta), koristeći nove nadležnosti lokalne samouprave predviđene Zakonom o finansiranju LS. One bi organizovale i promotivne aktivnosti.
Za uspešno kreiranje lokalnih planova razvoja i politike podsticanja ulaganja, opštine treba da raspolažu i punim imovinskim kapacitetom, što znači da je potrebno donošenjem Zakona o imovini LS definisati imovinu opština i time omogućiti potpunu slobodu raspolaganja istom od strane LS. Što se tiče raspolaganja republičkom imovinom od strane opština, kao što je to sada slučaj sa gradskim građevinskim zemljištem, potrebno je pojednostaviti upravne procedure. Pre svega, potrebno je izmenama Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije ukloniti obavezu dobijanja saglasnosti od Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije kada je u pitanju davanje u zakup gradskog građevinskog zemljišta.
Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom (u daljem tekstu: MEOI) priprema paket zakona koji će regulisati restituciju imovine, privatizaciju građevinskog zemljišta, oblast planiranja i izgradnje. Cilj je stvaranje funkcionalnog tržišta nepokretnosti i pojednostavljivanje upravnih procedura za izdavanje potrebnih dozvola. Rezultat će biti tržište nepokretnosti na kome će ravnopravno postojati svi oblici svojine i gde će se cene formirati na osnovu ponude i tražnje.
Poreski podsticaji koji bi mogli da utiču na umanjenje regionalnih razlika su neefikasni, jer status nerazvijenog područja i područja od posebnog interesa, za koji su predviđeni poreski podsticaji u Zakonu o porezu na dobit preduzeća, nije definisan. Očekuje se da ova nepravilnost bude uklonjena donošenjem zakona kojim će se urediti podsticanje ravnomernog regionalnog razvoja.
Podsticaji koje LS može sama da obezbedi za ulagače odnose se na oslobađanje od plaćanja zakupa zemljišta. Nerazvijena područja bi trebalo da koriste ovu mogućnost u privlačenju stranih ulaganja.
Osnivanje regionalnih agencija za privlačenje i promociju stranih ulaganja i drugih agencija koje će se baviti pitanjima lokalnog ekonomskog razvoja treba da bude podržano od strane državnih institucija jer pokretanje ovih inicijativa rezultira planovima i strategijama koje se odnose na lokalni, odnosno regionalni razvoj i detaljnije se bave problematikom koja je prisutna na tom području od nacionalnih dokumenata.
Osnivanjem industrijskih parkova u nerazvijenim područjima može se postići koncentracija privrednih aktivnosti na lokaciji koja inače ne bi bila privlačna za strane investitore i na taj način se podstaći ekonomski napredak na lokalnom nivou. Nakon donošenja zakona kojim će se urediti industrijski parkovi iz budžeta će biti izdvajana finansijska sredstva za razvoj industrijskih parkova, odnosno podsticaji za upravitelje koji će izgraditi primarnu i sekundarnu infrastrukturu na ovim lokacijama. Kriterijumi za dodelu ovih sredstava će zavisiti i od stepena razvijenosti područja u kojem će industrijski park biti lociran.
Mere i aktivnosti
U cilju otklanjanja administrativnih prepreka za strana ulaganja, a u funkciji ravnomernog regionalnog razvoja, neophodno je preduzimanje sledećih mera i aktivnosti:
1) nakon usvajanja Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine doneti zakon kojim će se urediti povraćaj imovine;
2) doneti zakon koji uređuje pitanje imovine LS;
3) usvojiti novi zakon kojim će se urediti oblast stranim ulaganjima kojima se unapređuje konkurentska pozicija Republike Srbije po pitanju podsticaja za strana ulaganja i precizno određuju uslovi koje pojedina investicija treba da ispuni da bi stekla status ulaganja od posebnog interesa (svetski poznata marka, novo zapošljavanje i/ili visoka tehnologija); kao podsticaje za ulaganja od posebnog interesa razmotriti besplatno dodeljivanje zemljišta, oslobađanje od plaćanja naknade za uređenje zemljišta, kao i obezbeđivanje neophodne infrastrukture do datog zemljišta;
4) usvojiti izmene Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije koje će izbrisati odredbe o obaveznoj saglasnosti Direkcije za imovinu i umesto saglasnosti propisati obavezan upis ugovora kod Direkcije i mogućnost njenog postupanja po službenoj dužnosti u slučaju kršenja propisa;
5) usvojiti novi zakon kojim će se urediti oblast planiranja i izgradnje (ili poseban zakon kojim će se urediti građevinsko zemljište) kojim će biti propisan postupak davanja u zakup građevinskog zemljišta, a koji će biti obavezujuće za LS; ovim zakonom će se pojednostaviti i skratiti postupak izdavanja građevinskih dozvola do 15 dana, te obrazovati posebna služba pri opštinama za prikupljanje zahteva i izdavanje odobrenja za izgradnju;
6) doneti zakon kojim će se urediti industrijski parkovi;
7) utvrditi jasnije kriterijume i predvideti kaznene mere u vezi sa određivanjem i naplatom lokalnih taksi i naknada, uključujući i ekološku taksu, u vezi koje treba precizirati nadležnost za njeno uvođenje, da bi se izbegla pravna nesigurnost.
2.8. Politika konkurentnosti
Politika konkurentnosti proizvoda i usluga je osnovni element svake otvorene i tržišne ekonomije. Politika konkurentnosti predstavlja skup podsticajnih elemenata konkurentnosti, zakonsku podršku i strategiju konkurentnosti. S toga je neophodno da se konkurentsko tržište organizuje, da se zakonski reguliše i održi na najvišem nivou i u skladu sa međunarodno važećim standardima, pravilima i principima. Istovremeno, politika konkurentnosti treba ne samo da ukloni konkurentsku neravnomernost koja postoji između regiona, već treba da obezbedi da privreda deluje kao kompaktna celina na međunarodnom konkurentskom tržištu.
Politika konkurentnosti postavlja pred privredu Republike Srbije, kao osnovni cilj, dostizanje što višeg nivoa konkurentnosti koji je određen takvim nivoom proizvodnje, koji će: (1) obezbediti visoku prosečnu stopu privrednog rasta od 7% do 2012. godine i (2) građanima podići životni standard.
U periodu od 2000. do 2005. godine doslednom primenom stabilizacione politike, kao i sprovođenjem ubrzanih strukturnih reformi u Republici Srbiji je stvaran tržišni ambijent koji je u velikoj meri privlačniji za investitore i koji garantuje tržišne principe poslovanja. Konkurentske pozicije srpske privrede poboljšane su u 2005. godini na šta ukazuju pokazatelji konkurentnosti relevantnih međunarodnih institucija. Pokazatelj globalne konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma ukazuje na poboljšanje nacionalne konkurentnosti srpske privrede u 2005. godini, dok pokazatelj nivoa poslovanja za 2006. godinu Svetske banke ukazuje na zakonodavne aktivnosti tokom 2005. godine koje su usmerene na podizanje nivoa poslovanja u narednim godinama.
U cilju poboljšanja konkurentnosti privrede Republike Srbije, Vlada je donela zaključak da se pripremi strategija koja će se odnositi na pitanje povećanja produktivnosti i konkurentnosti privrede Republike Srbije. Povećanje produktivnosti i konkurentnosti privrede Republike Srbije neposredno će uticati na povećanje ulaganja, posebno direktna strana ulaganja, porast izvoza i zapošljavanje.
Institucionalni aspekt
Indikatori uključenosti i transparentnosti Vlade predstavljaju najbitnije odrednice nacionalne konkurentnosti privrede i svih faktora konkurentnosti, uz političku stabilnost, kvalitet donetih zakona i regulativa, kao i njihovo sprovođenje, zatim vladavina prava i monitoring nad korupcijom. Kvalitet institucionalnih rešenja je, pre svega, važan za sve društvene procese, a posebno za efikasnu tržišnu privredu, tržišno poslovanje, preduzetničku aktivnost, kao i socijalnu koheziju. Istovremeno, uticaj troškovne efikasnosti (konkurentnosti) na celokupan privredni rast reflektuje se kroz uticaj državne potrošnje i kvalitet institucija, te stoga institucionalna rešenja moraju ići u pravcu privrednog prosperiteta i poboljšanja kvaliteta života.
Ciljevi
Politika konkurentnosti ima za cilj stvaranje konkurentske tržišne ekonomije, kroz poboljšanje makroekonomskog i poslovnog okruženja, jačanje institucija i pravnog sistema, te podizanje tehnološkog kapaciteta privrede.
Sa stanovišta regiona, strateški cilj regiona treba da bude dostizanje zadovoljavajućeg nivoa konkurentnosti proizvoda i usluga i sustizanje nivoa konkurentnosti same privrede.
Mere koje je neophodno sprovesti u cilju jačanja regionalne konkurentnosti odnose se na:
1) uspešno okončanje procesa restrukturiranja privrede; nastavak procesa privatizacije, pre svih velikih privrednih sistema; uvoz savremenih tehnologija i novih tehnoloških rešenja u proizvodni proces, koji moraju doprineti specijalizaciji izvoznog sektora; stvaranje ambijenta za porast priliva stranih direktnih investicija;
2) isticanje cenovne i troškovne konkurentnosti privrede;
3) sprovođenje strategije razvoja i unapređenja sektora MSP;
4) skraćivanje administrativnih postupaka;
5) osavremenjivanje proizvodnih procesa, koji će doprineti porastu produktivnosti i obaranju jediničnih troškova rada, a time i porastu konkurentnosti proizvoda i preduzeća;
6) povezivanje privrednih subjekata i naučnih institucija;
7) povećanje fleksibilnosti tržišta radne snage;
8) ravnopravnu (pre)raspodelu dohotka;
9) razvoj finansijskog tržišta;
10) uvođenje međunarodnih standarda.
Nezaobilazna mera koju treba preduzeti u Republici Srbiji je prihvatanje Prava konkurencije EU, koji predstavlja posebnu oblast Poslovnog prava EU koje uređuje slobodan protok roba, kapitala, lica i usluga. Njegovo usvajanje je neophodan uslov za evropske integracije, potpuno uključivanje u privredne tokove razvijenog sveta i za unapređivanje domaće privrede. Stoga je usvajanje i primena prava konkurencije kakvo postoji u propisima EU osnovni spoljni i unutrašnji pravno-politički cilj, čije će postizanje olakšati domaća i strana ulaganja, omogućiti stvaranje konkurentnog tržišta i unaprediti celokupan razvoj domaće privrede. Cilj tržišne ekonomije i prava konkurencije je blagostanje potrošača, dok je zadatak prava konkurencije da utvrdi fini balans koji omogućava postojanje dovoljno snažnih i velikih privrednih subjekata, uz postojanje i dalje osnivanje MSP i snažne konkurencije, kao i okvire u kojima je kontrolisano tržišno dogovaranje dozvoljeno, u cilju najboljeg zadovoljenja potrošača i konkurentnosti celokupne privrede na internom i međunarodnom planu.
2.9. Industrijska politika
Dominacija sektorskih nad strukturnim i prostornim kriterijumima u višedecenijskom periodu, doprineli su neravnomernom razvoju, neracionalnom regionalnom rasporedu privrednih aktivnosti, demografskom pražnjenju seoskih područja i velikoj polarizaciji širih područja. Pored tradicionalno nerazvijenih pograničnih opština i opština sa nepovoljnim migracionim kretanjima, stvorena su i nova devastirana područja u istočnim i centralnim delovima Republike Srbije. Ovi procesi imali su negativan uticaj na regione - centre tradicionalne industrije, u kojima su najviše pogođeni dominantni sektori u ovim regionima (proizvodnja saobraćajnih sredstava, metalski kompleks, rudarstvo, tekstilna industrija), a koji su angažovali veliki broj radno-sposobnog stanovništva. Pored toga, nastavljena je tendencija demografskog pražnjenja nerazvijenih i ruralnih područja, tako da su nekadašnji centri nosioci razvoja (npr. Kragujevac i Bor) postali devastirana područja. Proces tranzicije produbio je postojeće razlike i probleme, a najviše je pogodio nekadašnje industrijske centre, nosioce razvoja Kragujevac, Bor, Priboj, Loznica, Majdanpek, Niš i Vranje. Takođe, povećani su i društveni troškovi zbog visoke jednostrane koncentracije stanovništva u velikim gradovima, a posebno u gradu Beogradu.
Industrijski sektor u periodu od 2001. do 2005. godine nalazio se u procesu restrukturiranja i privatizacije. Ostvareni su pozitivni rezultati, posebno u sektoru prerađivačke industrije koja ima najveći uticaj na ukupna kretanja u industriji.
Opšti problem, koji je prisutan tokom dosadašnjeg procesa tranzicije industrije, je slaba iskorišćenost kapaciteta i niska konkurentnost industrijskih proizvoda. Prerađivačku industriju Republike Srbije u periodu od 2001. do 2005. godine karakteriše: tehnološko-ekonomsko zaostajanje većine kapaciteta, nagomilani gubici, nelikvidnost i nedostatak obrtnih sredstava, neefikasnost poslovanja i visoki troškovi proizvodnje, nezadovoljavajući nivo kvaliteta proizvoda i usluga po svetskim standardima, viškovi radne snage itd. Međutim, imajući u vidu da je period od 2001. do 2005. godine period tranzicije celokupne privrede, možemo reći da ovaj period karakteriše, pored strukturnih promena, izvestan oporavak celokupne industrije.
Udeo prerađivačke industrije u BDV smanjio se za 5,1%, odnosno sa 23,8% u 2000. godini na 18,7% u 2005. godini. Fizički obim prerađivačke industrije u 2005. godini porastao je za 7,3% u odnosu na 2000. godinu (prosečna godišnja stopa rasta je 1,4%). Najveći uticaj na rast proizvodnje imale su oblasti: proizvodnja osnovnih metala, proizvodnja električne energije, proizvodnja prehrambenih proizvoda, proizvodnja motornih vozila i prikolica, proizvodnja hemikalija i hemijskih proizvoda i proizvodnja proizvoda od gume i plastike.
Podaci o indeksu nivoa BDV prerađivačke industrije po stanovniku u 2005. godini, sadržani su u grafikonu 39. i to:
Grafikon 39.
![](http://s1.paragraflex.rs/documents/Old/t/t2007_03/"t03_0034_s040.gif")
Regionalne razlike u kretanju BDV prerađivačke industrije su veoma izražene. U ukupnoj strukturi bruto dodate vrednosti prerađivačke industrije (2005. godina) najveće učešće ostvarili su: grad Beograd (31,4%), zatim slede: Južnobački (12,0%), Južnobanatski (5,6%), Nišavski (4,8%) i Zlatiborski (4,0%) okrug, dok je najniže učešće zabeleženo u: Topličkom (0,3%), Zaječarskom (0,8%), Borskom (1,0%), Jablaničkom (1,3%) i Raškom (1,5%) okrugu.
Bruto dodatu vrednost po stanovniku iznad proseka Republike Srbije prerađivačka industrija u 2005. godini ostvarila je u osam okruga (Severnobački 8,7%, Severnobanatski 23%, Južnobanatski 33,1%, Zapadnobački 26,4%, Južnobački 51,9%, Podunavski 3,8%, Moravički 20,8% i Pirotski 29%) i gradu Beogradu 49,4%, dok su ostalih šesnaest okruga ostvarili BDV po stanovniku ispod proseka Republike Srbije. Najniži BDV po stanovniku prerađivačka industrija ostvarila je u: Topličkom 80,3%, Braničevskom 64% i Jablaničkom 60,7% okrugu ispod proseka RS.
Posmatrano po okruzima, industrijski podsektori koji su ostvarili najveće učešće u BDV prerađivačke industrije su:
Severnobački okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (55,2%), proizvodnja električnih i optičkih uređaja (9,4%) i proizvodnja tekstila i tekstilnih proizvoda (7,2%);
Srednjebanatski okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (53,3%), proizvodnja proizvoda od ostalih nemetalnih minerala (11,4%) i proizvodnja saobraćajnih sredstava (7,9%);
Severnobanatski okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (38,1%), proizvodnja proizvoda od ostalih nemetalnih minerala (27,5%) i proizvodnja osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (20,7%);
Južnobanatski okrug: proizvodnja koksa i derivata nafte (62,5%) i proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (19,5%);
Zapadnobački okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (63,7%) i proizvodnja hemikalija, hemijskih proizvoda i veštačkih sintetičkih vlakana (6,5%);
Južnobački okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (44,8%), proizvodnja proizvoda od ostalih nemetalnih minerala (10,9%) i proizvodnja proizvoda od gume i plastike (10,3%);
Sremski okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (30,6%), proizvodnja proizvoda od gume i plastike (20,3 %) i proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (13,0%);
Mačvanski okrug: proizvodnja hemikalija, hemijskih proizvoda i veštačkih sintetičkih vlakana (25,0%), proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (22,5%) i proizvodnja proizvoda od ostalih nemetalnih minerala (10,3%);
Kolubarski okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (19,0%), proizvodnja proizvoda od gume i plastike (16,0%) i proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (15,4%);
Podunavski okrug: proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (57,0%), proizvodnja mašina i uređaja (19,3%) i proizvodnja saobraćajnih sredstava (6,4%);
Braničevski okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (74,6%) i proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (11,5%);
Šumadijski okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (27,7%), proizvodnja proizvoda od ostalih nemetalnih minerala (16,8%) i proizvodnja proizvoda od gume i plastike (12,3%);
Pomoravski okrug: proizvodnja proizvoda od ostalih nemetalnih minerala (33,4%), proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (24,5%) i proizvodnja električnih i optičkih uređaja (13,5%); Borski okrug: proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (75%) i prerađivačka industrija na drugom mestu nepomenuta (10,6%);
Zaječarski okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (36,6%), proizvodnja električnih i optičkih uređaja (21,2%) i proizvodnja kože i predmeta od kože (17,6%);
Zlatiborski okrug: proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (28,1%), proizvodnja proizvoda od ostalih nemetalnih minerala (18,8%) i proizvodnja tekstila i tekstilnih proizvoda (11,9%);
Moravički okrug: proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (20,2%), proizvodnja hemikalija, hemijskih proizvoda i veštačkih sintetičkih vlakana (19,4%) i proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (16,6%);
Raški okrug: proizvodnja tekstila i tekstilnih proizvoda (20,5%), proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (17,6%) i proizvodnja proizvoda od ostalih nemetalnih minerala (14,6%);
Rasinski okrug: proizvodnja saobraćajnih sredstava (19,3%), proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (19,1%) i proizvodnja hemikalija, hemijskih proizvoda i veštačkih sintetičkih vlakana (16,7%);
Nišavski okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (43,9%), proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (15,3%) i proizvodnja hemikalija, hemijskih proizvoda i veštačkih sintetičkih vlakana (12,1%);
Toplički okrug: proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (49,1%), proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (16,7%) i proizvodnja proizvoda od ostalih nemetalnih minerala (11,7%);
Pirotski okrug: proizvodnja proizvoda od gume i plastike (65,9%) i proizvodnja tekstila i tekstilnih proizvoda (14,5%);
Jablanički okrug: proizvodnja hemikalija, hemijskih proizvoda i veštačkih sintetičkih vlakana (60,7%), proizvodnja prehrambenih proizvoda, pića i duvana (10,2%) i prerada drveta i proizvoda od drveta (7,3%);
Pčinjski okrug: proizvodnja mašina i uređaja (30,0%), prerađivačka industrija (reciklaža) na drugom mestu nepomenuta (27,3%) i proizvodnja proizvoda od osnovnih metala i standardnih metalnih proizvoda (10,3%).
Podaci o strukturi po tehnološkim grupama, BDV prerađivačke industrije u 2005. godini, sadržani su u tabeli 24, i to:
Tabela 24.
Naziv okruga | Struktura | BDV po | Struktura | ||
Low-tech | Medium tech | High-tech | |||
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
Republika Srbija | 100,0 | 100,0 | 36,4 | 45,4 | 18,3 |
Centralna Srbija | 68,8 | 94,4 | 31,4 | 46,8 | 21,8 |
AP Vojvodina | 31,2 | 115,2 | 47,4 | 42,2 | 10,4 |
Grad Beograd | 31,4 | 149,4 | 35,5 | 43,5 | 21,1 |
Severno-bački okrug | 2,9 | 108,7 | 65,7 | 19,6 | 14,8 |
Srednje-banatski okrug | 2,3 | 83,8 | 59,0 | 29,0 | 12,0 |
Severno-banatski okrug | 2,7 | 123,0 | 38,8 | 56,8 | 4,4 |
Južno-banatski okrug | 5,6 | 133,1 | 21,1 | 74,8 | 4,1 |
Zapadno-bački okrug | 3,6 | 126,4 | 68,8 | 17,8 | 13,4 |
Južno-bački okrug | 12,0 | 151,9 | 49,9 | 37,5 | 12,6 |
Sremski okrug | 2,1 | 45,9 | 38,5 | 51,8 | 9,7 |
Mačvanski okrug | 2,1 | 47,1 | 28,3 | 53,4 | 18,3 |
Kolubarski okrug | 1,6 | 63,7 | 27,3 | 48,0 | 24,7 |
Podunavski okrug | 2,9 | 103,8 | 8,2 | 62,0 | 29,9 |
Braničevski okrug | 1,0 | 36,0 | 78,2 | 15,5 | 6,3 |
Šumadijski okrug | 3,4 | 85,5 | 29,5 | 43,1 | 27,5 |
Pomoravski okrug | 2,3 | 74,5 | 27,5 | 53,7 | 18,8 |
Borski okrug | 1,0 | 52,3 | 2,5 | 77,7 | 19,9 |
Zaječarski okrug | 0,8 | 41,0 | 54,7 | 4,6 | 40,7 |
Zlatiborski okrug | 4,0 | 95,9 | 20,1 | 57,1 | 22,8 |
Moravički okrug | 3,6 | 120,8 | 23,6 | 64,6 | 11,9 |
Raški okrug | 1,5 | 38,9 | 39,1 | 39,4 | 21,5 |
Rasinski okrug | 3,2 | 92,7 | 22,7 | 40,8 | 36,1 |
Nišavski okrug | 4,8 | 93,8 | 47,2 | 33,2 | 19,5 |
Toplički okrug | 0,3 | 19,7 | 53,7 | 41,4 | 4,9 |
Pirotski okrug | 1,8 | 129,0 | 25,8 | 72,8 | 1,4 |
Jablanički okrug | 1,3 | 39,3 | 11,7 | 86,5 | 1,9 |
Pčinjski okrug | 1,9 | 62,3 | 19,2 | 20,4 | 60,4 |
Izvor: RZR na osnovu podataka RZS | |||||
Ciljevi regionalnog razvoja prerađivačke industrije
Osnovni cilj industrijskog razvoja na nivou cele Republike Srbije je stvaranje savremene, razvijene, konkurentne industrijske strukture koja će se postepeno uklapati u privredne tokove EU.
Republika Srbija je strateški orijentisana na formiranje efikasne i konkurentne industrijske strukture uključene u evropske razvojne tokove, sa značajnim učešćem visoko-tehnoloških industrijskih grana, kroz razvoj visokih tehnologija, prvenstveno u delu hemijske i farmaceutske industrije, informaciono-komunikacionog sektora i u delu elektronske i prehrambene industrije i sl. U izvoznoj orijentaciji Republika Srbija treba da se na regionalnom nivou specijalizuje na uži asortiman proizvoda i usluga. Takva razvojna orijentacija je neophodna budući da je sadašnji izvoz Republike Srbije zasnovan na proizvodnji primarnih proizvoda i proizvoda nižih faza prerade i da se na tim osnovama ne može obezbediti dugoročan rast izvoza i ukupan privredni razvoj. Neophodno je smanjivati uvoznu zavisnost, a povećati izvoznu sposobnost domaće industrije sa proizvodima višeg stepena obrade i usluga.
Ciljevi razvoja industrije usmereni su na:
1) povećanje konkurentnosti;
2) promenu industrijske strukture - povećanje učešća high-tech podsektora;
3) podsticanje razvoja industrijskih klastera, industrijskih parkova i zona;
4) međunarodnu saradnju u svim velikim industrijskim sistemima;
5) podsticanje izvoza;
6) povećanje energetske efikasnosti;
7) usklađivanje nacionalnih propisa u oblasti industrije sa propisima EU.
Politike i pravci regionalnog razvoja prerađivačke industrije
Industrijski podsticajni mehanizmi regulisani su posebnim politikama kao što su: fiskalna politika, kreditno-monetarna politika, politika ekonomskih odnosa sa inostranstvom, politika stranih ulaganja i politika preduzetništva.
Dodatni industrijski podsticaji su:
1) uvođenje međunarodnih standarda u svim velikim sistemima;
2) promocija izvoznih mogućnosti regiona;
3) povećanje konkurentnosti privrede Republike Srbije;
4) završetak procesa privatizacije.
2.10. Politika razvoja preduzetništva
Regionalna analiza nivoa razvijenosti MSPP sektora ukazuje na njegovu koncentraciju i efikasno poslovanje u razvijenijim regionima i velikim gradovima. Na drugoj strani, iako nerazvijen, ovaj sektor u većini regiona je značajan, a u nekim opštinama i jedini segment privrede u sprovođenju strukturnih reformi, posebno u funkciji otvaranja novih radnih mesta i razvoja ukupne privrede. Iako dominantan u privrednoj strukturi svakog okruga, ovaj sektor nije bitnije uticao na smanjenje regionalnih disproporcija. Prema Indeksu razvoja MSPP brz progres imaju: grad Beograd, Južnobački, Severnobački i Južnobanatski okrug, dok je u ostalim okruzima razvoj ekonomije zasnovan na tržišnim principima i dalje usporen. Okruzi sa najnižom vrednošću indeksa razvoja MSPP (Toplički, Pčinjski i Jablanički) zaostaju za više od 5 puta za gradom Beogradom, koji ima najrazvijeniji MSPP sektor u zemlji. Na iste relacije nivoa razvijenosti okruga ukazuje i Indeks BDV po stanovniku - 1:8,5, što znači da se u najnerazvijenijem Topličkom okrugu stvara 8,5 puta manje BDV povezivanja preko klastera, poslovno-tehnoloških inkubatora i tehnoloških parkova koji predstavljaju osnov vođenja regionalne politike svih visokorazvijenih zemalja. Tempo razvoja ovog sektora i njegovo prerastanje u nosioca privrednog i ukupnog razvoja regiona i Republike Srbije, izvora novih radnih mesta i bitnog instrumenta smanjenja siromaštva, zavisiće od efikasnosti realizacije strukturnih reformi. Stvaranje jakog privatnog sektora kroz osnivanje novih i razvoj postojećih MSP zahteva dalje unapređenje stimulativnog poslovnog ambijenta, formiranje tržišta finansijskih i nefinansijskih usluga prilagođenih potrebama razvoja ovog sektora uz aktivnije učešće i odgovornost LS.
U periodu od 2001 do 2005. godine zabeležen je rast preduzetničkog sektora, ostvaren uglavnom u privatnom vlasništvu, posmatran preko rasta broja aktivnih MSP i radnji. Sa učešćem MSPP od 99,7% u ukupnom broju preduzeća, sa 60% ukupno zaposlenih, 65,5% u formiranju ukupnog prometa i sa blizu 55% u formiranju bruto dodate vrednosti privrede u 2005. godini, Republika Srbija se približila uobičajenoj strukturi tržišne privrede (99,8%, 70%, 60% i 70% respektivno u EU-15 u 2003. godini).
Iznadprosečna poslovna aktivnost i ostvareni rezultati poslovanja MSP sektora45, značajno su uticali na poboljšanje efikasnosti poslovanja ukupne privrede Republike Srbije (u 2005. godini gubitak je za 18,1% veći od dobiti, a u 2001. godini za 3,4 puta).
Podaci o osnovnim pokazateljima poslovanja MSP, sadržani su u grafikonu 40. i to:
Grafikon 40.
Dinamičan razvoj MSPP sektora od 2001. godine nije bitnije uticao na racionalno korišćenje faktora razvoja svih područja, suzbijanje tendencije prekomerne urbane koncentracije privrednih aktivnosti i stanovništva, a samim tim i na smanjenje regionalnih disproporcija privrede Republike Srbije. Razvijeni delovi Republike Srbije imaju najrazvijeniji MSPP sektor. Međutim, neophodno je istaći značaj i rastući uticaj MSPP sektora (posebno privatnog preduzetništva, posmatranog kroz broj radnji), na ukupan razvoj nerazvijenih opština i zbrinjavanje viška zaposlenih u sprovođenju strukturnih reformi privrede. Regionalne disproporcije izražene su i u stepenu konkurentnosti ovog sektora (najkonkurentnija u razvijenijim područjima). Najkonkurentniji deo privrede u svim regionima su privatna, a najmanje konkurentna društvena i državna MSP. Jedan od razloga nedovoljne konkurentnosti ovog sektora je nedovoljna horizontalna i vertikalna povezanost preduzeća (klasteri, poslovno-tehnološki inkubatori i tehnološki parkovi). U Republici Srbiji nije registrovan ni jedan naučno-tehnološki park, klastersko povezivanje preduzeća a formiranje poslovno-tehnoloških inkubatora je u početnoj fazi razvoja i odvija se uz značajnu donatorsku pomoć. Vlada je u 2005. i 2006. godini učestvovala u finansiranju dela troškova za osnivanje klastera iz sektora automobilske industrije, plastike i gume, proizvodnje malih poljoprivrednih mašina, drvne i softverske industrije, a donatorskim sredstvima osnovani su klasteri u oblastima proizvodnje nameštaja, voća i sokova, i tekstilne industrije. U toku su aktivnosti za formiranje klastera u oblasti elektronike, mehaničkog inženjeringa i klaster vinske industrije i turističkog klastera duž obale Dunava. Formiranje poslovno-tehnoloških inkubatora u Republici Srbiji odvija se uz materijalno tehničku pomoć stranih organizacija i institucija (Nacionalni program za razvoj biznis inkubatora) i do sada su osnovani u Nišu, Knjaževcu i Vranju, pripremljeni su pilot projekti za formiranje inkubatora u Kikindi, Novom Sadu i Zrenjaninu, a u toku su aktivnosti na njihovom formiranju (studije izvodljivosti) u Bujanovcu, Medveđi, Smederevu, Ivanjici i Valjevu.
Komparativna analiza nivoa razvijenosti MSPP sektora po okruzima ukazuje na izražene regionalne disproporcije. Na osnovu rezultata poslovanja MSP u 2005. godini najrazvijeniji je grad Beograd, a najnerazvijeniji Toplički okrug. U gradu Beogradu posluje 83 puta više MSP koji zapošljavaju 40 puta više radnika, ostvaruju 125 puta veći ukupan prihod, 109 puta veću dobit i 58 puta veći gubitak nego MSP Topličkog okruga.
Prema Indeksu razvoja MSPP, iznadprosečne vrednosti indeksa i brz progres imaju: grad Beograd, Južnobački, Severnobački i Južnobanatski okrug, dok je u ostalim okruzima razvoj ekonomije zasnovan na tržišnim principima i dalje usporen. Odnos najprogresivnijeg (Grad Beograd) i najneprogresivnijih okruga iznosi 1:5,6, odnosno 1:49, što znači da okruzi sa najnižom vrednošću indeksa razvoja MSPP (Toplički, Pčinjski i Jablanički) zaostaju za više od 5 puta za gradom Beogradom, koji ima najrazvijeniji MSPP sektor u zemlji. Na iste relacije nivoa razvijenosti okruga ukazuje i Indeks BDV po stanovniku - 1:8,5, što znači da se u najnerazvijenijem Topličkom okrugu stvara 8,5 puta manje BDV po stanovniku u odnosu na grad Beograd.
Podaci o regionalnom indeksu razvoja MSPP Republike Srbije u 2005. godini, sadržani su u grafikonu 41. i to:
Grafikon 41.
I pored dominantnog učešća u broju privrednih subjekata svakog okruga (preko 90%), regionalna analiza nivoa razvijenosti MSP sektora ukazuje na njihovu koncentrisanost i efikasnije poslovanje u razvijenijim delovima Republike Srbije. Preko 50% ukupnog broja MSP Republike Srbije u 2005. godini posluje na teritoriji grada Beograda (39,5%) i u Južnobačkom okrugu (11,4%), a najmanje na teritoriji četiri okruga: Toplički (0,5%), Pirotski (0,7%), Borski (0,8%) i Zaječarski (0,9%). U 2005. godini MSP sektor Republike Srbije je prešao u neto dobitaše (ostvarena dobit je za 10,1% od gubitka) zbog rentabilnog poslovanja malih i srednjih preduzeća okruga: Južnobačkog (2 puta veća dobit od gubitka), grada Beograda (dobit za 72,3% veća od gubitka), Raškog (za 38,7%), Sremskog (za 37,0%) i Rasinskog (za 13,3%). Najveći razvojni problemi (gubitak je preko 60% veći od dobiti) su u Jablaničkom, Borskom, Zaječarskom, Podunavskom i Braničevskom okrugu. U razvijenijim okruzima su i najkonkurentnija MSP Republike Srbije (privatna preduzeća). Najnekonkurentnija MSP u svim okruzima su u društvenoj i državnoj svojini.
Posmatrano po opštinama MSP sektor je najrazvijeniji u velikim gradovima koji su ujedno i nosioci razvoja okruga. U ostalim opštinama, zbog nedovoljnog broja i slabe ekonomske snage, MSP sektor nije značajnije uticao na povećanje proizvodne aktivnosti i dinamičnijeg ekonomskog razvoja opštine. Ovo je naročito izraženo kod preko 50 opština čiji se razvoj zasniva isključivo na MSP sektoru. Reč je uglavnom o nedovoljno razvijenim, prigraničnim i opštinama sa izraženim strukturnim problemima (agrarna, visoka nezaposlenost i devastirana). Izuzetak čine 14 opština kod kojih je MSP, a samim tim i privatni sektor počeo sa ozbiljnijim razvojem i povećanjem zaposlenosti opštine (Čoka, Opovo, Sremski Karlovci, Koceljeva, Ljig, Vladimirci, Osečina, Kučevo, Knić, Rekovac, Čajetina, Merošina, Žitorađa i Bela Palanka). Najnerazvijenije opštine su Crna Trava, Medveđa, Trgovište, Preševo, Bosilegrad, Vlasotince, Nova Varoš, Topola, Malo Crniće, Žabari, Golubac i Mionica (preko 40% smanjenje broja zaposlenih u odnosu na 2001. godinu). Posmatrano po regionima najveća koncentracija opština čiji privredni razvoj zavisi isključivo od nivoa razvijenosti MSP sektora je u Kolubarskom, Mačvanskom, Braničevskom, Nišavskom, Topličkom, Pčinjskom i Jablaničkom okrugu (skoro sve opštine okruga).
Osnovne grupe ograničenja bržem rastu u razvoju MSP sektora (nezaokruženost zakonske i administrativne regulative, neizgrađenost institucionalne infrastrukture i ograničene mogućnosti za finansijsku podršku) još su izraženije u nerazvijenim područjima sa oskudnim infrastrukturnim, socijalnim i kadrovskim uslovima (demografsko pražnjenje i neadekvatna kvalifikaciona struktura). Dosadašnja institucionalna rešenja i mehanizmi nisu značajnije uticala na ublažavanje negativnog delovanja zakona tržišta što je uticalo na dalju polarizaciju razvoja Republike Srbije i povećanje razlika u nivou ekonomskog razvoja razvijenih i nerazvijenih područja Republike Srbije i stvaranje novih devastiranih područja (npr. Kragujevac, Bor, Majdanpek, Pirot, Niš, Vranje). Izostale su značajnije aktivnosti na povezivanju preduzeća kroz tehnološke i organizacione inovacije - formiranje klastera, poslovno-tehnoloških inkubatora i tehnoloških parkova koji predstavljaju osnov vođenja regionalne politike svih visokorazvijenih zemalja. MSPP sektor nerazvijenih područja (nedovoljan broj, koncentrisanost u radno intenzivnim granama i slaba ekonomska snaga) nije prerastao u ključnog nosioca strukturnih promena i ukupnog privrednog razvoja sa pozitivnim efektima na povećanje zaposlenosti, produktivnosti i konkurentnosti regiona i ukupne privrede.
_____________________________
45Zbog odsustva jedinstvenog i objedinjenog praćenja, nisu obuhvaćeni preduzetnici, iako posmatrano preko broja registrovanih radnji i broja zaposlenih (201.959 i 256.064 respektivno u 2005. godini), imaju značajnu ulogu u sprovođenju strukturnih reformi.
Ciljevi:
Osnovni ciljevi disperzivnog razvoja i formiranja jakog izvozno orijentisanog i konkurentnog MSPP sektora u funkciji smanjenja regionalnih disproporcija su:
1) dinamičniji regionalni privredni rast i razvoj sa naglaskom na otvaranju novih radnih mesta u privatnom sektoru (bolja iskorišćenost prirodnih i ljudskih potencijala, priliv kapitala i intenzivnija investiciona aktivnost);
2) bolja ekonomska povezanost regiona (klastersko udruživanje i povezivanje preduzeća, formiranje poslovno-tehnoloških inkubatora u lokalnim samoupravama i naučno-tehnoloških parkova u univerzitetskim centrima);
3) smanjenje socijalnih tenzija (povećanje zaposlenosti i poboljšanje kvalifikacione strukture).
Politika, mere i aktivnosti
Politika podsticanja MSPP zasnovana na principima Evropske povelje o malim preduzećima, deo je sistemskog ambijenta i ima ključnu ulogu u sprovođenju strukturnih reformi zemlje. Osnovni ciljevi i pravci razvoja MSPP sektora definisani su Strategijom razvoja malih i srednjih preduzeća i preduzetništva od 2003. do 2008. godine, a mere i aktivnosti implementacije Strategije definisani su u Akcionom planu za razvoj sektora MSPP. Rast i razvoj preduzetništva kao jednog od osnovnih poluga ekonomskog razvoja Republike Srbije, istaknuti su u svim sektorskim politikama i u ostalim strateškim dokumentima. Osnovne mere i aktivnosti za ravnomerniji regionalni razvoj MSPP sektora:
1) dalje unapređenje i skraćivanje administrativnih procedura za registraciju preduzeća u pravcu formiranja "one stop shop";
2) pojednostavljenje procedura i uklanjanje administrativnih prepreka za pribavljanje svih potrebnih dozvola, licenci, sertifikata i sl.;
3) intenzivnije uključivanje i bolja međusobna saradnja lokalnih samouprava u stvaranju okruženja pogodnog za razvoj MSPP sektora i ukupan ekonomski rast i razvoj lokalnih fondova;
4) prenos ovlašćenja i odgovornosti na lokalni nivo - decentralizacija u oblasti prava posedovanja i upravljanja javnim vlasništvom, praćena fiskalnom decentralizacijom (implementacija Zakona o finansiranju LS) - jedan od preduslova da LS stvore fiskalne i druge podsticaje (pre svega, javna infrastruktura) za potencijalne investitore i time povećaju svoju konkurentnost;
5) uspostavljanje organizacionih i infrastrukturnih organizacija u oblasti naučno-istraživačke i inovativne delatnosti u službi privrednog, regionalnog i lokalnog razvoja;
6) sprovođenje mera politike razvoja klastera, industrijskih i tehnoloških parkova;
7) jačanje i širenje mreže regionalnih institucija za finansijsku i nefinansijsku pomoć MSPP sektoru;
8) razvoj MSPP sektora u skladu sa regionalnim i sektorskim razvojnim programima;
9) razvoj preduzetništva i MSP sektora uključivanjem dijaspore u svim njenim segmentima - ulaganje kapitala, znanja i svih stručnih i drugih potencijala;
10) uspostavljanje sistema podsticajnih mera za sva privredna društva i preduzetnike za ostanak i privlačenje odgovarajućih kadrova, posebno u NRP i u oblasti inovativnosti i pronalazaštva;
11) povezivanje svih LS i privrednih društava na jedinstvenu informaciono-komunikacionu mrežu i na sistem e-poslovanja;
12) unapređenje politike zapošljavanja i kreiranje fleksibilnog i konkurentnog tržišta radne snage formiranjem regionalnih i lokalnih saveta (koalicija) za zapošljavanje usmerenih ka iznalaženju efikasnih lokalnih strategija razvoja i zapošljavanja zasnovanih na analizi rizika i potencijala, naročito u najmanje razvijenim područjima;
13) selektivniji pristup i veća uključenost nerazvijenog područja u korišćenju inostranih razvojnih kredita i donatorskih sredstava.
2.11. Agrarna politika
Republika Srbija ima izuzetno povoljne prirodne i klimatske uslove za razvoj poljoprivredne proizvodnje. Za ratarsku i povrtarsku proizvodnju povoljni su ravničarski regioni AP Vojvodine, Pomoravlja, Posavine, Tamnave, Kruševačkog i Leskovačkog polja. Viši predeli su povoljni za razvoj stočarstva, vinogradarstva i voćarstva. Republika Srbija raspolaže sa 5,1 miliona ha poljoprivrednog zemljišta. Od ukupnih poljoprivrednih površina 83% pripada obradivim površinama (oranice i bašte 65,3%, voćnjaci 4,8%, vinogradi 1,3%, livade na 11,6%).
Poljoprivredni sektor karakteriše dvojna struktura: velike korporativne farme (agrokombinati i poljoprivredne zadruge) i porodična gazdinstva (sa 85% ukupno obradive površine). Agrokombinati su državna preduzeća koja koriste oko 15% ukupnog obradivog zemljišta. U 2000. godini je registrovano oko 411 poljoprivrednih kombinata. Oni posluju sa nedostatkom investicionih sredstava i sa viškom zaposlenih. Poljoprivredne zadruge imaju dugu tradiciju razvoja u Republici Srbiji. Od 1954. godine zadruge u AP Vojvodini su posedovale 10.438 ha zemljišta (državna svojina) a do 1968. godine su stekle poslovanjem još 192.245 ha (zadružna svojina), koja je preneta na ranije opštinske kombinate (sada društvena preduzeća). Kod "državnih zadruga" veliki problem predstavlja nemogućnost proizvođača da upravljaju i kontrolišu rad zadruga. Zbog toga se u poslednje vreme osnivaju nove zadruge u kojima postoji mogućnost odlučivanja i ujedno preuzimanja rizika prilikom plasiranja proizvoda na nova tržišta. Zadruge imaju isti problem kao i agrokombinati, sa viškom zaposlenih, nedostatkom investicija i problemima vezanim za profitabilnost. Oko 700.000 porodičnih gazdinstva poseduje manje od 10 ha. Rastuću grupu čine porodična komercijalna gazdinstva koja veći deo proizvodnje usmeravaju na tržište. Jedan deo ovih gazdinstava se bavi ratarskom proizvodnjom, a drugi deo voćarstvom i povrtarstvom.
U Republici Srbiji poljoprivredom se bavi 817.052 stanovnika, odnosno 10,9% ukupne populacije. Od ukupnog broja poljoprivrednika pretežno stočarstvom se bavi 43%, ratarstvom 42%, proizvodnjom voća i vinove loze 12% i ostalim usevima 3%. Poslednjih godina je izražen trend starenja poljoprivredne populacije. Mali broj mladih i obrazovanih ljudi imaju interes da se bave ovom delatnošću, dok raste interes za poljoprivredom kao dodatnim izvorom prihoda. Prosečno učešće poljoprivrede u bruto domaćem proizvodu kod nas, iznosi između 15-18%, dok je kod razvijenih zemalja učešće poljoprivrede u bruto domaćem proizvodu između 1,5-4%.
Stepen razvijenosti poljoprivrede zavisi od oblasti i regiona. U ravničarskim predelima AP Vojvodine poljoprivreda je razvijenija nego u brdsko-planinskim. S obzirom da većina proizvođača poseduje manje od 10 ha zemlje racionalna upotreba mehanizacije je otežana. Velike poljoprivredne mašine koriste se na državnim, društvenim posedima i kod većih poljoprivrednih proizvođača. Mali broj poljoprivrednika je spreman da primeni savremene tehnike i tehnologije proizvodnje. Prosečni prinosi su ispod evropskih.
Jedan od preduslova za razvoj poljoprivrede kod nas je i regulisanje prava zakupa zemljišta i dobro funkcionisanje tržišta zemljišta, čime se daje mogućnost da se zemlja raspodeli od manje produktivnih poljoprivrednika ka produktivnijim. Većina poljoprivrednog zemljišta je u privatnom vlasništvu, ali postoji i značajan deo zemljišta čiji je status sporan ili nejasan. Zemljište koje koriste agrokombinati i poljoprivredne zadruge je u državnom vlasništvu i ono će u narednom periodu biti vraćeno pravim vlasnicima, a delom će ostati u državnom vlasništvu. Jedan od problema za neefikasnost tržišta zemljišta je i neadekvatan sistem registracije zemljišta.
Usvajanjem novog zakona kojim će se urediti poljoprivredno zemljište, usklađenog sa propisima zemalja EU, otkloniće se ograničenja vezana za nemogućnost planiranja, zaštitu, uređenje i korišćenje poljoprivrednog zemljišta. Tim zakonom urediće se upravljanje zemljištem u državnoj svojini, inspekcijski nadzor i obrazovaće se uprava za poljoprivredno zemljište, koja će biti osposobljena za poslove vođenja centralnog registra poljoprivrednog i šumskog zemljišta, arondacije, otuđenja i zamene zemljišta, davanje saglasnosti za promenu namene zemljišta, uvođenje sistema plaćanja tržišne zakupnine za sve korisnike.
Takođe, ovim zakonom preciziraće se brojne nove institucionalne nadležnosti.
Nemogućnost kreditiranja, u proteklom periodu, se negativno odrazila na razvoj poljoprivrede. Agrarnom sektoru su potrebni kratkoročni (za finansiranje proizvodnje do naplate i prodaje proizvoda), srednjoročni (za nabavku osnovnih sredstava) i dugoročni krediti (za nabavku zemljišta). Za poljoprivredu se uglavnom daju kratkoročni krediti, a manjim delom srednjoročni i to uglavnom za preradu, a manje za primarnu proizvodnju. Država je, preko Fonda za razvoj Republike Srbije i Fonda za razvoj AP Vojvodine odobravala poljoprivrednim proizvođačima povoljne kredite uz snižene kamatne stope. Takođe, država odobrava čitav spektar bespovratnih i kreditnih sredstava za podsticanje razvoja sela. Uzroci nedostatka komercijalnih kredita su: nedostatak kredita u privredi, postojanje rizika i niske produktivnosti, mali iznosi pozajmice koje su potrebne poljoprivrednom privatnom sektoru i čiji su visoki troškovi uspostavljanja i praćenja.
Radi usklađivanja sa standardima EU i poboljšanja uslova za izvoz potrebno je obratiti veću pažnju na ispravnost proizvoda i hrane. Ovo se posebno odnosi na nerazvijene regione u Republici Srbiji. U Republici Srbiji se nalazi oko 75 laboratorija, koje će novom organizacijom, a u skladu sa Strategijom razvoja poljoprivrede, biti formirane u 32 regionalne laboratorije i 4 nacionalne za zdravstveno stanje životinja, fitosanitarne i za bezbednost hrane.
Za pomoć poljoprivrednicima formirane su savetodavne službe čija je uloga prenos znanja i informacija, ali s obzirom na neodgovarajuću funkcionalnost, u toku je njihova rekonstrukcija.
Ciljevi:
1) unaprediti strukturu gazdinstava;
2) regulisati funkcionisanje tržišta zemljištem i mogućnosti zakupa;
3) obezbeđenje kvalitetne i bezbedne hrane za potrošače;
4) poboljšati kreditnu politiku u ovoj oblasti;
5) obezbediti podršku održivom razvoju sela;
6) primeniti savremenu tehnologiju i tehniku za proizvodnju;
7) unapređenje institucionalnog i zakonskog okvira.
Politika, mere i aktivnosti
Radi poboljšanja poljoprivredne strukture i postizanja konkurentnosti, potrebno je privatizovati agrokombinate. Na taj način će se postići reorganizacija kadrova, formirati tržišno konkurentna preduzeća i poboljšati organizaciona struktura. Većina agrokombinata je u fazi transformacije, prešla je u akcionarska mešovita preduzeća, gde je država i dalje ostala većinski vlasnik akcija. Takođe, potrebno je izvršiti restituciju konfiskovanog zemljišta.
Poljoprivredne zadruge u zapadnim zemljama predstavljaju mogućnost za poljoprivredni razvoj i to na polju marketinga, prerade i snabdevanje inputima. Zbog toga je potrebno izvršiti transformaciju zadružnog sektora u skladu sa načelima ISA i EU i na bazi novog zakona kojima će se urediti zadruge i strategije u oblasti zadrugarstva. Prioritetne aktivnosti će se odnositi na rešavanje problema vlasništva nad imovinom i na osnivanje centra za podršku zadrugarstvu.
Pažnja EU je usmerena pružanju podrške porodičnim farmama, s obzirom da su se pokazale kao mnogo efikasnije od velikih konglomerata. Republika Srbija se već nalazi u procesu liberalizacije poljoprivredne trgovine i procesu ukrupnjavanja gazdinstava. Potrebno je da što veći broj komercijalnih gazdinstava odgovori i zadovolji potrebe moderne tržišne ekonomije. Ovo se može postići ukrupnjavanjem porodičnih gazdinstava i podrškom mladim proizvođačima. Za nekomercijalna gazdinstva biće definisane posebne mere agrarne politike koje će imati izraženiji socijalni karakter.
Potrebno je adekvatnu pažnju posvetiti vlasništvu nad zemljištem i obezbediti da se ono efikasno koristi. Privatno zemljište treba da se vrati pređašnjim vlasnicima ili da se proda putem tendera i isplati vlasnicima. Državno zemljište treba u formiranim parcelama dati u zakup i to na osnovu programa i zakona LS. Za poboljšanje efikasne upotrebe poljoprivrednog zemljišta zajedno sa uspostavljanjem funkcionisanja poljoprivrednog zemljišnog tržišta neophodno je poboljšati i ubrzati sistem uknjižavanja.
Zbog poboljšanja bezbednosti hrane potrebno je ubrzati donošenje strategije za veterinarsku i fitosanitarnu kontrolu i kontrolu hrane kao i organizacionu, stručnu i institucionalnu postavku lanca laboratorija. Dosadašnja praksa u Republici Srbiji je bila da se proizvodi kontrolišu u finalnoj fazi, bez obzira da li se odnosi na biljke, životinje ili namirnice. Praksa EU je da se proizvodi kontrolišu u svima fazama proizvodnje i to mora da postane praksa i kod nas.
S obzirom da je u skladu sa pravilima STO dozvoljeno subvencionisanje poljoprivredne proizvodnje, do nivoa koji je postojao u baznom periodu od 1986. do 1988. godine, potrebno je utvrditi dozvoljeni nivo subvencija. Ukoliko domaći proizvođači nisu subvencionisani, a njihovi konkurenti iz drugih zemalja jesu, onda su domaći proizvođači u vrlo nepovoljnom konkurentskom položaju. Prioritetne oblasti subvencionisanja treba da budu pre svega pomoć prilikom implementacije međunarodnih standarda, kao i subvencionisani krediti. Pristup kreditima poljoprivrednim proizvođačima na tržištu je vrlo ograničen, a kamatne stope su isuviše visoke. Potrebno je nacionalnim programom za poljoprivredu definisati uslove i namene kratkoročnog i dugoročnog kreditiranja poljoprivrednika. Kratkoročni krediti bi se koristili za nabavku semena, đubriva, stočne hrane i obavljanje proizvodnje. Dugoročni krediti bi se koristili za nabavku poljoprivredne opreme i mehanizacije koja se ne može isplatiti kroz jedan proizvodni ciklus. Agrarnim budžetom treba obezbediti sredstva koja će biti plasirana poljoprivrednim proizvođačima na vremenski period od 5 godina, uz "grace" period od 1 do 3 godine. Mere podrške odnosiće se i na investicije za unapređenje stočarstva i izgradnju skladišnih kapaciteta.
Za razvoj ruralnih područja definisana je politika ruralnog razvoja, a ostalo je da se mere podrške institucionalizuju, da se uradi strategija i program za više godina koji će zameniti programe podrške. Pri tome treba odrediti ruralna područja u skladu sa modelom EU i definisati manje povoljna područja za proizvodnju. Merama ruralnog razvoja bi se trebalo postići smanjenje troškova proizvodnje, poboljšanje kvaliteta proizvoda, očuvanje i poboljšanje životne sredine, ispunjavanje uslova higijene i dobrobiti životinja i podsticanje raznolikosti u poljoprivrednim aktivnostima. U okviru ovog pitanja adekvatnu pažnju treba posvetiti pomoći mladim poljoprivrednicima da podignu svoja gazdinstva, modernizuju objekte i mašine, sprovesti obuku u oblasti novih poljoprivrednih tehnika i zanata, pomoć u izgradnji novih objekata za preradu hrane, itd.
Zbog povećanja konkurentnosti i formiranja efikasnijeg poljoprivrednog sektora, potrebno je raditi na unapređenju i izgradnji institucija u oblasti poljoprivrede. Treba pristupiti reorganizaciji istraživačkih institucija, obrazovnog sistema i savetodavnih službi.
Zbog definisanja ciljeva poljoprivredne politike kao i postizanja transparentnosti u njenom vođenju, potrebno je doneti zakon kojim će se urediti oblast poljoprivrede. Radi utvrđivanja prava nad državnim podsticajima, njihovom realizacijom i kontrolom, treba formirati upravu za agrarna plaćanja. Potrebno je razmotriti osnivanje poljoprivredne komore i poljoprivrednog saveta, putem kojih će se poljoprivrednici uključiti u rešavanje svih važnijih pitanja. Takođe, treba razmotriti mogućnosti da se u okviru NIP organizuje i izgradnja velikih sistema navodnjavanja kako bi se smanjila zavisnost poljoprivredne proizvodnje od klimatskih uslova.
2.12. Podsticanje razvoja privredne infrastrukture
Infrastruktura predstavlja jedan od najznačajnijih faktora za ostvarivanje održivog privrednog i društvenog razvoja Republike Srbije, primarni je pokretač ravnomernog regionalnog razvoja i iskorišćenja komparativnih prednosti lokalnih sredina.
Zbog toga je, takođe, razvoj infrastrukture zacrtan kao jedan od prioritetnih ciljeva u razvojnim strategijama. Takođe, razvoj infrastrukture je prioritet u NIP i to putem: intenzivnih ulaganja u saobraćajnice od nacionalnog i regionalnog značaja, povezivanja manjih sredina sa regionalnim centrima, modernizacije graničnih prelaza, pruga, luka i aerodroma u mestima gde se alternativni vidovi saobraćaja ekonomski isplativi.
Osnovni ciljevi u saobraćajnoj politici su: modernizacija, revitalizacija i izgradnja saobraćajne infrastrukture; restrukturiranje javnih saobraćajnih preduzeća; podizanje nivoa bezbednosti saobraćaja; unapređenje zaštite životne sredine i formiranje adekvatnog zakonskog i institucionalnog okvira.
Sa aspekta saobraćajne infrastrukture adekvatnu pažnju treba posvetiti rehabilitaciji i rekonstrukciji glavnih saobraćajnih mreža, izgradnji putne i železničke infrastrukture kroz Republiku Srbiju, kao i povećanju plovnosti reka Dunava i Save. Na lokalnim nivoima prioriteti će biti rekonstrukcija lokalne infrastrukture. Podsticajnim sredstvima za razvoj sela, omogućeno je unapređenje lokalne infrastrukture.
U drumskom saobraćaju potrebno je izgraditi i modernizovati deonice Koridora, autoputa Beograd-Južni Jadran, i potez duž Zapadne Morave-Pojate-Čačak-Požega. Na ovaj način se intenzivira razvoj privrede šireg područja. Za poboljšanje drumske infrastrukture važna je i izgradnja: obilaznice oko Beograda, zatim drumsko-železničkog Žeželjevog mosta u Novom Sadu i graničnih prelaza Batrovci i Preševo.
Posebnu pažnju treba posvetiti poboljšanju održavanja postojeće putne infrastrukture pogotovo na lokalnom nivou, čime bi se sprečilo ubrzano propadanje puteva, poboljšalo stanje putne mreže i očuvao uloženi kapital. Za unapređenje upravljanja i planiranja radova održavanja puteva potrebno je izvršiti poboljšanje: organizacione strukture, načina finansiranja, sistema informisanja, tehničkih standarda, primene novih racionalnijih i efikasnijih tehnologija u održavanju puteva. S obzirom da će drumski saobraćaj imati i na dalje značajnu ulogu pogotovo u nerazvijenim i manje razvijenim područjima, veću pažnju treba posvetiti modernizaciji, rehabilitaciji i održavanju regionalne i lokalne infrastrukture.
U železničkom saobraćaju u narednom periodu potrebno je nastaviti sa tehničko-tehnološkom modernizacijom železničke infrastrukture i železničkih voznih sredstava. Revitalizacija i modernizacija pruga na Koridoru X i njegovim kracima od velikog je značaja, kako za sinhronizaciju s evropskom železničkom mrežom tako i za odvijanje unutrašnjeg saobraćaja. Izgradnjom železničkih čvorova bi se obezbedilo povećanje propusne moći, poboljšao kvalitet usluga na Koridoru X i intenzivirao razvoj gradsko-prigradskog saobraćaja.
U skladu sa tim, treba izgraditi i modernizovati terminale kombinovanog saobraćaja kako bi bili osposobljeni za pružanje kompletnih transportnih, pretovarnih i logističkih usluga. Revitalizacija, modernizacija i nabavka voznih sredstva trebalo bi da se vrši u skladu sa međunarodnim tehničko-eksploatacionim standardima i potrebama budućeg obima teretnog i putničkog saobraćaja. Na ovaj način bi se železnički saobraćaj učinio konkurentnim za prevoz ne samo putnika već i velikih tereta.
U poređenju sa ostalim vidovima saobraćaja rečni saobraćaj je najjeftiniji vid prevoza i krajnje nedovoljno iskorišćen. Njegovim poboljšanjem i modernizacijom uticalo bi se na razvoj privrede u regionima kroz koje protiču plovne reke. Zbog toga je potrebno posvetiti veću pažnju rehabilitaciji unutrašnjih plovnih puteva, obezbeđenju čišćenja, produbljivanja i signalizaciji, kao i redovnom održavanju. To obuhvata i izgradnju infrastrukture, kapaciteta i opreme u lukama, kao i njihovu povezanost sa mrežom puteva i pruga. U cilju povećanja konkurentnosti, potrebno je obnoviti rečnu flotu u skladu sa evropskim normama.
U vazdušnom saobraćaju pažnju treba posvetiti izgradnji i modernizaciji infrastrukture na aerodromima Javno preduzeće Aerodrom "Nikola Tesla" Beograd, Javno preduzeće za aerodromske usluge "Aerodrom Niš" i Ponikve kao i restrukturiranju i obnavljanju flote nacionalnog avioprevoznika Javnog preduzeća za vazdušni saobraćaj "JAT AIRWAYS".
Na aerodromu Javnog preduzeća Aerodrom "Nikola Tesla" izgradnjom regionalnog robnog terminala, ovaj aerodrom će dobiti ulogu sabirnog, tranzitnog, distributivnog i transfernog centra. U sklopu realizacije tog cilja potrebno je izgraditi i drugu poletno-sletnu stazu, biznis centar, hotel, poslovnu zgradu, itd. Zbog unapređenja prevoza ljudi i robe u ovom delu Republike Srbije, adekvatnu pažnju treba posvetiti modernizaciji, rekonstrukciji i izgradnji infrastrukture na Javno preduzeće za aerodromske usluge "Aerodrom Niš" i Aerodromu "Ponikve". Na ovaj način bi se postigao razvoj turizma, privrede i celokupnih regiona.
Zbog postizanja konkurentnosti potrebno je intenzivirati proces restrukturiranja javnih preduzeća (Javno preduzeće "Železnice Srbije", Javnog preduzeća za vazdušni saobraćaj "JAT AIRWAYS", Javno preduzeće Aerodrom "Nikola Tesla", Javno preduzeće PTT saobraćaja "Srbija"). Na ovaj način dolazi do smanjenja viška zaposlenih i do razdvajanja funkcija upravljanja infrastrukturom od funkcije transporta i povezanih usluga.
U okviru zaštite životne sredine potrebno je realizovati niz projekata u svim vidovima saobraćaja. Aktivnosti će se odnositi na delatnosti u okviru organizacije i odvijanja saobraćaja, kao i na primenu u planiranju, projektovanju i realizaciji novih i postojećih projekata.
Zbog poboljšanja uslova za odvijanje saobraćaja kao i usklađivanja sa propisima EU u ovoj oblasti potrebno je doneti zakone kojima će se urediti prevoz tereta u drumskom saobraćaju, prevoz putnika u drumskom saobraćaju, prevoz opasnih materija, bezbednost saobraćaja na putevima, unutrašnja plovidba, vazduhoplovni saobraćaj, obligacioni odnosi i osnove svojinsko-pravnih odnosa u vazdušnom saobraćaju.
Jedan od činilaca za povećanje konkurentnosti privrede i integraciju Republike Srbije u EU, je i donošenje strategije koja će se odnositi na pitanja razvoja saobraćaja, a koja treba da se zasniva na konceptu održivog razvoja (u pogledu ekologije, tehnike, finansiranja i operativnosti) i multimodalnom pristupu, koji podrazumeva integrisano planiranje razvoja saobraćajnog sistema i racionalnije korišćenje komparativnih prednosti svakog vida saobraćaja.
U poštanskom saobraćaju osnovni strateški ciljevi su restrukturiranje Javnog preduzeća PTT saobraćaja "Srbija"; unapređenja kvaliteta usluga i sniženja cena za krajnje korisnike, kao i definisanje mehanizama za održavanje univerzalne usluge. Reformom poštanskog saobraćaja obuhvaćeno je i formiranje agencije za poštanske usluge, prilagođavanje poslovnih aktivnosti poštanskog operatera uslovima rastuće konkurencije, uspostavljanje evropskih standarda u pogledu kvaliteta pružanja poštanskih usluga, plasman novih servisa, intenzivan investicioni razvoj Javnog preduzeća PTT saobraćaja "Srbija".
Osnovni ciljevi regionalnog razvoja u oblasti telekomunikacija su stvaranje uslova za povećanje obima i kvaliteta telekomunikacionih usluga, adekvatno i efikasno funkcionisanje telekomunikacionih sistema, razvoj konkurencije i uvođenje tržišnih principa na telekomunikacionom tržištu.
Razvoj fiksne telekomunikacione mreže treba usmeriti ka obezbeđivanju potpune digitalizacije i razvoju pristupne mreže određenog kvaliteta kao i povećanju procenta penetracije. Potrebno je izgraditi na regionalnom nivou, savremenu arhitekturu fiksne mreže zamenom postojećih mreža mrežama nove generacije, što će omogućiti pored postojećih i pružanje novih konvergentnih i multimedijalnih usluga baziranih na Internet protokolu. Posebno pažnju treba posvetiti uvođenju univerzalnog servisa, kojim će se omogućiti pristup osnovnim telekomunikacionim uslugama, naročito u nedovoljno razvijenim područjima. U mobilnoj telefoniji pažnju treba posvetiti povećanju penetracije kao i obezbeđivanju infrastrukture kojom će se omogućiti adekvatnije korišćenje ove usluge u svim regionima.
Razvoj informacionog društva omogućiće se kroz širu primenu informaciono-komunikacionih tehnologija (ICT) na regionalnom nivou. Na taj način biće postignuto da Internet bude svima dostupan, jeftin, brz i siguran.
Kablovsko distributivni sistemi (KDS) su sve više u upotrebi kao multiservisna mreže sa mogućnošću "on-line" Interneta. Zbog toga, neophodno je izvršiti rekonstrukciju postojećih i izgradnju novih, savremenih KDS-a i omogućiti uslove za učešće na telekomunikacionom tržištu svim zainteresovanim davaocima usluga.
Potrebno je adekvatnu pažnju posvetiti i razvoju satelitskih komunikacija, kao i liberalizaciji i uređenju tržišta satelitskih komunikacija i obezbeđivanju pune usaglašenosti sa važećim evropskim i svetskim standardima i preporukama.
Sa ciljem prevazilaženja neravnomernog regionalnog razvoja u Republici Srbiji potrebno je stvoriti povoljan regulatorni ambijent za privlačenje domaćih i stranih investicija u pogledu izgradnje telekomunikacione infrastrukture, u pogledu mogućnosti pružanja što većeg broja savremenih telekomunikacionih usluga, i u pogledu investiranja u proizvodne kapacitete telekomunikacione industrije (ili nekih njenih elemenata), što ima za posledicu širi socijalni i društveni značaj.
U oblasti radiodifuzije regionalni elektronski mediji funkcionisaće u skladu sa Planom raspodele radiofrekvencija za regionalno pokrivanje, a raspodela kanala digitalne radiodifuzije realizovaće se na regionalnom nivou u skladu sa planom usvojenim na Regionalnoj radio-konferenciji za planiranje digitalne terestričke radiodifuzne službe (RRC-06). Na konferenciji opunomoćenika (PP-06, Antalija, novembar, 2006), kao najvišeg organa Međunarodne unije za telekomunikacije (ITU), usvojena je Rezolucija o pomoći i podršci Republici Srbiji u obnovi porušenog javnog radiodifuznog sistema. Realizacija ove pomoći doprineće da programi javnog radiodifuznog servisa budu prisutniji u svim regionima Republike Srbije.
2.13. Turizam
Regionalna disperzija turističkih tokova ima već duži period iste performanse: (a) relativno mali obim i struktura gostiju; (b) nedovoljna iskorišćenost kapaciteta; (v) neizgrađena turistička marka; i (g) nedostatak stručnih kadrova.
Razvojni prioritet turizma treba da bude usmeren na povećanje obima turističkog prometa i to kroz veću ponudu kvantitativnih (većem korišćenju postojećih i izgradnjom novih, savremenih i raznovrsnih smeštajnih kapaciteta) i kvalitativnih turističkih faktora (dalji razvoj različitih vidova turizma kroz selektivniju afirmaciju prirodnih, antropogenih i kulturnih sadržaja), što će doprineti većoj konkurentnosti regiona na domaćem, ali i širem, evropskom tržištu.
Ključna kretanja turističkog prometa:
1) postojanje turističkih predispozicija koje su, zbog zatvorenosti tržišta, nezavršenosti privatizacije i restrukturiranja kapaciteta, neiskorišćene;
2) mali udeo turizma kao sektora u privrednoj aktivnosti;
3) pad posete domaćih turista i pozitivna kretanja posete stranih turista;
4) velika zavisnost turističkih tokova od posete domaćih turista;
5) veoma nepovoljne karakteristike smeštajnih kapaciteta;
6) nedovoljna investiciona aktivnost;
7) nedovoljno prosečno zadržavanje turista i iz toga izvedena niska vanpansionska potrošnja;
8) nedostatak internacionalnih lanaca;
9) nepotpune i nedovoljne informacije;
10) mala disperzija turističke aktivnosti na regionalnom nivou - nosioci turističke aktivnosti su grad Beograd, Zlatiborski i Raški okrug;
11) najveću koncentraciju broja turista na 100 stanovnika imaju Raški (75) i Zlatiborski (71) okrug;
12) na teritoriji deset opština koeficijent turističke lokalizacije je pozitivan, odnosno na 100 stanovnika registrovano je preko 100 turista (Kladovo, Irig, Majdanpek, Bajina Bašta, Niška Banja, Brus, Raška, Sokobanja, Vrnjačka Banja i Čajetina);
13) učešće preko 3% sektora Hoteli i restorani u ukupnom narodnom dohotku (2004) zabeleženo je u tri okruga - Srednjebanatskom (opština Zrenjanin najviše doprinosi u narodnom dohotku ovog sektora), Zlatiborskom (opština Užice) i Raškom (opština Kraljevo).
Multiplikativnost efekata koje nosi sektor turizma je razlog zašto se on smatra sektorom budućnosti mnogih zemalja. Njegova karakteristika je da ostvaruje mogućnost najvećeg rasta zaposlenja i kreiranja novih radnih mesta. Osim na zaposlenost turizam ima značajan uticaj na formiranje BDP, pozitivno utiče na državni platni bilans, generiše prihod za državni budžet, utiče na prihode lokalnih budžeta i podržava razvoj investicionih aktivnosti. Posebno treba istaći da je turizam, u skoro svim tranzicionim zemljama, bio jedna od najatraktivnijih oblasti za direktna strana ulaganja. Turizam može značajno generisati razvoj NRP i to preko mehanizama državne pomoći u povećanju svesti lokalne vlasti o potencijalima turizma za ostvarenje ekonomskog rasta (pogotovo u borbi za smanjenje siromaštva), razvoju ljudskih resursa (kursevi jezika, ugostiteljstva, upravljanja lokalitetom, održavanja i kursevi za vodiče), investiranju u infrastrukturu manjih razmera na područjima turističkih potencijala i sl.
Regioni (okruzi) u Republici Srbiji imaju prirodne, kulturne i istorijske potencijale koji mogu da definišu određene vrste turističke ponude. Ovi potencijali i vrste turističkih proizvoda nisu iskorišćeni u potpunosti jer su delom definisani razlikama u postojećim uslovima (priroda, kulturno i istorijsko nasleđe), a delom kreiranim uslovima (dostupnost, infrastrukturna opremljenost, sektor usluga, raznovrsnost sportsko-rekreativnih sadržaja, turističke organizacije itd.).
Procenjuje se da sektor turizma i s njim povezane aktivnosti formiraju 2,5% nacionalnog bruto proizvoda i 5-6% ukupne zaposlenosti.
Ostvareni devizni prihod od turizma za 2005. godinu iznosio je 304,1 miliona USD (što je 12 puta više nego u 2001. godini). Potencijal atraktivnih destinacija Republike Srbije kao podunavske, srednjeevropske i balkanske zemlje za privlačenje stranih turista je značajan. Glavni turistički centar koji učestvuje sa 59,8% u ukupnim dolascima stranih turista je Beograd. Pozitivna kretanja u odnosu na 2001. godinu pokazuju da je došlo do disperzije poseta stranih turista iz Beograda kao nosioca ino-poseta na ostale destinacije i vrste turizma u Republici Srbiji. Domaći turisti svoja turistička kretanja baziraju na kratkim poslovnim, sajamskim posetama Administrativnim centrima.
Od ukupnog broja turista kategorija domaći turisti čini 77,2% što je oko 13% manje u odnosu na 2001. Ukupan broj dolazaka domaćih turista u 2005. godini bio je 1.535.790 što je manje od registrovanih dolazaka u 2001. godini za 18,6%. Ovi turistički pokazatelji imaju trend rasta za kategoriju ino-turista. Daljim razvojem smeštajnih kapaciteta može se uticati na dužinu prosečnog zadržavanja i rastući trend noćenja stranih turista (u 2005. godini učešće noćenja stranih turista u ukupnom broju iznosilo je 15,3%). Ukupan pad broja turista registrovanih na teritoriji Republike Srbije (2005. godina u odnosu na 2001. godinu) iznosi 6,6% što je rezultat većeg odliva domaćih turista ka destinacijama drugih turistički razvijenijih zemalja i neproporcijalnog priliva stranih turista, odnosno njihovog malog udela u ukupnoj turističkoj aktivnosti.
Razvoj turizma glavnih gradova (gradski odmor, poslovni turizam, kružna putovanja, događaji, kulturni turizam, specijalni interesi), razvoj banjskog (zdravstveni turizam) i planinskog turizma (planine i jezera) kao i ruralnog, gde postoje velike tržišne mogućnosti, uticaće na najracionalnije povećanje konkurentnosti Republike Srbije kao turističke zemlje, odnosno njenih pojedinačnih područja (okruga).
Determinisanje faktora turističkog razvoja individualih regiona bazira se na analizi glavnih turističkih destinacija.
Regionalna struktura turističke aktivnosti pokazuje da je najveća koncentracija turističkog priliva na teritoriji Beograda (32,5% od ukupnih dolazaka, odnosno 24,4% dolazaka domaćih i 59,9% stranih turista), a ostali najposećeniji regioni su: Zlatiborski okrug sa planinskim potencijalom Tare, Zlatibora i Zlatara; Raški okrug sa razvijenim banjskim turizmom i dve velike banje - Vrnjačka i Mataruška; Rasinski okrug sa turistički najposećenijom planinom Republike Srbije - Kopaonikom kao i dva velika grada sa svojim festivalskim i sajamskim ponudama - Novi Sad i Niš.
Upoređujući turistička kretanja na nivou okruga za 2004. godinu, grad Beograd, Zlatiborski (odnos opština ovog okruga sa najviše registrovanih turista Čajetina i opštine sa najmanje Arilje je 1:0,01) i Raški okrug učestvuju sa preko 50% u ukupnom broju dolazaka i noćenja turista Republike Srbije i imaju najveću koncentraciju turista na 100 stanovnika (70) tako da se može zaključiti da su oni nosioci turizma Republike Srbije. Međutim, posmatrajući prosečno zadržavanje turista za posmatrana tri okruga karakteristično je kraće zadržavanje do pet dana u proseku (Grad Beograd, dva dana). Toplički okrug ima prosečno zadržavanje preko 10 dana što je posledica specifičnosti ponude Prolom Banje. Preko polovine okruga ne ostvaruje prosečno zadržavanje više od četiri dana možemo zaključiti da ozbiljnije korišćenje turističkih potencijala ne postoji.
Posmatrajući osnovne pokazatelje u odnosu na 2001. godinu osam okruga (Srednje-banatski, Južno-banatski, Zapadno-bački, Sremski, Mačvanski, Rasinski, Toplički i Pirotski okrug) ima pozitivna kretanja turističke aktivnosti, dok veći broj okruga beleži pad poseta i noćenja turista. I pored prirodnih prednosti i stvorenih materijalnih kapaciteta, rezultati turističkih kretanja u većini okruga su na niskom nivou. Strategijom razvoja turizma Republike Srbije definisana su četiri klastera koja treba da doprinesu određivanju ciljnog, međunarodno konkurentnog turističkog proizvoda svake regije pojedinačno. Praksa je pokazala da je, za ostvarivanje prihoda od turizma, geografska blizina područja (zemalja) sa visokim BDP po glavi stanovnika, odlučujuća prednost.
Republika Srbija je od 1997. godine formirala prve evroregione koji su sistem pogranične saradnje u raznim oblastima. Prva euroregija u čijem sastavu učestvuju opštine Republike Srbije je "Dunav-Kireš-Moriš-Tisa", zatim balkanski evroregion "EvroBalkan" kao oblik saradnje između tri grada (Niša, Sofije i Skoplja), a u poslednje vreme pokrenuto je nekoliko programa saradnje kao što su euroregioni "Dunav 21", "Đerdap-Srednji Dunav" i "Drina-Sava-Majevica", kao i iniciranje programa "Stara planina", "Ponišavlje", "Strume", "Pčinje" i "Morave". Ovakav vid kooperacije omogućava širi razvoj turističkih aktivnosti iznad mogućnosti jednog regiona, što je od posebnog značaja za regione koji imaju slično kulturno-istorijsko nasleđe unutar različitih zemalja.
Podaci o regionalnoj turističkoj analizi, sadržani su u tabeli 25. i to:
Tabela 25
Okrug | Broj | Indeks | Broj | Indeks | Prosečno | Indeks | Broj | |||||||
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | |||||||
Grad Beograd | 692.933 | 89,9 | 1.384.389 | 98,7 | 2,0 | 109,8 | 0,4 | |||||||
Severnobački | 35.110 | 73,7 | 79.362 | 92,4 | 2,3 | 125,4 | 0,2 | |||||||
Srednjobanatski | 24.795 | 104,0 | 59.145 | 102,7 | 2,4 | 98,8 | 0,1 | |||||||
Severnobanatski | 23.778 | 86,4 | 150.121 | 92,4 | 6,3 | 106,9 | 0,1 | |||||||
Južnobanatski | 23.775 | 107,1 | 72.129 | 108,0 | 3,0 | 100,9 | 0,1 | |||||||
Zapadnobački | 21.318 | 110,6 | 80.163 | 113,1 | 3,8 | 102,3 | 0,1 | |||||||
Južnobački | 79.061 | 65,8 | 152.169 | 69,8 | 1,9 | 106,2 | 0,1 | |||||||
Sremski | 31.230 | 131,9 | 92.867 | 107,9 | 3,0 | 81,8 | 0,1 | |||||||
Mačvanski | 40.730 | 109,2 | 218.812 | 107,7 | 5,4 | 98,6 | 0,1 | |||||||
Kolubarski | 51.161 | 73,2 | 235.583 | 59,8 | 4,6 | 81,7 | 0,3 | |||||||
Podunavski | 23.405 | 64,8 | 30.340 | 54,8 | 1,3 | 84,6 | 0,1 | |||||||
Braničevski | 22.554 | 93,5 | 75.036 | 84,4 | 3,3 | 90,2 | 0,1 | |||||||
Šumadijski | 23.385 | 45,0 | 71.482 | 44,0 | 3,1 | 97,8 | 0,1 | |||||||
Pomoravski | 19.318 | 176,5 | 31.792 | 86,2 | 1,6 | 48,8 | 0,1 | |||||||
Borski | 68.630 | 96,8 | 157.955 | 79,2 | 2,3 | 81,8 | 0,5 | |||||||
Zaječarski | 73.698 | 99,4 | 465.801 | 99,2 | 6,3 | 99,8 | 0,5 | |||||||
Zlatiborski | 221.247 | 108,3 | 883.425 | 87,4 | 4,0 | 80,7 | 0,7 | |||||||
Moravički | 64.415 | 99,7 | 279.703 | 100,3 | 4,3 | 100,6 | 0,3 | |||||||
Raški | 217.891 | 99,2 | 1.080.985 | 97,4 | 5,0 | 98,2 | 0,7 | |||||||
Rasinski | 62.964 | 107,2 | 322.706 | 105,9 | 5,1 | 98,7 | 0,2 | |||||||
Nišavski | 72.050 | 96,1 | 246.316 | 65,3 | 3,4 | 67,9 | 0,2 | |||||||
Toplički | 21.613 | 124,5 | 217.441 | 200,7 | 10,1 | 161,3 | 0,2 | |||||||
Pirotski | 13.617 | 100,4 | 45.500 | 101,2 | 3,3 | 100,7 | 0,1 | |||||||
Jablanički | 18.284 | 93,0 | 90.004 | 118,7 | 4,9 | 127,5 | 0,1 | |||||||
Pčinjski | 24.721 | 94,1 | 119.397 | 95,3 | 4,8 | 101,2 | 0,1 | |||||||
Ciljevi
Osnovni ciljevi i politike regionalnog razvoja turizma koncipirani su na osnovu Strategije razvoja turizma Republike Srbije.
Osnovna četiri strateška pravca razvoja turizma su:
1) razvoj međunarodnog turizma mora da podstakne privredni rast, zapošljavanje i veći životni standard;
2) stvaranje preko turizma, pozitivne međunarodne slike;
3) kroz održivi razvoj turizma obezbediti dugoročnu zaštitu prirodnih i kulturnih resursa i
4) novi turistički proizvodi Republike Srbije moraju ispuniti međunarodne standarde kvaliteta, pre svega, zaštitu turističkih potrošača saglasno današnjoj evropskoj praksi.
Za ostvarivanje ovih ciljeva i zadataka neophodno je:
1) uspostavljanje efikasnog sistema upravljanja destinacijama putem osnivanja organizacije za upravljanje destinacijom, tj. "destinacijske menadžment organizacije";
2) formiranje potrebnih instrumenata uticaja na razvoj, rast i izgradnju konkurentnosti u turizmu;
3) izrada programa razvoja turizma na regionalnom i lokalnom nivou, posebno u zaštićenim područjima u cilju unapređenja organizacije, upravljanja i podsticanja razvoja turizma;
4) uspostavljanje jedinstvene turističke statistike i sistema praćenja uticaja turizma na nacionalnu ekonomiju;
5) formiranje odgovarajućeg organa, odnosno organizacije za razvoj turizma, kao dela institucionalne organizovanosti u cilju obezbeđenja sistema podsticaja za investicije u turizam za domaće i inostrane investitore, unapređenja izgradnje turističke infrastrukture i uspostavljanja jedinstvenog sistema kontrole kvaliteta u turizmu.
Politike i mere podsticanja
Višedimenzioni uticaj turizma nameće definisanje osnovnih politika i zadataka u oblastima koje direktno utiču na razvoj turizma. Razvojni zadaci za pojedinačne oblasti su već definisani navedenim strateškim dokumentima, a odnose se na:
1) infrastrukturu i saobraćaj;
2) turistički proizvod Republike Srbije;
3) ljudske resurse i tržište rada;
4) umrežavanje s drugim sektorima;
5) sistem nacionalnog turističkog marketinga;
6) organizacija, upravljanje i podsticanje razvoja turizma46.
Prema Strategiji razvoja turizma Republike Srbije do 2015. godine devet osnovnih turističkih proizvoda imaju mogućnost razvoja i tržišne komercijalizacije: gradski odmor, kružna putovanja, poslovni turizam + MICE, zdravstveni turizam, planine i jezera, nautika, događaji, ruralni turizam i specijalni interesi. Ulaganje u odabrane turističke proizvode i regije pokrenuće turistički razvoj zemlje u celini. U sklopu programa konkurentnosti definisani su sledeći elementi:
1) turističke kompanije i rivalitet, što se odnosi na veličinu i strukturu tržišta i stanje u oblasti smeštajnih kapaciteta, razvijenost međusobne saradnje kompanija sa javnim sektorom, razvijenost zakonske regulative, itd.;
2) uslovi tražnje, koji se odnose na karakteristike tražnje, motivaciju, socioekonomski nivo, ponašanje i zadovoljstvo klijenata, stepen zaštite potrošača, turističke karakteristike destinacije itd.;
3) sektor podrške odnosno ponude, koji se odnosi na komplementarne aktivnosti, kao što su sadržaji u oblasti trgovine u turizmu, putničke agencije, objekti za smeštaj, hranu i piće, atrakcije, razvijenost mreže lokalnih dobavljača i proizvođača, itd.;
4) faktori proizvodnje, koji se odnose na infrastrukturu, tehnološke, finansijske, ljudske resurse, atrakcije, istraživanje, inovacije, itd.
Ulaganjima u infrastrukturu može se revitalizovati postojeća turistička ponuda, podstaći privatni sektor, uvesti primena ekoloških standarda u turističkim mestima, aktivirati povezivanje javnog i privatnog sektora i omogućiti LS da unapredi sistem komercijalizacije građevinskog zemljišta.
Na osnovu utvrđenih prioriteta u skladu sa Strategijom razvoja turizma Republike Srbije predviđeno je da do kraja 2006. godine i u 2007. godini u razvoj turizma bude uloženo 50 miliona evra za realizaciju 52 projekta Ministarstva trgovine, turizma i usluga (u daljem tekstu: MTTU). Najveći deo predloženih projekata odnosi se na izgradnju infrastrukture u turističkim centrima, zatim i za investicije u iskorišćavanje potencijala reke Dunav, povećanje konkurentnosti i markentiško pozicioniranje turističke privrede.
Investiciona politika u sektoru turizma usmeriće se na:
1) restrukturisanje, rehabilitovanje i podizanje kvaliteta postojećih objekata turističke ponude u užem i širem smislu (tržišno repozicioniranje, primena svetskih kriterijuma u kategorizaciji). To se ne odnosi samo na hotelske objekte u većim gradskim sredinama, već i na brojne komplementarne smeštajne kapacitete u društvenom i/ili državnom vlasništvu u banjama i drugim tradicionalnim destinacijama za odmor, koji se danas slabo i neadekvatno koriste usled zapuštenosti, ruiniranosti i neprilagođenosti zahtevima savremene tražnje. Posebno treba naglasiti da bi rehabilitovanje postojeće smeštajne ponude, često povezano i sa još uvek nedovršenim procesom privatizacije, po pravilu, trebalo imati prioritet u odnosu na ulaganja u nove projekte ("greenfield");
2) razvoj nove smeštajne ponude prema konceptu održivog razvoja, nezavisno od toga da li je reč o projektima razvoja i kreiranja novih ili inovativnih turističkih proizvoda ili je reč o velikim "probojnim" projektima kojima se, u saradnji sa državom, turistički otvaraju dosad potpuno neotkrivena i/ili nedovoljno valorizovana područja (nacionalni parkovi, parkovi prirode, arheološki parkovi, kompleksi ruralnog i industrijskog nasleđa, planinski masivi i sl.);
3) velike projekte tzv. urbane rehabilitacije u cilju efikasne turističke valorizacije pojedinih potencijalno izuzetno atraktivnih, a procesom industrijalizacije u dobroj meri upropašćenih gradskih zona (npr. Beograd na rekama).
_____________________________
46Detaljno u Strategiji razvoja turizma Republike Srbije.
Kreditno-monetarna politika
Kao u slučaju podsticaja stambene izgradnje, država može kombinovano, u saradnji sa poslovnim bankama, stimulisati ulaganja u turizam putem politike obavezne rezerve, kamatnih stopa, emisijom hartija od vrednosti i dr.
Državna pomoć
MTTU realizovalo je podsticanje razvoja turizma ekonomskim merama, sredstvima iz budžeta, naročito u oblasti izgradnje turističke infrastrukture i unapređenja turističkog proizvoda sa posebnim ciljem privlačenja investitora. Za 2006. godinu obezbeđeno je preko 3 miliona evra sredstava za subvencije i kredite za projekte u turizmu i 5,7 miliona evra sredstava za programe razvoja infrastrukture koja se po posebnom programu raspoređuju za razvoj sedam odabranih područja. Sredstva će se koristiti za finansiranje unapređenja kvaliteta ugostiteljske ponude, turističke infrastrukture, rekonstrukciju kapaciteta zdravstvenih ustanova koje obavljaju delatnost specijalizovane rehabilitacije, proizvodnju suvenira, izgradnju i rekonstrukciju plovila za turističke namene i restauraciju ruralnih objekata i njihovo pretvaranje u turističke kapacitete. Kreditna sredstva se realizuju preko Fonda za razvoj Republike Srbije.
Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede podstiče razvoj turizma u ruralnim oblastima kroz podsticajna sredstva za razvoj sela.
Nova institucionalna rešenja
Na dugoročnu konkurentnost četiri osnovna turistička klastera (AP Vojvodina, Beogradska regija, Zapadna Srbija i Istočna Srbija) može se uticati kroz saradnju između učesnika javnog i privatnog sektora, stvaranjem transparentnih i podsticajnih uslova u oblasti turističkih klastera. Zakonom o turizmu predviđeno je osnivanje Agencije za razvoj turizma, u svojstvu pravnog lica za obavljanje razvojnih i stručnih poslova u oblasti planiranja i razvoja turizma, koja će imati presudnu ulogu u povećanju konkurentnosti turističkih klastera.
2.14. Socijalna politika
Identifikovani problemi na regionalnom nivou
Ukupne promene političkog, privrednog i vrednosnog sistema, kao i nepovoljna demografska kretanja, dovela su do narušene socijalne ravnoteže našeg društva. Posledice su veliki porast nezaposlenosti, siromaštva i socijalnog raslojavanja i povećana ugroženost dece, nemoćnih i starijih ljudi, usled smanjenih mogućnosti porodice i društva da ostvare svoju zaštitnu ulogu. Realan izazov tranzicije predstavlja i porast različitih oblika asocijalnog ponašanja i novih oblika kriminala. U sistemu socijalne zaštite se, kao i u drugim sistemima socijalne sigurnosti, javljaju brojni problemi koji zahtevaju novo prilagođavanje promenama i dogradnju sistema.
Osnovni razlozi za reformu sistema socijalne zaštite su sledeći:
1) položaj građana i korisnika u sistemu socijalne zaštite je izrazito pasivan;
2) mreža socijalnih usluga je nedovoljno razvijena;
3) usluge koje organizuje nevladin sektor (usluge koje pružaju fizička lica i pravna lica čiji osnivač nije država, zatim nevladine, socio-humanitarne organizacije, udruženja) u socijalnoj zaštiti nisu dovoljno razvijene i iskorišćene;
4) sistem javnih socijalno-zaštitnih institucija i usluga je centralizovan, birokratizovan, neelastičan, paternalistički i nedovoljno ekonomičan i efikasan.
Centralizovan način upravljanja je jedna od suštinskih karakteristika političkog sistema prethodnog perioda. Najveći deo nadležnosti za utvrđivanje prava, odlučivanja o načinu njihovog ostvarivanja i potrebnim sredstvima, koncentrisan je na nivou Republike Srbije. LS nema dovoljno samostalnosti, niti je zainteresovana za zadovoljavanje potreba građana razvijanjem raznovrsnih usluga u svojoj sredini. Nedostatak izbora usluga dovodi do neracionalnog korišćenja sredstava kroz opredeljenje za korišćenje oblika zaštite putem smeštaja u ustanove koje finansira Republika Srbija i nedovoljnog razvijanja drugih programa i usluga podrške pojedincima i porodicama koje se suočavaju sa životnim teškoćama. Neophodno je da se opštini i gradu vrati funkcija socijalne zaštite građana, jer se potrebe ljudi efikasno, ekonomično, pravovremeno i racionalno mogu najbolje zadovoljiti u neposrednom okruženju, porodici i lokalnoj zajednici.
Ako se posmatra celokupna teritorija Republike Srbije, u ovom momentu, veoma su različiti nivoi razvijenosti usluga u odnosu na potrebe građana, što zahteva i nova ulaganja za razvoj usluga u lokalnoj zajednici. Postoji neujednačenost stručnih kapaciteta i uslova za rad. Ne postoji podjednaka spremnost i znanje kod svih raspoloživih kadrova. Da bi se prevazišao problem, postoji mogućnost osnivanja socijalno-ekonomskog saveta kog čine predstavnici izvršnog organa AP ili LS, kao i reprezentativnih sindikata i udruženja poslodavaca osnovanih na tom nivou. Savet je ovlašćen da zauzima stavove o pitanjima koji se tiču uticaja ekonomske politike na socijalni razvoj i stabilnost, politike zarada i cena, politike zapošljavanja, privatizacije i dr. Međutim, osnivanje socijalno-ekonomskih saveta na navedenim nivoima je dobrovoljno i često u praksi ne postoji volja, ili socijalni partneri nisu organizovani na tom nivou, zbog čega se javljaju problemi u njihovom osnivanju i radu.
Imajući u vidu značaj socijalnog dijaloga u ovom trenutku, naročito na lokalnom nivou, potrebno je preduzimati mere u cilju podsticanja osnivanja i rada socijalno-ekonomskih saveta.
Ciljevi
Osnovni cilj nove socijalne politike je efikasan sistem socijalnih transfera i zadovoljavanje osnovnih potreba građana, u funkciji zaštite ljudskih prava. Ciljevi socijalne zaštite su efikasne materijalne usluge i razvijena mreža institucija i socijalnih usluga, koje mogu da otklone ili ublaže osnovne rizike kojima su izloženi građani.
Politika i institucionalna rešenja
Reforma socijalne zaštite u Republici Srbiji otpočela je na način koji je uvažavao aktuelne potrebe građana za novim pristupima, merama i uslugama u ovoj oblasti. Procesi tranzicije u sistemu socijalne zaštite započeti su 2001. godine delovanjem Vlade i nadležnog ministarstva, koje je pokrenulo i reformske inicijative u oblasti socijalne zaštite, formiranjem i radom strateških timova, koncipiranjem reformskih projekata i osnivanjem Programa Fonda za socijalne inovacije (u daljem tekstu: FSI). Reformskim projektima obuhvaćene su najznačajnije oblasti u socijalnoj zaštiti, uz uvažavanje zahteva savremenog teorijskog modela socijalnog rada, standarda evropskog modela razvoja usluga i službi socijalne zaštite.
U procesu decentralizacije, potrebno je obezbediti uslove i mehanizme kako bi lokalne samouprave imale izvore sredstava za zadovoljavanje socijalnih potreba svojih korisnika, uz obavezu namenskog korišćenja tih sredstava za razvijanje usluga socijalne zaštite. To znači da oblici i obezbeđivanje zadovoljavanja ovih potreba građana treba da budu na lokalnom nivou, uz obezbeđivanje dodatnih sredstava sa republičkog nivoa onim opštinama i gradovima koji sami, prema utvrđenim kriterijumima, nisu u mogućnosti da pokriju potreban obim sredstava. Samo prava na stalna novčana davanja treba da budu u celini u nadležnosti Republike Srbije, kao i mehanizmi kontrole i uvođenja sistema kvaliteta, dok se ne steknu odgovarajući ekonomski i politički uslovi. Time bi se obezbedila odgovarajuća zainteresovanost i odgovornost opštine za potrebe i probleme lokalnog stanovništva. Procesi decentralizacije nadležnosti i sredstava će bitno promeniti položaj potencijalnog korisnika socijalne zaštite. Dominantna uloga države u realizaciji usluga socijalne zaštite vremenom se smanjuje razvojem neprofitnog i privatnog sektora, čime se stvaraju uslovi za razvoj efikasnijeg i ekonomičnijeg sistema socijalne zaštite u celini.
Reforma sistema socijalne zaštite treba da doprinese unapređenju zaštite najsiromašnijih građana, putem adekvatnog određivanja i obezbeđivanja egzistencijalnog minimuma, kao i unapređenju kvaliteta života onih građana kojima je iz različitih razloga potrebna pomoć u zadovoljavanju osnovnih životnih potreba, putem stvaranja mreže raznovrsnih, dostupnih usluga u zajednici, u skladu sa potrebama i najboljim interesom korisnika. Potrebno je da se usluge razvijaju planski, na različitim nivoima. Uvođenjem sistema kvaliteta usluga u socijalnoj zaštiti, obezbeđuje se standardizacija u radu službi, odgovarajući nivo usluga i zaštite, omogućava se permanentno praćenje efekata sistema socijalne zaštite. Usluge socijalne zaštite treba da budu teritorijalno i funkcionalno dostupne, da podržavaju život korisnika u zajednici, unaprede ponudu i kvalitet smeštaja i obezbede usluge neodložnih intervencija.
Povećanjem broja i vrsta socijalnih usluga na lokalnom nivou, povećavaju se mogućnosti korisnika da ostanu u svojoj neposrednoj sredini, porodici ili zajednici, kao i šanse za očuvanje porodičnih veza, ličnog i kulturnog identiteta. Na ovaj način mogu se ublažiti, pa i prevazići problemi socijalne izolacije ranjivih pojedinaca i grupa. Sličnost u potrebama građana u određenim lokalnim i regionalnim sredinama će, takođe, uticati na povezivanje aktera i zajednički razvoj usluga u tim zajednicama, da bi se postigao najefikasniji i najracionalniji odgovor na potrebe.
Procesi postizanja odgovarajuće socijalne kohezije podrazumevaju snažno usmeravanje svih materijalnih i humanih resursa u lokalnim zajednicama na povezivanje socijalnih usluga u zajednici. Osnovni pravac razvoja efikasne socijalne zaštite leži u stvaranju mreže usluga i u međusobnom povezivanju aktera socijalne zaštite. Mreža usluga podrazumeva prostorno i sadržajno povezivanje socijalnih aktera u lokalnoj zajednici ili regionu, njihovo zajedničko i sinhronizovano delovanje.
3. Prostorno planiranje i regionalni razvoj
Dva osnovna zakona koja definišu prostorno planiranje i nadležnosti u Republici Srbiji određuju dva nivoa upravljanja uz tendenciju jačanja lokalnog nivoa: Zakon o planiranju i izgradnji (2003. godina) i Zakon o LS (2002. godina).
Prostorni planovi i nadležnosti na različitim nivoima vlasti. Mada je sistem planiranja usmeren na prostorno i urbanističko planiranje shvaćeno kao određivanje namena površina, uvedena je hijerarhija strateških dokumenata. Njihova namena je "usaglašavanje sa evropskim standardima u oblasti planiranja i uređenja prostora radi stvaranja uslova za transgraničnu i međunarodnu saradnju i uključivanje Republike Srbije u proces evropskih integracija" (član 3. Zakona o planiranju i izgradnji).
Prostorni planovi: strategija koja se odnosi na pitanje prostornog razvoja Republike Srbije, šeme prostornog razvoja, regionalni prostorni plan i opštinski prostorni plan su dokumenti koji se donose za period od najmanje 10 godina i svi uključuju strateški deo koji obuhvata razradu ciljeva razvoja. Implementacija planova je posebno naglašena. "Ugovor o implementaciji regionalnog prostornog plana i prostornog plana opštine, zaključuju organ nadležan za donošenje plana i učesnici u realizaciji planskih rešenja, za period od četiri godine" (član 31. Zakona o planiranju i izgradnji).
Planiranje u Republici Srbiji je hijerarhijsko, i ostvaruje se na različitim nivoima vlasti, pri čemu je viši nivo obavezujući za niži. Ideja je da sistem planiranja omogući prevođenje generalnih politika i strategija u detaljne uslove za izgradnju. Mada zakonodavac podržava potrebu decentralizacije i nužnosti poveravanja lokalnog planiranja (opštinskog i regionalnog) nižim nivoima vlasti (Zakon o LS, 2002. godina, omogućava povezivanje opština oko zajedničkih interesa) rešenja koja su zakonom data i stroga hijerarhičnost sistema ne predstavljaju pravi odgovor na postavljene ciljeve.
Regionalno prostorno planiranje - obezbeđivanje ostvarenja ciljeva prostornog razvoja, organizacije, korišćenja i namene prostora se nalazi u nadležnosti Vlade, čime je sužen okvir za lokalno planiranje. Inicijativu za izradu regionalnog plana u Republici Srbiji donosi Vlada (u AP Vojvodina - Skupština pokrajine) uz konsultovanje Republičke agencije za prostorno planiranje. Time se podrazumeva da Vlada i Agencija za prostorno planiranje preuzimaju svu odgovornost u vezi sa izradom i realizacijom plana. Regionalni plan donose ista tela. Program za izradu regionalnog prostornog plana priprema nadležni organ u saradnji sa Agencijom za prostorno planiranje Lokalna samouprava daje samo mišljenje o regionalnom planu, čime je definisana pozicija regionalnog plana kao instrumenta centralne vlasti.
Važnost postojanja regionalnih planova je danas posebno naglašena zbog toga što oni predstavljaju uslov za pristup strukturnim fondovima EU. U Republici Srbiji postoji tradicija regionalnog planiranja (Regionalni plan Podunavlja, Plan Beogradskog regiona i dr.). Međutim, nedostatak adekvatnog finansiranja, kao i neadekvatna podrška sa centralnog nivoa su onemogućili realizaciju ciljeva ovih planova.
Prostorni plan Republike Srbije (1996. godina). Prema Zakonu o prostornom planu (1996. godina): "Prostornim planom Republike Srbije utvrđuju se dugoročne osnove organizacije, uređenja i korišćenja prostora Republike Srbije" (član 1). Prostorni plan Republike Srbije kao strateški razvojni dokument za period do 2010. godine utvrđuje:
1) dugoročne osnove organizacije korišćenja i uređenja prostora Republike Srbije;
2) pravce urbanizacije i osnovne kriterijume uređenja naselja;
3) planska načela i kriterijume korišćenja prirodnih resursa i zaštite životne sredine;
4) uslove za zaštitu i korišćenje područja od posebnog značaja i
5) koridore osnovnih infrastrukturnih sistema.
Prostorni plan Republike Srbije, donet pre 10 godina, predstavlja jedini važeći strateški dokument u oblasti prostornog planiranja na nivou Republike Srbije. Ovaj plan je izostavljen u prvoj verziji Zakona o planiranju i građenju (2003. godina) da bi kasnije bio ubačen sa privremenim važenjem do donošenja strategije koja se odnosi na pitanje prostornog razvoja Republike Srbije. Treba reći, da je Prostorni plan koncipiran u okvirima starog netržišnog sistema te bi za njegovu adekvatnu primenu morala da se izvrši značajna revizija.
Prostornim planom Republike Srbije predviđeno je da će Republika Srbija u periodu do 2010. godine, u skladu sa planskim rešenjima i smernicama prostornog plana Republike Srbije, doneti regionalne prostorne planove za 16 funkcionalnih područja, odnosno okruga47.
Zakon o planiranju i izgradnji (2003. godina) precizirao je vrste prostornih dokumenata:
1) strategija koja se odnosi na pitanje prostornog razvoja Republike Srbije;
2) šeme prostornog razvoja;
3) prostorni plan područja posebne namene;
4) regionalni prostorni plan;
5) prostorni plan opštine.
Planski dokumenti iz tač. 2, 3, 4. i 5. prethodnog stava, moraju biti međusobno usaglašeni i u skladu sa strategijom koja se odnosi na pitanje prostornog razvoja Republike Srbije.
Zakonom veoma površno se definiše nivo regionalnog prostornog plana (član 20):
"Regionalni prostorni plan donosi se za teritoriju AP.
Regionalni prostorni plan iz stava 1. ovog člana donosi skupština AP.
Regionalni prostorni plan može da se donese i za područje prostornih jedinica veličine evropski NUTS 2 i 3 standard.
Prostorni plan iz stava 3. ovog člana donosi Vlada na predlog Agencije za prostorno planiranje, a za područja na teritoriji AP skupština AP na predlog organizacione jedinice u sedištu organa AP uz saglasnost Agencije za prostorno planiranje ako zakonom nije drugačije propisano.
Regionalni prostorni plan za područje Grada Beograda donosi Skupština Grada Beograda, uz prethodno pribavljeno mišljenje Agencije za prostorno planiranje, ako zakonom nije drugačije propisano."
Decentralizacija. Sistem uprave u Republici Srbiji je organizovan na dva nivoa: centralni i lokalni (167 opština). Opštine su odgovorne za određene poslove koji su zakonom definisani. Ustav stvara mogućnost za formiranje značajne imovine LS, pre svega kada se radi o zemljištu i time stvara uslove za drugačiju preraspodelu moći. Zakon o LS (2002. godina) povećao je nadležnosti opštine u domenu administracije, finansija i odlučivanja. Da bi se podržale ove nadležnosti, centralni nivo je povećao transfer sredstava opštinama (2006. godina). Očekuje se da će novi zakonski dokumenti (novi Zakon o LS i njenim nadležnostima, zakon kojim će se urediti imovina LS i dr.) ubrzati proces decentralizacije i preciznije definisati nadležnosti lokalne vlasti u obezbeđenju usluga, planiranju i promovisanju participacije. Raspodela nadležnosti između javnog i privatnog sektora u Republici Srbiji je u toku.
Prostorni plan opštine. Osnovni formalni strateški planski dokument na lokalnom nivou u Republici Srbiji je prostorni plan opštine. Opštine su dužne da donesu prostorni plan u roku od 18 meseci od dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji (5. maj 2003. godine). Određen broj opština, pre svega u AP Vojvodini, je usvojio prostorni plan opštine, dok je veliki broj opštinskih prostornih planova još u fazi izrade. Prostorni plan predstavlja osnovni dokument kojim se utiče na razvoj opštine. Posebno je važna njegova regulativna funkcija, kroz određivanje pravila korišćenja, uređenje i zaštitu područja.
Lokalno strateško planiranje u Republici Srbiji. U periodu od 2000. do 2006. godine mnoge opštine u Republici Srbiji su usvojile Opštinske strateške planove. Cilj nije bio samo formulisanje opštinske strategije već i unapređenje razvoja demokratskog odlučivanja koje može da doprinese rešavanju mnogih drugih problema.
Strateški planovi (neformalni) predstavljaju sredstvo za efikasno i efektivno upravljanje razvojem opštine koje će stvoriti mogućnost brzih promena i prilagođavanja novim ekonomskim i društvenim procesima. Najveći napori su bili usmereni na sam proces izrade planova, ostvarenje saglasnosti oko realnih kratkoročnih i dugoročnih razvojnih ciljeva, definisanja mogućnosti i ograničenja, prioriteta i potreba kao i načina da se prevaziđu prepreke u razvoju.
Dokumenti relevantni za prostorno planiranje - strategije:
1) strategija kojom se uređuje privredni razvoj Republike Srbije;
2) strategija koja se odnosi na pitanje prostornog razvoja Republike Srbije;
3) Strategija razvoja poljoprivrede (2005. godina);
4) Strategija razvoja turizma (2006. godina);
5) Strategija razvoja energetike (2005. godina);
6) strategija koja se odnosi na pitanje održivog razvoja.
Zakoni:
1) Zakon o planiranju i građenju (2003. godina, dopunjen 2006. godine);
2) novi zakon kojim se uređuje oblast planiranja;
3) Zakon o zaštiti životne sredine (2004. godina);
4) Zakon o lokalnoj samoupravi (2002. godina);
5) Zakon o finansiranju lokalne samouprave (2006. godina);
6) zakon kojim će se urediti podsticanje ravnomernog regionalnog razvoja Republike Srbije za period od 2007. do 2012. godine;
7) zakon kojim će se urediti upravljanje otpadom.
Prostorni plan:
1) Prostorni plan Republike Srbije (1996. godina).
_____________________________
47Administrativno područje grada Beograda; Južni Banat; Srednji i Severni Banat; Južna Bačka i Srem; Severna Bačka; Kolubara, Mačva i Podrinje; Podunavlje i Braničevo; Pomoravlje i Šumadija; Ponišavlje i Toplica; Timočka Krajina; Južna Morava; Zapadna Morava i Pešter; Zlatiborsko-zlatarski region; Kosovo; Metohija i Kosovsko Pomoravlje.
Dokumenti na regionalnom nivou
Prostorni planovi:
1) Regionalni prostorni plan Kolubarskog okruga pogođenog zemljotresom (2002. godina);
2) Regionalni prostorni plan administrativnog područja grada Beograda (2004. godina);
3) Regionalni prostorni plan opština Južnog Pomoravlja (doneta Odluka o izradi plana 2006. godine);
4) Prostorni plan Dunavsko-savskog pojasa (donet program).
Dokumenti na lokalnom nivou
Prostorni planovi:
1) Prostorni planovi područja posebne namene, infrastrukturni koridori - usvojeno 7 planova;
2) Prostorni planovi područja posebne namene, akumulacije - usvojena 2 plana, odluka doneta za 1 plan, urađene radne verzije za 3 plana, doneti programi za 4 plana i inicirana izrada za 1 plan;
3) Prostorni planovi područja posebne namene, lignitski baseni - urađena je radna verzija za 1 plan, doneta odluka za 1 plan;
4) Prostorni planovi područja posebne namene, zaštićena i turistička područja - usvojeno pet planova, doneta odluka za tri plana, pripremljen program za 3 plana, pripremljena odluka za četiri plana, usvojen program za jedan plan.
Institucije u oblasti prostornog planiranja
Državni nivo
Ministarstvo za kapitalne investicije je nadležno za oblast urbanizma i prostornog planiranja, za pripremu nacrta i predloga zakona i podzakonskih akata, stručnu kontrolu planske dokumentacije, izdavanje licenci za planiranje, inspekcijski nadzor, davanje mišljenja u vezi primene zakona.
Republička agencija za prostorno planiranje je samostalna organizacija koja vrši javna ovlašćenja s ciljem efikasnog sprovođenja i unapređivanja politike planiranja i uređenja prostora u Republici Srbiji. Agencija za prostorno planiranje za svoj rad odgovara Vladi, a nadzor nad njenim radom vrši MKI. Nadležnosti Agencija za prostorno planiranje su priprema, koordinacija i praćenje strategije koja se odnosi na pitanje prostornog razvoja Republike Srbije kao i prostornih planova područja posebne namene, učešće u izradi šema prostornog razvoja, stručna pomoć u izradi i kontrola prostornih planova, itd.
Republički zavod za razvoj Republike Srbije je nadležan za obavljanje stručnih poslova koji se odnose na strategiju i politiku društveno-ekonomskog razvoja, kao i za oblast regionalnog razvoja Republike Srbije, kroz davanje predloga Vladi svih propisa iz ovih oblasti (strategije i politike, analize, koordiniranje i usmeravanje, izrada posebnih regionalnih programa i dr.).
Pokrajinski nivo
Pokrajinski sekretarijat za arhitekturu, urbanizam i graditeljstvo je nadležan za donošenje regionalnog prostornog plana, prostorne planove posebne namene i prostorne planove mreže infrastrukture i mreže područja sa posebnim funkcijama za područje na teritoriji autonomne pokrajine; izdavanje urbanističkih dozvola i urbanističke saglasnosti; vršenje inspekcijskog nadzora u oblasti urbanizma.
Javno preduzeće za prostorno i urbanističko planiranje i projektovanje AP Vojvodine (Zavod za urbanizam AP Vojvodine) je osnovala Skupština AP Vojvodine, radi trajnog obavljanja stručnih poslova prostornog i urbanističkog planiranja i uređenja prostora i naselja od strateškog značaja za Republiku Srbiju, a koji se odnose na teritoriju AP Vojvodine.
Republička agencija za prostorno planiranje ima svoju organizacionu jedinicu za teritoriju AP Vojvodine u Novom Sadu.
Lokalni nivo
U opštinama za poslove urbanizma su nadležna Odeljenja za urbanizam u okviru Opštinske uprave, dok su u gradovima to Sekretarijati za urbanizam, Gradska uprava za urbanizam i stambene poslove ili Gradska uprava za planiranje i izgradnju.
U Republici Srbiji je nasleđen vrlo krut sistem kontrole razvoja zasnovan na hijerarhiji dugoročnih prostornih i generalnih planova koji propisuju namene za svaki prostor sa komplikovanom procedurom usvajanja. Aktuelne promene usmeravaju planiranje prema regulativi zanemarujući strateške aspekte. Ovaj sistem stvara probleme u tranziciji ka tržišnoj ekonomiji, privatizaciji i investiranju.
Protekli period je težište davao koncentraciji na regulativi u fizičkom planiranju i efikasnim procedurama izdavanja urbanističkih dozvola. Jedan od glavnih zadataka u okviru planiranja je podrška investiranju uz minimalizaciju prepreka u izgradnji.
Zakon o planiranju i izgradnji deli planiranje na dve kategorije: prostorno i urbanističko planiranje. Sistem je hijerarhijski postavljen sa Strategijom prostornog razvoja Republike Srbije na vrhu piramide. Usvojeni planovi su obavezujući za niže nivoe planiranja. Nacionalna strategija i regionalno planiranje su u nadležnosti Narodne skupštine i Vlade. Prostorni planovi opština, urbanistički i regulacioni planovi su u nadležnosti lokalnih vlasti.
U kompleksnom tranzicionom okruženju koje karakteriše: nedostatak institucija, nejasne nadležnosti, problem sa informacijama, itd. posebno je naglašen problem metodologije. Potrebno je uložiti dosta napora u prilagođavanje metodologije koja je u upotrebi u zemljama EU (i drugim zapadnim zemljama) lokalnim uslovima i mogućnostima.
Harmonizacija institucija i metoda EU standardima ne iscrpljuje se donošenjem jednog ili više zakona (na primer zakona kojim će se urediti oblast planiranja i izgradnje) već preciziranjem nadležnosti i procedura i koncentracijom na nove metode rada koji će obezbediti više jasnoće na području razvojnih politika i odgovoriti na nove izazove.
Polazišta za transformaciju sistema prostornog planiranja i ciljevi
Organizacija prostornog planiranja, oblici planova, njihov sadržaj i elementi kontrole su povezani sa novim ustavnim rešenjima, realnim izvorima finansiranja, institucionalnom organizacijom, precizno određenim nadležnostima i oblicima rada. Važno je naglasiti institucionalne karakteristike nadležnih agencija, njihova funkcionalna područja odgovornosti, povezanost sa različitim nivoima upravljanja:
1) Postojanje različitih vrsta prostornih planova kojima se usmerava regionalni razvoj i koji se prilagođavaju proklamovanim ciljevima (npr. ujednačen regionalni razvoj, ili najmanje ambiciozni ciljevi koji podrazumevaju uređenje vodotokova i vodosnabdevanja ili uređenje nacionalnih parkova). Neki ciljevi, npr. razvoj infrastrukture, zaštite okruženja, stanovanje mogu biti nametnuti kao obaveza usklađivanja na nivou višem od opštinskog (usklađeni planovi zajednice opština), dok drugi mogu biti prepušteni lokalnom strateškom planiranju i interesnom povezivanju opština. Treća grupa planova se povezuje sa sektorskim ciljevima (npr. privreda);
2) Koncept "regionalizacije" koji podrazumeva regione sa zajedničkim etničkim, kulturnim i istorijskim karakteristikama, nije dobio ustavnu verifikaciju. Za razliku od homogenih regiona, administrativno definisanih, veću podršku imaju koncepti planskih regiona, nezavisnih od upravne strukture, prekograničnih regiona koji se razvijaju kao rezultat prekogranične kooperacije, transportnih regiona, itd48. Potrebno je locirati realne mogućnosti za uticaj na ravnomerni regionalni razvoj kroz različite oblike planova i regulative (povezane sa adekvatnim sredstvima, odnosno sa uticajem na preraspodelu sredstava;
3) Uvažavanje seta ciljeva regionalnog razvoja pri određivanju različitih tipova regiona:
- administrativna efikasnost zasnovana na međuopštinskoj saradnji49;
- regionalna ekonomska kompetitivnost50;
- zaštita okruženja (vode, zemljišta, vazduha)51;
- veća socijalna jednakost i pravičnost (obrazovanje, tržište radne snage, društvene usluge, stanovanje);
- ovi različiti ciljevi su povezani sa različitim skupovima aktera i načinima njihovog organizovanja te zahtevaju različit pristup i oblike delovanja koji će voditi njihovom ostvarenju. Područja sa posebnim razvojnim problemima mogu biti predmet usmeravanja sa državnog nivoa preko posebnih agencija koje se staraju o regionalnom razvoju i praćenju razvoja u određenim sektorima ili u celini;
4) Pažljivo definisanje planskih regiona u skladu sa NUTS metodologijom, tipologija regiona zasnovana na nivou razvijenosti, identifikaciji specifičnih nosilaca razvoja, interesa i institucija kao i načinu finansiranja regionalnog razvoja sa stanovišta ostvarenja ciljeva administrativne efikasnosti, mogućnosti delovanja na ekonomski razvoj, zaštitu okruženja i ujednačavanje uslova života. Prilagođavanje metoda i tehnika planiranja složenijem, hibridnom modelu sa pažljivo izabranim oblastima usmeravanja prema tipu regiona, lokalnim uslovima, resursima i mogućnostima.
5) Prilagođavanje institucionalne organizacije zasnovane na mogućnosti finansiranja, redistribucije sredstava, vlasti i moći, legalitetu;
6) Korišćenje dobrih primera iz prakse za demonstraciju mogućnosti unapređenja metoda rada. Ukidanje neproduktivnih i neprilagođenih tradicionalnih metoda rada, institucija i prakse paralelno sa ostvarivanjem promena. Formulisanje strategije za promenu stručnih, institucionalnih, i administrativnih procedura i procesa;
7) Kreiranje procesa planiranja koji je fleksibilan, prilagodljiv različitim uslovima i zadacima, postupan i adaptivan, koji omogućava eksperimentisanje u procesu regionalne transformacije.
Da bi prostorno planiranje moglo da ispuni svoju ulogu potrebno je stvoriti uslove za celovit proces prevođenja planova u politike, programe i projekte. Aktiviranje razvojnih prostornih planova (integralnih) zavisi od obezbeđivanja odgovarajućih informacija o implikacijama alternativnih pravaca akcije u specifičnim okolnostima.
Ciljevi regionalnog razvoja u oblasti prostornog planiranja su:
1) uspostavljanje planskih regiona u skladu sa NUTS metodologijom EU;
2) stvaranje sistema modernog prostornog planiranja;
3) stvaranje infrastrukture znanja u oblasti strateškog lokalnog i regionalnog prostornog planiranja.
_____________________________
48Stvaranje jedinstvenih regionalnih celina u okviru kojih će postojati mogućnost redistribucije preko granica opštinskih nadležnosti se ne čini realnim, osim u posebnim situacijama prirodnih, ekoloških regiona. Neophodno je testirati koncept hibridni oblik regionalnog planiranja koji će se osloniti na različito definisane regione, pažljivo određene nadležne institucionalne strukture povezane sa političkom moći i posebnim resursima.
49Administrativna efikasnost može podrazumevati različite načine dobrovoljnog ili prinudnog udruživanja različitih nivoa vlasti. Administrativna efikasnost nije povezana sa geografskim obuhvatom.
50Ekonomski razvoj podrazumeva udruživanje privatnih privrednih subjekata koji su zainteresovani za poboljšanje u javnoj sferi kao što su odgovarajuće saobraćajne mreže, poreski aranžmani ili sistem obrazovanja. Poslovna udruženja zahtevaju planiranje usmereno na poboljšanje regiona kao planerskog proizvoda koji omogućava bolje uslove za privredne aktivnosti. Inicijatori ostvarenja ovih ciljeva su poslovna udruženja. Ona su zainteresovana samo za teritoriju, skup opština koje su važne za cilj podržavanje investicija.
51Ostvarenje cilja unapređenja kvaliteta okruženja može biti inicirano i podržano od strane državnih i lokalnih, regionalnih agencija zainteresovanih za određen ekološki sistem: vode, parkovi, biodiverzitet... Ujednačavanje uslova života i stvaranje ravnomernog regionalnog društvenog razvoja ima pre svega redistributivnu ulogu, u nadležnosti je države i obuhvata subvencije i regulativu. Ekološki regioni imaju manje fleksibilnu granicu od prethodnih i određeni su prirodnim sistemima rečnih slivova, dolina, prirodnih resursa, ali su povezani i sa mrežama naselja.
Politike, mere i aktivnosti
(1) Uspostavljanje planskih regiona u skladu sa NUTS metodologijom EU.
Generalna regionalizacija države prema različitim razvojnim ciljevima, tipovima problema, nivou razvijenosti i organizacionoj nadležnosti radi uspostavljanja različitih oblika planskog usmeravanja i institucionalnog povezivanja između republičkog (pokrajinskog) i lokalnog nivoa upravljanja, kao i podrške prekograničnoj i međuregionalnoj saradnji.
Uspostavljanjem planskih regiona - EU se zalaže za regionalizaciju budućih zemalja članica. To je faktički zahtev da država prenese deo regionalnih nadležnosti na niži nivo. Koncept "Evropa regiona" se zalaže za uvođenje trećeg nivoa upravljanja - regionalnog. S toga, prioritet bi trebalo dati uspostavljanju dva oblika planskih regiona:
- ekonomskoj regionalizaciji područja, u skladu sa NUTS metodologijom EU (o alternativnim predlozima formiranja NUTS 2 videti u delu V);
- definisanje nerazvijenih regiona koji se ne mogu razvijati bez pomoći države.
Sve zemlje EU, kao i kandidati za ulazak u evropske integracije, izgrađuju sisteme regionalnog planiranja kroz odnos centralne i lokalnih vlasti uz stvaranje regionalnih tela koja bi imala moć da sprovode određenu regionalnu politiku kao i da pomažu manjim lokalnim zajednicama u cilju efikasnijeg planiranja. Imajući u vidu dubinu regionalnih problema u Republici Srbiji, regionalno planiranje bi, pre svega, podrazumevalo reorganizaciju saradnje centralnog i lokalnog nivoa i njihovo regulativno uređivanje. Na taj način horizontalno, interesno povezivanje bi zamenilo vertikalni sistem odlučivanja. U slučaju složenih problema i neadekvatnih razvojnih uslova, centralni nivo preuzima nadležnosti planiranja i upravljanja razvojem preko svojih odeljenja planiranja i upravljanja lociranih u planskim (npr. statističkim) regionima.
Mere i aktivnosti
Regulatorni instrumenti:
- Zakoni relevantni za oblast prostornog planiranja. Nakon donošenja Ustava potrebno je preispitivanje postojećih i donošenje niza novih zakona kojima se uređuje problematika podsticanja ravnomernog regionalnog razvoja, imovine opština.
- Politika prostornog razvoja. Definisanje politike prostornog razvoja je u nadležnosti Vlade. Politika prostornog razvoja je osnovno sredstvo za dugoročno usmeravanje prostornog i regionalnog razvoja. U okviru politike se obezbeđuje saglasnost o osnovnim problemima razvoja i načinu usmeravanja razvoja na državnom, regionalnom i lokalnom nivou. Politika stvara okvir za ekonomsku efikasnost, društvenu pravičnost i ekološku održivost i daje osnovne inpute za izradu regionalnih planova i praćenje njihovih realizacija;
- Podzakonski akti, pravilnici. Definisanje sadržaja regionalnih prostornih planova, određivanje načina izmene i dopune strateških prostornih dokumenata;
- Regulativa. Razvoj relevantne regulative na državnom nivou: prostorna i ekološka pravila
- Strategije: (a) Strategija prostornog razvoja Republike Srbije - strateški, međusektorski dokument koji uspostavlja dugoročne ciljeve prostornog planiranja i razvoja Republike Srbije razvojne prioritete, teritorijalne celine koje imaju zajedničke razvojne karakteristike za koje su potrebni prostorni planovi, određuje generalne funkcije prostora, posebna područja, koridore itd.; (b) strategije kojom se uređuje oblast regionalnog razvoja - strateški, međusektorski dokument koji definiše novi institucionalni okvir regionalnog razvoja Republike Srbije, definiše ciljeve i principe, institucionalne mehanizme, način sprovođenja ravnomernog regionalnog razvoja, područja sa posebnim razvojnim problemima, podzakonska akta, itd.
Institucionalni instrumenti:
- formiranje odgovarajućeg organa, odnosno organizacije na nacionalnom i regionalnom nivou;
- definisanje institucija međuopštinske saradnje: grupe za usklađivanje razvojnih i prostornih planova na nivou više opština;
Ekonomsko-finansijski instrumenti
- fondovi za regionalno i prostorno planiranje i usmeravanje razvoja na državnom, pokrajinskom i lokalnom nivou.
(2) Stvaranje sistema modernog prostornog i urbanističkog planiranja
Promena društvenog sistema, suštinska transformacija pozicije države, kapitala i odnosa u društvu zahteva i promene u sistemu planiranja i upravljanja prostornim razvojem. Država više nije jedina u poziciji da poseduje sredstva, planira i gradi. Javljaju se brojni akteri koji zahtevaju svoje mesto u odlučivanju. U uslovima uvođenja privatnog vlasništva i tržišnih pravila koja zahtevaju odgovarajući sistemski okvir postojeći sistem planiranja se pokazuje kao kočnica za ubrzani razvoj. Osnovni zahtevi koje je razumno postaviti pred promenu sistema je da bude efikasan - da omogućava brzo reagovanje na tržištu, efektivan - jasan u odnosu na vlasništvo nad zemljištem i pravima izgradnje (sistem poreza i kompenzacija), da pruža sigurnost ulaganja, da omogućava ostvarenje prava građana da učestvuju u procesu planiranja, da proizvodi dokumente koji će se primenjivati.
Mere i aktivnosti
Regulatorni instrumenti:
- Definisanje savremenog legislativnog okvira za regionalno planiranje (donošenje i usklađivanje zakona, podzakonskih akata, inter sektorskih politika i mera, programa, regulative i standarda);
- Preciziranje uloge i sadržaja Integralnog strateškog plana na lokalnom nivou kao osnove za povezivanje planskog usmeravanja više opština. Izgradnja strategije podrazumeva koncept upravljanja dugoročnim razvojnim programima opštine.
Nadležnost opština bi bila priprema integralnog razvojnog plana koji sadrži dve osnovne komponente: (a) dugoročnu stratešku komponentu koja obuhvata razrađeni sistem ciljeva, smernice za sektorsko planiranje i pravno obavezujući (ili ne) generalni raspored aktivnosti na teritoriji, i (b) kratkoročnu operativnu komponentu sa integrisanim programom akcija za nekoliko godina (4 godine u većini slučajeva). Razvojna strategija opštine i sektorske politike (u stambenom, industrijskom, edukativnom itd. sektoru) predstavljaju sa jedne strane konkretizaciju strategija donesenih na višem nivou upravljanja, a sa druge izraz potreba i interesa na lokalnom nivou. To znači da strateško planiranje u opštini nije ograničeno samo na pasivnu primenu sektorskih politika sa vrha vlasti, već je omogućeno kreativno učešće i promene kroz proces lokalnog strateškog planiranja koje ostvaruje povratni uticaj na politike donesene na višim nivoima administrativne organizacije:
- Unapređenje prostorne orijentacije politika u različitim sektorima: privredni razvoj, ekologija, društvene delatnosti, infrastruktura;
- Stvaranje informacione osnove i praćenje realizacije planova (registar prostornog planiranja u nadležnom ministarstvu);
- Razrada sadržaja prostornih (integralnih) planova: opštinskih i regionalnih i posebnih prostornih planova (ekoloških planova, privrednih, investicionih planova). Selektivna podela nadležnosti između državnog, pokrajinskog i opštinskog nivoa vlasti. Obezbeđivanje fleksibilnosti sadržaja planova (usmeravanje na određene aspekte i zahvate prema nadležnosti i načinu finansiranja) Uputstvo, pravilnik o obaveznom sadržaju i načinu pripreme prostornih integralnih planova, ekonomski, socijalni, prostorni i ekološki prioriteti i programi sa ciljem uspostavljanja jedinstvenog postupka pripreme, praćenja i ocene i kontrole;
- Razvoj procesa planiranja (kolaborativno, participativno planiranje u uslovima pluralnog društva). Razvijanje procesa koordinacije i komunikacije među različitim akterima/nosiocima regionalnog razvoja. Izgradnja veština i znanja vezanih za procese pregovaranja i uspostavljanja saglasnosti.
- Utvrđivanje planerske metodologije, pripreme, procene, praćenja i izmene prostornih planova različitih obuhvata i programa (Zakon o planiranju, podzakonska akta) Određivanje institucionalne nadležnosti, procedura, oblika rada.
Institucionalni instrumenti:
- Razmatranje mogućnosti formiranja nacionalne institucije za unapređenje regionalnog razvoja, prostornog i urbanističkog planiranja. Kako regionalni razvoj predstavlja prioritet u narednom periodu razvoja u Republici Srbiji bilo bi potrebno jasnije definisati osnovni organ izvršne vlasti, instituciju u čijoj nadležnosti se ova oblast nalazi;
- Jačanje Saveta za ravnomerni regionalni razvoj i regionalne kapitalne investicije, organizaciono, materijalno, kadrovski. U rad Saveta neophodno je uključiti najviše predstavnike resornih ministarstava;
- Formiranje odgovarajućeg savetodavnog tela za prostorno planiranje (sa zadatkom praćenja, procene i razvijanja prostornog planiranja, pomoći u pripremi nacionalnih i regionalnih prostornih planova);
- Obezbeđivanje adekvatne kadrovske strukture u institucijama nadležnim za prostorno planiranje.
Ekonomsko-finansijski instrumenti:
- definisati oblike dugoročnog izvora finansiranja planskih aktivnosti: izrade, praćenja i procene planova, na različitim nivoima upravljanja.
(3) Stvaranje infrastrukture znanja u oblasti strateškog lokalnog i regionalnog prostornog planiranja
Regulatorni instrumenti:
- doneti poseban pravni akt koji definiše potrebna znanja i iskustva za bavljenje regionalnim, prostornim i urbanističkim planiranjem;
- definisanje oblasti lokalnog, regionalnog, prostornog i urbanističkog planiranja u visokom obrazovanju;
- podrška istraživanjima u oblasti urbanističkog i prostornog planiranja;
- definisanje obaveznih istraživačkih studija koje će predstavljati neophodno polazište za razvijanje planskih razvojnih dokumenata.
Institucionalni instrumenti:
- Jačanje međunarodne saradnje u oblasti prostornog planiranja (resorno ministarstvo, agencije, univerziteti, instituti i zavodi);
- Pristup evropskim istraživačkim fondovima;
- Saradnja istraživačkih institucija na regionalnom i evropskom nivou (univerziteti, ministarstva, razvojne agencije);
- Osnivanje inovativnih centara za unapređenje znanja i prakse regionalnog, urbanističkog i prostornog planiranja. Edukacija za integralno planiranje, interdisciplinarno obrazovanje, informacione i komunikacione tehnologije. (Stvaranje centra za strateško urbanističko i prostorno planiranje na Arhitektonskom fakultetu Univerziteta u Beogradu sa ciljem povezivanja nauke i prakse, unapređenja znanja, promociju inovacija, stručnog usavršavanja. Izrada studija i projekata u saradnji sa institucijama koje su angažovane na poslovima regionalnog i prostornog planiranja, kursevi inovacije znanja, specijalističke i doktorske studije).
Ekonomsko-finansijski instrumenti:
- finansijska podrška međunarodnoj naučnoj saradnji u prioritetnim oblastima za unapređenje prostornog i urbanističkog planiranja;
- obezbeđenje sredstava za finansiranje istraživačkih studija koje su relevantne za unapređenje procesa i metoda rada;
- finansijska podrška osnivanju inovativnih centara.
4. Politika zaštite životne sredine
Ustav utvrđuje pravo građana na zdravu životnu sredinu, kao i dužnost građana da štite i unapređuju životnu sredinu u skladu sa zakonom. Članom 74. Ustava, utvrđeno je da svako ima pravo na zdravu životnu sredinu i na blagovremeno obaveštavanje o njenom stanju. Prema članu 97. stav 1. tačka 9. Ustava, Republika Srbija uređuje i obezbeđuje održivi razvoj i sistem zaštite i unapređenja životne sredine. Vlada je usvojila 2003. godine Nacionalnu strategiju upravljanja otpadom. Novi zakonski okvir za zaštitu životne sredine koji je u saglasnosti sa EU direktivama uspostavljen je 2004. godine. Zakonom o zaštiti životne sredine, Zakonom o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu, Zakonom o proceni uticaja na životnu sredinu i Zakonom o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja, kao i niz podzakonskih dokumenata iz oblasti zaštite životne sredine. Novim zakonima povereno je u određenim oblastima vršenje upravnog nadzora autonomnoj pokrajini, odnosno jedinici LS, što zahteva dalje osposobljavanje nadležnih organa za vršenje nadzora. Vlada je juna 2006. godine usvojila Predlog nacionalnog programa zaštite životne sredine koji se nalazi u proceduri usvajanja u Narodnoj skupštini. Realizacija će se vršiti akcionim i sankcionim planovima, koje donosi Vlada za period od pet godina (Zakon o zaštiti životne sredine, "Službeni glasnik RS", broj 135/04). Nacionalne strategije kojim će se urediti oblasti održivog razvoja i održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara su, takođe, u fazi izrade. Ti dokumenti će značajno doprineti ostvarivanju ciljeva regionalnog razvoja. Urađeno je i nekoliko regionalnih planova razvoja i lokalnih ekoloških akcionih planova. Prema postojećim zakonima, određene nadležnosti iz oblasti životne sredine su decentralizovane na nivo AP (Zakon o utvrđivanju određenih nadležnosti AP Vojvodine, "Službeni glasnik RS", broj 6/02), odnosno LS (Zakon o LS - "Službeni glasnik RS", broj 9/02).
Opštine, odnosno gradovi imaju nadležnosti u oblasti urbanističkog planiranja, zaštite i unapređenja životne sredine i komunalnih delatnosti u skladu sa Zakonom o LS ("Službeni glasnik RS" broj 9/02) i Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", br. 16/97 i 42/98). Na lokalnom nivou, sekretarijati za zaštitu životne sredine imaju ograničenu odgovornost za probleme životne sredine koji obuhvataju zaštitu vazduha, zaštitu od buke, upravljanje komunalnim otpadom, urbanističko planiranje, građevinske dozvole za male objekte, kao i stratešku procenu planova i programa, procenu uticaja projekata na životnu sredinu i izdavanje integrisanih dozvola iz svoje nadležnosti, vršenje monitoringa, inspekcijskog nadzora, finansiranja lokalne infrastrukture životne sredine. Na opštinskom nivou radi oko 200 inspektora u oblasti životne sredine, uglavnom sa nedovoljnom obukom i neadekvatnom opremom za potpuno izvršenje svojih obaveza i za pružanje bilo kakvog osiguranja efikasnog sprovođenja. Administrativni kapaciteti za sprovođenje zakona o zaštiti životne sredine su generalno nedovoljni i neodgovarajući.
Finansiranje zaštite životne sredine na lokalnom nivou predstavlja problem, uglavnom, zbog nedostatka sredstava.
Razlog su uglavnom niske naknade za komunalne usluge, nepostojanje dugoročnog lokalnog finansijskog plana i slično. Lokalna samouprava ulaže u zaštitu životne sredine na osnovu godišnjih finansijskih planova i u zavisnosti od postojanja finansijskih sredstava u opštinskom budžetu. Krediti se retko uzimaju zbog nepostojanja namenskih raspoloživih sredstava, zbog visokih kamatnih stopa komercijalnih kredita i administrativnih zabrana. Na lokalnom nivou postoji samo nekoliko formiranih eko-fondova za zaštitu životne sredine (Čačak, Užice, Valjevo, Niš, Obrenovac i dr.). Zakonom o zaštiti životne sredine 2005. godine osnovan je Fond za zaštitu životne sredine Republike Srbije. Fond za razvoj Republike Srbije je operativan primenom principa "zagađivač plaća", a finansijska sredstva dodeljuje na osnovu Godišnjeg programa rada, javnim konkursom koji Fond za razvoj Republike Srbije objavljuje u "Službenom glasniku Republike Srbije", po pravilu jednom godišnje. Fond za razvoj Republike Srbije bespovratnim sredstvima sufinansira izgradnju regionalnih deponija i sanaciju postojećih smetlišta (od 2007. godine očekuje se i kreditiranje).
Republika Srbija raspolaže prirodnim resursima metaličnih mineralnih sirovina (bakar, olovo i cink, nikl i kobalt, gvožđe, kalaj, boksiti, antimon, molibden, zlato i dr.), energetskih mineralnih sirovina (ugalj, nafta, prirodni gas i dr.) i nemetaličnih mineralnih sirovina (magneziti, duniti, dolomit, krečnjak, barit, kvarc, fosfati, vatrostalne i keramičke gline, gips, azbest, fluoriti, feldspati, volastonit, dijatomit, zeoliti, petrurške mineralne sirovine i dr). Najznačajnije metalogenetske oblasti su Kopaonička, Šumadijska, Podrinjska i područje istočne Srbije koje obuhvataju značajna bilansna i potencijalna ležišta obojenih i crnih metala. Ugljeni baseni su: Kolubarski, Kovinski i Kostolački (lignit); Sokobanjski, Sjenički, Lubnički, Rembas i Krepoljinski (mrki ugljevi) i Ibarski (kameni ugalj). Eksploatacija nemetaličnih mineralnih sirovina, naročito nalazišta prirodnih građevinskih materijala je intenzivna. Cementne sirovine se vade na širem prostoru područja Beočina, Kosjerića i Novog Popovca. Brojna ležišta opekarske gline otvorena su na području AP Vojvodine. Korišćenje ležišta mineralnih sirovina vrši se površinskom i podzemnom eksploatacijom. Veliki površinski kopovi (Kolubarski i Kostolački ugljeni basen i Borska metalogenetska zona) zahvataju velike prostore koji su izmenjeni intenzivnom eksploatacijom i preradom rude. Formirani su veliki neuređeni iskopi i deponije-jalovišta koji predstavljaju veliki rizik za zagađenje zemljišta, voda i vazduha. U AP Vojvodini se nalazi najplodnije poljoprivredno zemljište (83,5% njene površine se koristi za poljoprivredu). Šume i šumska zemljišta pokrivaju 28% Republike Srbije, 40% čini obradivo zemljište, a 21% zemljišta se koristi kao stalni pašnjaci. Teritorija Republike Srbije odlikuje se i mnogobrojnim pojavama niskomineralnih, mineralnih, termalnih i termomineralnih voda.
Kvalitet površinskih voda u Republici Srbiji je generalno loš i dalje se pogoršava. Najzagađeniji vodotokovi su Stari i plovni Begej, kanal Vrbas-Bečej, Toplica, Veliki Lug, Lugomir, Crni Timok i Borska reka. Kvalitet voda je posebno ugrožen ispuštanjem netretiranih otpadnih voda. Mnoge fabrike ispuštaju otpadne vode direktno u rečne tokove, bez prethodnog ili sa nedovoljnim stepenom prečišćavanja. Posebno je ugrožen sliv reke Save u koju se uliva 80% industrijskih otpadnih voda Republike Srbije. Organsko zagađenje zabeleženo je u slivu reke Dunav, i to posebno na području AP Vojvodina. Zagađenje toksičnim materijama zabeleženo je u sedimentaciji nizvodno od velikih industrijskih centara, kao što su Pančevo i Bor. Kanal Dunav-Tisa-Dunav je veoma zagađen, a brana kod Đerdapa je takođe potencijalna crna tačka. Stepen priključenosti gradskog i prigradskog stanovništva na javni kanalizacioni sistem iznosi 55% (45% gradskih sredina u AP Vojvodina, 55% u centralnoj Srbiji i 68% u Beogradu). Postojeća infrastruktura je u veoma lošem stanju u nekim opštinama, posebno u regionima južne Srbije. Od ukupne količine komunalnih otpadnih voda, oko 87% se bez prečišćavanja ispušta u recipijente. Samo 28 gradova u Republici Srbiji ima postrojenja za prečišćavanje komunalnih otpadnih voda, koja i nisu uvek u funkciji. Najveći gradovi u zemlji, Beograd, Novi Sad i Niš nemaju postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda. Regionalna koordinacija i saradnja mogu biti od velike koristi i dati rezultate u relativno kratkom periodu. Zbog niskih cena, malih opštinskih budžeta i niskog nivoa naplate računa, nema dovoljno sredstava za investicije usmerene na poboljšanje i održavanje ovih sistema. U cilju poboljšanja stanja infrastrukture i uspostavljanja adekvatnog sistema održavanja, opštine mogu sprovesti istraživanje o stanju infrastrukture i odrediti prioritete za sledećih 5 godina. U oblasti upravljanja vodama nedostaje zakonodavstvo usaglašeno sa EU direktivama. Opštine su nadležne za donošenje pravilnika o tehničkim i sanitarnim uslovima za upuštanje otpadnih voda u sistem kanalizacije, dok je usvajanje drugih propisa koji su u funkciji zaštite voda u nadležnosti republičkih organa.
Situacija sa vodosnabdevanjem razlikuje se od opštine do opštine. Oko 60% stanovništva u Republici Srbiji ima pristup vodovodnom snabdevanju vodom za piće, dok još 15% stanovništva ima nekakav oblik vodosnabdevanja. Postoji 153 sistema javnog vodosnabdevanja. Tretman vode za piće na mnogim lokalitetima nije adekvatan. Distributivna vodovodna mreža je stara, sa vrlo visokim procentom gubitaka. Gubici u mreži u nekim opštinama iznose i do 40%. Ta činjenica, zajedno sa nedostatkom podsticaja za racionalnu potrošnju vode, dovodi do prekomerno visoke tražnje za vodom i prekomerne eksploatacije resursa. Na osnovu podataka iz Vodoprivredne osnove Republike Srbije (2002. godina) primetna su regionalna odstupanja, posebno u seoskim područjima (kojih je oko 50%) u snabdevenosti stanovništva vodom za piće u stanovima ili dvorištima. Oko 30% gradskog stanovništva ima povremene prekide u snabdevanju, a 5-7% njih svakodnevno. U pretežno ruralnim opštinama prisutan je i problem održavanja seoskih vodovoda, što je usko povezano sa pitanjem vlasništva. Ovi vodovodi, građeni od sredstava koje su izdvajale seoske mesne zajednice, formalno ne pripadaju javnim preduzećima, tako da se ona ne bave njihovim održavanjem, dok mesne zajednice ne raspolažu dovoljnim sredstvima da bi to samostalno radile. Cena vode za piće je različita, ali nigde nije dostigla ekonomski nivo. Pored toga, samo 40-60% računa je realno naplativo. Prihodi pokrivaju od 1/2 do 2/3 troškova, bez fondova za popravke i investicije.
Nezadovoljavajući kvalitet isporučene vode u mnogim područjima predstavlja veliki problem, kome se mora posvetiti značajna pažnja. U AP Vojvodini kvalitet podzemnih voda varira u zavisnosti od dubine vodonosne sredine i karakteristika tla. Posebno je loša situacija u svim okruzima Banata i Bačke. U pogledu hemijskog sastava, odstupanja se javljaju mestimično u povećanom sadržaju gvožđa, mangana, amonijaka, arsena u odnosu na propisani kvalitet vode za piće. Od ukupno zahvaćene podzemne vode na teritoriji AP Vojvodine oko 1/3 podvrgava se tretmanu na postrojenjima za pripremu vode za piće, kojih ima 14. Sistemi za vodosnabdevanje u većini opština su veoma stari i održavanje istih je zapostavljeno. Kao posledica toga se javljaju veliki gubici (oko 40%).
Sistematsko praćenje kvaliteta vazduha se sprovodi u mrežimernih mesta na teritoriji cele Republike Srbije i rezultati merenja u 2005.godini pokazuju da je srednja godišnja vrednost za CO2 bila iznad granične vrednostiimisije u gradu Beogradu (51 dan), Boru (119 dana) i Užicu (24 dana). Međutim,u velikom broju opština program kontrole kvaliteta vazduha se ne sprovodi zbogneadekvatne opremljenosti ovlašćenih ustanova i nedostatka sredstava. Velikozagađenje vazduha potiče od saobraćaja zbog korišćenja goriva sa dodatkom olova.Republika Srbija je, 2004. godine, imala više od 1.900.000 registrovanih putničkihvozila i taj broj se rapidno povećava. Veliki je broj automobila bez katalizatora.Problemi zagađenja vazduha vezani su za zimski period i za tačkaste izvore zagađenja,posebno kotlarnice i individualna ložišta, osim u opštinama koje imaju velikeindustrijske zagađivače. Potrošnja čvrstih goriva u domaćinstvima se eksplicitnone prati u Republici Srbiji. Strategija razvoja energetike Republike Srbije do2015. godine predviđa značajno povećanje individualnih potrošača prirodnog gasa,kao i povećanje broja korisnika centralizovanog snabdevanja toplotnom energijom,za oko 400.000, odnosno 180.000 domaćinstava, što će se svakako odraziti u odgovarajućemsmanjenju potrošnje čvrstih goriva. Prema rezultatima RZS (2002. godina), odukupno oko 2.750.000 stanova, oko 32% domaćinstava je bilo priključeno na centralnogrejanje (oko 26%) ili na gasovod (oko 6%), dok se ukupan broj stanova koji koristečvrsta ili tečna goriva ili električnu energiju smanjio na oko 68%. Glavni uzrokzagađenja vazduha je, međutim, sagorevanje uglja lošeg kvaliteta, lignita, utermoelektranama sa lošom tehnologijom prečišćavanja otpadnih gasova. Termoelektraneemituju 80-88% SO2 iNO2, industrija 3-14% i opšta potrošnja 9%. Koncentracijesuspendovanih čestica, čađi i SO2 u (industrijskimnaseljima) u nekoliko gradova Republike Srbije su u okviru kritične granice kojase povezuje sa negativnim uticajima na zdravlje. Ovakva situacija je u nekolikoindustrijskih zona, pogotovo u blizini rudnika i elektrana koje koriste lignit,kao kolubarsko-obrenovački koridor, ali i gradovi Bor, Vranje, Kikinda i Šabac.U tim krajevima se javlja natprosečna učestalost respiratornih oboljenja. Najvećistepen zagađenosti vazduha registrovan je u gustim urbanim zonama i u okoliniindustrijskih objekata. Nedostatak kontrole emisije pogoršava situaciju. Povećanekoncentracije SO2i NO2,čestica, CO, ozona i drugih fotohemijskih oksidanata, teških metala, narušavajuzdravlje ljudi, izazivajući niz oboljenja. Republika Srbija, pogotovo sa stepenomindustrijske aktivnosti tokom poslednjih desetak godina, nije značajniji emiterCO2. Na teritoriji Republike Srbije ovaj gasuglavnom nastaje pri sagorevanju fosilnih goriva u termoelektranama i toplanamai u jednom delu stanova koji se greju na ovaj način. Validni podaci biće prikupljeniza potrebe inicijalne nacionalne komunikacije, u okviru obaveza koje proističuiz članstva Republike Srbije u Okvirnoj konvenciji UN o promeni klime (UNFCCC).Predlog zakona o ratifikaciji Kjoto protokola se nalazi u proceduri usvajanja.
Značajan problem u Republici Srbiji predstavlja već decenijama neodrživo upravljanje otpadom koji uglavnom završava na neuređenim odlagalištima i štetno utiče na zdravlje ljudi, prostor i životnu sredinu. Glavni izazovi upravljanja otpadom u Republici Srbiji još uvek se odnose na obezbeđivanje dobre pokrivenosti i kapaciteta za pružanje osnovnih usluga kao što su sakupljanje, transport i sanitarno odlaganje otpada. Sve opštine u Republici Srbiji komunalni otpad odlažu na opštinsko odlagalište, kojim gazduju lokalna javna preduzeća. Postoji nedostatak kontejnera i vozila za sakupljanje i transport otpada. Samo nekoliko opština nema uslova za organizovano sakupljanje i odlaganje komunalnog otpada (Irig, Malo Crniće, Opovo i Karlovci). Prosečno je organizovanim sakupljanjem i odnošenjem komunalnog otpada obuhvaćeno 48% površine opština, mada ovaj pokazatelj varira od 1% u Babušnici do 100% u opštinama Bačke, Inđiji, Rakovici, Šapcu, Sečnju, itd. Ohrabruje činjenica da postoje inicijative ka regionalnom povezivanju opština. Iako tek na početku realizacije, ove inicijative će doprineti rešavanju problema komunalnog otpada u mnogim opštinama.
Odlaganje otpada na deponije je jedini način organizovanog postupanja sa otpadom. U Republici Srbiji još uvek svaka opština ima sopstvenu deponiju - smetlište. Sistem upravljanja otpadom u svakoj opštini zasnovan je na sakupljanju (uglavnom samo iz urbanih sredina), transportu i odlaganju otpada od strane javnih komunalnih preduzeća na opštinskom nivou. Sortiranje otpada je vrlo loše organizovano ili uopšte ne postoji. Kapacitet postojećih deponija - smetlišta je u većini opština već popunjen, a same lokacije ne zadovoljavaju ni minimum tehničkih uslova za sanitarne deponije, što može ugroziti podzemne i površinske vode i zemljište zbog visokog sadržaja organskih materija i teških metala. Prema Nacionalnoj strategiji upravljanja otpadom, predviđeno je zatvaranje i rekultivacija postojećih smetlišta i izgradnja 29 regionalnih (za više opština) sanitarnih deponija, sa reciklažnim centrima i transfer stanicama. Postojeći stepen reciklaže, odnosno iskorišćenja otpada je nedovoljan. Nedostaje sistem upravljanja otpadom od ambalaže čija količina se stalno povećava zbog rasta udela nepovratne ambalaže, posebno PET i limenki. Ne postoje postrojenja za insineraciju otpada, kao ni za mehanički ili biološki tretman komunalnog otpada. Uprava za zaštitu životne sredine je finansirala 51 projekat, koji su obuhvatili izradu projektne dokumentacije za sanaciju i remedijaciju opštinskih deponija i izradu projektne dokumentacije za izgradnju regionalnih deponija. Tokom 2006. godine, na osnovu javnog konkursa, Fond za zaštitu životne sredine učestvuje u finansiranju sedam projekata izgradnje regionalnih sanitarnih deponija za više opština, koje predvode Kikinda, Nova Varoš, Leskovac, Pirot, Smederevo, Sremska Mitrovica i Užice. Učešće u finansiranju je 40-60% ukupne vrednosti projekta. Takođe je finansirano više projekata sanacije postojećih smetlišta. Fond je takođe finansirao izradu projektne dokumentacije za sanaciju i remedijaciju opštinskih deponija (22 projekta) i izradu projektne dokumentacije za izgradnju regionalnih deponija (tri projekta).
Ne postoje pouzdani podaci o količini opasnog otpada koji stvara industrija. Iako postoji zakonska obaveza dostavljanja podataka o otpadu, ne postoji odziv svih zagađivača. Zbog smanjene aktivnosti industrije, pretpostavlja se da nastajanje industrijskog i opasnog otpada stagnira. Procenjuje se da se u Republici Srbiji proizvede 460.000 t/godišnje opasnog industrijskog otpada, uključujući oko 9.600 t/godišnje opasnog medicinskog otpada. Na području Republike Srbije ne postoje postrojenja za tretman i odlaganje opasnog industrijskog otpada. Opasan otpad se privremeno skladišti u neodgovarajućim skladištima, od kojih neka postoje i više decenija. Neadekvatno je upravljanje otpadom na farmama (ne postoje postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda ni objekti za skladištenje stajskog đubriva). Ne postoji sistem upravljanja otpadom animalnog porekla, usaglašen sa EU. Poseban problem predstavlja otpad iz klanične industrije.
Rezultati ispitivanja sastava zemljišta potvrđuju veliko prirodno bogatstvo na preko 80% površina AP Vojvodine u sadržaju humusa i veoma značajnih biogenih makroelemenata. Sa druge strane, procenjuje se da godišnji gubici poljoprivrednog zemljišta na teritoriji AP Vojvodine iznose oko 1.200 ha. Zbog nedovoljne izgrađenosti sistema za odvodnjavanje u AP Vojvodini, kao i njegove nedovoljne efikasnosti nije rešen problem suvišnih voda. Svega 28% površina spada u dobro drenirana zemljišta. Takođe je potrebno naglasiti da se samo oko 6% obradivih površina zemljišta u AP Vojvodini navodnjava. Faktori koji vode permanentnom smanjenju proizvodnog potencijala zemljišta su erozioni procesi, smanjenje zalihe humusa intenzivnim korišćenjem, narušavanje strukture, vodno-vazdušnog i toplotnog režima, smanjenje biološke aktivnosti, kontaminacija pesticidima, teškim metalima, nitratima i nitritima i dr. Erozija je osnovni razlog zbog koga se godišnje praktično gubi 25.000 hektara obradivog zemljišta samo na tlu Republike Srbije, dok u svetu erozija godišnje pojede više od 50 miliona hektara, a nekad i mnogostruko više. Borbu sa erozijom i bujičnim poplavama treba shvatiti ozbiljno, jer su u pitanju štete ogromnih razmera. Republika Srbija spada u red zemalja koje su veoma ugrožene erozijom. Ovo najbolje potvrđuju činjenice da su mnogi naši krajevi potpuno ostali bez rastresitog pokrivača. U Republici Srbiji je 1999. godine (Statistički godišnjak 2005. godina), zabeleženo 3.486 km2 erodiranog zemljišta, dok je 2002. godini zabeleženo 284 km2 erodiranog zemljišta. U AP Vojvodina je oko 85% poljoprivrednog zemljišta ugroženo eolskom erozijom uz prosečni gubitak veći od 0,9 t zemljišta/ha godišnje.
Zbog specifičnog geografskog položaja Republika Srbija je bogat izvor autohtonih biljnih i životinjskih resursa. Broj od 4.300 biljnih vrsta određuje teritoriju Republike Srbije i Balkana, kao jedan od najznačajnijih centara florističkog diverziteta Evrope. Institucionalni, finansijski, ekonomski i drugi nedostaci (nelegalna i neplanska gradnja, saobraćaj i šumarske delatnosti u zaštićenim prirodnim dobrima) utiču na šumske i osetljive ekosisteme i vode smanjivanju, odnosno gubitku biodiverziteta. Ukupna površina zaštićenih prirodnih područja iznosi oko 6,5% teritorije Republike Srbije. Osim nacionalnih parkova (6), rezervata prirode (98), predela izuzetnih odlika (16), spomenika prirode (296) i parkova prirode (24), u Republici Srbiji je zaštićeno 215 biljnih i 426 životinjskih vrsta kao prirodnih retkosti. Kao područja od međunarodnog značaja prema kriterijumima Ramsarske konvencije zaštićena su: Ludaško jezero, Obedska bara, Stari Begej-Carska bara i Slano kopovo, a prema Konvenciji o prirodnom i kulturnom nasleđu: Golija-Studenica, kao rezervat biosfere. Postoji nekoliko projekata saradnje sa susednim zemljama u oblasti zaštite prirode, na primer: Zapadna Stara planina (Bugarska i Srbija), Drina i Tara (Bosna i Hercegovina i Republika Srbija).
Zbog niske energetske efikasnosti, neracionalnog korišćenja sirovina, slabe tehnološke discipline, visokog nivoa stvaranja otpada brojna industrijska postrojenja u Republici Srbiji imaju veliki problem nedostatka postrojenja i opreme za smanjenje zagađenja. S tim u vezi, skoro 90% industrijskih otpadnih voda se ispušta bez prethodnog tretmana. Većina industrijskih kapaciteta nema obezbeđeno skladište za privremeno čuvanje opasnog otpada. Iako su industrijske aktivnosti u Republici Srbiji skoro potpuno zamrle 90-ih prošloga veka, nasleđena situacija i nedovoljna ulaganja u investiciona održavanja i modernizaciju tehnologija ukazuju na postojanje brojnih "crnih tačaka" sa prekomernim industrijskim zagađenjem, koje zahtevaju poseban tretman i velika materijalna sredstva za sanaciju i dalji rad. Lokalne vlasti u ovim gradovima (Bor, Pančevo, Obrenovac, Šabac, Kragujevac), kao i industrijska preduzeća nisu u mogućnosti da sami rešavaju nagomilane probleme u životnoj sredini. Industrijski kapaciteti koji izazivaju najznačajnija zagađenja vazduha prema Predlogu nacionalnog programa zaštite životne sredine su: Petrohemija (Pančevo), Azotara (Pančevo), US Steel železara (Smederevo), Agrohem (Novi Sad), FSK (Elemir), RTB (Bor), IHP (Prahovo), Zorka (Šabac), Magnohrom (Kraljevo), Šamot (Aranđelovac), Fabrika kreča (Jelen Do) i Toza Marković (Kikinda), fabrike papira Matroz (Sremska Mitrovica) i Božo Tomić (Čačak) itd.
Rudarski baseni u Republici Srbiji odlikovali su se dugogodišnjom masovnom eksploatacijom. Intenzivna eksploatacija, pored iscrpljivanja neobnovljivih resursa i zagađenja vode, vazduha i zemljišta dovela je do značajnog razaranja i degradacije zemljišta. Najveći deo terena devastiran je površinskom eksploatacijom rude bakra i uglja. Veliki prostori prekriveni su jalovinom koja je, u većini slučajeva, odložena na neodgovarajućoj lokaciji. Procenjuje se da se na odlagalištima u Republici Srbiji nalazi: između 1,4-1,7 mlrd. tona jalovine od otkrivke i oko 700 mil. tona flotacijske i separacijske jalovine. Ukupna površina koju su do sada zauzeli površinski kopovi, njihova odlagališta i odlagališta kopova podzemne eksploatacije je oko 12.000 ha.
Veliki izvori zagađenja životne sredine su termoelektrane u Kolubarskom i Kostolačkom basenu lignita. Kolubarski basen (Nikola Tesla A i B i Kolubara A), emituje 160.000-190.000 tona SO2,oko 38.000 tona NOx i oko 50.000 tona čestica godišnje. Kostolački basenoslobađa 150.000-160.000 tona CO2, 9.000 tona HOx ioko 12.000 tona čestica godišnje. Termoelektrane stvaraju preko 5,5 mil. tonaletećeg pepela godišnje, koji se neadekvatno skladišti (pokriva područje od oko1.800 ha), što dovodi do nekontrolisanih sekundarnih emisija. Procenjuje se dase na odlagalištima u Republici Srbiji nalazi oko 170 miliona tona pepela iztermoelektrana.
U poljoprivrednom sektoru, povećanje proizvodnje i povećanje prinosa vodi ka intenzivnom korišćenju đubriva, pesticida i vode za navodnjavanje. Ovi procesi doprinose značajnom povećanju poljoprivredne proizvodnje i smanjenju siromaštva na selu. Međutim, intenzivna poljoprivreda u odnosu na potrošnju resursa je stvorila brojne probleme u životnoj sredini koji su dalje imali negativan efekat na poljoprivrednu produktivnost. Na primer, prekomerna eksploatacija resursa pitke vode doprinosi isušivanju akvifera; intenzivno korišćenje đubriva i pesticida doprinosi zagađenju voda, a prekomerno korišćenje površinskih voda za navodnjavanje rezultuje iscrpljivanjem. Farme svinja i goveda nemaju prečišćavanje otpadnih voda što zagađuje rečne tokove u koje se otpadne vode ispuštaju.
Nakon NATO bombardovanja 1999. godine utvrđene su četiri lokacije na teritoriji Republike Srbije (bez podataka za AP Kosovo i Metohija) koje su kontaminirane osiromašenim uranom. Na teritoriji opštine Bujanovac to su lokacije Bratoselce i Borovac, na teritoriji opštine Preševo lokacija Reljan i teritoriji opštine Vranje lokacija Pljačkovica. Završena je sanacija kontaminiranog zemljišta od osiromašenog urana na lokacijama Pljačkovica, Bratoselce i Borovac. Očekuje se da sanacija lokacije Reljan bude završena do polovine 2007. godine. Predviđeno je razvijanje programa upravljanja radioaktivnim otpadom, sprovođenje kompletne dekontaminacije zemljišta kontaminiranog osiromašenim uranom do 2008. godine i uspostavljanje monitoringa i procena uticaja osiromašenog urana na životnu sredinu opština Bujanovac, Preševo i Vranje.
Površina Republike Srbije koja je ugrožena poplavama od stogodišnjih voda iznosi 1,57 mil. ha, od čega se 1,45 mil. ha nalazi u AP Vojvodini i obuhvata, pre svega, područje Banata. Oko 80% površine ugrožene poplavama čini poljoprivredno zemljište, uključujući i 512 većih naselja, 515 industrija, 4.000 km puteva i 680 km železničkih pruga. Procenjeno je da je 225.000 ha bilo poplavljeno, što je 5% od ukupnog obradivog zemljišta u Republici Srbiji. Naneta šteta procenjena je na 35,7 miliona evra. Poplave koje su se desile 2005. godine u području Banata, aktuelizovale su potrebe za većim ulaganjem u održavanje postojećeg sistema za odbranu od poplava, pre svega brana i retenzija. Nasipi za zaštitu od poplava u ukupnoj dužini od oko 3.550 km su izgrađeni oko svih glavnih reka i njihovih glavnih pritoka.
Generalno, ključni problemi su:
1) nedostatak strateških i planskih dokumenata na lokalnom i regionalnom nivou u oblasti zaštite životne sredine;
2) nedovoljni institucionalni i administrativni kapaciteti na lokalnom nivou za sprovođenje zakona u oblasti životne sredine;
3) nedostatak bezbedne vode za piće u svim regionima;
4) česte poplave koje izazivaju velike štete;
5) neadekvatno upravljanje otpadom i nedovoljno regionalno povezivanje opština u cilju zajedničkog upravljanja komunalnim otpadom (nedostatak sanitarnih deponija i veliki broj smetlišta);
6) zagađenje vazduha, vode i zemljišta uzrokovano emisijom iz sektora energetike, industrije i transporta u industrijski razvijenim oblastima;
7) nedovoljan i neadekvatan monitoring emisija zagađenja životne sredine;
8) izuzetno niska stopa prečišćavanja komunalnih i industrijskih otpadnih voda;
9) neefikasan sistem finansiranja zaštite životne sredine na lokalnom nivou i nedostatak ekonomskih podsticaja;
10) neodrživo korišćenje prirodnih resursa;
11) neadekvatno upravljanje zaštićenim prirodnim dobrima i gubitak biodiverziteta;
12) nedovoljno znanje i motivacija stanovništva i nizak nivo učešća građana u odlučivanju o životnoj sredini.
Ciljevi
Ciljevi politike zaštite životne sredine u cilju ravnomernog regionalnog razvoja odnose se na razvoj infrastrukturnih sistema za podršku ekonomskom razvoju i zaštitu i unapređenje životne sredine:
1) usvajanje i implementacija strateških dokumenata i propisa u oblasti zaštite životne sredine na lokalnom nivou;
2) proširenje i jačanje kapaciteta u opštinskim službama i javnim preduzećima u oblasti zaštite životne sredine radi primene nacionalnih i lokalnih propisa i razvoj međuregionalne saradnje;
3) obezbeđivanje vode za piće odgovarajućeg kvaliteta u svim regionima;
4) zaštita od poplava;
5) rešavanje problema upravljanja otpadom na regionalnom nivou;
6) smanjenje zagađenja na lokacijama koje predstavljaju najveći rizik po životnu sredinu i zdravlje ljudi;
7) obezbediti prečišćavanje komunalnih otpadnih voda u naseljima u kojima postoji organizovano snabdevanje vodom i industrijskih otpadnih voda koje značajno utiču na neposredni recipijent i na kvalitet voda u osetljivim zonama;
8) razvoj i implementacija sistema za finansiranje zaštite životne sredine na lokalnom nivou;
9) podsticati održivo korišćenje prirodnih resursa, smanjenje potrošnje energije i sirovina i stimulisati reciklažu otpada;
10) unapređenje sistema upravljanja zaštićenim prirodnim dobrima;
11) razvijanje javne svesti stanovništva o značaju zaštite životne sredine.
Politike, mere i aktivnosti
Politika ravnotežnog regionalnog razvoja treba da doprinese uravnoteženom ekonomskom i socijalnom razvoju Republike Srbije uz obezbeđenje zaštite i očuvanja životne sredine. Zaštita životne sredine ne poznaje granice i predstavlja važan segment održivog razvoja regiona i minimiziranja regionalnih razlika. U Evropi su gradovi identifikovani kao glavni nosioci razvoja i novih radnih mesta uz brojne ekonomske, ekološke i socijalne probleme sa kojima se suočavaju iz regionalne perspektive. Razvojni projekti na lokalnom nivou mogu se dopunjavati ako u sebi sadrže zajedničke ciljeve razvoja. Za ostvarenje dugoročnih ciljeva zaštite životne sredine neophodna je regionalna saradnja lokalnih zajednica. U mnogim okruzima u Republici Srbiji postoje izraženi dispariteti u razvoju pojedinih područja, naročito u pogledu odnosa gradskih i ruralnih sredina. Svođenjem ovih dispariteta u razumne okvire bitno bi se poboljšala konkurentska sposobnost regiona za privlačenje investicija. Potrebno je sprovoditi prioritete iz Nacionalnog programa zaštite životne sredine, Strategije smanjenja siromaštva i drugih razvojnih strategija. Prvi izveštaj o implementaciji Strategije za smanjenje siromaštva u Republici Srbiji navodi da je predstojeći izazov intenzivnije uključivanje lokalnih samouprava u stvaranje okruženja pogodnog za ekonomski rast (na lokalnom i regionalnom nivou), što uključuje potrebu za donošenjem lokalnih strategija održivog razvoja zasnovanih na Agendi 21.
U cilju unapređenja stanja životne sredine, potrebno je usvojiti i implementirati odredbe i standarde EU. Početni period treba da obuhvati regulatornu reformu, odnosno razvoj strateških dokumenata i investicionih planova na lokalnom nivou, kao i propisa koji nedostaju. Potrebno je usvajanje lokalnih strategija i planova u skladu sa nacionalnim strateškim dokumentima, posebno Nacionalnim programom zaštite životne sredine.
Na lokalnom nivou neophodno je jačanje kapaciteta za sprovođenje poverenih nadležnosti u oblasti zaštite životne sredine. U ovom periodu je neophodno raditi na izgradnji i jačanju kapaciteta opštinskih službi, javnih preduzeća i inspekcije u oblasti zaštite životne sredine radi primene nacionalnih i lokalnih propisa. Potrebno je formiranje sekretarijata za zaštitu životne sredine u onim opštinama koje ih nemaju. Tamo gde ne postoje, potrebno je osnovati fondove za zaštitu životne sredine na lokalnom nivou. Potrebno je jačanje kapaciteta službi nadležnih za sprovođenje monitoringa u gradovima i opštinama. To je posebno odnosi na implementaciju Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli životne sredine. U cilju unapređenja zaštite životne sredine, sva industrijska preduzeća će morati da koriste najbolju dostupnu tehnologiju.
Mere su prvenstveno usmerene ka obezbeđenju komunalne infrastrukture prilagođene boljem standardu življenja stanovništva i zaštiti životne sredine, ali i privlačenju investicija jer izgrađena komunalna infrastruktura utiče na ekonomsku i socijalnu privlačnost regiona i predstavlja važnu osnovu u poslovanju mnogih kompanija. Sa druge strane, jačanje potencijalne sinergije između zaštite životne sredine i ekonomskog rasta je esencijalna. Tokom ovog perioda očekuju se investicioni projekti, obezbeđenje vodosnabdevanja, izgradnja infrastrukture za upravljanje otpadom, sanacija postojećih smetlišta, smanjenje industrijskog zagađenja, izgradnja postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda, unapređenje saobraćaja i drugo, što će zahtevati velike investicione troškove. Potrebno je napomenuti da je za održivi regionalni razvoj i zaštitu životne sredine neophodna i izgradnja nacionalnog postrojenja za tretman i odlaganje opasnog otpada, obzirom da takvo postrojenje u Republici Srbiji ne postoji.
Pojedine opštine su napravile velike investicione planove za poboljšanje vodosnabdevanja, ali je zbog ograničenih finansijskih sredstava neophodna prioritizacija. Budućnost vodosnabdevanja je u izgradnji velikih vodovodnih sistema (regionalnih fabrika vode), koji bi snabdevali najmanje 500.000 stanovnika, jer je to najracionalniji način da se obezbedi zdravstveno bezbedna i kvalitetna voda za piće. Neophodno je da se problem vodosnabdevanja rešava na državnom nivou, uz učešće LS. Jedan od prioriteta je i poboljšanje i izgradnja objekata za zaštitu od poplava u skladu sa prioritetima.
U cilju poboljšanja upravljanja otpadom potrebno je nastaviti implementaciju Nacionalne strategije upravljanja otpadom kao i nacionalnog programa zaštite životne sredine čiji je predlog utvrđen i koji će usvojiti Narodna skupština. U skladu sa zakonom kojim će se urediti upravljanje otpadom, sve opštine će biti obavezne da izrade opštinske i regionalne planove upravljanja otpadom. U ovom periodu očekuje se izgradnja regionalnih sanitarnih deponija i transfer stanica, postrojenja za reciklažu, sanacija postojećih smetlišta koja predstavljaju najveći rizika po životnu sredinu, proširenje obima sakupljanja i dr. Reforma komunalnih usluga zahteva potpuno nov okvir, kontrolni režim i institucije koje će taj režim sprovoditi. Reforme u ovoj oblasti bi trebalo da se sprovedu u narednom periodu. Komunalne delatnosti u Republici Srbiji su uglavnom u nadležnosti javnih komunalnih preduzeća. Dakle, ne postoji motivacija da se efikasnost poboljša ni da se poveća kvalitet usluga. Korisnici usluga zahtevaju veći kvalitet i prilagođavanje međunarodnim ili nacionalnim standardima, kao jedan od načina zaštite životne sredine. Usvajanje međunarodnih standarda u oblasti zaštite životne sredine obezbeđuju neophodne uslove za regionalnu ekonomsku politiku. Potrebno je podsticati konkurenciju i uključenje privatnog sektora u oblasti obezbeđivanja usluga, posebno u sektoru upravljanja otpadom. Rehabilitacija i unapređenje komunalnih usluga zahteva uspostavljanje novog pristupa u upravljanju, koji je sistemski zasnovan na štednji resursa i integraciji sa lokalnim samoupravama u okruženju.
Potrebno je obezbediti prečišćavanje komunalnih otpadnih voda u naseljima u kojima postoji organizovano snabdevanje vodom i industrijskih otpadnih voda koje značajno utiču na neposredni recipijent i na kvalitet voda u osetljivim zonama, kao i revitalizaciju i normalno funkcionisanje postojećih uređaja za prečišćavanje otpadnih voda naselja.
Radi unapređenja sistema upravljanja zaštićenim prirodnim dobrima potrebno je izraditi program zaštite i razvoja zaštićenih prirodnih dobara, planove pošumljavanja i dr.
Potrebno je uvođenje ekonomskih instrumenata na nivou opštine za podsticaj racionalnog upravljanja resursima i promociju racionalne potrošnje resursa kojima upravlja opštinska uprava. Veća upotreba obnovljivih izvora energije i stvaranje tehnološki savremenih, energetski efikasnih sistema distribucije je veoma važna u izgradnji konkurentnije ekonomije.
Regionalne neravnomernosti stepena razvijenosti u Republici Srbiji su najviše u Evropi i iz godine u godinu se povećavaju. Pored tradicionalno nerazvijenog juga Srbije i Stare Raške, nova osiromašena područja su istočna Srbija, delovi centralne Srbije, regionalni centri rudarstva i tradicionalne industrije, gde je došlo do daljeg demografskog pražnjenja ruralnih i nerazvijenih područja. Sa gledišta zaštite životne sredine, sredstva i investicije treba usmeriti na sanaciju i remedijaciju ugroženih lokacija i prioritetnih oblasti. Remedijacija i rekultivacija kontaminiranog zemljišta u industrijskim kompleksima, rešavaće se i putem finansijske pomoći i kreditiranjem. Ekonomski razvoj regiona u Republici Srbiji u prethodnom periodu nije bio praćen odgovarajućim ulaganjem u infrastrukturu za zaštitu i unapređenje životne sredine, odnosno postrojenja i opreme za smanjenje zagađenja. Današnje stanje pokazuje da u takvim područjima postoji veliko opterećenje po životnu sredinu (na primer, Obrenovac, Lazarevac, Pančevo, Bor, Vrbas, Šabac, Beograd, Novi Sad itd.). Neka od ovih područja su danas osiromašena i sa veoma ugroženom životnom sredinom. Prema članu 43. Zakona o zaštiti životne sredine ("Službeni glasnik RS", broj 135/04), status ugrožene životne sredine i režim sanacije i remedijacije za konkretno područje od lokalnog značaja određuje jedinica lokalne samouprave, dok status posebno ugrožene životne sredine određuje Vlada. U skladu sa zakonom, potrebno je doneti propis koji utvrđuje kriterijume za određivanje statusa posebno ugrožene životne sredine, odnosno statusa ugrožene životne sredine što bi takvim regionima dalo poseban status i prioritet za sanaciju i remedijaciju.
Opšta karakteristika sistema finansiranja zaštite životne sredine je još uvek nedovoljnost namenskih sredstava i decentralizovanih izvora finansiranja, posebno iz privatnog sektora, kao i nedovoljna primena finansijskih instrumenata kao što su dugoročni krediti ili partnerstvo između javnog i privatnog sektora. Potrebno je izgraditi efikasan sistem finansiranja zaštite životne sredine koji se zasniva na namenskim fondovima i širokoj primeni ekonomskih instrumenata.
Prema članu 85. Zakona o zaštiti životne sredine naknada za zagađivanje životne sredine u visini od 40% prihod je budžeta Republike Srbije, a u visini od 60% prihod je budžeta jedinice LS. "Sredstva se koriste namenski za zaštitu i unapređenje životne sredine prema programima, odnosno akcionim i sanacionim planovima koji se donose u skladu sa ovim zakonom i posebnim zakonima". Ova sredstva koriste se namenski za zaštitu i unapređivanje životne sredine prema programima, odnosno akcionim i sanacionim planovima u skladu sa zakonom. Takođe, doneta je i Uredba o vrstama zagađivanja, kriterijumi za obračun naknade za zagađivanje životne sredine i obveznicima, visini i načinu obračunavanja i plaćanja naknade. Shodno članu 84. Zakona o zaštiti životne sredine, korisnik prirodne vrednosti plaća naknadu za korišćenje prirodnih vrednosti i snosi troškove sanacije i rekultivacije degradiranog prostora, u skladu sa posebnim zakonom. Sredstva ostvarena od naknade u visini od 40% prihod su budžeta jedinice LS. Ujedno, Zakonom o zaštiti životne sredine predviđena je i mogućnost da opštine uvedu posebnu naknadu za zaštitu i unapređenje životne sredine. Odredbom člana 101. Zakona o zaštiti životne sredine, propisane su poreske, carinske i druge olakšice za tehnologije i proizvode čiji je nepovoljan uticaj na životnu sredinu manji od drugih, opremu za proizvodnju obnovljive energije i opremu koja neposredno služi za zaštitu životne sredine. Za sada je u primeni samo oslobađanje od plaćanja carine za proizvode koji neposredno služe zaštiti životne sredine i ne proizvode se u zemlji.
Prema Predlogu nacionalnog programa zaštite životne sredine, procenjuje se da će glavni investicioni izdaci u sektoru upravljanja otpadom biti izgradnja regionalnih sanitarnih deponija (prosečno 14,5 miliona evra godišnje). Procenjuje se da će se godišnje ulagati 10 miliona evra u poboljšanje kvaliteta vode za piće, a da će se godišnje ulagati 2 miliona evra u unapređenje distributivne mreže za vodosnabdevanje radi smanjenja gubitaka u mreži. Procenjuje se da će u periodu nakon 2010. godine za sanaciju postojećih smetlišta biti potrebno najmanje 2,5 miliona evra godišnje. Prosečna ulaganja za reciklažu i kompostiranje otpada se procenjuju na 13,5 miliona evra. Proširenje i unapređenje prečišćavanja urbanih otpadnih voda zahtevaće povećanje kapaciteta prečišćavanja za oko 1,6 miliona ljudi. Ukupna investicija se procenjuje na 400 miliona evra (u proseku najmanje za 35 miliona evra godišnje nakon 2009. godine). Predviđa se da će oko milion stanovnika biti dodatno priključeno na kanalizacioni sistem do 2015. godine.
Značajan deo ulaganja u životnu sredinu moraće da iniciraju same opštine, za izgradnju i upravljanje (novih) kanalizacionih mreža, postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda i usluge prikupljanja i prerade otpada. Pošto opštinski budžeti nisu u stanju da obezbede sva potrebna finansijska sredstva za ovakva ulaganja, bilo bi poželjno da se značajan deo ulaganja u infrastrukturu u oblasti životne sredine u sve većoj meri obezbeđuje iz naknada za usluge korisnicima (kao što i princip "korisnik plaća" definiše da bi korisnici ovih usluga trebalo da plaćaju usluge koje koriste). Ostali izvori finansiranja uključuju: prihodi od naknada i taksi (princip "zagađivač plaća"), namenska sredstava iz budžeta, krediti, međunarodni izvori - donatorski programi pomoći i zajmovi kod međunarodnih finansijskih institucija.
5. Koordinacija razvojnih politika
Razvojne politike u funkciji podsticanja regionalnog razvoja, pored osnovne funkcije koja podrazumeva obezbeđenje održivog i stabilnog ekonomskog razvoja, podizanje konkurentnosti privrede, nastavak strukturnih reformi, povećanje zaposlenosti i smanjenje siromaštva, imaju za cilj otklanjanje regionalnih neravnomernosti u stepenu ekonomske razvijenosti regiona, što pretstavlja jedno od najkompleksnijih ograničenja ukupnom razvoju Republike Srbije.
Sprovođenje politike ravnomernog regionalnog razvoja mora da proizlazi iz zakonodavnog okvira koji definiše ciljeve, principe i organizaciju podsticanja ravnomernog regionalnog razvoja i alokaciju razvojnih podsticaja kao i kriterijume za utvrđivanje NRP (ekonomski nerazvijenih područja i područja sa posebnim razvojnim problemima).
Zakonodavni osnov za sprovođenje politike ravnomernog regionalnog razvoja predstavljaće donošenje zakona kojim će se utvrditi podsticanje ravnomernog regionalnog razvoja Republike Srbije. Zakon će utvrditi ciljeve ravnomernog regionalnog razvoja i principe podsticanja ravnomernog regionalnog razvoja, definisati postupak sprovođenja i nosioce regionalne politike. Zakon će istovremeno, definisati i državne podsticaje za ravnomerni regionalni razvoj - ciljeve, oblike podsticaja i njihovu raspodelu, kao i područja sa posebnim razvojnim problemima i kriterijume za njihovo utvrđivanje.
S obzirom na značaj i složenost problema u cilju postepenog ublažavanja regionalnih neravnomernosti, neophodno je uspostavljanje institucionalne mreže sa jasno definisanim odnosima i definisanom koordinacijom.
Koordinacija u koncipiranju i sprovođenju politike regionalnog razvoja pretpostavlja integraciju i usklađenost delovanja velikog broja institucija u sprovođenju ove politike. Osnovnu strukturu institucija čine:
1) Savet za ravnomeran regionalni razvoj i regionalne kapitalne investicije, kao posebno radno telo Vlade;
2) Ministarstvo privrede nadležno za podsticanje regionalnog razvoja;
3) Ministarstvo finansija nadležno za državnu pomoć i fiskalne podsticaje i resorna ministarstva koja usmeravaju sredstva u pojedine sektore na regionalnom nivou;
4) Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom nadležno za koordinaciju prekogranične saradnje, donacije i strane pomoći;
5) Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede nadležno za podsticanje ruralnog razvoja;
6) Republički zavod za razvoj nadležan za obavljanje stručnih poslova koji se odnose na strategiju i politiku regionalnog razvoja;
7) Fond za razvoj Republike Srbije koji usmerava kreditna sredstva za podsticanje regionalnog razvoja;
8) Odgovarajući organ ili organizacija za regionalni razvoj na nacionalnom nivou - nova Vladina institucija za koordinaciju u sprovođenju ove strategije i regionalnih razvojnih programa;
9) Regionalne institucije za razvoj - mreža regionalnih institucija za sprovođenje politike regionalnog razvoja i podsticanje razvoja na regionalnom nivou.
Politika ravnomernog regionalnog razvoja i sprovođenje politike zahteva koordinisanu saradnju resornih ministarstava i institucija koje su uključene u različite aspekte regionalnog razvoja. Savet za ravnomeran regionalni razvoj i regionalne kapitalne investicije, treba da deluje kao mehanizam međuresornog i međuregionalnog usklađivanja ravnomernog regionalnog razvoja, a odgovarajući organ ili organizacija za regionalni razvoj treba da ima koordinatorajuću ulogu u sprovođenju regionalne politike.
Regionalni razvojni program predstavljaće izvršni dokument regiona, odnosno, programski dokument za sprovođenje politike ravnomernog regionalnog razvoja, odnosno instrument koordinacije zadataka Republike Srbije i LS iz oblasti ekonomskog, socijalnog, prostornog i kulturnog razvoja u regionu, na osnovu analize stepena razvijenosti regiona.